臺北高等行政法院行政-TPBA,100,訴,660,20110825,1

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第660號
100年8月11日辯論終結
原 告 祭祀公業邱名題公
代 表 人 邱顯仰
訴訟代理人 洪榮彬律師
陳麗玲律師
吳尚昆律師
被 告 桃園縣政府
代 表 人 吳志揚（縣長）住同上
訴訟代理人 陳河泉律師
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國100年2月23日台內訴字第1000023149號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：㈠緣原告所有坐落桃園縣中壢市○○段536地號土地（以下簡稱系爭土地）位於「高速公路中壢及內壢交流道附近特定區計畫」之農業區，前經訴外人國立中央大學（以下簡稱中央大學）於97年12月25日以中大總字第0970005919號函（以下簡稱中央大學97年12月25日函）向被告陳情，略以該校前門圓環右下方遊覽車出入，影響師生用路安全等語。

經被告所屬交通處會同相關單位於98年1月7日派員至中央大學前門圓環處（即系爭土地）現場會勘結果，發現原告將系爭土地出租予訴外人長翔通運股份有限公司（以下簡稱長翔公司）違規鋪設碎瀝青、碎石等，供作遊覽車停放場所使用，並於系爭土地上搭建鐵皮屋及架設洗車機等營業所需設備。

被告認長翔公司將系爭土地作遊覽車停放場所使用之行為，有違行為時都市計畫法臺灣省施行細則第29條及第29條之1規定，乃依都市計畫法第79條規定，於98年2月24日以府城行字第0980056036號裁處書（以下簡稱被告98年2月24日裁處書）處長翔公司新臺幣（下同）16萬元罰鍰暨命立即停止非法使用及限期1個月內依法申請恢復土地容許使用項目，並以副本抄送系爭土地所有權人即原告，函請原告善盡土地所有權人管理權責，立即停止違法使用，如再經查獲，將依都市計畫法第79條規定併罰之。

㈡嗣桃園縣中壢市公所（以下簡稱中壢市公所）派員複查結果，發現系爭土地仍續有非法使用之情形，乃於98年12月30日以中市農字第0980077176號函（以下簡稱中壢市公所98年12月30日函）檢送99年12月28日系爭土地農業用地違規使用案件處理查報表（以下簡稱農地違規使用查報表）及系爭土地登記簿謄本向被告查報，被告乃於99年3月31日分別以府城行字第0990118850號裁處書（以下簡稱被告99年3月31日裁處書1）處原告11萬元罰鍰，並命立即停止非法使用，及以府城行字第0990118662號裁處書（以下簡稱被告99年3月31日裁處書2）處長翔公司22萬元罰鍰，並命立即停止非法使用。

㈢然原告及長翔公司仍未停止非法使用系爭土地，再經中壢市公所於99年8月5日至系爭土地現場會勘查明屬實，該市公所乃於99年8月9日以中市農字第0990049521號函（以下簡稱中壢市公所99年8月9日函）檢送系爭土地99年8月5日農地違規使用查報表及系爭土地登記簿謄本向被告查報，被告遂於99年8月13日分別以府城行字第0990313918號裁處書（以下簡稱被告99年8月13日裁處書1，即本件原處分）處原告22萬元罰鍰暨命停止非法使用及限期1個月內恢復原狀，及以府城行字第0990307878號裁處書（以下簡稱被告99年8月13日裁處書2）處長翔公司30萬元罰鍰暨命停止非法使用及限期1個月內恢復原狀。

原告不服被告99年8月13日裁處書1（即原處分），提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、本件原告主張：㈠原告早有促請長翔公司於系爭土地申請設置汽車運輸業停車場，惟因被告履次刁難致長翔公司未獲准申請，實非原告未善盡土地所有權人管理權責：⒈長翔公司係合法且繳稅正常之通運業者，經營遊覽車業務數10年，前因配合被告桃園縣二號路延伸工程中壢市○○段○○道路，將其原有合法停車場站遷至系爭土地，此有長翔公司向被告之陳情書可稽；

且遷移後即於97年11月間向公路局中壢監理站申請設置停車處所，亦有申請表可考，然因系爭土地使用區分屬農業區，故需經被告依法審查同意，始得設置停車場。

⒉惟長翔公司於原合法停車場遭徵收後，其數10部車輛須先立覓停車場所，故於未及申請合法停車場站之情形下，即先行使用系爭土地，並於97年底第1次送件，遭被告所屬交通處以文件不足予以退件，復於98年1月19日補充文件後送件，經被告於98年1月7日派員至現場會勘結果，認定長翔公司未申請設置即逕行使用，有違農業區土地使用分區管制規定，經長翔公司於98年2月17日應被告函請提出陳述意見後，被告仍以98年2月24日裁處書處長翔公司16萬元罰鍰，長翔公司未表不服且繳畢罰鍰。

⒊長翔公司於98年3月5日檢附相關資料再提申請，遭被告於98年5月12日以附近屬文教區為由予以退件，長翔公司乃於98年6月2日就被告於98年5月12日所為之退件事由再提補充說明，亦於98年6月16日遭被告退件，長翔公司再於98年7月22日申請，亦於98年7月22日遭被告退件。

被告又於98年11月19日至系爭土地會勘，並將會勘紀錄函請相關單位審查，於98年12月30日函請長翔公司依相關單位意見修正內容後再行補件送審。

然於本件申請審查期間，被告復以99年3月31 日裁處書2裁處長翔公司罰鍰，長翔公司於99年4月6日再提申請，亦經被告於99年4月16日以基地包含學校用地為由予以退回。

⒋系爭土地申請合法停車場一案履遭被告刁難退件2年有餘，現僅存唯一爭點即系爭土地之土地使用區分是否為「學校用地」：⑴所謂「基地外緣不得距學校校門口30公尺」之審查標準，係指停車場之設置，其基地外緣不得鄰近學校或幼稚園之校門口30公尺以內，所謂「學校或幼稚園」應不包含大學在內，蓋大學校園廣闊，通常不見明顯之校門口，若依此標準，將嚴重限制停車場設置之範圍。

本件系爭停車場雖鄰近中央大學，但距其校門口有30公尺以上，但被告卻擴大解釋，以該停車場所使用之系爭土地之基地外緣與中央大學所有之部分校地接鄰為由，認定不符規定，故原告乃自動退縮停車場之使用位址，使停車場所使用之基地外緣部分距中央大學校地30公尺以上。

⑵俟原告退縮30公尺，符合上開規定後，被告復稱系爭土地之土地使用區分為「學校用地」，不得申請停車場云云。

是本件現存爭點在於系爭停車場鄰近中央大學，系爭土地之土地使用分區是否為「學校用地」有所爭議，蓋如系爭土地為學校用地，則不得申請為停車場使用；

系爭土地純係農業用地，則得申請之。

⑶依被告所屬城鄉發展局（以下簡稱城鄉局）97年11月5日(97) 桃縣城都字第34701號土地使用分區（或公共設施用地）證明書，系爭土地純係「高速公路中壢及內壢交流道附近特定區計畫」之「農業區用地」；

然被告所屬城鄉局98年5月1日(098)桃縣城都字第10548號土地使用分區（或公共設施用地）證明書，系爭土地卻變為「農業區及學校用地」。

此二土地使用分區證明書皆係由被告所屬城鄉局所核發，僅隔半年，竟多出一個學校用地，可知系爭土地土地使用分區應係套繪時失誤。

經原告向中壢地政事務所查詢，確定為「農業區」，而所謂「農業區及學校用地」中之「學校用地」早已解編，原告一再向被告請求更正關於「學校用地」之錯誤記載，被告不為所動，仍一再以各種理由將原告之申請退件，後始應原告之請求，於99年7月27日函請中壢地政事務所提供地區公共設施地籍分割原圖影本，確認申請基地並不包含學校用地，被告雖於99年8月3日函請原告檢附原運輸業停車場申案相關書、圖，以供再行核對憑辦，但復於99年8月13日對原告再為裁罰。

⑷系爭土地申請合法停車場一案履遭被告刁難退件，最後發現系爭土地上有一小部分係學校用地，故無法申請為停車場使用，俟100年4月間被告業就系爭土地之學校用地部分逕為分割成系爭地段536-7地號土地，故系爭土地現已轉變為單純農業區。

⒌綜上，本件被告一再刁難退件，又故意以包含學校用地為由，遲不核准長翔公司依法設置停車場延宕達2年餘，末因中壢地政事務所已確認系爭土地不包含學校用地，即長翔公司終於符合申請條件，被告無由阻擋長翔公司之申請後，被告竟分別以99年3月31日裁處書及99年8月13日裁處書裁罰長翔公司且併同處罰本件原告。

然長翔公司之持續違規，實係因被告刁難拖延而致長翔公司未能設置合法停車場，如任被告如此拖延申請，再以長翔公司未合法取得設置申請為由，屢為裁罰長翔公司及原告，不啻容許被告任意攫取人民金錢。

㈡按最高行政法院95年1月24日庭長法官聯席會議揭示：「依84年8月2日修正公布之建築法第90條第1項（相當於現行建築法第91條第1項第1款）之規定，對於違反同法第73條後段（相當於現行建築法第73條第2項）規定擅自變更使用者，其處罰之對象為建築物所有權人或使用人。

建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。

又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。

建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。

於本題情形，擅自變更使用者為乙，如建築主管機關已對乙處罰，並已足達成行政目的時，即不得對甲處罰。」

，本件系爭土地使用人為長翔公司，原告即土地所有權人早已促請長翔公司依法申請設置停車場，長翔公司亦已積極申請，然遭被告故意刁難，甚且被告裁罰使用人即長翔公司應已達促其改善之行政目的，長翔公司亦已依法申請，實無再對原告裁罰之必要，被告拖延長翔公司之申請已有可議，又併同處罰原告，似有違比例原則之虞；

並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以：㈠按都市計畫法第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。

不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」

。

次按都市計畫法台灣省施行細則第14條、第29條、第29條之1規定：「都市計畫範圍內土地得視實際發展情形，劃定下列各種使用區，分別限制其使用：一、…九、農業區。

…。

」、「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農業設施及其相關設施，…。」

、「農業區經縣（市）政府審查核准，得設置公用事業設施、土石方資源堆置處理、廢棄物資源回收、貯存場、汽車運輸業停車場（站）、客（貨）運站與其附屬設施、汽車駕駛訓練場、社會福利事業設施、幼稚園、加油（氣）站（含汽車定期檢驗設施）、面積0.3公頃以下之戶外球類運動場及運動訓練設施、政府重大建設計畫所需之臨時性設施。

核准設置之各項設施，不得擅自變更使用，並應依農業發展條例第12條繳交回饋金之規定辦理。

前項所定經縣（市）政府審查核准之社會福利事業設施、幼稚園、加油（氣）站及運動訓練設施，其建蔽率不得超過百分之40。

縣（市）政府得視農業區之發展需求，於都市計畫書中調整第1項所定之各項設施，並得依地方實際需求，於都市計畫書中增列經審查核准設置之其他必要設施。

縣（市）政府於辦理第1項及前項設施之申請審查時，應依據地方實際情況，對於其使用面積、使用條件及有關管理維護事項，作必要之規定。」

。

又桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準第1點規定：「為使違反都市計畫法第79條案件之裁罰符合比例原則及平等原則，特依行政程序法第159條第2項第2款規定訂定本基準。」

、第2點規定：「違反都市計畫法第79條案件之罰鍰裁量基準如附表。」

、第4點規定：「依第2、3點所定應處罰鍰之違反土地使用管制，經限期拆除、改建、停止使用或恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，第2次以上得提高罰鍰數額2倍以上，但最高總額為新台幣30萬元。」

。

㈡原告主張長翔公司向被告申請於系爭土地設置汽車運輸業停車場，屢因被告故意刁難致無法合法取得云云，惟查：⒈就長翔公司申請於系爭土地設置汽車運輸業停車場一案，依桃園縣都市計畫保護區農業區土地使用審查要點第8點規定，各項設施申請核准時，應符合桃園縣都市計畫保護區農業區土地使用審查要項表之規定。

其中申請設置汽車運輸業停車場，須符合…二、申請設施出入口邊緣與鄰近土地使用分區或設施之距離，除停車場依照汽車運輸業審核細則規定外，應符合下列規定：…（二）鄰近學校、戲院、醫院、幼稚園及托兒所等應在30公尺以上之距離。

⒉系爭土地依地籍圖及土地登記謄本所示，與國立中央大學所有之378、328等地號土地相鄰接，尚未符合鄰近學校應有30公尺以上距離之規定。

且上開審查要點並未排除大學於「學校」範圍之外，亦未僅限於鄰近學校之「校門口」30公尺以內，就此，原告尚有誤解。

故被告於98年4月14日以府交停字第0980139217號函（以下簡稱被告98年4月14日函）復長翔公司，略以「貴公司欲申請於本縣中壢市○○段536號土地設置運輸業停車場，經查貴公司出入口前道路為文教區（地號為中壢市○○段378號）且為中央大學所有（中壢市○○段地號328號），故不符合本府申請都市計畫保護區、農業區設置運輸業停車場（站）、客貨運站及附屬設施土地容許使用審查表中申請基地外緣與鄰近學校、幼稚園30公尺以上距離規定。」

等語。

⒊原告雖稱長翔公司自動退縮系停車場之使用位置，使停車場使用之基地外緣部份距中央大學校地30公尺以上，則長翔公司自得再另行提出申請，以供審查等語。

然查長翔公司自99年4月間遭退件後，迄今未再向被告申請設置汽車運輸業停車場。

被告以長翔公司之申請設置汽車運輸業停車場資料未全而予退件，均有說明理由及須補正之資料，詳如被告98年7月22日府交停字第0980258608號函（以下簡稱被告98年7月22日函）及98年12月30日府交停字第0980561429號函（以下簡稱被告98年12月30日函）所載，被告依法行政，並無故意刁難。

㈢就系爭土地使用分區除「農業區」外，是否含有「學校用地」之疑義，說明如下：⒈按都市計畫法第23條第3項規定：「細部計畫核定發布實施後，應於1年內豎立都市計畫樁、計算座標及辦理地籍分割測量，並將道路及其他公共設施用地，土地使用分區之界線測繪於地籍圖上，以供公眾閱覽或申請謄本之用」。

⒉土地使用分區之核發，係因民眾辦理地價稅減免等需要，被告現行收費作業方式係依90年6月22日90府都字第117570號函訂定「桃園縣都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明申請須知」，該須知明定申請土地使用分區應具備之文件、申請手續及收費基準等，由於法無明文核發都市計畫土地使用分區證明書應核發證明書，本應由申請者自行查核比對現行計畫書圖，被告為簡化便民仍由其協助民眾；

然被告電腦化核發系統因都市計畫圖、都市計畫樁位圖及地籍圖等3圖數位資料仍無法完全合一（因部分圖資無數值化及座標系統不一等因素），故核對僅供參考，仍應以現行計畫書、圖規定及座標資料實際丈量為準。

⒊按土地使用分區證明書均說明及備註：「（1）應以核定都市計畫書、圖有關規定辦理。

（2）核對僅供參考，若作實施之依據應依據現況指示建築線為準。

（3）有效期限。」

，本件原證4（即97年11月5日土地使用分區證明）已逾有效期限。

又關於運輸業停車場之申請，依被告所屬交通處標準作業程序，土地使用分區證明僅供佐證，主管單位係以實測圖暨相關測量圖說查證，依原證10、11、12、15，主管機關皆有告知長翔公司其申請基地含有部分學校用地，且被告於99年4月16日以府交停字第0990128268號函（以下簡稱被告99年4月16日函），通知長翔公司完成分割後重新補件，嗣長翔公司未依業務主管單位即被告所屬交通局補件，致申請運輸業停車場未獲核准，顯與土地使用分區證明無涉。

⒋有關公共設施用地逕為分割部分，被告業依程序查證（參原證16、17），並於100年2月23日以府城行字第1000065792號函（以下簡稱被告100年2月23日函）辦理樁位測定公告後，於100年3月30日以府城行字第1000118871號函（以下簡稱被告100年3月30日函）知中壢地政事務所辦理公共設施用地逕為分割，將學校用地及農業區逕為分割，系爭土地現已因逕為分割增加系爭段536-7地號土地。

而系爭地段536-7地號土地，使用分區雖為學校用地，然因尚未辦理徵收，原告仍係該地所有權人，且中央大學亦尚未使用該地（被告之訴訟複代理人於鈞院100年6月13日準備程序，稱系爭土地其中有部分屬學校用地，由中央大學使用云云，有所違誤，爰更正陳述如上）。

此觀被告所屬城鄉局100年6月27日(100)桃縣城行字第08039號土地使用分區（或公共設施用地）證明書，可知系爭土地屬「高速公路中壢及內壢交流道附近特定區計畫」○○○區○○○○○○段536-7地號土地屬「高速公路中壢及內壢交流道附近特定區計畫」之學校用地，另於「公共設施用地土地取得方式及需地機關」欄記載「屬公共設施用地，土地取得方式為徵收，需地機關為中央大學」即知。

⒌故系爭土地屬高速公路中壢及內壢交流道附近特定區計畫之農業區與學校用地，有土地使用分區證明書及土地使用分區畫面列印資料可稽。

㈣又原告陳稱其早已促請長翔公司申請為停車場使用，並無未善盡土地所有人管理權責之情事，且被告既已裁罰長翔公司，實無再對原告裁罰之必要云云。

惟查：⒈本件不論長翔公司有無提出設置汽車運輸業停車場申請，被告既以99年3月31日裁處書1處原告11萬元罰鍰，並命立即停止非法使用，原告就該第1次裁罰，未表不服，且已繳畢罰鍰，是於該第1次裁罰確定有效之情形下，原告即應立即要求長翔公司停止非法使用，而於長翔公司未獲核准設置汽車運輸業停車場前，長翔公司及原告仍未停止非法使用，故被告再以99年8月13日裁處書1處原告22萬元罰鍰、停止非法使用及限期1個月內恢復原狀，並無不當。

本件訴願決定亦謂：「…至訴願人稱業已申請核准程序中等語，惟縱訴願人或使用人即長翔通運股份有限公司已依都市計畫法台灣省施行細則第29條之1規定提出申請，仍不免除訴願人於原處分作成時維護土地合法使用狀態之土地所有權人狀態責任…」，且長翔公司雖不服被告99年3月31日裁處書2、被告99年8月13日裁處書2，而分別提起訴願及行政訴訟，業經鈞院分別以99年度訴字第2526號判決、100年度訴字第517號判決，判決駁回長翔公司之訴確定，益徵原處分洵屬允當。

⒉至原告援引最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議之說明，係針對違反建築法之問題，與本件係違反都市計畫法之問題不同，未可比附援引。

況都市計畫法第79條規定，得裁罰土地所有權人及使用人，並未規定已裁罰土地所有權人或使用人其一，即不能裁罰另一人，是被告依都市計畫法裁處使用人（即長翔公司）及裁處土地所有權人（即原告），處罰對象不同，且有其必要，並無一事二罰問題。

㈤綜上所述，被告所為原處分認事用法並無違誤，原告仍執陳詞，所述並無理由；

並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件兩造之爭點厥為原告是否未善盡土地所有權人之管理權責？又被告除裁罰土地使用人（即長翔公司）外，尚併同裁處土地所有權人（即原告），所為處分有無違誤？本院之判斷如下：㈠按「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。

不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」

，都市計畫法第79條第1項定有明文。

次按「都市計畫範圍內土地得視實際發展情形，劃定下列各種使用區，分別限制其使用：一、．．．九、農業區。

．．．。」

、「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農業設施及其相關設施，．．．．。」

、「農業區經縣（市）政府審查核准，得設置公用事業設施、土石方資源堆置處理、廢棄物資源回收、貯存場、汽車運輸業停車場（站）、客（貨）運站與其附屬設施、汽車駕駛訓練場、社會福利事業設施、幼稚園、加油（氣）站（含汽車定期檢驗設施）、面積0.3公頃以下之戶外球類運動場及運動訓練設施、政府重大建設計畫所需之臨時性設施。

核准設置之各項設施，不得擅自變更使用，並應依農業發展條例第12條繳交回饋金之規定辦理。

前項所定經縣（市）政府審查核准之社會福利事業設施、幼稚園、加油（氣）站及運動訓練設施，其建蔽率不得超過百分之40。

縣（市）政府得視農業區之發展需求，於都市計畫書中調整第1項所定之各項設施，並得依地方實際需求，於都市計畫書中增列經審查核准設置之其他必要設施。

縣（市）政府於辦理第1項及前項設施之申請審查時，應依據地方實際情況，對於其使用面積、使用條件及有關管理維護事項，作必要之規定。」

，復分別為都市計畫法台灣省施行細則第14條、第29條、第29條之1所規定。

又「為使違反都市計畫法第79條案件之裁罰符合比例原則及平等原則，特依行政程序法第159條第2項第2款規定訂定本基準。」

、「違反都市計畫法第79條案件之罰鍰裁量基準如附表。」

、「依第2、3點所定應處罰鍰之違反土地使用管制，經限期拆除、改建、停止使用或恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，第2次以上得提高罰鍰數額2倍以上，但最高總額為新台幣30萬元。」

，桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準第1點、第2點、第4點亦分別明定。

㈡本件被告依中央大學97年12月25日陳情函（內容略以該校前門圓環右下方遊覽車出入，影響師生用路安全等語），所屬交通處會同相關單位於98年1月7日派員至中央大學前門圓環處（即原告所有系爭土地）現場會勘結果，發現原告將系爭土地出租予長翔公司違規鋪設碎瀝青、碎石等，供作遊覽車停放場所使用，並於系爭土地上搭建鐵皮屋及架設洗車機等營業所需設備，因認長翔公司將系爭土地供作遊覽車停放場所使用之行為，有違行為時都市計畫法臺灣省施行細則第29條及第29條之1規定，乃依都市計畫法第79條規定，乃以98年2月24日裁處書處長翔公司16萬元罰鍰暨命立即停止非法使用及限期1個月內依法申請恢復土地容許使用項目，並以副本抄送系爭土地所有權人即原告，函請原告善盡土地所有權人管理權責，立即停止違法使用，如再經查獲，將依都市計畫法第79條規定併罰。

嗣中壢市公所派員複查結果，發現系爭土地仍續有非法使用之情形，乃以98年12月30日函檢送99年12月28日系爭土地農業用地違規使用案件處理查報表及系爭土地登記簿謄本向被告查報，被告乃以99年3月31日裁處書1處原告11萬元罰鍰，並命立即停止非法使用，及以99年3月31日裁處書2處長翔公司22萬元罰鍰，並命立即停止非法使用。

然而原告及長翔公司仍未停止非法使用系爭土地，復經中壢市公所於99年8月5日至系爭土地現場會勘查明屬實，該公所乃以99年8月9日函檢送系爭土地99年8月5日農地違規使用查報表及系爭土地登記簿謄本向被告查報，被告遂以99年8月13日裁處書1（即本件原處分）處原告22萬元罰鍰暨命停止非法使用及限期1個月內恢復原狀，及以99年8月13日裁處書2處長翔公司30萬元罰鍰暨命停止非法使用及限期1個月內恢復原狀。

原告不服被告99年8月13日裁處書1（即原處分），提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並主張如事實欄所載。

㈢茲原告對被告100年7月1日答辯㈡狀所附中央大學97年12月25日函（被證29參照）所檢附之系爭土地現場照片，長翔公司所有之遊覽車確係在中央大學校門口出入，有影響師生出入安全情形一節固無意見，惟以其有要求長翔公司儘快申請於系爭土地設置停車場，且依桃縣府城鄉局97年11月5日（097）桃縣城都字第34701號土地使用分區（或公共設施用地）證明書所載，系爭536地號土地係屬「高速公路中壢及內壢交流道附近特定區計畫」之農業區用地，本件既經長翔公司依法申請，本應予准許，然被告竟以系爭536地號土地係屬學校用地為由，延宕、拖延審查，一再刁難後予以否准，自難謂原告未善盡善良管理人之責，且都市計畫法第79條並未規定土地使用人及土地所有權人須連坐處罰，本件原處分有一事二罰情形，即屬違誤，自應予撤銷云云資為主張。

經查：⑴依都市計畫法第79條第1項規定，違反相關規定者，土地或建築物所有權人、使用人或管理人均應受罰；

該規定裁處對象不祇限於使用人或管理人，其目的旨在課徵所有權人對其所有之土地或建築物合法使用與其構造及設備安全加以注意之義務，以期減少公共安全之災害，乃明定土地或建築物之所有權人負有維持及監督其所有不動產合法使用之作為義務與責任，不得因出租或其他事由，致另有使用人或管理人而免除其義務甚明。

⑵次查，前揭都市計畫法第79條規定之行政罰，係針對「不服從犯」所設之行政秩序罰，該條項並未對行政罰故意或過失設有特別規定，僅須違反作為義務，而不以發生損害或受危險為其要件，亦即，依法有作為或不作為義務，一經違反，即構成行政罰之要件；

參照依法院大法官會議釋字第275號、495號解釋意旨，為顧及行政目的之實現，另設「推定過失」之制度，如有違規事實存在，除行為人能舉證證明其無責任條件（即無故意或過失）外，即應受罰。

又所謂過失，乃以指行為人對違章事實之產生（如系爭土地之違法使用）「應注意」且「能注意」而「不注意」為其構成要件：其中「應注意」中所討論者乃屬「客觀注意義務」之具體內容問題，由於行政法上，客觀注意義務之產生均源自於行政實體法之抽象規定，是本件原告即負有此一義務，殆無疑義。

⑶本件系爭土地在未經申請核准作為運輸業停車場使用前，原告即將之出租予長翔公司違規鋪設碎瀝青、碎石等，供作遊覽車停放場所使用，並於系爭土地上搭建鐵皮屋及架設洗車機等營業所需設備等之事實，乃原告所不爭執之事實。

被告自接獲中央大學97年12月25日陳情函後，就本件違章所為之處理，詳如附表即「時序排列對照表」所示。

經查長翔公司未經申准，逕將系爭農業區土地擅自作為遊覽車停放場所，並設置有鐵皮屋及洗車機等設備設施，其使用系爭土地之行為違反行為時都市計畫法臺灣省施行細則第29條及第29條之1規定，迭經被告依都市計畫法第79條規定裁處3次在案，並經本院分別以99年度訴字第2526號、100年度訴字第517號判決長翔公司敗訴（即駁回長翔公司所提行政訴訟）確定，有上開判決正本影本各1份在卷足憑。

是系爭農業區土地尚無供作設置汽車運輸業停車場使用之可能，即堪以確定。

⑷第以系爭536地號土地係屬「高速公路中壢及內壢交流道附近特定區計畫」之農業區用地，而於100年3月30日自系爭土地逕為分割之536-7地號土地則屬同一特定區計畫之學校用地，此觀桃縣府城鄉局100年6月27日(100)桃縣城行字第08039 號土地使用分區（或公共設施用地）證明書（參見被證30）「公共設施用地土地取得方式及需地機關」欄記載「屬公共設施用地，土地取得方式為徵收，需地機關為中央大學」即明。

是系爭土地之所有權人為原告，雖於100年3月30日逕為分割為桃園縣中壢市○○段536、536-7地號土地2筆，其中536-7地號土地屬學校用地，需地機關為中央大學（尚未辦理徵收），然此與系爭536地號土地究得否作為設置汽車運輸業停車場使用係屬二事，自應分別以觀。

⑸經查農業區土地僅得於符合都市計畫法臺灣省施行細則第29條及第29條之1規定，且經縣（市）政府（在本案情形即為被告）審查核准後，始得作為核准之用途使用。

本件被告認定長翔公司違法使用系爭土地，而予以裁處3次在案，並經法院判決認定所為處分並無違誤，業如前述，足見被告就系爭536地號農業區土地所為不應准許供作設置汽車運輸業停車場使用之認定，於法並無不合。

則被告就長翔公司歷次申請於系爭土地設置停車場案件（長翔公司最近1次係於99年4月間提出申請，遭退件後迄未再提出），於審查後所為否准之處分或退件之處理，既係本於職權權限範圍所為裁量，於法復無不合，即屬有據。

原告所稱長翔公司依法申請，被告即應予准許，卻拖延審查、一再刁難，自有違誤云云，純屬個自之見解，委無可採。

⑹原告雖主張伊早已促請長翔公司申請設置汽車運輸業停車場，尚無未善盡土地所有權人管理責任情事云云。

然查被告以98年2月24日裁處書處長翔公司16萬元罰鍰暨命立即停止非法使用及限期1個月內依法申請恢復土地容許使用項目之際，即同時檢送副本予原告，促請其善盡土地所有權人管理權責，立即停止違法使用，並明白教示「如再經查獲，將依都市計畫法第79條規定『併罰』」等語。

是原告於接獲被告98年2月24日裁處書副本時，已不得諉為不知其應負擔之土地所有權人之管理權責，亦即，不得任由承租人長翔公司違法使用系爭土地，至為顯然。

暫且將長翔公司有無提出設置汽車運輸業停車場之申請案擱置一旁不論，本件因續有非法使用系爭土地之情形，遭中壢市公所派員複查勘驗現場屬實，有99年12月28日系爭土地農業用地違規使用案件處理查報表等影本在卷可佐，被告乃據以99年3月31日裁處書1處原告11萬元罰鍰，並命立即停止非法使用（另以99年3月31日裁處書2處長翔公司22萬元罰鍰，並命立即停止非法使用），原告就該裁罰未聲明不服，復繳納罰鍰完畢，可見原告就其負擔之土地所有權人之管理權責，甚為清楚，其有未善盡土地所有權人管理責任之情形，亦堪以確定。

迨至99年8月5日，中壢市公所派員勘驗現場結果，系爭土地仍係呈「未停止非法使用」之事實（中壢市公所99年8月9日函及所附系爭土地99年8月5日農地違規使用查報表及土地登記簿謄本等件參照），自原告接獲被告98年2月24日裁處書副本至99年8月5日止，長達1年5月餘，其間復經被告99年3月31日裁處在案，惟系爭土地仍然續遭違法使用，可見原告非但未排除違法使用，其有未善盡土地所有權人管理之責任情形，即堪以認定，所稱尚無解於違章事實之成立，則被告予以裁處，洵屬有據。

⑺至原告援引最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議，資為本件被告既已對實際使用人長翔公司處罰，即不應再對之處罰之依據一節，爰析述如下：①按最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議，就承租人有未依建物核定之使用類組使用租賃建物之違章行為時，主管機關得否依建築法第91條第1項第1款規定對建物所有權人予以裁處之法律問題一則，作成如下之決議：「依84年8月2日修正公布之建築法第90條第1項（相當於現行建築法第91條第1項第1款）之規定，對於違反同法第73條後段（相當於現行建築法第73條第2項）規定擅自變更使用者，其處罰之對象為建築物所有權人或使用人。

建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。

又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。

建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。

於本題情形，擅自變更使用者為乙，如建築主管機關已對乙處罰，並已足達成行政目的時，即不得對甲處罰。」

。

②準此，對於建物之未按使用組類進行使用之違章行為，建築法第91條第1項雖明文以建築物所有權人、使用人為裁罰對象，惟行政機關進行裁罰時，仍應行使裁量權，以裁罰能否達到行政目的為考量重點，擇其處罰對象，如未予裁量，率將法定之裁罰對象納入併予裁處，即屬裁量濫用之違法。

又基於行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由，且行政機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對所有權人處罰（最高行政法院91年度判字第23號判決意旨及上開會議決議參照）。

③惟按法治國家之憲法及法律內涵，即顯現公益，是以確實執行法律，為實現公益之主要手段；

且因公益原則為行政法上之重要原則，當私益與公益有所牴觸時，自應以保護公益為優先；

又有關公私法益之權衡，仍取決於「受保護權利存在之蓋然性」與「如果事後證明保護發生錯誤時，社會為此已付出之代價有多高」等因素之考量權衡，即實質上仍落在「保護必要性」之討論範疇內。

是行政機關為達成「行政上之目的」，而「為增進公共利益所必要」之執行行為或行政處分，似非法所不許，此際，自應就個案事實通盤考量，此在本件亦無例外。

④依都市計畫法第79條之規定，受裁處之對象包括土地或建築物所有權人、使用人或管理人，非僅以處罰行為人為限，是該規定實即授權行政機關得依個案情形，就裁處對象為選擇之裁量。

就本件言，被告係對系爭土地使用人（長翔公司）及土地所有權人（原告）併予處罰，惟此與最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議意旨所指情形並不相同，斟酌、考量因素亦異，自不得援引適用，茲說明如下：A.按物之所有人對物的狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，是物之所有人在干預行政法上是否成為責任人之判斷，係以個人社會表現為判斷標準，苟有違反狀態即應負責，必須擔負排除危害的責任。

B.經查，最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議，該案所涉法條為建築法第91條第1項第1款規定，標的物為「建物」，行為人之違規變更使用處所係在建物之內，除其營業所招徠與營業相關之人、事、物外，該違法使用所能影響之範疇係屬有限；

而本件為都市計畫法第79條之事件，標的物為「土地」，長翔公司違法使用之情形為：「於系爭土地鋪設碎瀝青、碎石及搭建鐵皮屋、架設洗車機等營業所需設備，供作遊覽車停放場所使用」，自然有遊覽車來往、出入，惟其使用系爭土地勢必途經周邊土地及道路始得進入，故長翔公司違法使用系爭土地，影響所及並不侷限於「系爭土地」，其遊覽車之行駛除涉及交通安全外，尚有危及他人性命、身體及公共秩序、社會安全之可能性，亦即有侵入性危害之虞，此由中央大學97年12月25日陳情函內容即足以徵之。

C.本件長翔公司身為汽車運輸業專業業者，衡之常情，當對其設置遊覽車停車場之相關法令規定知之甚詳，且其係因原停車場遭徵收，遂向原告承租系爭土地，自無不知應先申准始得設置停車場之理，此由原告自承該公司自97年11月初開始向被告申請設置合法運輸業停車場此點，即可見一斑。

惟自中央大學97年12月25日函以觀，系爭土地之違法使用早在97年12月之前即已開始，迨至本次（即99年8月5日遭查獲仍未停止違法使用）行為時止，已長達1年8月餘；

然而長翔公司經被告認定違法使用系爭土地，雖遭裁處前後共計3次，復經法院（2件）判決認定確定在案，其間，多次申請設置汽車運輸業停車場，分遭被告否准或退件，但長翔公司仍拒不停止違法使用，足見被告對之所為裁處並不能達到「行政目的」甚明。

故本件顯與最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議意旨所指「建築主管機關如對行為人處罰，『已足達成行政目的』時，即不得對建築物所有權人處罰。」

情形截然不同，殊無援引適用之餘地。

D.第以身為權責機關之被告，考量國家為達到保護公益之目的及法律所賦予之任務，於必要時本得採取最能有效排除違法使用狀態之措施；

且都市計畫法第79條之規定，裁處對象包括土地或建築物所有權人、使用人或管理人，非僅以處罰行為人為限；

原告既為系爭土地之所有權人，依物權對世原則，其對系爭土地之狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，自得要求其負擔義務。

則被告以98年2月24日裁處書副本，業已告知原告應善盡土地所有權人管理權責，立即停止違法使用系爭土地，並明白教示「如再經查獲，將依都市計畫法第79條規定『併罰』」在先，復經被告99年3月31日裁處原告（即已『併罰』），惟系爭土地仍「未停止非法使用」，因認原告確有未善盡土地所有人管理權責之事實，遂以99年8月13日裁處書1（即原處分）再次處罰，經核其手段與其目的係有合理之關聯，尚與憲法第7條平等原則及第23條比例原則無違，於法即無不合。

原告所稱被告不應再對其處罰，本件原處分有違一行為不二罰及比例原則云云，要無可取。

綜上所述，本件被告所為原處分（即被告99年8月13日裁處書1），揆諸首揭法條規定及上開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此述明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 100 年 8 月 25 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 張 國 勳
法 官 林 育 如
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 8 月 25 日
書記官 劉 育 伶