臺北高等行政法院行政-TPBA,98,訴,1636,20091104,1

臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1636號
98年10月28日辯論終結
原 告 甲○○
乙○○
丙○○
丁○○
戊○○
共 同
訴訟代理人 吳文虎 律師
被 告 臺北市政府
代 表 人 己○○（市長）住同
訴訟代理人 辛○○
庚○○
壬○○
上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國98年6 月24日台內訴字第0980098227號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：原告等人所有臺北市○○區○○段一小段129 地號土地，位於臺北市○○○路50巷8 米都市○○道路上，現況已作道路使用，原告主張上開道路於60年未經徵收而將上開土地開墾為道路，且施工時並向原告等徵收週邊土地收益稅，迄今已40多年，原告於98年1 月5 日向被告提出徵收核發補償費之申請，並請求給與補償。

被告以98年2 月9 日府工新字第09800320000 號書函函覆不予准許，原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：㈠依中華民國憲法第15條規定：「人民之財產應予保障」。

另司法院大法官釋字第400 號解釋，因公用或其他公益之必要，國家雖得依法徵收人民的財產，但應給予相當之補償；

又司法院大法官釋字第440 號解釋，國家雖得徵收人民之財產，但應給與相當之補償。

㈡上開土地於65年3 月9 日由原告等五人買受並經登記取得所有權，當時未經分割之前與鄰地天母段一小段114 號土地均為同一地號，由原告一併購約有一千平方公尺以上，後因配合被告之需要，被告將上開部份土地加以變更登記為道路用地，未經徵收，而強行以道路之標準施工，開闢為道路，鋪設柏油路面，供臺北市民出入通行使用，迄今已四十餘年，多年來原告皆無法依其所有權自由使用該上開土地，被告供市民無償使用多年，使原告之權益受損乃明確之事實。

依前揭司法院大法官釋字解釋意旨，上開土地雖尚未依法被被告徵收，但實已對原告依所有權自由行使之權利造成損失，對此特別犧牲，應給予合法相當之補償。

㈢被告於戒嚴時期強行佔用上開土地鋪設道路，係為無法律依據之侵害行為，與既成道路無關。

按所謂既成道路，依行政法院（現改制為最高行政法院）61年判字第435 號判例意旨，係指當地人民因長年在一地上不斷行走，而自然行成農路達相當之年限，因而取得時效，致有公用地役關係而言。

本件係因被告之強制行為，即為民法上第184條、第186條之侵權行為所致，自無時效之適用，因此無所謂之既成道路地役權關係。

另被告主張該土地：「現況已作為道路使用，因本市已依都市計畫寬度完成使用之既成道路其土地產權仍為私有者甚多」等情，被告一方面以財力有困難為由，拒絕原告之申請，另一方面卻仍持續為剝奪人民之產財自由使用權，又要求原告對於被告侵犯其所有權之行為不得請求合理之賠償，此舉顯然與憲法第15條之本旨有所違背。

且司法院大法官釋字第400 號解釋自85年4 月12日解釋以來，距今亦已然14年，被告已有一段很長的時間可籌措相關之經費或作完善的規化，但被告多年來並無提供任何確實可行的辦法或相當之計畫供原告參詳，僅一再託詞以對，虛與偽應，實無補償之意。

準此，被告自應依據憲法第15條、司法院大法官釋字第400 號解釋及土地徵收條例第3條第2款、第30條第1項，予以徵收並發給補償金。

㈣所謂行政處分，乃指官署依法就公法上特定事件對人民所為足以發生法律上具體效果之處分，且依被告答辯書中所引用之62年裁字第41號判例，認為被告所回覆之書函僅為單純的事實陳述，屬觀念通知，非行政處分，但事實並非如此。

原告曾多次向被告請求給予合理之相當補償，但被告皆託言乃屬全國性之問題，無對原告之請求給與具體之回應，原告依法提出申請書向被告請求徵收並發放補償費，卻遭被告以府工新字第09800320000 號書函駁回原告之申請，故該書函已非單純事實之敘述，該書函即然駁回原告之申請。

依上開判例意旨，對人民之請求有所准駁，即屬行政處分，且依司法院大法官釋字第423 號解釋，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。

若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，即為行政處分。

顯見被告雖辯稱該書函僅為回覆原告，係屬事實說明之觀念通知，非對原告所為之行政處分，但該回覆之書函內容不是被告所主張的觀念通知，而是有駁回原告請求之意，即然有駁回原告申請徵收補償之意，已屬對人民請求有所准駁之當然屬行政處分無誤。

㈤答辯書中以最高行政法院92年度判字第828 號判決，主張人民向國家請求徵收其所有之土地之行為，其性質純屬促請國家發動徵收權之行使而已，非謂人民對國家有公用徵收之公法上請求權存在，但依此判決之意旨顯有違背憲法第15條及司法院大法官釋字第400 號解釋之意旨。

查對於因公益而特別犧牲財產上之利益者，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，司法院大法官釋字第400 號解釋已明釋。

顯見被告應奉行該解釋之意旨對因公益而特別犧牲財產上利益之原告，依法規定辦理徵收時，應給予相當之補償。

另依司法院大法官釋字第440 號意旨，即使在未徵收或價購前，對人民權利之行使有所妨礙，致生損失，政府機關對於受侵害而遭受損失的人民應給與相當的補償，故給與相當的補償並不以是否有徵收為要件，而是以人民權利之行使是否遭受到妨礙為準，只要行政機關因公用或其他公益之必要，國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，形成特別犧牲者，國家對於忍受財產遭受特別損失的人民即應予合法且合理的補償等語，聲明求為判決：⒈撤銷訴願決定及原處分。

⒉請求徵收臺北市○○區○○路一小段129 地號土地，併發給補償費新臺幣64,739,741元，並加計法定遲延利息。

三、被告則以：㈠按訴願法第77條第8款之規定，與44年判字第18號判例、53年判字第230 號判例及62年裁字第41號判例意旨，被告於98年2 月9 日所為之府工新字第09800320000 號書函僅為事實陳述及理由說明，並非行政處分，原告之訴顯不合法，應依行政訴訟法第107條第1項第10款裁定駁回之。

㈡查系爭土地，其都市計畫使用分區○道路用地，係位於上開巷道8 米都市○○道路上，現況已作道路使用，因本市已依都市計畫寬度完成使用之既成道路，其土地產權仍為私有者甚多，由於既成道路之補償係屬全國性之問題，自司法院大法官釋字第400 號解釋公布後，行政院秘書長爰於85年12月14 日 以台85內字第45745 號函頒依司法院大法官議決釋字第400 號解釋對私有既成道路取得問題之處理情形，提出12項處理原則，請內政部等相關機關積極推動辦理；

既成道路之處理方式，即包括以私有公共設施保留地與公有非公用土地交換、或都市計畫容積移轉實施辦法、既成道路招標等；

上開土地已形成公用地役關係，即非無法律上之原因占有系爭土地，自不構成不當得利，從而原告等請求給付相當於租金之不當得利，自屬無據。

又系爭巷道經清查結果，本府並未編列年度預算施築該巷道，依臺北市地政整合資料庫查詢結果，上開巷道之土地產權除捐贈或國有土地外，其餘均為私人所有，至於上開門牌均於74年及76年間編訂，查無原告所提各項事證。

㈢依最高行政法院92年度判字第828 號判決意旨，除有土地法第217條或土地徵收條例第8條規定之情形，原告並無請求徵收土地之權，又依土地法第222條及土地徵收條例第2條、第14條規定，土地徵收機關為內政部，直轄市政府或縣、市政府並無准駁之權，原告既無請求徵收上開土地之權利，被告所為之上開函覆既非就其職權範圍內事項所為行政行為，即不生法律上效果，殊不具行政處分之性質，僅屬單純之事實敘述及理由說明。

參照前揭最高法院判決意旨，本件原告並無向被告請求徵收系爭土地之權利，是被告98年2 月9日府工新字第09800320000 號書函所為之答覆，不生准駁之法律效果，自非行政處分，原告遽予提起本件行政訴訟，揆諸前揭規定，自非法之所許等語，資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點：被告所為之府工新字第09800320000 號書函是否為行政處分，及被告應否徵收土地並發放補償金予原告。

五、經查：㈠原告向被告請求徵收土地並給予補償，被告僅稱此乃屬全國性之問題，雖未表明否准之意思，但已對人民之請求有所准駁，而發生法律上之效果，已非單純事實之敘述，而屬行政處分。

㈡按土地徵收僅國家為徵收權之主體，除法律別有規定外，人民並無徵收之公法上請求權。

故人民請求國家徵收其所有土地並發給補償費，純屬促請國家發動徵收權之行使，非謂人民對國家有徵收及補償之請求權存在。

原告所有上開土地為既成道路，供公眾通行之用，原告請求被告徵收土地並給予補償，並無法律明文依據，尚無徵收並補償之公法上請求權存在。

至於原告所有之上開土地，是否因公權力之介入始成為既成道路，並不影響原告請求權之存否。

司法院大法官釋字第400 號解釋：「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」

並不為應即予徵收補償之強制規定，難認原告有據以請求徵收補償之權利。

㈢憲法第15條關於財產權保障之規定，在於直接對抗國家權力之侵害，即原告所引學者見解—作為主觀性的防禦權以對抗國家權力，是一種公法上請求權，請求的內涵則是免於受國家權力之侵害，無待於實體法之規定，即得用以對抗國家權力之侵害。

此種防禦性權利，難作為請求積極作為予以徵收補償之依據。

又司法院大法官釋字第400 號解釋無從作為原告請求徵收土地之依據，已如前述，原告主張據該解釋，使憲法第15條保障財產權之功能擴張至積極性受益權功能，並不可採。

㈣按徵收土地應由中央主管機關即內政部核准，此觀土地徵收條例第14條、第2條之規定甚明。

徵收之核准程序，應由需用土地人先與土地所有權人協議價購或以其他方式取得，協議不成，始實施調查或勘測，擬具徵收計畫書、圖、冊等文件送由核准徵收機關核准（土地徵收條例第11條至第13條）。

需用土地人之所為，為核准徵收前徵收過程中之準備行為，乃徵收程序之不可分部分，土地所有權人自不得單獨以之為爭訟對象。

原告請求需用土地人即被告徵收土地並發放補償費，亦屬無據。

六、綜上所述，原告請求被告徵收土地並發放補償費，於法無據。

被告為否准之處分，並無違誤。

訴願決定為不受理，理由雖有未洽，結論並無不同，均應予以維持。

原告訴請撤銷，並請求被告徵收土地及發放補償費，並加計法定遲延利息，均為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 98 年 11 月 4 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭惠芳
法 官 蔡紹良
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 11 月 4 日
書記官 賴淑真