臺北高等行政法院行政-TPBA,99,訴,1571,20101104,1

臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1571號
99年10月21日辯論終結
原 告 太平洋電線電纜股份有限公司
代 表 人 苑竣唐
訴訟代理人 莊乾城律師
被 告 桃園縣政府
代 表 人 吳志揚（縣長）住同上
訴訟代理人 簡桂枝
上列當事人間徵用補償事件，原告不服內政部中華民國99年6 月22日台內訴字第0990019835號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：桃園縣楊梅鎮○○段145 、147 、148 、149 、150 、210 地號等6 筆（下稱系爭土地）土地，為交通○○○區○道新建工程局（下稱國工局）辦理國道1 號五股至楊梅段拓寬工程優先路段臨時性橋梁節塊預鑄場（桃園縣楊梅鎮s1a ）需要，經內政部民國98年11月9 日台內地字第0980209850號函核准徵用，被告98年11月26日以府地徵字第09804676031 號公告徵用，並同時以府地徵字第09804676033 號函通知土地所有權人郭傳，請其於99年1 月8 日領取徵用補償費在案，惟土地所有權人迄今仍未領取該補償費。

原告於98年11月27日檢附土地買賣契約書等向被告提出異議，主張被告應將系爭土地之徵用補償費發給原告，因原告並非系爭土地之土地所有權人，自非本案徵用補償費之受領權人，且其係與土地所有權人郭傳間因訂立土地買賣契約所衍生之產權移轉問題，係屬私權爭議，並非被告職權所能認定，被告乃於98年12月10日以府地徵字第0980479037號函，將本案補償費依法通知土地所有權人郭傳領取之辦理情形函復原告，原告復於98年12月22日聲明異議，被告於98年12月29日以府地徵字第0980550787號函再次函復原告。

原告不服，提起訴願經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）被告98年12月29日府地徵字第0980550787號函係被告為98年11月26日府地徵字第09804676031 號徵用系爭土地之公告，其中公告事項第8項記載：「土地權利人或利害關係人對公告事項如有異議，應在公告期間內檢附有關文件以書面向補府提出。

……本府對異議事項將予以查明處理，並將查處結果以書面通知土地權利關係人」，原告於公告期間內提出聲明異議書狀，俟接獲被告系爭函，系爭函文內容雖係援引被告98年12月10日之函復內容為由，而否准原告之請求，其「結果」為對「原告對公告之聲明異議」為「否准」處分，原處分對原告之聲明異議為具體之否准函示，已新生法律上之效力，自應屬一行政處分，訴願決定僅就「形式上」原處分係援用另一函示，重申該案業已函復為「理由」，而認僅為事實之敘述，非屬行政處分云云，未就「實質上」該函已為否准之行政處分，認事用法應有違誤。

行政機關就公法上具體之「徵收」「異議」事件，所為「否」准之「決定」，為對外直接發生否准異議之法律效果之單方行政行為，已為行政程序法或訴願法上所稱之行政處分；

至其否准理由係援用前函而明示或默示拒絕當事人請求，因結果仍生否准之法律效果，自仍為行政處分。

（二）系爭土地實際上所有人為原告，郭傳僅為登記名義人，此有契約書、使用權同意書、稅捐稽徵處函、地價稅繳款書及偵訊筆錄可證，且為郭傳所自認，此亦有國工局承辦人可證，且系爭土地自60年以來即為原告所占有使用，為土地登記名義人同意原告使用，原告有合法占用之權源。

被告98年11月26日府地徵字第09804676031 號公告徵用系爭土地，係徵用土地之占有使用權利，徵用補償費自應發放予原占有使用人。

土地徵收條例第58條規定：「徵用土地或土地改良物，應發給所有權人或地上權、典權、地役權、永佃權、耕作權人使用補償費」，並不以在土地登記簿謄本上所登記之權利人為限，此觀之該法條將「耕作權人」列入而自明，大法官會議釋字第579 號解釋亦揭示：「租賃權係憲法上保護之財產權，徵收時應予補償」，故在徵用土地之情形，其徵用補償費之發放，並不以土地登記謄本所登記之權利人為限，被告自應將補償費發放予原告。

（三）被告以土地徵收條例第24條及第58條規定，否准原告請求適用法律應有錯誤： 1、土地徵收條例第58條第4項規定：「第2 章規定，於徵用土地或土地改良物時，準用之。

……」，所謂準用，自屬在性質相合之情形下予以適用，若性質不相合，自無適用之可能。

而所謂「徵用」土地，係不變更土地之所有權而只變更使用之狀態，與土地「徵收」之變更土地所有權不同。

同例第5項規定：「徵用土地或土地改良物，應發給所有權人或地上權、典權、地役權、永佃權、耕作權人使用補償費；

……」，可知發給補償費並不以在土地登記簿謄本上所登記之權利人為限，故在徵用土地之情形，其徵收補償費之發放，並不以土地登記謄本所登記之權利人為限，系爭函文援引土地徵收條例第58條規定，以土地所有權人為限，其適用法律應有錯誤。

2、土地徵收條例第24條規定：「被徵收土地或建築改良物之所有權或他項權利，以公告之日土地登記簿或建築改良物登記簿記載者為準。」

，應僅適用於土地之「徵收」，於「徵用」土地應無準用之餘地。

惟被告竟以原告非登記之土地所有權人而準用土地徵收條例第24條規定，不准原告之異議，亦屬適用法律有錯誤。

（四）被告否准原告請求為違背法令： 1、原告為合法之占有使用權利人，應為徵用補償受發放人，，參照土地徵收條例第58條規定耕作權人亦為徵用補償費之發放對象，則其他有權占有使用人自亦有權領取使用補償費，被告否准原告之請求違背平等原則。

2、依釋字第579 號解釋「租賃權係憲法上保護之財產權，徵收時應予補償」之意旨，租賃權雖未為登記，仍應予補償，原告為登記名義人同意使用之人，亦應在補償之列，被告否准原告之請求，顯不符釋字第579 號解釋及憲法第15條規定。

（五）系爭土地之占有使用人為原告，當事人間並無爭議，無私權爭執之問題，自無需另循司法程序解決。

被告竟謂屬私權爭執要求原告循法律途徑解決云云，顯有未洽。

（六）原告並聲明： 1、訴願決定及原處分（98年12月29日府地徵字第0980550787號函）均撤銷。

2、訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

（一）按「……第2 章規定，於徵用土地或土地改良物時，準用之。

……。

徵用土地或土地改良物，應發給所有權人或地上權、典權、地役權、永佃權、耕作權人使用補償費；

……。」

、「被徵收土地或建築改良物之所有權或他項權利，以公告之日土地登記簿或建築改良物登記簿記載者為準。

……。」

，分別為土地徵收條例第58條及第24條所明定，系爭土地於公告徵用時，依土地登記簿記載所有權人為郭傳，因原告非前開規定之所有權人亦非他項權利人，被告乃依前開規定通知郭傳領取徵用補償費，依法並無違誤，合先敘明。

（二）「契約以負擔不動產物權之移轉、設定或變更之義務為標的者，應由公證人作成公證書。

未依前項規定公證之契約，如當事人已合意為不動產物權之移轉、設定或變更而完成登記者，仍為有效。」

「不動產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效力。

前項行為，應以書面為之。」

「不動產物權經登記者，推定登記權利人適法有此權利。

因信賴不動產登記之善意第三人，已依法律行為為物權變動之登記者，其變動之效力，不因原登記物權之不實而受影響。」

分為民法第166-1 、758、759-1 條明定，本案原告雖主張與土地所有權人郭傳業於75年簽訂買賣契約書，惟買賣契約之訂定係屬債權性質，在未經完成物權移轉之法定程序登記前即屬私權爭議，尚難認定原告即為系爭土地之真正權利人，另依最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）81年判字第1796號判例略以：「……所謂『涉及私權爭執』範圍甚廣，舉凡與登記事項有關而涉及私法上權利存否之爭議者，均包括在內……」，次參照土地登記規則第57條第1項第3款規定及臺灣高等法院90年重上字第83號判決意旨略以，按登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利人間有爭執者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請，且依土地登記規則第7條規定：「依本規則登記之土地權利，除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。」

，故本案原告雖主張其為系爭土地之合法權利人云云，惟本案既未經法院判決確定，其權屬自有爭議，亦非行政機關所能認定，其向被告主張補償費，顯於法未合，被告否准原告所請，自無違誤之處；

另查本案係辦理土地徵用，系爭土地登記名義人仍為郭傳所有，被告僅於地籍資料記載限制登記禁止土地或土地改良物相關權利人於徵用期間有妨礙徵用目的之行為，原告如就系爭土地權屬仍有疑義，自應循司法途徑解決，如經法院判決確定其權屬，自得主張其權利。

（三）「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願，但法律另有規定者，從其規定」「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：……八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」

分為訴願法第1條第1項、第3條第1項、第77條第8款明定；

另依最高行政法院44年判字第18號判例：「提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。

所謂行政處分，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方的行政行為。

至行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之，即不得提起訴願」。

系爭函文僅係針對徵用行政處分程序為事實之陳述及理由之說明，並不因該項敘述或說明而生法律上之效果，自非屬行政處分。

（四）被告並聲明： 1、駁回原告之訴。

2、訴訟費用由原告負擔。

四、本件如事實概要欄所述之事實，除下列爭點外，為兩造所不爭執，且有內政部98年11月9 日台內地字第0980209850號函、被告98年11月26日府地徵字第09804676031 號公告、同日府地徵字第09804676033 號函、原告98年11月27日古亭郵局第002371號存證信函、原告98年12月22日聲明異議書、被告98年12月10日府地徵字第0980479037號函、98年12月29日府地徵字第0980550787號函、內政部99年6 月22日台內訴字第0990019835號訴願決定書附於原處分卷可憑，應認屬實。

原告不服被告函覆，循序提起行政訴訟，並主張原告為系爭土地之合法占有使用權利人，被告應將補償費發放予原告據為主張，故本件應審酌之爭點即為：被告以原告請求發放補償費已涉及私權爭議，函覆應循法律程序解決，有無違誤？被告通知土地登記所有權人領取補償費是否適法？

五、本院之判斷：

（一）原告起訴狀主張被告98年12月29日府地徵字第0980550787號函為違法否准處分部分： 1、按訴願法第3條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」

次按，「（第1項）土地權利關係人對於第十八條第一項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣( 市) 主管機關以書面提出。

該管直轄市或縣( 市) 主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。

（第2項）被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣( 市) 主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」

土地徵收條例第22條第1項、第2項定有明文。

而土地徵收條例第22條第1項、第2項規定之異議、復議程序，乃立法者為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，在依通常救濟程序提起訴願前所增設之救濟程序。

此有最高行政法院98年度6 月第1次庭長法官聯席會議決議可資參照。

2、本件原告主張系爭土地乃其所有，並借名登記於訴外人郭傳名下，故有關系爭土地之徵用對象及徵用補償費應向原告為之，已據提出土地買賣契約書、同意書、地價稅繳款書、訊問筆錄為證，惟查，原告於被告就系爭土地為徵用公告後，先後於公告期間向被告寄發存證信函，復具狀聲明異議，然土地徵收條例第22條第1項、第2項規定之異議、復議程序，乃土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，在依通常救濟程序提起訴願前所增設之救濟程序，本件依原告歷次書狀意旨，僅就徵用對象之適法性爭執，並無就徵收（徵用）補償價額有何意見，是其循土地徵收條例第22條第1項程序異議，已有未合。

故被告因認原告所述內容，非屬該程序所得解決，而以98年12月29日府地徵字第0980550787號函覆原告，其所述乃屬私權爭議疑義，建請循法律程序解決以符實際等語，乃係就該程序依法無法處理原告請求之事實陳述及觀念通知，並未發生法律效力或影響原告何項權利及法律上利益，自非行政處分，原告逕認被告覆函為就申請事項之否准處分，應屬無據，故原告對其提起訴願及撤銷訴訟，已難認屬合法。

（二）又縱認依原告訴願書及審理中所稱，本件係不服被告徵用公告，而依土地徵收條例第22條第1項提出異議，惟查： 1、按「（第1項）國家因興辦臨時性之公共建設工程，得徵用私有土地或土地改良物。

……（第4項）第二章規定，於徵用土地或土地改良物時，準用之。

……（第5項）徵用土地或土地改良物，應發給所有權人或地上權、典權、地役權、永佃權、耕作權人使用補償費；

……」「被徵收土地或建築改良物之所有權或他項權利，以公告之日土地登記簿或建築改良物登記簿記載者為準。」

土地徵收條例第58條第1項、第4項前段、第5項、第24條1 項前段分別定有明文。

2、本件就系爭土地之徵用，依土地徵收條例第58條第4項之規定，經準用第二章第24條第1項前段之規定，徵用土地之所有權，自以公告之日土地登記簿為準，是以被告系爭土地之徵用公告，以公告時土地登記簿所載之所有權人郭傳，為受徵用及領取補償費之對象，於法並無不合。

又原告雖主張其為系爭土地實際所有權人，惟行政機關就私權爭議事項，並無得逕為認定權利歸屬之權責，爭議當事人本應循民事途徑請求法院救濟。

原告雖主張其與登記名義人間權利義務明確並無爭議云云，惟就借名登記之情形，登記名義人與實際權利人間通常會有權利行使之約定，故如本件情形，應會約定由登記名義人領取補償費後交付實際權利人；

或由登記名義人出具同意書交實際權利人領取，如無約定可據以履行或未能依約定履行，均難認無私權爭議，是以被告覆函以原告所涉為私權爭議，建請原告循法律程序解決，洵無違誤。

3、原告雖主張其乃合法之占有使用權人，且土地徵收條例第58條第5項亦規定所有權人或地上權、典權、地役權、永佃權、耕作權人均可請求使用補償費云云，惟依原告主張情形，其並非土地徵收條例第58條第5項所列之物權權利人或耕作權人，縱認主張為系爭土地實際所有權人或合法使用權人為真，然本案被告僅係就內政部核定之徵用處分為公告及通知，就徵用處分是否合法，因被告非處分作成機關，自無權逕予審酌，本件原告既係不服徵用處分未以原告為對象認有違法情事，則原告未向作成處分之內政部請求救濟，而對徵用公告機關即本件被告提起撤銷訴訟，亦難認其所列被告適格，從而原告此部分之主張，亦無理由。

六、綜上所述，原告主張均非可採，被告98年12月29日府地徵字第0980550787號函、徵用公告及通知，均無違誤，訴願為不受理決定，雖未為實體審酌，然原告撤銷之訴既不應准許，已如前述，則其結果並無二致。

從而原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 99 年 11 月 4 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 林玫君
法 官 劉穎怡
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 11 月 4 日
書記官 林苑珍