臺北高等行政法院行政-TPBA,100,訴,915,20110811,1

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第915號
100年8 月4 日辯論終結
原 告 林正瑞
被 告 內政部
代 表 人 江宜樺（部長）住同上
訴訟代理人 陳威志
林佑璘
康宏彬
上列當事人間陳情事件，原告不服行政院中華民國100 年3 月31日院臺訴字第1000094522號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：㈠合併升格前臺中縣政府（下稱臺中縣政府）為該縣神岡鄉公所被質疑地籍重測區內樁位未完全補釘，以原有樁位坐標成果轉換為TWD97 坐標系統後公告，為確認其公告程序是否合法乙案，於民國（下同）99年5 月12日以府建城字第0990138522號函請被告表示意見。

被告地政司爰以99年5 月24日內地司字第0990099566號書函請被告所屬營建署就業管都市計畫樁位業務部分表示意見。

㈡因事涉都市計畫樁位坐標系統轉換技術事宜，經被告所屬營建署函請該署城鄉發展分署提供意見，經該分署以99年8 月9 日城規字第0991001675號函復。

被告所屬營建署爰以99年8 月19日營署都字第0990054367號函復被告地政司略以：「…二、查都市計畫樁位成果坐標系統轉換之作業程序，旨揭辦法並無明文，惟地方政府經完成坐標系統轉換及認定樁位成果無異動後，擬參照旨揭辦法第7條規定之公告作業程序，及依該辦法相關徵求異議、受理樁位複測程序辦理，以維護民眾權益，似無不可。

…」嗣被告（地政司）以99年8 月25日台內地字第0990171534號函復臺中縣政府。

㈢原告於100 年1 月27日以電子郵件方式向被告部長信箱陳情，認為被告所屬營建署99年8 月19日營署都字第0990054367號函及被告所屬營建署城鄉發展分署99年8 月9 日城規字第0991001675號函違反法令規定應予廢止。

被告爰於100 年2月8 日以被告部長電子信箱編號第20110127010 號電子郵件答復原告：「經查您所提上開二函係本部營建署就都市計畫樁位坐標系統轉換作業程序及技術等事項提供本部地政司參處之意見，並未違反都市計畫法令規定，自難予以廢止。

另本部刻正全面研修都市計畫樁測定及管理辦法，您如有相關具體修正意見，本部當錄案於該辦法研修時予以考量。」

（下稱系爭電子郵件）。

原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、本件原告主張：㈠為行政院決定書採納之被告所辯，如事實欄二所載，被告系爭電子郵件係答覆，並非說明（附件2 ），此依附件2， 係以「答復」為處置並非以「說明」處置。

再依被告檢附於訴願答辯之處理簽報程序之署內處置檔案，該簽呈自基層陳威志、張格維，層層簽報至署長葉世文，並無以「說明」處置，而係以答復作為處置，故行政院訴願審議委員會之不受理理由，不足維持。

㈡⒈土地法為地政母法，地籍重測法令，與都市計畫法令皆為子法，母法之執行要點，既規定都市計畫範圍內辦理重測時，都市計畫主管機關，應事先派員前往實地清查都市計畫樁位，如有湮滅損毀者，應即補設，並將樁位坐標資料列冊送交地政機關。

補設樁位工作應於當年度4 月底前完成，逾期未完成者，該重測區得暫緩辦理。

則就湮滅損毀樁位於重測行政未補設完竣列冊點交予地政機關，自始就違背重測於都市計畫範圍之規定而不得同意公告。

⒉被告所屬營建署以99年8 月19日營署都字第0990054367號函就都市計畫法令協助地政司，以所司都市計畫之子法，同意為查都市計畫樁位成果坐標系統轉換之作業程序，旨揭辦法並無明文，惟地方政府經完成坐標系統轉換及認定樁位成果無異動後，擬參照旨揭辦法第7條規定之公告作業程序，及依該辦法相關徵求異議、受理樁位複測程序辦理，以維護民眾權益，似無不可。

⒊且事實上就如該函所載「查都市計畫樁位成果坐標系統轉換之作業程序，旨揭辦法並無明文」，亦即其同意以坐標系統轉換即無法令基礎不足維持，次再係以「似無不可」，更違背行政程序法第5條，行政行為之內容應明確，而「似無不可」，何來明確之實？亦更不足維持。

㈢⒈都市計畫樁測定及管理辦法第7條明確規定…「應於都市計畫樁測釘並經檢查校正完竣後30天內…公告30天」，被告所屬營建署明知神岡鄉公所，被質疑就重測區內樁位未完全補釘，以原有樁位坐標成果轉換為TWD97 坐標系統後，依都市計畫樁測定及管理辦法第7條規定公告，程序是否合法？⒉依都市計畫樁測定及管理辦法第7條既規定「應於都市計畫樁位測釘並經檢查校正完竣」，才能公告，被告所謂之坐標系統轉換，也尚需再補實樁位於現場才能公告始符法令，而並非單就系統轉換即能公告。

⒊被告所屬營建署為都市計畫樁測定及管理辦法之制定及監督執行機關，明知沒有事實測釘並經檢查校正完竣不能公告，為其訂定之都市計畫樁測定及管理辦法所明確，仍作「似無不可」之解釋，違背自身制定法令，依法不得維持。

㈣⒈都市計畫樁測定及管理辦法第37條第2項、依據實地樁位，利用鄰近道路中心樁或界樁檢測其相關之距離與角度，其角度誤差在60秒以內，或樁位偏差在2 公分以內，距離誤差在2000分之1 以內者，視為無誤。

⒉樁位偏差不得超過2 公分，而重測公告後前後地籍圖相差達2.5 公尺，如附件3 ，都市計畫單位於都市計畫發佈時實地點交樁位於地政單位，依據實地樁位、逕為分割之73年逕為分割圖，該C75 樁位係在逕為分割後之民地往西偏北達2.5 公尺，重測後係在該原逕為分割點，如附件4 ，100 年3 月17日豐原電謄字第036173號地籍圖謄本，該謄本有（附件5 ）100 年3 月24日神岡區公所核發府授神農字第1000004136號都市土地使用分區證明足以查出佐證該樁位重測後變成在原逕為分割點，相差達2.5 公尺，並非2 公分之誤差許可範圍內，依此被告99年8 月9 日城規字第0991001675號函，未查明上開事實，即作「業經地政單位檢核無誤，符合容許誤差範圍辦理坐標轉換，顯然失據。

㈤綜上，貴為中央政府機關之被告，就法令之解釋及適用如此荒謬。

護航不肖地方機關，怠於地籍圖重測應盡之補樁職責，任意縱容變更都市計畫樁位置為模擬兩可之「似無不可」為許可，就執行子法抵觸母法，執行子法不依子法規範，中華民國境內都市計畫地區人民豈不任由地方政府公務員所魚肉，中華民國還要法律、法令何用，本案所爭，不只自身權益，亦涉都市計畫範圍內所有人民之權益。

㈥綜上所述，原處分及訴願決定均有違誤之處，為此，原告提起本件行政訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

被告應就都市計畫範圍內，數值法地籍圖重測就都市○○○○○道路中心樁確實頒令依土地法第46條之1 至第46條之3 執行要點第13點，確實事先就遺失樁位依都市計畫樁測定及管理辦法第28條第1項補建完竣，公告必需符合都市計畫樁位測定及維護管理辦法規定。

訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：㈠依行政訴訟法第6條第4項規定：「未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。」

經查本件原告所訴事由，似以被告所屬營建署99年8 月19日營署都字第0990054367號函為訴訟標的，與其向行政院提起訴願之標的（系爭電子郵件）不同。

是以，本件原告之訴訟標的既未經訴願程序，依行政訴訟法第6條第4項規定應移送訴願管轄機關辦理。

㈡縱然本件原告本次訴訟符合行政救濟程序，惟查被告所屬營建署99年8 月19日營署都字第0990054367號函，係就都市計畫樁位坐標系統轉換作業程序及轉換技術等事項提供被告地政司之參處意見，屬行政機關內部意見交換，並未直接對原告發生權益上之法律效果，依行政訴訟法第4條第l 項規定「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」

及行政程序法第92條第1項規定「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」

，並非行政處分，不屬行政訴訟法第4條規定得提起撤銷訴訟之標的。

㈢綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴、訴訟費用由原告負擔。

四、按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。

．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者。」

為行政訴訟法第107條第1項第10款所明定。

所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項規定係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。

至行政機關所為通知、單純事實之敘述、理由之說明或就法令所為之釋示，均非對人民之請求另有准駁，既不因該項說明而生法律上效果，即非行政處分，亦有最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）44年判字第18號、59年判字第245 號、62年裁字第41號判例意旨可資參照。

五、次按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟（第1項）。

人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟（第2項）。」

行政訴訟法第5條定有明文。

按上開規定所謂「依法申請」，係指法令有賦予人民申請之權利。

蓋對行政機關課予作為義務，自須有法令上之依據，若法令未賦予人民得為此申請之權利，其申請即無理由。

而此類訴訟乃以原告對於行政機關享有請求作成行政處分之公法上請求權為前提，否則其提起課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許。

復按「行政訴訟法第107條第1項各款係屬訴訟合法要件之規定，如有欠缺而不能補正或得補正經定期命補正而不補正者，法院應以裁定駁回之。

至於原告提起應為行政處分之訴訟，如無公法上之請求權存在，則為其訴是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，並非欠缺訴訟合法要件。

而原告提起行政訴訟是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，則須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，屬其訴有無理由之問題，依行政訴訟法第195條第1項及第200條第2款、第3款及第4款規定，應以判決行之。」

最高行政法院97年度裁字第2148號裁定意旨參照。

六、再按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第5條第1項、第2項定有明文。

而所謂「依法申請之案件」，係指人民依法有權請求行政機關為准駁之行政處分者而言，至單純陳情、檢舉、建議或請求等，則不包括在內。

故若非「依法申請之案件」，行政機關之答覆即不生准駁之效力，自非行政處分；

若無行政處分存在或非人民依法申請之案件，即不得據以提起訴願及行政訴訟（最高行政法院98年度裁字第276 號裁定參照）。

七、復按參照司法院釋字第469 號解釋理由書旨所揭示之保護規範理論，法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同，有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者。

至於法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；

如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。

是人民如無法律上之請求權，亦非該法律所保護之對象者，其所為之聲請（申請）、陳情或檢舉，僅發生促請主管機關發動職權裁量是否為特定行為之效力，而行政機關對該聲請（申請）、陳情或檢舉所為之答覆，對該人民即未直接發生權利義務取得、變更或喪失之法律效果，自非屬行政處分。

則人民對該答覆亦欠缺公法上權益，應不得提起行政訴訟（包括撤銷訴訟、課予義務訴訟及一般給付訴訟），其逕行提起即欠缺訴訟要件，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正，以裁定駁回其訴。

八、本件原告起訴請求被告應就都市計畫範圍內，數值法地籍圖重測就都市○○○○○道路中心樁確實頒令依土地法第46條之1 至第46條之3 執行要點第13點，確實事先就遺失樁位依都市計畫樁測定及管理辦法第28條第1項補建完竣，公告必需符合都市計畫樁位測定及維護管理辦法規定。

此為請求行政機關作成公告，核其內容為請求行政機關作成一行政處分，其請求權之基礎應有法律明文規定，否則行政機關並無義務作成處分。

本院請原告說明提起本件行政訴訟之請求權依據及訴訟種類，答稱: 「行政院駁回訴願寫明本人若不服，可提行政訴訟。

及行政訴訟法第4 、6 條。」

等語( 見本院卷第63頁筆錄) 。

惟按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。

逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。

訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」

、「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。

其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。

確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。

確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。

但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。

應提起撤銷訴訟、課予義務訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。」

行政訴訟法第4條及第6條固分別有明文規定，然此係有關行政訴訟種類、起訴期間限制之規定，並非原告可請求被告作成上開公告之公法上依據。

且查，都市計畫樁位測定及管理辦法並無授予原告得請求被告作成上開公告之請求權。

是原告所為之上開申請或陳情( 原告主張係檢舉告發，見本院卷第80頁筆錄) ，核其性質非屬人民依法有權請求行政機關作為之「依法申請案件」，而係行政程序法第168條所規定「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向行政機關陳情」之範疇，應屬陳情之性質，僅發生促請被告發動職權裁量是否為特定行為之效力，被告並無依原告陳情之內容為准駁或作為之法定義務。

且因被告對原告之陳情所為之答覆（系爭電子郵件）或不依原告陳情內容作為，對原告並未直接發生權利義務取得、變更或喪失之法律效果，自非屬行政處分或怠於為行政處分。

則原告對系爭電子郵件或被告不依其陳情內容作為，自不得提起訴願及本件課予義務訴訟。

訴願機關依訴願法第77條第8款規定，自程序上為不受理決定，尚無不合。

九、承前所述，原告既無請求被告作成公告之公法上請求權，則被告以系爭電子郵件略以「經查您所提上開二函係本部營建署就都市計畫樁位坐標系統轉換作業程序及技術等事項提供本部地政司參處之意見，並未違反都市計畫法令規定，自難予以廢止。

另本部刻正全面研修都市計畫樁測定及管理辦法，您如有相關具體修正意見，本部當錄案於該辦法研修時予以考量。」

等語，純屬事實敘述及理由說明，並未對原告直接發生法律上規制效果，自非屬行政處分，原告不得對之提起行政訴訟，故其提起本件行政訴訟，請求撤銷系爭函，有行政訴訟法第107條第1項第10款後段不備其他要件之不合法，應予駁回。

十、綜上，原告所訴各節，均非可採，原告提起本件課予義務訴訟，既無公法上請求權，且系爭電子郵件並非行政處分，訴願決定予以不受理，並無違誤，原告徒執前詞，訴請撤銷系爭電子郵件及訴願決定，並求為判決被告應作成就都市計畫範圍內，數值法地籍圖重測就都市○○○○○道路中心樁確實頒令依土地法第46條之1 至第46條之3 執行要點第13點，確實事先就遺失樁位依都市計畫樁測定及管理辦法第28條第1項補建完竣，公告必需符合都市計畫樁位測定及維護管理辦法規定，為無理由，應予駁回。

十一、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 100 年 8 月 11 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 陳心弘
法 官 林惠瑜
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 8 月 11 日
書記官 劉道文