臺北高等行政法院行政-TPBA,98,簡,236,20091231,1

臺北高等行政法院判決
98年度簡字第236號
原 告 甲○○
被 告 行政院農業委員會
代 表 人 乙○○（主任委員）
訴訟代理人 黃仕翰律師
吳鴻奎律師
上列當事人間畜牧法事件，原告不服行政院中華民國97年98月3月18日院臺訴字第0980083085號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：原告於97年7月25日上午6時5分許，在非屬依畜牧法設立及非宜蘭縣政府核准或指定之屠宰場，即宜蘭縣宜蘭市○○路17-76號「立笋商行」內屠宰雞隻，經被告所屬動植物防疫檢疫局（以下簡稱防檢局）會同宜蘭縣政府違法屠宰聯合查緝小組查獲，由宜蘭縣政府報經被告審理結果，被告以原告有違反畜牧法第29條第1項規定之情形，乃依同法第38條第1項第2款規定，於97年8月21日以農授防字第0971502589號裁處書（以下簡稱原處分）課處原告罰鍰新臺幣（下同）10萬元。

原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、本件原告主張：㈠查本件原告與訴外人即其夫王文宗自77年間起，即從事家畜屠宰業，並於93年2月間經營立笋商行從事畜產品零售業，家中收入完全仰賴家畜屠宰及販售。

按憲法第15條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」

。

次按畜牧法第29條第1項規定：「屠宰供食用之豬、牛、羊或其他經中央主管機關指定之家畜、家禽，應於屠宰場為主。

但經中央主管機關公告之情形者，不在此限。」

。

對此，被告於92年6月20日以農授防字第0921502227號函公告（以下簡稱被告92年6月20日公告）：「一、屠宰供食用之雞、鴨及鵝，應於屠宰場內屠宰。

二、有左列情形之一者，得免於屠宰場內屠宰：(一)於自宅內屠宰雞、鴨及鵝供其家庭成員或賓客食用者。

(二)攤販於傳統零售市場與臨時攤販集中場內屠宰雞、鴨及鵝。

三、本公告事項自九十三年七月一日起實施。

」。

惟查，上開法條規定及公告內容顯違明確性原則，不當侵害人民工作權，亦即有關畜牧法之規範含有行政罰之處罰規定時，其構成要件自應十分明確，縱使畜牧法不自行規定，而係委由其他規範加以規定時，亦同，迭經司法院大法官會議第313號、390號、394號、402號、420號、423號等解釋明釋在案。

故原處分爰引畜牧法第29條第1項規定及被告92年6月20日公告作為處分依據，顯違明確性原則及上開大法官會議解釋之意旨，洵非適法。

㈡次查被告為落實首揭公告內容，於96年9月26日以農授防字第0960151280號函（以下簡稱被告96年9月26日函）表示：「．．．俟相關輔導與宣導配套措施逐步推動完成後，將於97年4月1日公告統市集禁止活禽販售及屠宰，97年10月1日起全面執行取締不法。」

等語。

且宜蘭縣政府亦於96年間陸續對宜蘭縣境內販售家畜業者為宣導，並於96年7月11日至原告營業店中宣導，作成宜蘭縣政府家禽屠宰宣導紀錄表，其中第九點載明：「為防範禽流感疫病，將自97年4月1日起禁止傳統市集內處及店（住）家販售及屠宰活禽，並自97年10月1日起依畜牧法執行取締處罰，最高可處新台幣50萬元之罰鍰，其所屠宰之家禽屠體及內臟將一律沒收銷毀。」

。

準此，被告所為已讓人民產生政府機關係表明自97年4月1日起，方不可再傳統市集內外及居（住）家販售屠宰活禽，並有執法緩衝期，即自97年10月1日起始會執行取締處罰之信賴。

又按行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」

，而誠信原則不但國家行使權力時有其適用，且事後縱認行政行為為違法，基於誠信原則，仍不得對人民加以處罰。

蓋信賴保護原則，主要來自法治國原則下要求法安定性之需求，此一原則主要表現在行政法規之不溯既往、行政處分之職權撤銷與廢止之限制、行政機關之承諾、保證之效力等等，準此，本件既有國家意思之「法的外觀」即上開被告書函及宜蘭縣政府家禽屠宰宣導紀錄表等，行為人又因信賴而為信賴之行為，且此信賴係值得保護，被告自不應於97年10月1日前對原告為任何處罰。

㈢再查上開宜蘭縣政府家禽屠宰宣導紀錄表係包含「傳統市集處及店（住）家販售及屠宰活禽」之情形，則原告在住家販售及屠宰活禽之行為自應包含在內，故應如宜蘭縣府之宣導即自97年10月1日起始能取締。

詎料被告卻於取締期開始前即對原告為裁罰處分，洵屬非法。

㈣末查本件原告業已於政府機關所給之最後期限即97年10月1日停止家禽屠宰工作，營業狀況已大不如前，工人見原告虧損連連亦一一去職，再加上目前經濟不景氣，已造成原告家計陷入困境，如今又收到此處分，已嚴重影響原告權益等情。

並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以：㈠按畜牧法第29條第1項規定「屠宰供食用之豬、牛、羊或其他經中央主管機關指定之家畜、家禽，應於屠宰場為之。

但經中央主管機關公告之情形者，不在此限。」

。

次按違反畜牧法第29條第1項規定，擅自於屠宰場外屠宰者，依同法第38條第1項第2款前段規定，處10萬元以上50萬元以下罰鍰。

又所稱屠宰場，依畜牧法施行細則第19條規定，係指依畜牧法設立或本法施行前經主管機關核准或指定之屠宰處所。

再自93年7月1日起，屠宰供食用之雞、鴨及鵝，應於屠宰場內屠宰；

於自宅內屠宰雞、鴨及鵝供其家庭成員或賓客食用者，或攤販於傳統零售市場與臨時攤販集中場內屠宰雞、鴨及鵝者，得免於屠宰場內屠宰，業經被告92年6月20日農授防字第0921502227號公告（以下簡稱被告92年6月20日公告）有案。

㈡經查，本件查獲地點為宜蘭縣宜蘭市○○路17-76號，其非屬傳統零售市場與臨時攤販集中場，此觀宜蘭市公所於93年6月2日以市農字第0930009911號函（以下簡稱宜蘭市公所93年6月2日函）送宜蘭縣政府之「傳統零售市場與臨時攤販集中場名稱及其經營家禽屠宰攤位調查表」與「市場位置圖」自明，揆諸前開法令規定，原告本不得於該處屠宰家禽、家畜。

詎原告於97年7月25日上午6時5分，在上開地址屠宰雞隻，為防檢局會同宜蘭縣政府違法屠宰聯合查緝小組查獲，有縣（巿）違法屠宰聯合查緝小組檢查紀錄表、宜蘭縣（巿）違法案件談話紀錄及宜蘭縣（市）查獲未經屠宰衛生檢查之屠體、內臟處理指示暨紀錄表、原（副）料單及現場查獲照片6幀等附原處分卷可稽，違規事實至為明顯。

嗣因原告拒作談話紀錄，宜蘭縣政府亦依行政程序法第102條規定，於97年7月29日以府農畜字第0970098018號函（以下簡稱宜蘭縣政府97年7月29日函）請原告於97年7月31日上午9時30分至宜蘭縣政府陳述意見，該函並經原告於97年7月30日簽收。

惟因原告未於該期日到場陳述，視同原告放棄陳述意見機會，宜蘭縣政府乃於97年8月6日以府農畜字第0970102667號函（以下簡稱被告97年8月6日函）請防檢局依法處分。

被告因認原告確已違反畜牧法第29條第1項規定，乃於97年8月21日以農授防字第0970502589號裁處書，裁處原告罰鍰10萬元，被告所為於法並無違誤。

㈢次查本件並無違反明確性原則之情形，茲陳述如下：⒈按基於法治國原則，以法律限制人民權利，其構成要件應符合法律明確性原則，使受規範者可能預見其行為之法律效果，以確保法律預先告知之功能，並使執法之準據明確，以保障規範目的之實現。

依司法院大法官會議歷來解釋，法律規定所使用之概念，其意義依法條文義及立法目的，如非受規範者難以理解，並可經由司法審查加以確認，即與法律明確性原則無違（釋字第432號、第491號、第521號、第594號、第602號、第617號及第623號解釋參照）。

⒉經查畜牧法第29條第1項之規定，其用語並非艱澀難懂，且亦可經由司法審查加以確認，並無違反法律明確性原則。

是以依本條項之規定，非於屠宰場不得屠宰乃為原則，且此規範亦無使受規範者難以理解之情。

次查被告92年6月20日公告之例外情形，包括1、自宅內屠宰雞、鴨、鵝供其家庭成員或賓客食用，及2、攤販業者於傳統零售市場與臨時攤販集中場內屠宰雞、鴨及鵝者，其用語亦均屬淺顯易懂，蓋第1點已陳明是供家庭成員或賓客食用；

第2點則為關於攤販及傳統零售市場與攤販集中場。

原告空言主張系爭規範不明確云云，並無可採。

⒊又原告亦自認被告於96年7月11日即曾至原告營業店中宣導，並作成宜蘭縣政府家禽屠宰宣導紀錄表，而被告於該次宣導已特別向原告說明僅有該表第8點所列2款情形，才可不於屠宰場屠宰；

並於第10點再次強調原告從事家禽屠宰、分切、加工、運輸、貯存或販賣時，應遵守畜牧法相關規定，且陳明於97年月1日後屠宰家禽者除於屠宰場內為之，其餘場所全面禁止屠宰活禽。

原告亦知被告宣導內容，然因對其營業影響甚大，乃聯合多人向被告陳情，主張被告之規定影響原告生存權利。

被告接獲陳情後，乃於96年9月26日函復原告「『屠宰供食用之雞、鴨及鵝應於屠宰場內屠宰』為政府既定政策，仍請台端至合法屠宰場內屠宰或取得貨源以為因應。」

。

是可見原告在96年7月11日，或最遲至96年9月26日即已清楚政府既定政策，故原告前開作為均足以證明被告據以處罰之法規，並無違反法律明確性之原則。

㈣又本件亦無信賴保護原則之適用，茲陳述如下：⒈經查原告既於被告派員宣導時，因了解政府政策對其影響，乃向政府陳請，並經被告以農授防字笫0960151280號函覆，可見原告對政府之規範知之甚詳，實難有何信賴基礎可言。

況原告既在96年7月11日或最遲至96年9月26日即已清楚政府既定政策，則被告處分原告之行為係發生於97年7月25日，足徵被告為原處分時，原告已無任何信賴可言。

⒉原告雖主張被告應自97年10月1日起，始得全面執行取締不法云云，然其顯然刻意曲解被告之公告內容。

蓋原來依被告92年6月20日公告觀之，包括自宅內屠宰雞、鴨、鵝供其家庭成員或賓客食用，及攤販業者於傳統零售市場與臨時攤販集中場內屠宰雞、鴨及鵝者等2種情形，原可不用於屠宰場內屠宰，嗣後為防範禽流感，乃決定自97年4月1日起全面禁止傳統市集內外及店（住）家販售及屠宰活禽，是自97年4月1日起，即已全面禁止於屠宰場外屠宰活禽。

惟為使原來合法者有適應期，乃訂定該半年的宣導期，然查原告自始即不符合前開2種例外之情況，故原告於前開查獲地點屠宰家禽之行為本即不被許可，自與前揭公告完全無涉，而應適用畜牧法第29條第1項之規定，從而原告主張信賴保護原則亦無可採。

㈤末查原告雖又主張其已於97年10月1日停止家禽屠宰工作，致營業狀況已大不如前，工人見原告虧損連連一一去職，原告家計亦已陷入困境等情云云，惟原告違法事實明確，被告已妥適衡量原告違法情事及相關案情，故僅裁處法定處罰額度之最下限金額10萬元，是被告所為於法並無不當。

從而原告主張各節，俱無理由等語，資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件兩造之爭點厥為原告是否有該當於畜牧法第29條第1項規定之違章情事？經查：㈠按「屠宰供食用之豬、牛、羊或其他經中央主管機關指定之家畜、家禽，應於屠宰場為之。」

、「有下列情形之一者，處新台幣10萬元以上50萬元以下罰鍰：．．．2.違反第29條第1項規定，擅自於屠宰場外屠宰者。」

、「本法所稱屠宰場，指依本法設立或本法施行前經主管機關核准或指定之屠宰處所。」

，畜牧法第29條第1項、第38條第1項第2款及畜牧法施行細則第19條分別定有明文。

又「屠宰供食用之雞、鴨及鵝場內屠宰：㈠於自宅內屠宰雞、鴨、鵝供其家庭成員或賓客食用者。

㈡攤販業者於傳統零售市場與臨時攤販集中場內屠宰雞、鴨及鵝者。

本公告事項自93年7月1日起實施。

」，復經被告以92年6月20日公告在案。

經核上開公告乃主管機關之被告，依據法律授權，對於所職掌之畜牧法及畜牧法施行細則中所謂「屠宰場」及家禽屠宰等事項所為之參考基準及規定，係屬於執行法律之細節性、技術性次要事項，，為管制「家禽屠宰」之所必要，合於依法行政原則，自應予尊重，原告所稱本件有違反明確性原則之情形云云，殊有誤解，先予說明。

㈡本件原告於97年7月25日上午6時5分許，遭被告所屬防檢局會同宜蘭縣政府違法屠宰聯合查緝小組查獲其在自營坐落宜蘭縣宜蘭市○○路17-76號之「立笋商行」內屠宰雞隻，有縣（巿）違法違法屠宰聯合查緝小組檢查紀錄表、宜蘭縣縣（巿）違法案件談話紀錄及宜蘭縣（市）查獲未經屠宰衛生檢查之屠體、內臟處理指示暨紀錄表、原（副）料單暨現場照片6幀等影本附於原處分卷可稽，復為原告所不爭執，自堪信為真正。

第以原告遭查獲屠宰雞隻之地點即其自營之「立笋商行」，非屬傳統零售市場與臨時攤販集中場，此觀宜蘭市公所93年6月2日函所檢送宜蘭縣政府之「傳統零售市場與臨時攤販集中場名稱及其經營家禽屠宰攤位調查表」與「市場位置圖」即明。

是原告與其配偶王文宗所營之「立笋商行」，既非屬依畜牧法設立及非宜蘭縣政府核准或指定之屠宰場，亦非自宅，而係從事畜產品零售業之營業場所，乃原告所自承之事實，是「立笋商行」並非傳統零售市場與臨時攤販集中場，即堪以確定。

㈢經查原告與其配偶王文宗所經營之「立笋商行」係自93年2月間起開始經營，其時既早經被告以92年6月20日公告有關「屠宰場」及家禽屠宰等事項在先，本不容諉違不知；

且原告既係從事於畜產品零售業之專業業者，按理，自應注意有關其營業登記事項有關之限制或禁止規定，而被告92年6月20日公告既已明揭「．．．自93年7月1日起屠宰供食用雞、鴨、鵝應於屠宰場內屠宰，並排除『於自宅內屠宰雞、鴨、鵝供其家庭成員或賓客食用者』與『於傳統市場與臨時攤販集中場內屠宰雞、鴨、鵝之攤販業者』兩種情形，得不在屠宰場內屠宰。

．．．」，是原告自93年7月1日起即不得於「立笋商行」屠宰供食用之雞、鴨及鵝等家禽，至為灼然，況本件查無被告92年6月20日公告事項二所稱「得免於屠宰場內屠宰」之例外情形，則被告以原告於自營之「立笋商行」內屠宰雞隻，徵諸首開法條規定，已然該當於違章要件，而予以處罰，即非無憑。

㈣至原告所稱本件有信賴保護原則之適用一節，經查被告前曾因其派員宣導後，原告提出陳請，乃於96年9月26日以農授防字第0960151280號函原告，略以「主旨：有關陳情本會公告自93年7月1日起屠宰供人食用之雞、鴨、鵝正式納入屠宰衛生檢查，影響台端生存權利乙案，復如說明，請查照。

說明：一、依據宜闌縣政府96年9月11日府農畜字第0960117828號函辨理。

二、鑑於家禽屠宰消費數量日增，民間消費保護團體於92年3月要求政府全面推動家禽屠宰衛生檢查，加以又我國成為世界貿易組織（WTO）會員後，為因應國外禽肉產品進口的衝擊，本會乃邀集相關單位與產業團體開會協商，始獲致將家禽屠宰納入畜牧法管理之政策共識。

三、本會旋於92年6月20日公告，自93年7月1日起屠宰供食用雞、鴨、鵝應於屠宰場內屠宰，並排除『於自宅內屠宰雞、鴨、鵝供其家庭成員或賓客食用者』與『於傳統市場與臨時攤販集中場內屠宰雞、鴨、鵝之攤販業者』兩種情形，得不在屠宰場內屠宰。

四、另為防範高病原性家禽流行性感冒入侵，以維護國人生命安全健康及確保產業發展，95年8月23日『行政院禽流感防治聯繫會議』，第18次會議決議通過『推動傳統市集內外及店（住）家禁止活禽販售及屠宰輔導方案』，俟相關輔導與宣導配套措施逐步推動完成後，將於97年4月1日公告統市集禁止活禽販售及屠宰，97 年10月1日起全面執行取締不法。

五、本會動植物防疫檢疫局（簡稱防檢局）自93年7月1日起即督導各縣市政府辦理家禽屠宰宣導，迄今已執行家畜禽違法屠宰宣導計414次，並開立『家禽屠宰宣導紀錄表』360張，加強家禽屠宰業者宣導除自宅及傳統市集外，從事家禽屠宰應於屠宰場為之，以符合法令規定。

六、『屠宰供食用之雞、鴨及鵝應於屠宰場內屠宰』為政府既定政策，仍請台端至合法屠宰場內屠宰或取得貨源以為因應，俾維護消費者食用禽肉之衛生安全，用資適法。

台端倘有意願申設家禽屠宰場，可洽詢設場所在地縣（市）政府或本會防檢局。」

等字樣，業已明確指出所謂「屠宰場」暨非屬自宅及傳統市集而得不在屠宰場內屠宰活禽之列之情形，復一併指明原告倘有意願申設家禽屠宰場，可洽詢設場所在地縣（市）政府或被告所屬防檢局為之。

經核該函（96年9月26日）既在本件原告遭查獲違章（97年7月25日）之前，原告復無所謂具備信賴基礎而為信賴表現之情形，本件自與信賴保護原則無涉，原告所稱本件有信賴保護原則之適用云云，委無可採。

綜上所述，被告所為處分，揆諸首揭法條規定及上開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

末以兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究；

另本件依卷內資料，事證已臻明確，故不經言詞辯論為之，均併此敘明。

五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 98 年 12 月 31 日
臺北高等行政法院第六庭
法 官 林 育 如
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 98 年 12 月 31 日
書記官 劉 育 伶