臺北高等行政法院行政-TPBA,98,簡,36,20091221,1

臺北高等行政法院判決
98年度簡字第36號
原 告 甲○○
被 告 新竹縣政府
代 表 人 鄭永金（縣長）住同
訴訟代理人 乙○○
丙○○
上列當事人間因有關林業事務事件，原告不服行政院農業委員會中華民國97 年11 月12日農訴字第0970149670號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、程序說明：本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的金額為新臺幣（下同）136,084 元，在20萬元以下，依行政訴訟法第229條第1項第2款、第2項規定及司法院民國（下同）92年9 月17日（92）院臺廳行一字第23681 號令，應適用簡易程序，本院並依同法第233條第1項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。

二、事實概要：原告前於93年間以其所有坐落新竹縣寶山鄉○○○段雞油凸小段506-6 地號土地（下稱系爭土地），向被告申准參加全民造林運動實施計畫，獲無償配撥種苗，造林面積0.8 公頃，並於93年度領取造林獎勵金8 萬元，94、95年度各領取造林獎勵金24,000元，96年度因檢測不合格而未獲發給造林獎勵金。

嗣原告於97年6 月3 日出具終止造林申請書，表明放棄造林，被告乃依「獎勵造林實施要點」第7 點規定，以97年6 月30日府農森字第0970084619號函（下稱原處分）向原告追繳已領取之造林獎勵金並加計利息，共計136,084 元。

原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：㈠原告所有系爭土地因符合規定，加上政策表明會輔導造林，並配合給予獎勵與補助，因此嘗試參與造林活動。

惟近年全球氣候異常，95年6 月9 日豪雨，新竹縣列入農業天然災害地區，且95年全民造林配撥之苗木，發現受細菌性癌腫病感染，原告既非專業林農，無任何造林相關知識與技術，即使花費許多時間、人力及肥料費用，亦於95年及96年申請補植，面對乾涸的大地，再加上變化無常的氣候，考量自身能力後，實無法勝任使林木順利生長之重責。

其間也未見政府主動規劃及輔導之實，致樹木相繼枯死，迫於種種現實，遂於97年6 月依被告規定簽署終止造林申請書，實乃不得已之請。

㈡被告要求原告簽署之終止造林申請書，係依據獎勵造林實施要點第7條，但該條內容主要在要求領取人同意接受指導、善加經營管理、不任其荒廢或自行毀損等行為，其中並無申請自行終止之情形。

被告事後要求原告簽署切結書，已超出該法規授權之範圍，似有違反行政程序法第4條之依法行政原則。

㈢又96年4 月19日府農森字第0960052443號函略以「造林管理工作所支付之成本及必要費用為收入之百分之一百，而無所得，……，免繳綜合所得稅。」

原告前3 年依法檢測為合格，也已將獎勵金全數使用在造林工作上，於第4 年檢測不合格，亦未收取獎勵金，無不當獲利之情事，竟於終止造林後要加計利息追回獎勵金，如此嚴苛而不合理之法令規定，既未於申請之初即設限具專業造林能力資格始予補助，即應視為補助措施，不得任意收回已投入的費用。

此舉係完全沒有顧及林農所付出的時間、人力及肥料等費用，不但未採取合理之補救措施，還要求賠償，已違反行政程序法第8條誠實信用與信賴保護原則、改制前最高行政法院83年判字第151 號判例意旨，縱使被告享有裁量空間，亦應考量實際造林之可能情形，例如該獎勵要點第7條第3項即有規定，因病蟲害、天然災害等不可抗力之情形不在此限。

故被告之申請書雖得要求原告放棄往後之造林獎勵金，但實不應追索已經領取且已用於管理經營造林之費用，此一作為亦與該法規之授權目的不符，有違行政程序法第10條之裁量原則。

㈣綜上，原處分有違行政程序法第4條之依法行政原則，亦未考量實際造林之可能情形，與該法規之授權目的不符，有違行政程序法第10條之裁量原則，再加上行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，有違行政程序法第8條行政行為需符合信賴保護原則，為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

四、被告則辯以：原告於93年間申請參加全民造林，97年6 月3 日申請終止造林，並敘明放棄造林故無法繼續撫育該造林之林木成材，特立此終止造林申請書，同意放棄領取往後之造林獎勵金並加計利息賠償已領取之獎勵金。

被告遂依據獎勵造林實施要點第7 點規定，暨行政院農業委員會林務局96年8 月27日林造字第0961741145號函會議紀錄，案由五之決議事項二「造林獎勵金領取人於領取獎勵金時，應立書面切結，同意接受林業主管機關之指導，善加管理經營造林木竹，使之長大成林，不可任其荒廢或擅自拔除毀損；

如有違背，應加利息賠償已領取之獎勵金，其利率以計收賠償時之臺灣銀行基本放款利率為準。」

行政院農業委員會造林獎勵之目的在於使之長大成林，若中途放棄或任其荒廢及擅自拔除毀損，致無法繼續撫育，即有違原造林獎勵目的，自應加計利息賠償已領取之獎勵金，原告既於獎勵造林期限內，申請終止造林且同意繳回已領取之獎勵金加計利息，故被告以原處分要求原告繳回獎勵金加計利息元並無不當，訴願決定亦無違誤，為此求為判決駁回原告之訴。

五、本院之判斷：㈠按行政院農業委員會（下稱農委會）為號召全國民眾推行造林，以達成國土保安、涵養水源、綠化環境及減輕天然災害目標，訂立「全民造林運動綱領暨實施計畫」，該計畫已奉行政院85年10月7 日台85農字第34407 號函核定；

嗣並依全民造林運動綱領第7 點「為提高造林誘因，由行政院農業委員會訂定『獎勵造林實施要點』，延長獎勵期限並提高獎勵金」之規定，訂定「獎勵造林實施要點」，經行政院85年12月9 日台農44650 號函核定並公告實施。

其第3 點規定：「獎勵造林之種苗，依下列方法供應之：㈠由林業管理機關培養、無償供應……㈡自備種苗……。

」第6 點規定：「造林獎勵金由農委會提列相關預算支應，符合左列規定者，發給造林獎勵金：㈠所植樹種與株數符合規定標準，並平均分布正常生長於林地。

㈡造林成活率達百分之70以上。

㈢自造林第7 年起，每年造林成活率扣除自然枯死率2%，每3 年實施檢測工作，經檢測合格後，獎勵金每年核發，不合格者，獎勵金不發給，且不得再申請造林獎勵。」

第7 點規定：「（第1項）造林獎勵金之發給方式為：前6 年每公頃發給新植撫育費25萬元，即第1 年10萬元，第2 年至第6 年，每年3 萬元；

第7 年起至第20年止，每年每公頃發給造林管理費2 萬元。

在同一地點已接受其他機關發給獎勵金者，不得重覆申請，事後發現者，應追回已發獎勵金。

（第2項）造林獎勵金領取人，於領取獎勵金時，應立書面切結，同意接受林業主管機關之指導，善加管理經營造林木竹，使之長大成林，不可任其荒廢或擅自拔除毀損，如有違背，應加利息賠償已領取之獎勵金，其利率以計收賠償時之臺灣銀行牌告基本放款利率為準。」

由上開規定可知，該造林計畫之期間為20年，參與之林農符合第6 點之規定者，可依第7 點規定領取造林獎勵金，惟林農負有接受林業主管機關指導，善加經營管理，使所種種苗長大成林之義務，否則即應加計利息賠償已領取之獎勵金。

㈡又農委會95年所頒「林農申請停止獎勵造林審核機制及處理規範」第1 點規定：「為維持獎勵造林成果，各林業管理經營機關均應審慎查核所有提出之停止獎勵造林案件。

依據獎勵造林實施要點規定，確實因病、蟲害、天然災害等不可抗力因素，致造林地無法復植，經審核確定後得免繳回所領取之造林獎勵金，並予以停止造林，註銷相關書面資料。

惟如非屬造林地崩塌流失或其他無法復植之原因，均應進行林地整理（如倒木截幹或移除），並予以補植，各經營機關當積極提供造林技術輔導、諮詢及補植苗木。」

第2 點規定：「辦理停止獎勵造林條件：……㈣其他停止造林案件：茲因參與獎勵造林之期限為20年，如林農欲中途退出，放棄參與獎勵造林，應依規定加計利息繳還已領取之獎勵金後辦理停止造林。

……」經核上開規定，乃係農委會所下達有關處理林農申請停止造林事務之規定，與造林計畫及其目的暨獎勵造林實施要點規定並無違背，自可適用。

㈢查原告於93年間以其所有系爭土地，向被告申准參加全民造林運動實施計畫，獲無償配撥種苗，造林面積0.8 公頃，93年度領取造林獎勵金8 萬元，94年度領取24,000元，95年度領取24,000元，並出具載有獎勵造林實施要點第7點第2項規定內容之切結書，96年度因檢測不合格而未獲發給造林獎勵金，迨97年6 月3 日出具終止造林申請書，表示放棄造林，同意放棄領取往後之造林獎金並加計利息賠償已領取之獎勵金等情，為兩造所不爭執，並有終止造林申請書、系爭土地登記謄本、93年度獎勵造林種苗無償配撥申請書、原告95年10月出具之切結書、新竹縣寶山鄉93 年 度農地造林獎勵金轉帳具領清冊、獎勵造林登記卡及獎勵造林檢查紀錄卡在卷可稽（見本院卷第66頁以下、訴願卷第23頁以下），堪認為真實。

本件原告於參與造林計畫後，未及5 年即出具終止造林申請書表示「本人因放棄造林，故無法繼續撫育該造林之林木成材」，並於起訴狀內自陳「樹木相繼枯死」，再參以卷附之獎勵造林檢查紀錄卡所示，原告所種樹木於96年檢查時，成活率僅20%，足見原告並未善盡經營管理之責，且其中途放棄造林，未能使無償配撥之種苗長大成林，亦有違前揭義務，是被告依「獎勵造林實施要點」第7 點及「林農申請停止獎勵造林審核機制及處理規範」第2 點第4款規定，向原告追繳已領取之造林獎勵金128,000 元，並按臺灣銀行牌告基本放款利率（6.316%）加計利息8,084 元，共計136,084元，洵屬有據。

㈣雖原告主張被告要求其出具終止造林申請書，有違依法行政原則；

未考量實際造林之可能情形（如因病蟲害、天災害等不可抗力情形），於原告終止造林後加計利息追繳獎勵金，與獎勵造林實施要點之授權目的不符；

其領取之獎勵金全數使用在造林工作上，無不當獲利情事，被告未顧及原告付出之時間、人力及肥料費用而採合理補救措施，反而追繳獎勵金，違反誠實信用與信賴保護原則云云。

惟查：⒈全民造林運動綱領暨實施計畫，其目的在推廣全民造林，以期達成國土保安、涵養水源、綠化環境及減輕天然災害目標。

農委會為貫徹上開目的，據以訂立獎勵造林實施要點，由申准參與之林農提供土地，負責造林並經營管理，林業管理機關則無償提供種苗（如林農自備種苗，經林業管理機關核准後補助之）予以輔導，並於20年之造林期間內按年對檢查合格者給予獎勵金，足見發給獎勵金之目的在於使樹木長大成林，完成造林計畫，若中途放棄、任其荒廢或擅自拔除毀損，既無法使所種種苗長大成林，即有違造林獎勵目的，故獎勵造林實施要點第7 點第2項及林農申請停止獎勵造林審核機制及處理規範第2 點第4款規定若有違背或中途退出致未能完成造林目的時，應加計利息賠償已領取之獎勵金，核與全民造林運動網領之目的無違。

⒉又被告對於檢查合格者核定發給造林獎勵金，核屬授益行政處分，惟原告於領取獎勵金時，依規定應書立切結書，表明「同意接受林業主管機關之指導，善加管理經營造林木竹，使之長大成林，不可任其荒廢或擅自拔除毀損，如有違背，願加計利息賠償已領取之獎勵金」，可見原告領取造林獎勵金負有負擔，亦即須善加管理經營，使之長大成林。

該負擔雖未以書面記明於核給造林獎勵金之處分內，惟究其實質，與行政處分附款之負擔無異，可以「準負擔附款」之性質視之（吳庚著行政法理論與實用增訂十版第376 頁參照），因此原告未履行其負擔時，被告依行政程序法第123條第3款、第125條但書規定，自得廢止原為核給造林獎勵金之授益處分並使其溯及既往失其效力。

⒊本件原告既申請參與造林計畫並曾出具上開內容之切結書，則對其負有上開負擔以及未履行負擔時應加利息賠償已領取之獎勵金，自難諉為不知。

至於原告造林所需花費與成本，暨被告核給之造林獎勵金是否足敷相關費用之支出，乃原告參與造林計畫前應自行評估之事項，與其違反上述負擔時，被告得廢止原核給造林獎勵金之處分並由原告加計利息賠償已領取之獎勵金，係屬二事，並無關連。

原告所種樹木於96年之成活率僅20% ，97年6 月又放棄造林，未使所種樹木長大成林，顯未履行其負擔，被告以原處分逕向原告追繳已領取之獎勵金，即含有廢止原為核定發給造林獎勵金處分之意，故被告於廢止原授益處分後加計利息向原告追繳已領取之獎勵金，尚無原告所指違反誠實信用與信賴保護原則可言。

⒋此外，原告並未舉證證明其所種樹木相繼枯死係因病蟲害、天災害等不可抗力因素所致，且所舉95年6 月9 日豪雨、95年配撥之苗木發現受細菌性癌腫病感染等例證係發生於95年間，原告未提出當時曾以上開原因向被告陳情反應或請求協助處理之證明文件，自難認原告未繼續造林係因天然災害或病蟲害等不可歸責事由所致。

又原告確有放棄造林之意，除有原告出具之終止造林申請書在卷可憑外，並經原告當庭陳述明確，是被告以97年5 月16日寶農字第0973000845號函通知若不再撫育管理所種林木應辦理終止造林手續，並無原告所指違反依法行政原則之情事，原告收受該通知後，於97年6 月3 日向被告提出終止造林申請書，與其本意無違，且該終止書內復表明同意放棄領取往後之造林獎勵金並加計利息賠償已領取之獎勵金，被告向其追繳已領取之造林獎勵，亦難認有違反誠實信用原則。

六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及所提之證據，經審酌後，認均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 98 年 12 月 21 日
臺北高等行政法院第五庭
法 官 程 怡 怡
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 98 年 12 月 25 日
書記官 張 正 清