臺北高等行政法院行政-TPBA,100,訴,811,20110831,1

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第811號
原 告 黃顯群
訴訟代理人 錢裕國律師
複代 理人 林立捷律師
被 告 臺北市大地工程處
代 表 人 林裕益（處長）住同上
訴訟代理人 林冠宇
鄭復錦
黃凱暉
上列當事人間水土保持法事件，原告不服臺北市政府中華民國100年3月24日府訴字第10000356900號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：㈠緣原告於98年5月27日遭查獲未依水土保持法第12條規定，先擬具水土保持計畫送經主管機關核准，即擅自於臺北市○○區○○路○○巷88弄10之1號旁，臺北市○○區○○段○○段（以下簡稱系爭地段）228、230、230-5、230-6、231、236地號土地（以下簡稱系爭土地），進行開挖整地、闢路等行為及設置砌石駁坎等違規工作物。

經臺北市政府於98年6月9日以府產業坡字第09832557900號函（以下簡稱北市府98年6月9日裁處函）處原告新臺幣（下同）8萬元罰鍰，並命應立即停止一切非法開發、使用行為；

並於同年月日以府產業坡字第09832557901號函（以下簡稱北市府98年6月9日限期改正函）原告，略以其於系爭土地之違規開發利用行為，請依水土保持法第8條規定實施水土保持處理及維護，該府將於98年7月25日後派員前往檢查，屆時倘未實施或實施不符水土保持技術規範者，將依同法第33條第1項第1款規定處分等語。

㈡嗣臺北市政府產業發展局（以下簡稱北市產發局）於98年7月27日，至系爭土地現場複勘結果，發現原告仍未依上開函辦理指定實施事項予以改正，乃以98年7月30日北市產業坡字第09833434800號函檢送會勘紀錄各1份予原告及訴外人施素素（水土保持義務人），臺北市政府並於98年8月3日以府產業坡字第09833437200號函（以下簡稱北市府98年8月3日函），以原告違反水土保持法第8條規定，依水土保持法第33條第1項第1款規定，裁處原告10萬元罰鍰，並命應依該處分書所記載之指定改正事項辦理，即限期命原告於該處分送達之次日起30日內，將違規設置之砌石駁坎、施工便道及柏油路面等違規工作物自行拆除、清洗完畢，恢復應有地形，道路入口處應予封閉（如設置塊石障礙物）不得通行使用；

復應於該處分送達之次日起60日內，將裸露地表依水土保持技術規範第61條規定進行植生改正，其○○○區○○段○○段228、230地號土地部分應進行植生造林（苗木間距以2公尺為原則），該函並於98年8月13日送達原告。

㈢惟被告分別於99年2月9日、2月12日，履勘系爭土地現場結果，發現系爭土地柏油路面未拆除、道路入口處並無封閉，植生覆蓋率亦未達標準等，亦即原告並未依北市府98年8月3日函於期限內改善完成。

臺北市政府乃於99年3月10日以府產業地工字第09930144100號函（以下簡稱北市府99年3月10日函），以原告未依限期改正事項原成改正為由，依水土保持法第33條第2項規定，裁處原告15萬元罰鍰，並命應依該處分書所記載之指定改正事項辦理（所定期限及改正事項內容同北市府98年8月3日函）。

嗣臺北市政府於99年5月5日以府產業地工字第09930309000號函將北市府99年3月10日函關於裁處原告15萬元罰鍰部分移送法務部行政執行署士林行政執行處執行，至於其他限期命改正事項部分，經被告於99年10月13日至系爭土地現場會勘結果，確認業已完成改正。

㈣迨99年12月31日（被告收文條碼日戳），原告委由訴外人即至遠法律事務所以至國律字第099122901號函（以下簡稱原告99年12月31日陳情函）代向臺北市政府陳情，略以原告僅係系爭地段228地號土地之共有人，並非其餘系爭地段230、230-5、230-6、231、236地號土地（以下簡稱其餘系爭土地）之所有權人，其亦無經營或使用其餘系爭土地，且被告於99年6月3日至系爭地段228及230地號土地現場會勘時，於會勘紀錄表明載「尚無涉及開挖整地、改變地形情事」，足證其共有之系爭地段228地號土地並無該處分所稱違法開挖整地之情事，故北市府98年8月3日函及99年3月10日函所載內容顯與事實不符，有所違誤，自應撤銷等語。

㈤經被告審理結果，於100年1月10日以北市地工審字第09932638600號函（以下簡稱被告100年1月10日函）復，略以「主旨：台端委請至遠法律事務所代函表示本府99年3月10日府產業地工字第09930144100號及98年8月3日府產業坡字第09833437200號函行政處分疑義案．．．．說明：．．．．二、旨揭地點開挖整地、闢路、設置砌石駁坎等違反水土保持法情事，前經本府產業發展局98年5月27日辦理會勘釐清，查係台端為方便芝蘭段2小段564地號農舍新建工程施工所闢施工便道之行為，並有現場相片及會勘紀錄在卷可稽，台端為本案違規行為人事證明確。

次查本處99年6月3日現場會勘紀錄所載『尚無涉及開挖整地、改變地形情事』係敘述當日現場狀況無新增違規，與台端98年違規行為無因果關係，故旨揭行政處分並無違誤。

茲因行政處分效力已確定，尚未繳納之行政罰鍰，仍請臺端儘速繳交。」

等語。

原告不服被告100年1月10日函，誤向內政部提起訴願，經內政部於100年1月31日以台內訴字第1000023112號函移送訴願決定機關臺北市政府審理，仍遭訴願決定不予受理，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。

二、本件原告主張：㈠就程序部分言，被告100年1月10日函係由被告重新為實體審查而作成，屬行政處分：⒈按所謂重覆處分與第二次裁決，前者係行政機關以已有行政處分存在，不得任意變更或撤銷為原因，明示或默示拒絕當事人之請求，甚至於拒絕之同時為先前處分添加理由，均屬重覆處分，不生任何法律效果；

後者係行政機關重新為實體審查並有所處置，但並未變更先前處分。

即所謂第一次裁決之事實及法律狀況，如有任何變更，則非第二次裁決而為全新之處分（吳庚，「行政法之理論與實用」，增訂七版第317頁參照）。

⒉次按最高行政法院99年度裁字第2705號裁判揭示：「行政機關對於同一事件，多次為內容相同之意思表示，是否為新的處分，在學說上向有『重複處分』與『第二次裁決』之分。

所謂『重複處分』者，乃指行政機關作成處分後，於答覆申請人時，再重申先前所為之確定處分，而未重為實質決定，其性質應僅屬觀念通知，而非行政處分，不得為行政爭訟之客體。

而所謂『第二次裁決』者，係指行政機關於第一次裁決後，於事實與法律狀態未有變更之下，對於重複提出之請求為重新之實體審查，並予裁決，其結果雖與第一次裁決相同，惟因發生公法上效果，故仍為一項新的行政處分，而得為行政爭訟之客體。」

。

又高雄高等行政法院判決意旨有認：「對於已具有存續力之行政處分，是否重新進行行政程序，原則上由行政機關以裁量決定之。

惟在一定情形，依法律規定，當事人有請求行政機關重新進行行政程序之權利時（例如行政程序法第128條)，行政機關自應依其請求重新進行行政程序。

人民對已不可爭訟之行政處分，請求行政機關予以撤銷或廢止時，其實包含兩項請求；

其一，請求行政機關重新進行行政程序；

其二，請求行政機關經由重新進行之行政程序，廢棄該原已不可爭訟之行政處分。

對上述人民之請求，行政機關如僅對原行政處分為指示，根本拒絕重新進行行政程序，即所謂之『重複處分』，此一決定雖非實體法之決定，但其內容係拒絕重新進行程序，為程序法上決定，亦即『程序法之行政處分』。

反之，行政機關如應人民之請求而重新進行行政程序，並經由該程序為是否廢棄原行政處分之決定，則係對事件再次作成實體決定，亦即所謂之『第二次裁決』。

行政機關於實體上作成第二次裁決者，縱然未經明示，實際上亦包含重新進行行政程序之程序上決定。」

。

⒊查臺北市政府前以99年3月10日函處原告15萬元罰鍰，並限期命原告依該函所載事項改正，嗣被告於重新審查被告99年6月3日現場會勘紀錄後作成100年1月10日函，即被告係於第一次裁決（即臺北市99年3月10日函）後，事實與法律狀態皆未變更之情形下，對同一違規行為重新進行實體審查並予裁決，其結果雖與第一次裁決相同，惟因發生公法上效果，故仍為另一新行政處分，屬前揭學說之「第二次裁決」甚明。

⒋次查被告100年1月10日函所載「次查本處99年6月3日現場會勘紀錄所載『尚無涉及開挖整地、改變地形情事』係敘述當日現場狀況無新增違規，與台端98年違規行為無因果關係」等語，即可查知被告已就原告是否有違規行為，將99年6月3日現場會勘紀錄納入審查內容，並為重新審查。

雖被告重新審查結果仍維持臺北市99年3月10日函處分內容，惟仍係復課原告繳納罰鍰義務，核屬產生公法上效果之新行政處分，且違法不當損害原告權益。

⒌又自被告100年1月10日函所載「與臺端98年違規行為無因果關係，故旨揭行政處分並無違誤」文句，可知被告100年1月10日函業已認定99年6月3日現場勘查結果與原告98年度違規情形無因果關係，而原告既自始即主張其未違反水土保持法規定，則顯然行政機關之前所為行政處分係以被告100年1月10日函顯現，故原告認被告100年1月10日函確係課與原告罰鍰。

準此，本件訴願決定以被告100年1月10日函非屬行政處分而不受理，其決定顯非合法。

㈡臺北市99年3月10日函以原告為系爭土地之所有權人並於系爭土地擅自開挖整地，依水土保持法第33條第2項（應為33條第1項第2款）規定，處原告罰鍰15萬元。

然查原告除與他人共有系爭地段228地號土地外，其餘系爭土地均非原告所有，且自原告於97年12月18日登記為所有人起，無任何經營或開發使用系爭土地之違規行為；

況縱退萬步言（非自認），容認有違規行為，亦應係97年12月18日前所發生，概均與原告無關，從而被告100年1月10日函所載事實已有未合，被告自應舉證證明原告違規時間、地點及行為。

㈢系爭地段228及230地號土地業經被告99年6月3日現場會勘結果證明，系爭地段228及230地號土地「尚無涉及開挖整地、改變地形情事」，業已明確證明原告共有之系爭地段228地號土地並無被告100年1月10日函所稱違法開挖整地情事。

況且被告以100年1月10日函所載「臺端為方便芝蘭段2小段564地號農舍新建工程施工所闢施工便道之行為，並有現場相片及會勘記錄在卷可稽，台端為本案違規行為人事證明確。」

等語，逕認原告於系爭地段228號土地開闢施工便道，然同前所述，原告自97年12月18日登記為系爭地段228號土地所有權人以來，迄今從未於該土地為開發利用等開挖整地、闢路及設置砌石駁坎等行為，故被告100年1月10日函與系爭地段564地號農舍新建工程有何關係，並請被告舉證說明。

㈣末按人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以故意為必要，仍須以過失為責任條件，為司法院大法官會議釋字第275號解釋意旨所揭。

查如前述，原告非被告100年1月10日函所載系爭土地所有權人，亦未經營或使用系爭土地，至系爭土地228及230地號土地業經被告現場會勘結果，認「尚無涉及開挖整地，改變地形情事」，自難謂原告有何故意或過失，是被告100年1月10日函裁處原告因違反水土保持法規定而應繳納罰鍰15萬元，有所違誤，應予撤銷；

並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以：按訴願法第77條第1項第8款規定，對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者，應為不受理之決定。

查被告100年1月10日函僅係針對原告陳情事項所為回覆，屬事實敘述或理由說明，並非對原告所為之行政處分，故不屬訴願救濟範圍，亦非撤銷訴訟之標的，本件原告之訴為無理由；

並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本院之判斷如下：㈠按提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，故又稱為訴之利益，是原告之訴，依其所訴之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上顯無理由，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，行政訴訟法第107條第3項定有明文。

㈡次按行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。

而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，由此可知，行政處分之概念特徵之一，乃直接對外發生法律上效果，此並為行政處分與觀念通知主要區分標準。

㈢又按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。

但法律另有規定者，從其規定。」

、「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」

、「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：．．．．八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」

，分別為訴願法第1條第1項、第3條第1項及第77條第1項第8款所明定。

再按「提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。

所謂行政處分，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方的行政行為，至行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之，即不得提起訴願。」

、「提起訴願，係對官署之行政處分，請求救濟之程序，必以有行政處分之存在為前提，對人民所為足以發生法律上具體效果之處分而言。

若非屬行政處分，自不得對之，依行政訟爭程序，請求救濟。」

，行政法院（現改制為最高行政法院）分別著有19年上字278號、44年判字第18號、53年判字第230號判例可資參照。

㈣本件原告係對被告100年1月10日函不服，提起本件行政訴訟，自其於99年12月31日（被告收文條碼日戳）委由至遠法律事務所所提陳情函（見原處分卷第14頁至第16頁）內容觀之，無非以被告於99年6月3日至系爭芝蘭段2小段228、230地號履勘結果，於會勘紀錄表中「會勘結論」欄記載「．．．，本案係地表整理，尚無涉及違反『水土保持法』第12條規定。

．．．」等情為據。

原告訴訟代理人於本件審理時，亦陳稱原告既未違反水土保持第12條規定，則北市府98年8月3日函及99年3月10日函所載內容顯與事實不符，所為裁處罰鍰之處分均有所違誤，自應予撤銷，其於99年12月31日向被告提出陳情函，被告以100年1月10日函回覆，在說明欄二、記載「．．．本處（即被告）99年6月3日現場會勘紀錄所載『尚無涉及開挖整地、改變地形情事』係敘述當日現場狀況無新增違規，與台端98年違規行為無因果關係，故旨揭行政處分並無違誤。

．．．」字樣，即認定99年6月3日現場會勘紀錄所載內容與98年度違規情形沒有因果關係，殊有違誤，因被告於函文末記載「茲因行政處分效力已確定，尚未繳納之行政罰鍰，仍請臺端儘速繳交。」

字樣，亦即課予原告罰鍰，爰請求撤銷云云。

㈤第以行政處分存續力之主觀範圍，行政程序法並無明文，自應類推適用有關行政訴訟或民事訴訟判決既判力範圍之規定。

按行政程序法第110條第3項規定：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」

。

是以，行政處分於生效後，即產生規制作用，形成一定之法律關係，或創設權利或課予義務。

易言之，合法有效之行政處分之效力，通說認為具有拘束原處分機關、相對人、利害關係人之效力（有稱之為「實質存續力」），並基於權力分立原則之要求，具有拘束其他機關、法院或第三人之效果（有稱之為「構成要件效力」）。

㈥經查本件原告於分別收獲北市府98年6月9日函、98年8月3日函、99年3月10日函後，皆未對之爭執提起行政爭訟或行政訴訟，而均告確定在案等情，非惟有上開函及中華郵政掛號郵件收件回執影本各1份在卷可稽，復為原告所不爭執，自堪認為真正。

上開3函之文號、送達日期及處分確定日期、移送強制執行文號暨（受處分人即原告）罰鍰繳納情形，詳如附表所示。

是原告於99年12月31日（被告收文條碼日戳）提出之陳情函中所爭執之北市府98年8月3日函、99年3月10日函（甚或北市府98年6月9日函），既因其未為爭執提起行政爭訟或行政訴訟，而均告確定在案，且原告為各該處分之對象，依前開說明，自應受上開確定處分之拘束甚明。

㈦且究之被告100年1月10日函「主旨：台端委請至遠法律事務所代函表示本府99年3月10日府產業地工字第09930144100號及98年8月3日府產業坡字第09833437200號函行政處分疑義案．．．．說明：．．．．二、旨揭地點開挖整地、闢路、設置砌石駁坎等違反水土保持法情事，前經本府產業發展局98年5月27日辦理會勘釐清，查係台端為方便芝蘭段2小段564地號農舍新建工程施工所闢施工便道之行為，並有現場相片及會勘紀錄在卷可稽，台端為本案違規行為人事證明確。

次查本處99年6月3日現場會勘紀錄所載『尚無涉及開挖整地、改變地形情事』係敘述當日現場狀況無新增違規，與台端98年違規行為無因果關係，故旨揭行政處分並無違誤。

茲因行政處分效力已確定，尚未繳納之行政罰鍰，仍請臺端儘速繳交。」

內容，被告僅係就其99年6月3日現場會勘紀錄所載內容與原告認知差異部分為說明，乃單純之敘述，其敦請原告儘速繳交尚未繳納之罰鍰，亦係再次促請注意之意思通知，並未就原告99年12月31日（被告收文條碼日戳）陳情函為任何否准之表示，非屬以發生、變更或消滅公法上法律效果為目的之行政處分，尚不對外發生任何准駁之法律上效力，原告本不得對之提起訴願。

原告所稱被告100年1月10日函係課以其繳納罰鍰15萬元之義務云云，殊屬誤解。

故訴願決定以被告100年1月10日函非屬行政處分，以程序不合而予以不受理，揆諸前揭法條規定及判例，並無不合，原告復提起本件行政訴訟，顯非合法，應予駁回。

㈧又查本件原告於99年12月31日（被告收文條碼日戳）委由至遠法律事務所所提出之函件，係對已確定之行政處分（即北市府98年6月9日函、98年8月3日函、99年3月10日函）再事爭執，既係就同一標的為主張，本應受上開確定處分之拘束；

且原告迄未就系爭已確定之處分究有何法定事由，得以推翻其效力（包括「實質存續力」及「構成要件效力」）等節，提出任何具體事證加以證明，徵之行政法院39年判字第2號判例「按當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。」

意旨，自難謂其已盡舉證責任，所言殊難採信。

是原告徒以被告應依99年6月3日現場會勘紀錄所載，據以撤銷北市府98年8月3日函及99年3月10日函，所提本件訴訟無解免於其申請事項之本案爭執之實質存續力，即依其所訴之事實（原告主張被告100年1月10日函係課以其繳納罰鍰15萬元之義務，故提起本件撤銷訴訟），欠缺權利保護之必要，屬無訴之利益，在法律上顯無理由，自應予以判決駁回。

綜上所述，本件訴願決定以被告100年1月10日函非屬行政處分，以程序不合而決定不予受理，揆諸首揭法條規定及判例暨上開說明，並無不合，原告復行提起行政訴訟，本應予駁回，且依其所訴事實，於法律上顯無理由，依首開法條規定及說明，本院自得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。

另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此述明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 100 年 8 月 31 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 張 國 勳
法 官 林 育 如
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 8 月 31 日
書記官 劉 育 伶