臺北高等行政法院行政-TPBA,98,訴,848,20091105,1

臺北高等行政法院判決
98年度訴字第848號
98年10月22日辯論終結
原 告 聯合報股份有限公司
代 表 人 甲○○（董事長）
訴訟代理人 林銘龍律師
複代理人 王文成律師
被 告 行政院原住民族委員會
代 表 人 乙○○（主任委員）
訴訟代理人 丙○○
上列當事人間原住民族工作權保障法事件，原告不服行政院中華民國98年3 月2 日院臺訴字第0980082186號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、程序事項：本件行政訴訟起訴後，被告原代表人由章仁香變更為乙○○，茲據繼任者於民國（下同）98年9 月24日具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：本件被告以原告標得福建省金門縣物資處「刊登半十彩色廣告」等62件採購案，於91年1 月1 日至93年8 月31日履約期間內僱用員工總數逾1 百人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1項之標準，乃依同條第3項規定，以96年5 月21日原民衛字第0960024092號處分書，追繳原告原住民就業代金新臺幣（下同）9,868,320 元，扣除已繳1,474,704 元，尚須補繳8,393,616 元。

原告不服，訴經行政院院臺訴字第0960092691號決定駁回其訴願後，復提起行政訴訟，經本院96年度訴字第4172號判決將訴願決定及原處分撤銷，責由被告另為適法之處分。

被告重行審查，以原告標得臺北縣板橋市公所「贈閱里長、鄰長聯合報1,218 份」等28件採購案，92年8 月1 日至93年8 月31日履約期間內僱用員工總人數逾1 百人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1項之標準，乃依同條第3項規定，以97年9 月9 日原民衛字第0970040722號處分書（下稱原處分），追繳原告原住民就業代金3,864,960 元，扣除前已繳交代金1,474,704 元，尚須繳納2,390,256 元。

原告仍不服，提起訴願，復遭行政院決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

三、本件原告主張：

㈠、政府採購法與原住民族工作權保障法中之「採購」範圍各有不同，原告在所接觸之政府標案中，僅係立於履約輔助地位，非屬應適用於原住民族工作權保障法之案件，被告自不應以該法相繩要求原告補繳代金：１、按被告所認定原告之採購案，實可區分為政府提供刊登廣告或文宣服務，及為地方政府供應里鄰長報紙等2 大類。

原告為政府刊登廣告或文宣之案件，係由各機關將文宣內容提供原告刊登，原告僅單純配合宣傳政令在「聯合報」版面上提供刊登廣告或文宣報導之勞務服務而已，且實際履約期間只有各文宣見刊之短短數日，執行亦按報業既定流程，並毋庸額外僱請人力支援。

又原告為地方政府供應里鄰長報紙之案件，原係由各地分銷單位配合各地政府補助鄰里長訂報之政策，本於服務精神負責該執行標案，實際得標者仍為各地分銷單位，非原告本身，但因地方政府採購承辦人以要求出具公司營利登記證明作為得標資格，原告為配合政策而勉予提出，但實際得標並執行者實為各分銷單位，並非原告所親為。

此2 類案件，因其活動執行主體均非原告本身，原告僅係立於履約輔助地位而已，非屬於應僱用足額原住民之政府採購案件，自毋庸追繳原住民就業代金。

２、衡諸原住民族工作權保障法第12條、政府採購法第98條之意旨，依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾1 百人者，固負有於履約期間依上述規定所定比例僱用原住民之義務，惟原住民族工作權保障法所稱之採購，和政府採購法第2條規定是否宜採相同標準，則不無疑義。

按政府採購法之立法目的係為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，該法第2條爰就採購行為之定義採最廣義之解釋，而原住民族工作權保障法之立法目的係為促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活，該法所稱採購行為之定義自宜依立法目的之不同，另採適當之解釋。

故應認前揭規定在本案件應採目的性限縮解釋，意即只有類似政府採購法第2條規定之工程採購此種全由「得標廠商」實際執行之標案始受其規範；

而所謂履約之人亦應侷限於直接履約者，始為公允。

本件原告所承標之案件，因僅立於輔助地位協助實際執行者，若逕以前揭規定相繩，要求原告補繳代金，顯不適當，且有擴張解釋法令之嫌。

㈡、被告於93年間所為之聲明啟事性質屬合法之行政處分，該處分由被告作成，並檢附該處分之範圍，即被告認原告於90年11月1 日至93年8 月31日履行政府採購期間，未依法足額僱用原住民事，綜所觀之該處分已符各行政處分之要素，並已送達原告即對外直接發生法律效果，故原告已因恪遵國家法令、並信賴處分機關之計算金額，於94年1 月20日將上開代金全額1,474,704 元向原住民族綜合發展基金一次辦理繳回，則原告於該履約期間之處分金額即已遭處分完畢併告確定，被告自無立場再以原處分對原告92年8 月1 日至93年8 月31日為止履行政府採購契約之期間內未足額僱用法定最低原住民人數之行為，作出任何行政處分並再追繳就業代金，故原處分顯牴觸行政一事不再理、一事不二罰之原則。

進一步言之，行政處分乃國家權利規制之手段，所應具有拘束性及存續力，亦與法安定性原則程序之澄清及穩定功能有密切之關係。

其次，由於行政處分具有存續力，並可免於人民或機關之各自認定而造成混亂現象，可鑒於行政程序法第110條第3項規定。

職此，就形式存續力上，行政處分一經作成後，在未經有權機關撤銷或確認無效，或因其他事由失其效力之前，關係人及處分機關皆應承認該處分之存在並受其拘束。

就實質存續力而言，行政處分一經作成，原則上即具有限制處分機關之任何「實質」廢棄該處分權限的效力，則行政機關縱於未廢棄原行政處分的情況下，另開新程序作成新處分，而造成實質廢棄原處分之效果，亦屬違反實質存續力之要求。

故被告未撤銷或廢止該聲明啟事之行政處分時，復又以新程序發布一個內容與前一處分矛盾的後續處分，顯見原處分之作成已全然違法，為避免使處分相對人無所適從，維護處分相對人既得權之尊重，並防範處分機關藉由新作處分之便，以達規避撤銷與廢止原處分之必要程序，自應將原處分予以撤銷，始為適法。

㈢、被告以原處分命原告自92年8 月1 日起至93年8 月31日止履行政府採購案28件應繳之原住民就業代金，然原處分裁罰之履約期間（自92年8 月1 日起至93年8 月31日）均與被告於93年間作成為之限期繳納通知書之履約期間（90年11月1 日至93年8 月31日）重複。

原處分之採購案並與被告限期繳納通知書之第22、23、24、30、31、38、40、42至62之標案完全相同，亦即被告對同一事件及已處分之期間再為裁處，於法顯有不合。

另按行政程序法第116條第1項規定，被告雖認原告公法上金錢給付義務尚未履行完成，仍得依法向原告追繳未足額部分云云，然法律已明文禁止行政機關在對當事人不利之情況下，使原本有瑕疵的處分，以一新處分代替舊處分之行為，故被告所作成之原處分無法於據。

綜上，被告於93年通知到達且原告94年繳款之後，全案理應完結，然竟在事隔4 年之後再以原行政處分裁處原告補繳原住民代金，使原告必須重行調查並檢索證物，惟人事早已異動，且相關檔案資料早因結案不復完整留存，此造成原告事業經營上之不便。

故原處分違法再對原告為財產上之不利處分已如前述，自屬違法，應予撤銷。

㈣、原處分已罹於公法請求權時效之部分，因適用法令之違誤，仍認原告應依原處分補繳代金，即屬具有重大明顯瑕疵之情形，顯有違背法令之情事，原處分應予撤銷，自不待言：１、按行政程序法第131條規定、最高法院92年判字第507 號判決意旨，又「書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關係人；

…」為行政程序法第100條前段所明定，該規定乃行政處分發生效力之過程所必需，亦為相對人及利害關係人主張或維護其法律上利益所必要，屬當然之理，故該行政處分之生效日應以實際送達日為其生效必要要件，最高行政法院97年判字第777 號判決要旨參照。

原處分實際作成之日期為97年9 月9 日，並於97年9 月10日始送達原告，若以實際做成原處分之日為5 年請求權時效之回算時點開始計算，原告應繳納代金自應再扣除92年9 月9 日前已罹於公法5 年請求權時效部分，故被告適用政府採購法施行細則第108條第1項之規定認原告應依原處分應補繳自92年8 月1 日起至92年9 月9 日之代金顯然具有適用法規之不當，有違背法令之情事。

２、有關消滅時效之規定，應以法律定之，屬於憲法上法律保留事項。

法律保留原則係謂沒有法律授權行政機關即不能合法作成行政行為。

概憲法已將某些事項保留予立法機關，須由立法機關以法律加以規定，故在法律保留原則之下，行政行為不能以消極的不牴觸法律為己足，尚須有法律之明文依據，即積極之依法行政，其行政行為始具有合法性。

按司法院釋字第474 號解釋及理由書，立法機關就上述之公法上請求權，已明文規定其「消滅時效」，故各別法律包括政府採購法施行細則等規定，若無明文規定時，其公法請求權之消滅時效即應適用行政程序法第131條以下規定，始符合法律安定性之要求。

本件被告為向各得標廠商追繳原住民就業代金之請求權，即屬公法上請求權已如前述，綜觀政府採購法施行細則並未有明定其消滅時效之規定，自應回歸適用行政程序法第131條消滅時效，於5 年間不行使則消滅。

３、綜上所述，政府採購法施行細則第108條之規定非屬公法上請求權消滅時效之特別規定，然被告於97年9 月9 日作成之行政處分，因適用政府採購法施行細則第108條之規定，誤認92年8 月1 日至同年9 月9 日間之代金請求權並無罹於5年請求權時效，主張代金請求權應於訂約後之隔月10日始為請求權時效之起算點，而非以訂約時為起算點云云，惟政府採購法施行細則第108條非屬公法上請求權消滅時效之特別規定，被告顯有擴張消滅時效之起算時點，違反法律保留原則，亦與行政程序法第131條之公法上請求權消滅時效之規定相有牴觸，原處分應予撤銷。

㈤、被告以得標廠商員工總人數（以勞工保險投保人數為準）計算應雇用之原住民人數，顯不符原住民族工作權保障法第12條第1項規定之立法意旨。

設如被告以得標廠商全體員工總人數作為計算應雇用之原住民人數標準，將產生得標廠商全體員工總人數愈少者，其應雇用之原住民人數亦愈低，將迫使員工人數較多之廠商，對政府機關採購案之投標躊躇不前，對國家政策之推展造成一定之妨礙。

此外，員工人數較少之廠商，其無須多加考量雇用原住民之人事成本是否應反應於其投標價之列，可能採取低價搶標之策略。

反觀員工人數較多之廠商，依法需雇用較多比例之原住民，雇用原住民之人事成本相對地提高，而需適時反應於投標價之列，則市場上可預見將可能產生不公平競爭之現象。

故原住民族工作權保障法第12條第1項規定，依政府採購法得標之廠商員工人數之計算標準，於該法未設有明文定義之下，為求符合立法目的，應採取目的性限縮解釋，即解釋上應以實際上得標廠商負責履行該採購案之部門或單位之員工人數為據（如原告之各地廣告或發行部門），不應以得標廠商全體員工總人數作為基礎並加以計算應雇用之原住民人數為是。

原告所得標之案件，如在報上刊登廣告或文宣報導者，其活動執行主體均為政府機關，原告僅以低於市場行情之價額提供媒體宣傳服務，且委託內容均由政府供給原告在報上刊出或撰寫報導，實際履約期間只有見刊之短短數日，勞務之執行亦按報業既定流程，所需執行人員甚少，毋庸額外僱請人力支援；

如為地方政府供應里鄰長報紙者，原係由原告本於服務精神配合各地分銷單位需求和地方政府政策，實際得標者仍為各地分銷單位，所需執行人力極為有限。

類此執行人數僅佔全公司員工總人數極小部分之招標案件，若遽以認定原告須以全公司員工總人數為基礎計算原住民就業代金，實有悖離原住民族工作權保障法之原意。

況且如要求依全體人數計算繳付，根本不敷成本，將形成不公平之競爭，日後類此標案恐無報業可承接，則政府之良法美意勢將無法執行。

㈥、原住民族工作權保障法第12條第1項規定之履約期間應以得標廠商實際執行之工作天數為據，非徒以契約約定之起迄日為形式上之認定。

按該法第12條第1項規定，履約期間內應雇用足額之原住民，惟就履約期間如何定義，該法並未特別規定。

就原告執行媒體宣傳推廣等採購案，訂約期間雖分別長達數月，然實際上履行宣傳推廣行為之日數遠少於契約簽訂之起迄時間，被告徒以訂約日起至完成履約事項之日止作為認定履約期間並計算應繳納之代金，造成繳納之代金遠高於採購案金額，顯不符比例原則。

故原住民族工作權保障法第12條第1項規定之履約期間應以實際執行之工作天數為據，始符合公平及比例原則。

蓋原告前揭文宣案件，其契約金額均按文宣實際見刊天數計算，雙方訂定長期契約，僅係為避免每次刊登前均須簽約之繁瑣而已，至於文宣首次見刊和最後一次見刊期間，除刊登日期之外，原告並未為政府機關從事任何勞務，從而被告直接以雙方契約所記載之合約期間認定為應僱用原住民期間，兩者相差甚鉅，原處分自屬未洽，而違反比例原則。

故退萬步言，若認為原告仍應依規定繳納代金，則契約履約期間自應依前揭政府機關委託文宣之實際見刊日期為準，亦即應以原告實際工作天數重行計算，而非徒以契約約定之起迄日為形式上之認定。

原處分於此認事用法上顯有錯誤。

㈦、按被告於94年2 月1 日邀集國內如中華電信股份有限公司、中華郵政股份有限公司及原告等公、民營企業之召開協調會協商解決繳納代金之爭議。

會議中與會之企業代表均向被告提出建議及質疑如原住民事實上有雇用不易之問題、原住民族工作權保障法第12條第1項規定履約期間如何計算、應加強法令宣導等。

其中隸屬行政院之青年輔導委員會更提出依據94年1 月4 日研商原住民族工作權保障法暨施行細則部分條文修正草案，刪除依政府採購法得標之廠商應於履約期間雇用原住民之規定。

再者，行政院公共工程委員會與會代表亦指出，被告刻正研修本法中，建議依採購特性考量能提供多少原住民人力運用，避免產生得標廠商雇用不到原住民之問題，及繳納代金是否符合比例原則。

亦可佐證原告所主張原住民族工作權保障法第12條第1項規定於執行面上確有其事實上之困難及不符比例原則之處等情事，亦為其他與會代表所認同。

被告最終於會議中亦答覆與會者企業代表所提質疑，表示將加強原住民推介機制及因法有未逮致窒礙難行之處將列入專案小組討論等，足見原住民族工作權保障法第12條第1項規定確有立法不當及不週之處。

㈧、綜上所述，應審酌被告作成之原處分，已違反一事不二罰、法安定性及存續力原則，而原處分所列之部分標案，已罹於公法上請求權，且標案具有報業之特殊性，原告僅單純為履約輔助人宣傳文宣，各實際履約期間甚短，又原告一向配合國家促進原住民就業之政策，招募人力已將原住民列入優先考量，雖已盡各應徵管道徵人，然應徵人員中鮮有原住民身分者，因原住民就業市場人力供給之不足，實無法招募足額之原住民員工，故要求原告於甚短之履約期間內僱足法定進用員額實有運作困難，並不符合促進原住民就業之立法意旨，應合理限縮該法適用之範圍，不宜逕行認定原告違法。

退萬步言，即使認定原告應繳交原住民就業代金，原處分代金金額之計算，與實際履約日期間存有顯著誤差，實不合理等情。

並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

四、被告則以：

㈠、按公法上之消滅時效，自行政機關得以行政處分實現公法上請求權時為起算。

次按政府採購法施行細則第108條第1項規定，原住民族工作權保障法自90年10月31日公布施行，並於同年11月1 日生效，而11月份之代金請求權時效起算點，應自90年12月11日起（即繳納期間屆滿翌日起），因義務人未僱用原住民或繳納代金而開始。

然本件公法義務之計算基準，係以原住民不足人數乘以每月基本工資為計算，亦即依照得標廠商之履約期間按月計算，而非依照標案得標日為準，原告所舉之標案如仍在履約中，依法條規定，即應繳納代金。

又92年8 月份之代金請求權計算時點係以92年9 月11日起算，按民法第121條規定，其代金請求權期間之末日為97年9 月10日止。

原處分既已於97年9 月10日送達，被告92年8 月份之代金請求權依法仍未罹於消滅時效。

㈡、政府採購法及原住民族工作權保障法所稱「採購」乃作同一解釋，標案之性質無礙於因得標而負僱足法定比例原住民之義務：１、按原住民族工作權保障法第12條第1項、第3項、政府採購法第98條、同法施行細則第107條、身心障礙者保護法施行細則第12條第1項規定，係課與標得政府採購案者應僱用法定比例原住民之義務，未達者依其差額始需向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，並由被告對就業方面事項為支應，係國家為落實保障原住民而維護生存權，對於依政府採購法得標之廠商，就依其未足額僱用人數及採購案履約期間為計算，所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，性質上屬於特別公課，凡合於法規構成要件者，自有本件公法義務之負擔，不以故意、過失為必要（司法院釋字第593 號解釋文參照）。

２、原告訴稱原住民族工作權保障法所稱之「採購」應僅限於「工程之施作」此種全程由「得標廠商」實際執行者始足當之。

惟政府採購法除為求公平、公開以達提升採購之效率、效能外，亦含肩負國家照顧弱勢族群之義務，特藉由規範政府採購此一歲出，達成憲法增修條文第10條之立法目的。

是以，原住民族工作權保障法第12條僅係補充政府採購法第98條進用原住民比例之標準及代金收取機關，其餘悉依政府採購法之相關規定。

故原住民族工作權保障法所稱「採購」與政府採購法所稱「採購」乃作同一解釋。

至原告所稱履約之人亦應侷限於直接履約之人云云，然原告既得提供招標機關刊登廣告、文宣等服務，自屬政府採購法第2條、第7條所稱「採購」。

是以就政府採購案契約言，原告自為採購案契約之直接履約人；

從政令執行言，原告方屬其所稱立於輔助地位，協助政府機關推動政策宣導等事項之人。

職是，原告既為依政府採購程序得標之廠商，依法本應僱用原住民或繳納代金。

原告稱其係立於輔助履約地位，而非直接履約者，甚屬無稽，當不足採。

㈢、按政府採購法施行細則第107條第1項、身心障礙者保護法施行細則第12條第1項之規定，就關於代金計算之方式，其中並無授權予被告得就個案情形為裁量，且其中並無任何授權規定及不確定法律概念。

故原處分屬前述之羈束處分甚明。

其次，羈束處分於法定構成要件實現時，行政機關即應本於其法定職權作成相對應之行政處分，否則即為違法之行政行為。

職此，原告既為依政府採購法得標之廠商，被告僅得依法覈實計算員工總人數，並作成繳納代金處分之義務，要不得謂就其他情形予以一併考量、斟酌。

原處分既屬依據法令所為之行政行為，於法洵屬無誤。

再政府採購案之履約期間詳如物證所載，係被告請求招標機關協助提供履約情狀，並經招標機關確認及契約資料在案可稽，非被告恣意認定，實乃調查證據之結果。

原告稱應以實際見刊日等語云云，核無足採。

端視前揭規定，要求得標廠商國內員工總人數逾100 人者，必須僱用一定比例原住民，若未僱足即應繳納代金。

是以，其於立法斯時，乃欲藉政府採購程序此一重要政府歲出，以達保障弱勢族群之就業機會，另一手段乃以繳納代金取代未足額僱用原住民之法律效果，並由被告就關於原住民就業等教育、訓練相關事項為支應。

職此，上述之手段均有助於保障原住民工作權及生存權，亦得促進原住民就業之目的，依司法院釋字第593 號意旨，其課徵方式及額度自有正當合理之關聯，難謂有違反比例原則之虞。

再按中央法規標準法第22條第1項及第3項後段之規定，法規因修正或廢止失效，均須經立法院通過，總統公布，並自公布或發布之日起算，至第3 日生效或失效。

惟現行法規並未因上開規定而失效，原處分之性質亦屬羈束處分，被告僅得依法條規定課予合於構成要件者代金處分，且行政院98年2 月18日院臺訴字第0980081694號決定書已就本案先為合目的性之審查，原告自難據此得以免除本件公法上義務之履行。

㈣、按司法院釋字第593 號解釋首段、原住民族工作權保障法及政府採購法規定，依政府採購法得標且達一定規模者，於履約期間內應僱用法定比例之原住民，否則應繳納代金。

故本件公法義務之性質係類似於稅捐之公法上特別金錢給付義務－特別公課。

本件公法義務之履行，在於得標廠商依法僱用原住民或繳納足額之代金。

職此，未繳納足額代金者，其公法上義務自屬未履行完成，被告依法向其追繳未足額之部分，並促其履行公法上之金錢給付義務，自屬適法。

原告雖依據被告93年間之聲明啟事繳納部分代金，但誠如聲明啟事內容所述，其內容多有缺漏致其繳納代金金額有錯誤，其公法上金錢給付義務尚未履行完成，其行政法律關係尚未消滅。

故被告依據查證後之資料所為之原處分，係針對原告未履行之義務部分再行追繳應補納之代金，自屬合法、妥當。

末按所謂一事不二罰原則係指就同一違法行為，禁止多次處罰，除已受處罰後，再行訴追外，尚包含同一行為同時多次處罰。

依司法院釋字第604 號解釋許宗力大法官協同意見書意涵，一事不二罰於行政程序之適用，僅限於行政制裁程序（行政程序罰）有所適用。

類似行政執行罰此種督促義務人履行義務，行政機關得連續處置即可得知。

但本件公法義務係類似稅捐之公法上特別金錢給付義務，其目的係為督促得標廠商應履行僱用原住民或繳納代金之義務，而非對義務人之非難。

故被告以原處分向原告追繳其繳足之代金，僅係督促原告儘速履行公法上義務，自無原告所稱有一事不二罰原則之適用。

㈤、被告歷次函示變動原因：⒈被告之聲明啟事（以下簡稱第1次處分）：追繳期間為90年11月至93年8 月；

追繳金額為1,474,704 元；

撤銷原因係當時據以計算之員工總人數暨僱用原住民人數，應為得標廠商即原告自行填寫於「投標廠商聲明書」，經刊登於行政院公共工程委員會建置之「政府電子採購網」者，故與實際人數有所出入。

⒉被告96年5 月21日原民衛字第0960024092號函（以下簡稱第2 次處分）：追繳期間為91年1 月至93年8 月；

追繳金額為8,393,616 元；

撤銷原因係處分所舉採購案之履約期間，有11件與招標機關回覆之證據資料不符，有6 件未有證物，顯違明確性。

⒊被告97年9 月9 日原民衛字第0960040722號函（即系爭原處分）：追繳期間為92年8 月至93年8 月；

追繳金額為2,390,256元（已扣除罹於消滅時效之代金）；

被告以原告實際員工總人數、履約期間並扣除已罹於消滅時效部分之代金（91年1月至92年7 月）。

㈥、被告第1 次處分係基於不正確之資料所為之違法行政處分，故歷次以第2 次、第3 次及系爭原處分追繳原告未繳足之代金且扣除罹於時效部分，並將已繳金額向後扣抵，實有撤銷前次處分之意思：１、行政機關之認定事實及適用法律，皆須正確，否則即導致行政處分之違法。

故行政處分須符合法律之要求，始為合法。

按政府採購法施行細則第107條、第108條、身心障礙者保護法施行細則第12條第1項前段之規定，被告第1 次處分所依據之員工總人數暨已僱用原住民人數係依據得標廠商即原告自行填寫於「投標廠商聲明書」，經刊登於行政院公共工程委員會建置之「政府電子採購網」者，而履約期間之認定係以行政院公共工程委員會政府採購資訊公告系統之登錄資料為基礎，承上開法令規定，第1 次行政處分既未依法認定原告員工總人數及履約期間，自係一違法之行政處分。

２、行政程序法第117條明定，違法行政處分縱於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權撤銷，其上級機關亦得為之。

類似原告案件均經原訴願決定機關以未經向招標機關查證等語為由，撤銷並命另為適法處分。

是以，被告依原訴願決定機關指示重行查核並計算原告所應繳納代金，歷次以第2 次及系爭原處分追繳原告未繳足之代金。

被告第2 次及系爭原處分雖未明示「撤銷第1 次處分」之字樣，然觀之被告重行核算應繳代金並扣除已罹於時效之部分，且將原告已繳納之代金向後扣抵，足見被告第2 次及系爭原處分均以前次處分遭撤銷之前提下操作，以求行政行為之正確性及合法性。

職此，被告所為第1 次處分既係依不正確之資料所為之行政處分，自屬違法之行政處分，被告依職權撤銷違法之行政處分並重行核算原告之員工總人數、調查履約期間，以系爭原處分追繳原告未足額繳納之代金，自屬合法有效等語，資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、兩造之爭點乃在：被告就原告92年8 月1 日至93年8 月31日履行附表所示依政府採購法得標之標案期間，扣除其於94年1 月20日繳納之代金1,474,074 元後，再追繳2,390,256 元之代金，是否適法有據？

㈠、按「本法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。」

、「政府機關、公立學校、公營事業（以下簡稱機關）辦理採購，依本法之規定；

本法未規定者，適用其他法律之規定。」

、「（第2項）本法所稱財物，指各種物品（生鮮農漁產品除外）、材料、設備、機具及其他動產、不動產、權利及其他經主管機關認定之財物。

（第3項）本法所稱勞務，指專業服務、技術服務、資訊服務、研究發展、營運管理、維修、訓練、勞力及其他經主管機關認定之勞務。」

、「本法所稱廠商，指公司、合夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體。」

、「得標廠商其於國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之2 ，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」

、「（第1項）本法第98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1項規定辦理；

所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。

（第2項）依本法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之1 ，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」

、「（第1項）得標廠商僱用身心障礙者及原住民之人數不足前條第2項規定者，應於每月10日前依僱用人數不足之情形，分別向所在地之直轄市或縣（市）勞工主管機關設立之身心障礙者就業基金專戶及原住民中央主管機關設立之原住民族就業基金專戶，繳納上月之代金。

（第2項）前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；

不足1 月者，每日以每月基本工資除以30計。」

政府採購法第2條、第3條、第7條第2項、第3項、第8條、第98條及同法施行細則第107條、第108條分別定有明文；

身心障礙者保護法施行細則第12條第1項（身心障礙者保護法已於96年6 月5 日更名為身心障礙者權益保障法）並規定：「本法第31條之各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構員工總人數之計算方式，以勞工保險局、中央信託局（現已改由台灣銀行股份有限公司公教人員保險部）所統計各該機關或學校、團體或機構每月1 日參加勞保人數、公保人數為準。」

而為配合此政府採購法之規定，90年10月31日公布（同年11月2 日生效）之原住民族工作權保障法第12條第1項、第3項、第24條第2項亦規定：「（第1項）依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之1 。

．．．（第3項）得標廠商進用原住民人數未達第1項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」

、「前項及第12條第3項之代金，依差額人數乘以每月基本工資計算。」

明定依政府採購法得標廠商國內員工總人數達100 人以上者，應於履約期間僱用按該員工總人數百分之1 殘障人士或原住民，如有僱用不足該比例者，得標廠商即應繳納代金至原住民族綜合發展基金專戶，以保障原住民之工作權。

原告主張原住民族工作權保障法第12條第1項規定，依政府採購法得標之廠商員工人數之計算標準，於該法未設有明文定義之下，為求符合立法目的，應採取目的性限縮解釋，即解釋上應以實際上得標廠商負責履行該採購案之部門或單位之員工人數為據（如原告之各地廣告或發行部門），不應以得標廠商全體員工總人數作為基礎並加以計算應雇用之原住民人數云云，顯與法令明文規定不合，要無可採。

㈡、次按中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」

、「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」

憲法第7條、第15條固著有規定；

然同法第23條及憲法增修條文第10條第12項亦明定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。

」、「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。

對於澎湖、金門及馬祖地區人民亦同。」

是在憲政體制中，國家追求之價值及任務多端，在多元之價值、任務併存下，本有賴立法者基於比例原則，妥為立法協調。

而上述政府採購法第98條、原住民族工作權保障法第12條第1項、第3項等規定，即係基於上開憲法增修條文所規定之基本國策，為促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活（原住民族工作權保障法第1條之立法目的參照），經立法院分別於87年5 月27日及90年10月31日所制訂。

依據上開條文，員工總人數逾100 人以上之得標廠商，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數1%，以創造廠商雇用原住民之動機及誘因；

並於違反名額規劃時，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金（亦即就短少之名額，繳納一定金額之「差額補助費」），而設「原住民族綜合發展基金」管理運用，以供實現立法所欲實現之輔導原住民就業之政策目標，乃係具有「專款專用」之特別公課；

亦即國家基於統治高權，依其特殊行政目的，課特定範圍人民予公法上之金錢負擔，用以處理相關事項，其性質與行政罰有異。

㈢、經查，原告標得台北縣板橋市公所「贈閱里、鄰長聯合報1,218 份」等28件採購案（各該標案名稱、招標機關及約定履約期間詳如附表所示）。

而其於92年8 月1 日至93年8 月31日履約期間內僱用員工總人數逾1 百人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1項之標準，總計於上述履約期間應繳納之代金總額為3,864,960 元，而已據原告於94年1 月20日繳納1,474,704 元等事實，有各該招標機關確認回復被告之決標資料調查表；

計算明細表、收款書等件影本附卷可稽（見原處分卷第104 、106 、108 、119 、120 、138 、140 、144 、146 、151 、154 、159 、163 、167 、176 、181 、198 、201 、209 、221 、223 、226、234 、257 、216 、266 、271 頁；

本院卷第20、84頁），且為兩造所不爭，自堪信為真實。

從而，被告以原告於92年8 月1 日至93年8 月31日履約期間內僱用員工總人數逾1百人，然未進用原住民達原住民族工作權保障法第12條第1項規定之標準，乃依同條第3項規定，扣除原告前已繳交代金1,474,704 元，追繳原告原住民就業代金2,390,256 元（3, 864,960元－1,474,704 元＝2,390,256 元），於法自無不合。

而系爭標案既係原告得標，由其出售報紙或受招標機關委任，將行政機關之政令宣導、活動推廣等資訊刊登於平面媒體，自為系爭採購合約當事人，要非履行輔助人；

又系爭代金之計算係依其履約期間未達僱用原住民人數之差額，乘以每月基本工資，同一履約期間標案縱有數起，亦不影響代金之計算，本件單就附表序號2-5 、10-13 訂報標案所示，履約期間已涵蓋92、93全年，被告以92年8 月1 日至93年8 月31日履約期間，計算代金數額，要屬有據，是縱原告爭執其他標案之履約期間，亦無法為其有利之認定。

故原告主張原住民族工作權保障法第12條所謂依政府採購法「得標之廠商」應為限縮解釋，只限於類似工程採購全由「得標廠商」實際執行之標案始受其規範，而系爭採購案乃為政府提供刊登廣告、文宣服務及為地方政府供應里鄰長報紙，原告係配合宣導政令、或配合實際得標之各地分銷單位執行標案，活動執行主體均非原告，僅係居履約輔助地位，非屬於應僱用足額原住民之政府採購案件；

且其執行媒體宣傳推廣等採購案，訂約期間雖分別長達數月，然實際上履行宣傳推廣行為之日數遠少於契約簽訂之起迄時間，有關履約期間應以其實際執行之工作天數為據，被告徒以訂約日起至完成履約事項之日止作為認定履約期間並計算應繳納之代金，顯不符比例原則，原處分於此認事用法有誤云云，非惟悖於前揭政府採購法第2條、第7條第2項、第3項、第8條及同法施行細則第107條第1項後段法令明文規定，且與事實不符，要無可採。

㈣、另行政機關所為處分雖具存續力，然非絕對禁止處分機關事後自行廢棄，僅其廢棄權限受法律一定條件之限制，不得任意撤銷與廢止，如行政程序法第117條以下規定是也。

而基於行政程序著重彈性、效率與合目的性之考慮及官署自身集裁決者與當事人於一身，其決定之正確性與公信力本無法與訴訟判決比擬，是訴訟程序所謂一事不再理原則，除非法律別有規定，否則行政機關非不能對同一事件重為決定。

故被告前於93年11月間以聲明啟事（見本院卷第80-83 頁），通知原告應繳納代金1,474,704 元，所列標案（90年11月1 日至93年8 月31日）雖包括本件28件在內，然該啟事內容既經被告陳明係逕以刊登於行政院公共工程委員會建置之「政府電子採購網」由原告於各該標案所自行填寫於「投標廠商聲明書」之員工總人數暨已僱用原住民人數為據，致有關計算應徵代金數額有誤，被告為系爭代金之追繳，即係撤銷原就此部分之處分等語在卷；

有關原徵代金數額顯然不足，被告於計算系爭標金時，復將原告前所繳納之代金1,474,704 元全數予以扣除乙節，且為原告所不爭，揆諸行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；

其上級機關，亦得為之。」

被告就原通知內容有關系爭標案部分為撤銷，於法尚無不合；

而系爭代金屬「特別公課」並非罰鍰且不具裁罰性，前已述及，是被告嗣以原處分為系爭代金之追繳，自無原告指摘之牴觸一事不二罰、行政一事不再理原則情事。

原告主張被告未撤銷或廢止該聲明啟事之行政處分，復又以新程序發布一個內容與前一處分矛盾的後續處分，顯見原處分作成違法云云，容有誤解，仍無可採。

㈤、復按「（第1項）公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅。

（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」

行政程序法第131條第1 、2 項著有規定。

惟就有關消滅時效之起算始點則未規定，且無其他公法規定補其闕漏，鑑於消滅時效不論其規範依據為公法或私法，其基本存在特徵乃相同，是有關消滅時效之起算點，自得類推適用民法第128條前段規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算。」

依前揭政府採購法施行細則第108條第1項規定，得標廠商就未僱用足額原住民人數應繳之代金，應於每月10日前繳納上月之代金，則被告乃俟得標廠商未依規定於每月10日前，繳納上月代金後，始得就前1 個月代金行使其請求給付代金之權利。

查原處分係於97年9 月10日送達原告，為兩造所不爭，並有送達證書影本在卷可憑（見原處分卷第7 頁），依此時日回溯5 年，則被告就92年9 月11日之後得請求之代金給付均尚未罹於時效；

而92年8 月份之代金，被告須俟原告於92年9 月10日仍未繳納後，始得行使其請求權，已於上述，則被告稱系爭92年8 月份之代金請求權計算時點係以92年9 月11日起算，按民法第121條規定，其代金請求權期間之末日為97年9 月10日止，該部分代金請求權時效並未完成乙節，洵屬可採；

原告主張：被告適用政府採購法施行細則第108條第1項之規定認代金請求權應於訂約後之隔月10日始為請求權時效之起算點，原告應依原處分應補繳自92年8 月1 日起至92年9 月9 日之代金，顯擴張消滅時效之起算時點，違反法律保留原則，亦與行政程序法第131條之公法上請求權消滅時效之規定相有牴觸，有適用法規不當之違背法令情事云云，要無足取。

㈥、再按「國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。

該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。」

並經司法院釋字第593 號解釋在案。

核此項有關得標廠商於履約期間僱用一定比例原住民並於違反時繳納代金之規定，既係為促進原住民就業考量，權衡促進原住民就業與部分人民財產權喪失二者，當以促進原住民族就業為優先之立法裁量範疇，法條且已限縮至標得政府採購案之一定規模廠商於履約期間內須足額僱用原住民，其對得標廠商法益之影響程度已屬最小，採取之方法且有助於目的之達成，乃有其法定正當理由，自無違憲法所保障之人民財產權及平等、比例等原則。

原告主張原住民族工作權保障法第12條第1項規定之執行有困難，立法有不當及不週之處云云，核屬立法權範圍，現行原住民族工作權保障法第12條規定，既尚未因修正或廢止而失效，原處分之性質又屬羈束處分，被告依法行政，課予合於構成要件者之代金處分，乃係適法有據，爰併此敘明。

六、綜上所述，原告之主張均無可採。被告依原住民族工作權保障法第12條第3項規定，追繳其原住民就業代金3,864,960元，扣除已繳1,474,704 元，應補繳2,390,256 元，並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。

八、據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 98 年 11 月 5 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 劉穎怡
法 官 林玫君
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 11 月 5 日
書記官 黃玉鈴