臺北高等行政法院行政-TPBA,98,訴,1560,20091104,1

臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1560號
98年10月21日辯論終結
原 告 甲○○
訴訟代理人 金志雄律師
被 告 宜蘭縣羅東鎮公所
代 表 人 乙○○（鎮長）
訴訟代理人 丁○○
戊○○
丙○○
上列當事人間建築法等事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國98年6 月5 日府訴字第0970084299號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：訴外人李春吉於民國（下同）88年10月4 日因買賣取得坐落宜蘭縣羅東鎮○○段260 地號特定農業區農牧用地之所有權。

李春吉為以上開土地為基地興建3 層樓農舍（下稱系爭農舍），於88年11月10日經被告核發（88）（11）（10）建局羅字第19694 號自用農舍建造執照（下稱原建造執照）。

嗣李春吉於89年間向被告申請變更設計，除原有建築基地外，增加一筆坐落宜蘭縣五結鄉○○段1123地號土地（89年7 月25日因買賣由訴外人林源順移轉登記予李春吉，嗣於89年12月22日又因買賣由李春吉移轉登記予林源順，96年11月1 日地籍圖重測後為宜蘭縣五結鄉○○段1468地號，下稱系爭地號土地）為法定空地，經被告以89年10月5 日羅鎮工字第15499 號函核准變更設計（下稱變更後建造執照），96年5 月8 日經被告核發羅鎮工字第0960007132號使用執照（下稱原處分）。

原告於94年10月12日因買賣取得系爭地號土地之所有權，97年4 月9 日向被告申請地籍謄本始發現系爭地號土地已提供興建農舍，乃於同年月18日以書面向被告主張其為系爭地號土地之所有權人，請被告核查原建造執照之變更是否適法，被告以97年6 月4 日羅鎮工字第0970007078號函復核准其變更設計案應屬適法等語。

原告不服，於97年6 月27日提起訴願，經駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：㈠原告於94年10月12日因買賣取得宜蘭縣五結鄉○○段1468地號農地（重測前為宜蘭縣五結鄉○○段1123地號）之所有權，嗣原告於97年4 月9 日向宜蘭縣羅東地政事務所申請地籍謄本時，發現謄本其他登記事項有註記：已提供興建農舍，基地坐落羅東鎮○○段260 地號。

原告乃查詢原委後得知該農舍起造人為訴外人李春吉，並已核發系爭使用執照，遂於97年4 月18日以申請書向被告請求查核，並妥適處理。

嗣後於97年6 月9 日原告接獲原處分，乃於97年6 月中旬提起訴願。

依訴願法第14條第2項規定，原告知悉被告之原處分時間為97年4 月9 日，另依訴願法第57條規定，原告於97年4月18日以申請書向被告為不服表示，自應視為已提起訴願，嗣據訴願書，業經訴願管轄機關予以受理，並未逾法定訴願期間，顯與訴願法第57條規定保護當事人訴願權利之立法意旨相符。

㈡訴願決定未審究「李春吉96年聲請該農舍使用執照時，系爭農地是否仍為李春吉所有？」「李春吉89年合併土地聲請變更建造執照後，原合併聲請之土地有無減少？」等本件重要爭點，據為駁回原告所提訴願，顯有理由不備之違法：⒈查內政部74年1 月24日台內營字第277516號函示：「自用農舍起造人，於領得建造執照後移轉（不含繼承）農地，其如為部分移轉造成比例不足者，應令變更設計減少建築面積後，始得核發使用執照; 如為全部移轉者，應撤銷建造執照」。

故依此函示，主管機關於核發農舍使用執照時，自應審查建造執照核發後，農地是否有部分移轉或全部移轉之情形存在。

如有部分移轉，應令起造人變更設計減少建築面積後，始得核發使用執照；

如有全部移轉，則應撤銷建造執照，不得核發使用執照；

必無前述部分移轉或全部移轉之情形存在，主管機關始得依原建造執照所核准之面積核發使用執照。

⒉本件之主要爭點在於「李春吉96年聲請該農舍使用執照時，系爭農地是否仍為李春吉所有？」、「李春吉89年合併土地聲請變更建造執照後，原合併聲請之土地有無減少？」，亦即被告於96年核發系爭使用執照時，是否有前開函示之情形存在？如李春吉於合併土地變更建造執照核發後，確有移轉部分農地之情形時，被告可否依89年變更之建造執照核發系爭使用執照？惟查，宜蘭縣政府雖曾函詢內政部營建署，經內政部營建署以98年2 月19日營署建字第0980003483號函覆前開要旨在案。

然訴願決定竟就本件前開之重要爭點隻字未提，僅稱被告核發系爭使用執照，係依據李春吉合法申請之延展云云，顯有不備理由之違法。

㈢訴外人李春吉合併土地變更建造執照核發後，既已將系爭地號土地移轉登記予原所有權人（即訴外人林順源），則被告仍依變更之建造執照核發系爭使用執照，自屬違法：⒈倘訴外人李春吉於89年合併土地變更建造執照核發後，確有移轉部分農地之情形時，被告應令李春吉變更設計減少建築面積後，始得核發使用執照。

經查，李春吉於89年8月14日向林順源以買賣為原因取得系爭地號土地所有權後，將系爭地號土地與其原有土地合併計算面積，申請變更建照執照，經被告於89年10月5 日核准變更後，隨即於90年1 月18日再將系爭地號土地以買賣之方式移轉登記予林順源，此參系爭地號土地歷年之異動索引可資為憑。

⒉而李春吉與林順源於短短半年內前後二次之買賣行為，縱使不論是否均屬實在，然李春吉於96年聲請該農舍使用執照時，系爭地號土地確實已非李春吉所有，故依內政部台內營字第277516號函示，被告自應令李春吉變更設計減少建築面積後，始得核發使用執照。

詎被告未查，竟仍依89年變更之建造執照作成原處分，顯見系爭使用執照之核發過程至為草率，該核發使用執照之處分自非適法。

㈣被告於89年10月間，得否依「臺灣省申請自用農舍補充注意事項」規定，將系爭地號土地合併計算農舍建築面積，並據此作成原處分，並非無疑：⒈查宜蘭縣政府就本件原告所提之訴願，雖曾函詢內政部營建署，經內政部營建署以98年2 月19日營署建字第0980003483號函明確指示「有關台灣省政府及前所屬各廳處會原訂定之行政規定（如要點、須知、注意事項等），前經該府88年8月4日府法字第157924號函示，溯自88年7月1日起停止適用，是本案農業發展條例修正前取得之農業用地申請興建農舍，自不宜再依『台灣省申請自用農舍補充注意事項』規定，將其十公里範圍內耕地合併計算建築面積」等語。

然訴願決定仍以：自內政部92年10月17日合內營字第0920089474號函下達後，宜蘭縣才不再援用台灣省政府規定併計配合耕地面積。

⒉依臺灣省政府88年11月1 日88府法字第160809號函表示，臺灣省政府及前所屬各廳處會原訂定之行政規定，雖自88年7 月1 日起停止適用，惟臺灣省政府原訂定之行政規定規範之內容，如有繼續規範之必要，自得本其業務主管權責斟酌需要儘速訂定或函示比照援用或授權縣市政府訂定，故依此函示見解，臺灣省政府及前所屬各廳處會原訂定之行政規則自88年7 月1 日起停止適用後，若中央政府機關認為仍有繼續適用之必要時，應訂定行政規則；

或發函明示就已停止適用之特定行政規則予以比照援用；

或授權地方縣市政府機關自行訂定行政規則。

⒊內政部雖至92年10月17日始以台內營字第0920089474號函明確表示：不宜再依已停止適用之「台灣省申請自用農舍補充注意事項」規定，將其十公里範圍內耕地合併計算建築面積等語。

然此函應僅係「重申」臺灣省政府88年8 月4 日府法字第157924號函示之意旨，並非即可據此推論本函示下達前，仍可當然援用「台灣省申請自用農舍補充注意事項」，將其十公里範圍內耕地合併計算建築面積之規定。

易言之，臺灣省政府88年8 月4 日府法字第157924號函示下達後，「台灣省申請自用農舍補充注意事項」即溯自88年7 月1 日起停止適用，倘行政機關仍有繼續援用該注意事項之必要，自應由中央政府機關訂定行政規則；

或由中央政府機關發函比照援用；

或由中央政府機灣授權地方縣市政府機關自行訂定行政規則，絕非如訴願決定所言內政部92年10月17日台內營字第0920089474號函下達後，宜蘭縣政府方不再援用臺灣省政府規定併計配合耕地面積云云。

⒋綜上，被告於89年10月間得否依當時已停止適用之「台灣省申請自用農舍補充注意事項」核發變更建造執照，自非無疑等情。

並聲明求為判決撤銷訴願決定關於訴願駁回部分及原處分。

三、被告則以：㈠按農業發展條例於89年1 月26日修正公布，全文共53條中，並未有農民申請於自有農業用地興建農舍應具資格、條件及申請程序等相關規定。

農業發展條例第18條第3項、第6項規定：「本條例中華民國89年1 月4 日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。」

「前4 項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。」

又農業用地興建農舍辦法係於90年4 月26日由內政部及行政院農委會會銜訂定發布施行，對農業發展條例授權訂定事項始有明確之程序及實體規定，基於法令不溯及既往原則，被告於89年10月5 日核准原建造執照變更設計處分，應無農業用地興建農舍辦法規定之適用。

查訴外人李春吉為於其所有宜蘭縣羅東鎮○○段260 地號特定農業區農牧用地土地為基地興建3 層樓農舍，於88年間向被告申請核發自用農舍建造執照，因農業發展條例當時尚未修正，未有如現行法第18條關於自有農業用地興建農舍應具資格、條件及申請程序規定之限制，被告依據當時有效施行之法令規定，於88年11月10日核發原建造執照，依法並無違誤。

㈡被告於89年10月5 日核發變更後建造執照核准訴外人李春吉增加法定空地，有無違誤乙節，內政部98年2 月19日營署建字第0980003483號函認內政部92年10月17日台內營字第0920089474號函已明示：「有關台灣省政府及前所屬各廳處會原訂定之行政規定（如要點、須知、注意事項等），前經該府88年8 月4 日府法字第157924號函示，溯自88年7 月1 日起停止適用，是本案農業發展條例修正前取得之農業用地申請興建農舍，自不宜再依『台灣省申請自用農舍補充注意事項』規定，將其十公里範圍內耕地合併計算建築面積。」

故本案於領得建造執照後，增加農業發展條例修正施行後取得之農地申請變更設計，又於核准變更設計後，將該新增合併之土地移轉，其使用執照有無違反前開法令規定，宜請查明本權責認定妥處。

經查臺灣省政府及前所屬各廳處會原訂定之行政規定，雖自88年7 月1 日起停止適用，惟臺灣省政府88年11月1 日88府法字第160809號函亦表示，臺灣省政府原訂定之行政規定規範之內容，仍有繼續規範之必要，自得本其業務主管權責斟酌需要僅速訂定或函示比照援用或授權縣市政府訂定，是自內政部92年10月17日台內營字第0920089474號函下達後，被告方不再援用臺灣省政府規定併計配合耕地面積，故農業用地興建農舍辦法公布施行前及前揭函下達前，被告依據當時有效施行之相關法令規定，核准原建造執照變更設計之申請，尚無違誤。

㈢另被告於88年10月間核發原建造執照，迄96年5 月間始核發系爭使用執照，該使用執照有無違法乙節，按：73年11月7日修正公布之建築法第53條、第54條規定：「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，於發給建造執照或雜項執照時，應依照建築期限標準之規定核定其建築期限；

建築期限標準，由省（市）政府於建築管理規則中定之。

前項建築期限，承造人因故未能如期完工時，得申請展期，但以二次為限，每次不得超過六個月，逾期執照作廢。」

「起造人自領得建造執照或雜項執照之日起，應於六個月內開工，……」89年12月20日修正公布之建築法第53條、第101條規定：「直轄巿、縣（巿）主管建築機關，於發給建造執照或雜項執照時，應依照建築期限標準之規定，核定其建築期限；

建築期限標準，由直轄巿、縣（巿）政府於建築管理規則中定之。

前項建築期限，承造人因故未能如期完工時，得申請展期。

但以2 次為限，每次不得超過6 個月，逾期執照作廢。」

「直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」

92年6 月5 日修正公布之建築法第53條規定：「直轄市、縣（市）主管建築機關，於發給建造執照或雜項執照時，應依照建築期限基準之規定，核定其建築期限。

前項建築期限，以開工之日起算。

承造人因故未能於建築期限內完工時，得申請展期一年，並以一次為限。

未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未完工者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。

第1項建築期限基準，於建築管理規則中定之。」

84年1 月17日修正發布之台灣省建築管理規則（註：已於94年6月20日廢止）第1條、第24條第1項規定：「本規則依建築法（以下簡稱本法）第101條規定訂定之。」

「縣（市）主管建築機關依本法第53條核定建築期限時，以三個月為基數，另依左列規定增加日數：一、地下層每層四個月。

二、地面各樓層每層二個月。

三、雜項工程三個月。」

被告於91年11月25日公布之宜蘭縣建築管理自治條例第1條、第26條規定：「本自治條例依建築法（以下簡稱本法）第101條規定制定之。」

「本局依本法第53條核定建築期限時，以六個月為基數，並依下列規定增加日數：一、地下層每層四個月。

二、地面各樓層每層二個月。

三、雜項工程三個月。」

又按「案經本部於89年10月26日邀請行政院經濟建設委員會、直轄市、縣（市）主管建築機關及建築相關公會共同研商，獲致結論如下：（一）行政院89年9 月15日台89內字第27211號函核頒健全房地產市場措施中，有關對領得建造執照之建築案，准其申請延長建築期限2 年，並自90年1 月1 日起實施乙節，係指建築物（不限其用途）於90年1 月1 日以前（含本日）領得建造執照（以執照核發日期為準），且至89年12月31日（含本日）仍為有效，即仍在竣工期限內者（含前依行政院87年12月31日台87財字第64421 號函准自動延長建築期限2 年者），其建築期限除得依建築法第53條之規定，申請展期2 次，每次不得超過6 個月外，准其依建築法第54條規定開工後，比照建築法第53條第2項有關建築期限展期之申請程序，辦理延長建築期限2 年。」

「一、經濟發展諮詢委員會議共同意見中，有關對領得建造執照或雜項執照之建築案，准其建築期限再適度延長乙節，係指建築物（不限其用途）於90年12月1 日以前（含本日）領得建造執照或雜項執照（以執照核發日期為準），且至90年11月31日（含本日）仍為有效（即仍在竣工期限內）者，其建築期限除得依建築法第53條之規定，申請展期2 次，每次不得超過6 個月外，准其依建築法第54條規定開工後，比照建築法第53條第2項有關建築期限展期之申請程序，辦理延長建築期限2 年。

本案自90年12月1 日起實施。

二、對於符合行政院89年9月15日台89內字第27211 號函核頒健全房地場市場措施中，有關准其申請延長建築期限2 年之建築案，於本案實施後，得併同一次申請延長建築期限5 年。」

分別為內政部89年11月18日台89內營字第8984958 號函及90年11月2 日台90內營字第9067067 號函所釋示。

㈣查被告於88年11月10日核發原建造執照予訴外人李春吉，規定開工期限為領照（88年11月10日領照）後6 個月內開工（至89年5 月10日止），89年4 月14日核准開工展期至89年8月10日，89年8 月9 日准予開工，規定竣工期限為90年5 月9 日，嗣後被告分別於90年5 月1 日核准第1 次竣工展期至90年11月9 日，90年10月22日核准第2 次竣工展期至91年5月9 日，91年4 月29日核准第3 次竣工展期至93年5 月9 日，93年5 月12日核准第4 次竣工展期至96年5 月9 日，李春吉於第4 次竣工展期期限屆至前之96年4 月25日向被告申請核發系爭使用執照，經被告於96年5 月8 日核發在案（有原建造執照、系爭使用執照申請書附卷可稽）。

揆諸上開法令規定及內政部函示之內容，被告發給原建造執照後，核准開工展期、先後4 次核准竣工展期及核發系爭使用執照，尚符合相關建築期限之規定，洵無違誤。

準此，原告所述核無理由等語，資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」

行政訴訟法第4條第1項定有明文。

其中所謂之「權利」或「法律上利益」，係指權利主體所感受的各式各樣主觀利益中以法規範之力量，來加以保障或提供實現手段（權利）的特定範圍利益；

而所謂「利害關係人」，係指違法行政處分之結果致其現已存在之權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之。

又提起行政訴訟之當事人不適格者為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回其訴，最高行政法院（89年7 月1日改制前為行政法院）78年度判字第2320號判決可資參照。

準此，若非中央或地方機關之行政處分相對人，或非行政處分相對人以外之利害關係第三人，逕行提起提起行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟，即屬當事人不適格，應認其訴為無理由而以判決駁回之。

五、本件原告認其係原處分之利害關係人，乃提起訴願、行政訴訟求予撤銷原處分。

惟原處分乃被告因訴外人李春吉之申請而為系爭農舍羅鎮工字第0960007132號使用執照之核發，原告並非原處分之相對人，其雖主張其係系爭農舍基地（即系爭地號土地）之所有權人，因原處分之作成，致其無從再以系爭地號土地為基地申請農舍之建造，為該原處分之利害關係人云云，然查：㈠按「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法；

本法未規定者，適用其他法律之規定。」

「建築執照分左列四種：一、建造執照：建築物之新建、增建、改建及修建，應請領建造執照。

……三、使用執照：建築物建造完成後之使用或變更使用，應請領使用執照。

……」「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」

「建造執照或雜項執照申請書，應載明左列事項：一、起造人之姓名、年齡、住址。

起造人為法人者，其名稱及事務所。

二、設計人之姓名、住址、所領證書字號及簽章。

三、建築地址。

四、基地面積、建築面積、基地面積與建築面積之百分比。

五、建築物用途。

六、工程概算。

七、建築期限。」

「工程圖樣及說明書應包括左列各款︰一、基地位置圖。

二、地盤圖，其比例尺不得小於一千二百分之一。

三、建築物之平面、立面、剖面圖，其比例尺不得小於二百分之一。

四、建築物各部之尺寸構造及材料，其比例尺不得小於三十分之一。

五、直轄市、縣( 市) 主管建築機關規定之必要結構計算書。

六、直轄市、縣( 市) 主管建築機關規定之必要建築物設備圖說及設備計算書。

七、新舊溝渠及出水方向。

八、施工說明書。」

「建築工程完竣後，應由起造人會同承造人及監造人申請使用執照。」

「申請使用執照，應備具申請書，並檢附左列各件：一、原領之建造執照或雜項執照。

二、建築物竣工平面圖及立面圖。

建築物與核定工程圖樣完全相符者，免附竣工平面圖及立面圖。」

「建築務非經領得使用執照、不准接水、接電及使用。」

建築法第1條、第28條第1款、第3款、第30條、第31條、第32條、第70條第1項前段、第71條及第73條第1項前段分別訂有明文。

如上法文所示，基於公共安全等公益之維護，建造執照及使用執照之核發須具備一定要件，惟二者要件有所不同，申請者所須檢具之文件亦有所異，前者除擔保建物公共安全所須之工程圖樣及說明書外，並須兼具土地權利證明文件，以證明起造人就建築基地有正當權源，後者則僅須檢具原領之建造執照及建築物竣工圖，資以核對建築物與核定工程圖樣相符，確認建物品質與建造執照相當，足以擔保公共安全，而得接水、接電及使用。

是以，主管機關審查使用執照是否核發之審查項目僅限於此，當然，使用執照所表彰之效力也僅於此，不及於其他，舉凡起造人就建築基地是否有私法上之正當權源，或基地是否因有該建物之存在，在其使用上因此受有公法法令之限制，本不在使用執照效力所涵射之範圍。

㈡茲依上開建築法規定所示，被告就系爭農舍使用執照之核發與否，對原告系爭地號土地之使用權限並無限制之效力，更無原告所謂「致無從再以系爭地號土地為基地申請農舍建造」之可能，原處分難認對原告有直接損害權利或利益可言，原告非屬原處分之利害關係人，遽以原處分為違法而提起撤銷訴訟，欠缺本件訴訟權能適格。

六、綜上所述，本件原告並非原處分之相對人或利害關係人，自不得對之提起撤銷訴訟，逕依行政訴訟法第4條規定提起本件撤銷訴訟，為當事人不適格，其訴為無理由，應予駁回。

七、兩造其餘之主張及陳述，對於本件判決結果之認定無涉，即毋庸再予以審究；

另原告之所以無從以系爭地號土地為基地申請建築農舍，係因訴外人李春吉於89年間以增加系爭地號土地為建築基地，向被告申請變更設計，而經被告以89年10月5 日羅鎮工字第15499 號函核准變更設計所致，此建築執照之變更核准是否有違法事由，核屬該行政處分是否適法之問題，與本件判決結果之認定無涉，本院就此自屬無從審究，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 98 年 11 月 4 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華
法 官 楊得君
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 11 月 4 日
書記官 徐子嵐