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臺北高等行政法院判決
100年度訴更一字第215號
105年4月7日辯論終結
原 告 滿桂璽
劉翰卿
劉翰文
共 同
訴訟代理人 駱怡雯律師
被 告 國防部
代 表 人 高廣圻（部長）
訴訟代理人 陳君漢律師
陳玫瑰律師
黃朗倩律師
上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服中華民國99年12月16日本院99年度訴字第1235號判決，提起上訴，經最高行政法院100年度判字第1825號判決廢棄發回更審，本院更為判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時，被告代表人原為高華柱，嗣於本件訴訟程序進行中依序變更為楊念祖、嚴明、高廣圻，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：㈠原告之被繼承人劉景瑞為國軍老舊眷村「建業新村」（「建業新村」與「明德新村」合稱「明建新村」）之原眷戶（民國59年間獲准受讓訴外人楊超植坐落高雄市○○○村0000號眷舍），被告所屬總政治作戰局（下稱「總政治作戰局」）依90年10月31日修正公布（下同）之國軍老舊眷村改建條例相關規定辦理眷村改建事宜，並作成92年11月25日勁勢字第0920014643號公告（下稱「92年11月25日公告」），於92年12月5日召開高雄巿自治新村改建基地法定說明會，以原眷戶同意參與改建者，應於93年3月4日前將改建申請書完成認證後，交送列管單位層轉被告，逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建戶。
嗣後於舉辦第一階段（認證）說明會時，並備具改（遷）建第一階段（認證）說明書載明：「1.眷村原眷戶有3/4以上同意改（遷）建，並經法院或民間公證人認證者，即按改建計畫及相關程序辦理改建，對不同意改建者，被告得逕行註銷原眷戶眷舍居住憑證（含公文書）及其權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定強制執行。
2.眷村原眷戶未達3/4以上同意改建者，不辦理改建，於眷改條例廢止後，依國有財產法有關規定辦理。」
因劉景瑞未辦理同意改建之認證，經海軍後勤司令部93年2月23日沛眷字第2641號函及同年3月2日沛眷字第3202號函請其配合辦理未果（下稱「93年2月23日函」、「93年3月2日函」）。
被告嗣以93年12月24日勁勢字第0930019191號令核定高雄市「明建新村」遷建「自治新村改建基地」原眷戶認證結果統計案，同意改建之原眷戶合計超過3/4以上（下稱「93年12月24日函」）；
並以96年3月20日昌易字第0970005062號令註銷劉景瑞之原眷戶權益（下稱「第1次處分」）。
嗣劉景瑞於96年12月22日死亡，原告滿桂璽依國軍老舊眷村改建條例第5條第1項規定，於97年1月14日以劉景瑞配偶身分填載原眷戶死亡權益承受申請表，申請承受劉景瑞之原眷戶權益，經海軍陸戰隊指揮部以97年10月8日海陸眷服字第0970008704號函（下稱「97年10月8日函」）復劉景瑞之原眷戶權益業經被告第1次處分註銷而不得辦理承受。
㈡嗣因第1次處分未合法送達，被告再以98年1月10日國政眷服字第0980000344號函註銷劉景瑞眷舍居住憑證及原眷戶權益（下稱「第2次處分」）。
原告滿桂璽不服，提起訴願，經行政院院臺訴字第0980087791號訴願決定，以劉景瑞已於處分前死亡，第2次處分以其為處分對象未妥為由，而將第2次處分撤銷，責由被告於2個月內另為適法之處分。
被告復以98年9月8日國政眷服字第0980012508號函註銷劉景瑞之眷舍居住憑證，並通知原告等繼承人（下稱「原處分」）。
原告等不服，提起訴願，遭訴願決定駁回，向本院提起行政訴訟亦未獲變更，再向最高行政法院提起上訴，經最高行政法院以100年度判字第1825號判決將本院99年度訴字第1235號判決廢棄，發回本院更為審理。
三、原告主張：㈠原告滿桂璽為國軍老舊眷村改建條例第5條所定第1順位承受權人，劉漢卿與劉翰文雖係劉景瑞之子女而為民法上繼承人，惟因劉景瑞之配偶仍生存，渠等不具備國軍老舊眷村改建條例第5條所定承受權益之要件，故無承受劉景瑞原眷戶權益之權利，被告認定劉翰卿與劉翰文為原處分之利害關係人並送達原處分，於法不符。
而劉景瑞之原眷戶身分，係因其持有海軍第一軍區司令部59年8月27日(59)松政字第1618號函核准配住之公文書，並未持有任何「眷舍居住憑證」，原處分註銷劉景瑞「眷舍居住憑證」，顯係對於從未存在之公文書作成註銷決定，亦與事實不符。
又國軍老舊眷村改建條例第5條所定之「法定承受」制度，與民法上所定之「法定繼承」制度不同，該條例特別規定原眷戶死亡後權益承受方式，並未規定原眷戶於死亡前所為之行為效果，應由法定承受人承受，今被告主張原告滿桂璽應承受劉景瑞表達不同意改建意見之法律效果，於法無據。
㈡被告與總政治作戰局為不同之行政機關，被告欲使總政治作戰局擔當自身之職務，必須依行政程序法第15條第1項規定委任其權限，然國軍老舊眷村改建條例施行細則第20條第1項並無授權主管機關可將認證期限書面通知之法定權限移轉予其他機關行使之規定，且依國軍老舊眷村改建條例第2條第1項及同條例施行細則第20條之規定，國軍老舊眷村改建之主管機關為被告，則認證程序亦須由被告為之，惟本件認證過程中，被告並未進行眷村改建程序之決定，被告既未直接對外表示進行眷村改建程序，亦未以書面通知命伊表示同意改建與否，則伊尚無對被告作成同意改建與否表示之法定義務存在。
㈢明德新村、建業新村兩村為各自獨立眷村，並無總政治作戰局因應眷村改建而恣意製造之「左營明建新村」一址，且依眷村住戶門牌及住戶身分證，可看出「明德新村」、「建業新村」分屬兩個不同獨立眷村。
而眷村總土地之大小、位置、眷舍占地大小，直接決定眷戶輔助購宅款之多寡，總政治作戰局推行之眷改程序，有意將明德新村、建業新村恣意合併為一村，據以表決改建意願認證，實屬不法，且被告僅以眷舍管理憑證作為明德新村與建業新村原眷戶總數共計508戶之唯一證據，已與國軍老舊眷村改建條例第3條第2項之規定不符。
㈣原眷戶之申請書須經合法認證，以確保申請書之真實性，是以國軍老舊眷村改建條例施行細則第20條第1項實已就計算改建人數比例之依據與證明方法予以特定，如原眷戶之申請書所經之認證程序具有違法瑕疵，申請書之真實性即無法確保，不論該申請書是否確為原眷戶本人所提出，依國軍老舊眷村改建條例施行細則第20條第1項之立法意旨，不應納入國軍老舊眷村改建條例第22條同意範圍為計算。
而原眷戶之申請書除須經合法認證外，為確保原眷戶改建意願之真實性，尚應以「證明原眷戶資格存在之居住憑證或權益承受公文書」以及「有與法院認證相同之印鑑蓋印於『原眷戶法院認證基本資料表』上」之事實，憑以勾稽原眷戶改建意願之真實性，縱眷戶之申請書業由法院或民間公證人予以認證，如無證據證明申請書係由具有原眷戶資格之人所提出，亦不得納入國軍老舊眷村改建條例第22條所定同意改建人數之計算範圍內。
再者，「認證程序之合法性」與「經認證程序之私文書是否真正之認定」，係屬二事，今伊認申請書有所瑕疵，向法院提出異議雖經駁回，惟此等申請書所具備之瑕疵導致私文書內容是否真正發生疑慮，則被告不得以此作為認定事實之依據。
另國軍老舊眷村改建條例施行細則第20條第1項已就計算改建人數比例之依據與證明方法予以特定，如今原眷戶之申請書之認證程序具有違法瑕疵，包括重複認證、逾期認證、非原眷戶所提出之申請書應予扣除、有提出認證書卻經被告認定為不同意改建眷戶註銷原眷戶權益部分等情形，自不應納入同意範圍者計算，被告所提出之412份申請書中，僅有46份具有效力，並未達到3/4之同意改建要件。
㈤就國軍老舊眷村改建條例第1條所定之立法目的而論，將「依法表達不同意改建意見之眷戶」視為國軍老舊眷村改建條例第22條第1項之「不同意改建之眷戶」，除已違反興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶之目的之外，更無助於同條例第1條所定立法目的之達成。
縱認劉景瑞為國軍老舊眷村改建條例第22條第1項所定之「不同意改建之眷戶」，惟被告未區分劉景瑞所為行為之情節輕重，亦未考量採取註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益此一手段之適當性與必要性，所為行為已然違反行政程序法第7條所定之比例原則，以及具有「怠為裁量」之瑕疵。
㈥被告依國軍老舊眷村改建條例第22條規定註銷劉景瑞之眷舍居住憑證，係屬廢止行政處分之行為，自有行政程序法第124條所定除斥期間之適用，總政治作戰局所定之認證期限至93年3月3（4）日即已屆至，被告於98年間始作成原處分，已超過2年除斥期間之規定等語。
並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
四、被告則以：㈠依國軍老舊眷村改建條例第22條規定，如規劃改建之眷村，其原眷戶有3/4以上同意改建者，即已達法定改建之門檻，自應辦理改建。
本件「明建新村」之原眷戶總數計508戶，扣除未辦理認證者計85戶、逾期始辦理者計24戶，於第一階段認證期限屆至前已辦理同意改建認證者共計399戶，已逾3/4戶數。
而劉景瑞未於第一階段說明會後3個月內配合辦理並提交改建同意認證書，依「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」第5條第2項及第3項之規定，逾期未表示或仍不配合改建作業者，視為「不同意改建之眷戶」，伊自得依國軍老舊眷村改建條例第22條規定註銷其「眷舍居住憑證」及「原眷戶權益」，且此一決定已通知原告知悉。
㈡與本件有關之公證法爭議，經利害關係人向臺灣高雄地方法院（下稱「高雄地院」）提出異議，雖經高雄地院以100年度聲更㈠字第1號民事裁定，認公證人所為之認證結果，於法有違，惟前開裁定嗣經其他利害關係人提出抗告，復經高雄地院以100年度抗字第234號裁定予以廢棄，且該抗告裁定依法不得再為抗告，全案因而確定，是關於認證書之公證法爭議事件，業經審酌確定，自應依該確定裁定所為之認定，為本件認事用法之依據。
而前揭確定裁定既認定認證過程並無違反公證法，故原有經認證之書類均應維持原來認證效力，並無原眷戶同意基礎有異動之情事，亦即明建新村之原眷戶同意改建戶數已超過法定門檻。
至於原告嗣後復針對認證書再向高雄地院提出異議，業經高雄地院以101年度聲字第153號裁定，除就門牌號碼建業75之2號等8戶因身分證字號比對不符有誤載之虞，有再查明之必要外，其餘異議部分仍應維持原來效力，原告不服又提出抗告，仍經高雄地院以102年度抗字第24號裁定駁回原告請求，故原告主張因公證人所為認證違法而影響同意改建戶數計算云云，為無理由。
㈢伊於94年4月間就高雄市「自治新村改建基地」原眷戶第2次認證時，系爭改建計畫已符合國軍老舊眷村改建條例第22條規定，該改（遷）建計畫範圍內原眷戶已超過同意3/4門檻，改建計畫已經執行中，然伊為日後計畫能順利執行，就原先未表示或不同意改建之原眷戶再逐一溝通，從93年第1次認證後至97年間，負責執行該計畫之海軍司令部持續與原眷戶進行溝通，若原眷戶改變意願而參與改建，伊權衡後均同意其參與改建。
劉景瑞於第1次說明會後並未表示是否參與改建，亦未提出其經認證之改（遷）建申請書，海軍陸戰隊指揮部曾發函請劉景瑞陳述意見，惟劉景瑞並未回應，是原告主張伊未能給予劉景瑞第2次認證之機會有隱瞞等情事，顯不足採。
㈣明建新村於第1階段認證期限屆至前，已辦理認證者已逾原眷戶數3/4，是依國軍老舊眷村改建條例第22條規定，明建新村為同意改建之眷村，自應辦理改建，而劉景瑞確屬不同意改建之原眷戶，伊自得註銷劉景瑞眷舍居住憑證及原眷戶權益。
再者，原眷戶權益乃基於國軍老舊眷村改建條例所創設，並非主管機關以行政處分形成，是國軍老舊眷村改建條例第22條有關註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之處分，固係不利處分，惟仍非授益處分之廢止，而無行政程序法第124條所定2年除斥期間之限制等語，資為抗辯，並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有92年11月25日公告影本、高雄市「自治新村改建基地」改（遷）建第一階段（認證）說明書影本、高雄市「自治新村改建基地」原眷戶改（遷）建申請書影本、海軍後勤司令部93年2月23日函影本、93年3月2日函影本、被告93年12月24日函影本、海軍陸戰隊指揮部97年10月8日函影本、第1次處分影本、第2次處分影本、原處分影本、訴願決定書影本、本院99年度訴字第1235號判決影本、最高行政法院100年度判字第1825號判決影本在卷可稽（前審卷第11至15、63至75、179、228至237頁、訴願卷1第17、65頁、本院卷1第6至11頁），堪認為真正。
六、按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260條第3項定有明文。
本件為經最高行政法院發回更審之案件，本院在此個案中，自應受最高行政法院100年度判字第1825號判決所表示個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針。
經核本件兩造爭點為：㈠被告註銷原眷戶權益是否已罹於除斥期間或時效規定？㈡明建新村原眷戶是否有3/4以上同意改建？本院判斷如下：㈠被告註銷劉景瑞之原眷戶權益是否已罹於除斥期間或時效規定？1.時效制度之法理基礎－法治國原則中之「法安定性原則」：⑴「法治國」（Rechtsstaat）一詞，源自於德國，大約形成於19世紀，它的核心概念即是「依法而治」（ruleof law）。
追溯該原則之形成歷史，即英國大憲章所揭示拘束貴族人身自由必須依循法定程序之規定，這也是所謂「正當程序」（due process）的濫觴。
德國基本法第20條第2項及第3項規定：「所有國家權力來自人民。
國家權力，由人民以選舉及公民投票，並由彼此分立之立法、行政及司法機關行使之。」
及「立法權應受憲法之限制，行政權與司法權應受立法權及法律之限制。
」即藉由三權分立以及權力依憲法及法律運作之規定，表徵德國是一個法治國，該條項所規定之分權原則及法定原則，即成為「法治國原則」（Rechtsstaatsprinzip）。
而法定原則之意義有二：在權力分立及運作之層面，為法律優位與法律保留；
而在保障人民權益之層面，則係法律安定與法律明確，蓋因國家權力之運作須具有可預測性，故法律必須安定，而法律明確，則有助於落實法律之安定（詳參許玉秀大法官於司法院釋字第574號解釋所提出之協同意見書）。
⑵法治國原則為現代民主憲政體制之骨幹，亦為我國立憲之基本原則〔我國憲法雖未如同德國基本法一般，於條文中揭示法治國原則，惟學者多認為我國憲法之相關制度中，已明顯具備法治國原則之內涵，且與先進民主國家並無二致，主要包括：基本權利之保障、權力分立、法律優位與法律保留、司法審查等，詳參吳庚大法官，〈論憲法之基本原則〉，收錄於《司法院大法官釋憲四十週年紀念論文集》，77年9月版，第163至167頁〕，目的在確保所有公權力之作用均受法律規範、均依民主價值與基本人權為之、且均受獨立與公正之司法所約制。
至於法治國原則下派生之各項原則，雖因不同國家的憲法規定而有差異，然一般認為應包括合法性原則（包含法安定性原則、制定法律程序之透明性、可問責性、民主性及多元性）；
禁止行政權之恣意；
獨立與公正之司法；
包含尊重人民基本權之有效之司法審查；
法律前之平等待遇等（司法院釋字第723解釋羅昌發大法官協同意見書㈡參照）。
司法院釋字第525號、第574號解釋理由書及釋字第589號解釋更一再明白宣示：「法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則（釋字第525號解釋理由書則使用「誠實信用原則」）之遵守。」
益見「法安定性原則」為法治國原則之首重內涵之一。
⑶時效制度（period of prescription或prescriptive period或statute of limitation）係對於一定期間內不行使權利或因持續一定時間之狀態，而由法律創設其權利或義務關係變動之效果；
其目的在促使權利人以適當之努力儘早行使權利及尋求救濟（司法院釋字第723解釋羅昌發大法官協同意見書㈢參照）。
而建立時效制度之主要理由，包括「尊重現存秩序，維護社會交易安全」、「簡化法律關係，避免在訴訟上舉證困難」及「在權利上睡眠者，法律不宜長期保護」，且時效制度不僅在維護現行法律秩序之安定性，更具有濃厚之教育意義及督促功能，提醒權利人及時適當地行使權利，使權利人不敢怠於行使權利減少法律紛爭以增進社會之和諧關係〔施啟揚著，《民法總則》，73年6月校訂再版，第340至341頁〕。
⑷此外，司法院釋字第723號解釋援引釋字第474號解釋有關時效制度之重要性及其制定之目的，略謂：「消滅時效制度（按：釋字第474號解釋僅稱『時效制度』）之目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關……」（見釋字第723號解釋理由書第1段、釋字第474號解釋理由書第2段）。
又南非憲法法院在Road Accident Fund and Another v.Mdeyide一案中，針對時效制度的重要性，亦表示：「本院曾多次強調，時效期限在為社會與法律事件帶來確定性及安定性以及在維持司法品質之關鍵重要角色。
如無時效期限之規定，法律爭端將可能無限期延續，並因而延長當事人對爭端解決的不確定性。
由於時間的經過，證據可能遺失、證人可能無法再出庭作證或其對事件之記憶亦可能逐漸模糊，司法品質有可能因而受影響。
而司法品質為法治之核心因素。
如欲法律受尊重，法院之裁判應在爭議事件發生後，盡早作成；
且其裁判不但應有完整的論述，並應基於最佳可得之證據為之。」
是以，司法院大法官解釋有關時效制度維持法律秩序安定之論點，以及南非憲法法院有關時效制度維護法律確定性、安定性及司法品質功能之闡述，均足以說明時效制度在法治國原則中之重要性（司法院釋字第723解釋羅昌發大法官協同意見書㈢參照）。
2.無論公、私法領域均應設有時效制度：⑴法治國原則既為現代民主憲政體制之骨幹，「法安定性原則」復為法治國原則之重要內涵，而時效制度則具有維護法律確定性、安定性及司法品質之功能，現代各國無不承認時效制度之存在〔王珍珠，〈淺說行政秩序罰上時之效力與時效〉，收錄於行政院經濟建設委員會委託國立臺灣大學法律學研究所執行《行政不法行為制裁規定之研究【行政秩序罰法草案】》專題報告五，第79頁以下〕。
⑵廣義之時效制度，可依權利性質之不同，區分為請求權之消滅時效、形成權（包括解除權、撤銷權、終止權、廢止權、註銷權、裁處權等）之消滅時效（除斥期間）〔針對形成權之消滅時效，學者一般稱之為「除斥期間」，係法律對於權利所預定之行使期間，又稱為「預定期間」，權利因期間經過不行使而當然消滅，與民法上請求權時效完成後並未消滅，僅債務人取得抗辯權得拒絕履行，有所不同，參照施啟揚，前揭書，第343頁；
另參照王澤鑑，《民法實例研習叢書第二冊－民法總則》，72年11月初版，第400至402頁。
惟因在公法領域，公法上請求權因時效完成而當然消滅（行政程序法第131條第2項參照），且均屬法院應依職權調查審認據以為裁判之依據，故其與形成權之除斥期間的區別已漸趨模糊，故亦有不與請求權區分，一律稱為「消滅時效」者，如王珍珠，前揭文，第79頁以下。
又參考行政罰法第6章「時效」，其第27條及第28條均係針對屬於形成權性質之行政罰裁處權「除斥期間」所為之規定，顯見我國立法上並未刻意依權利之性質究為請求權或形成權而分別使用「時效」或「除斥期間」之不同用語，而一律以「時效」稱之，是本院基於消滅時效與除斥期間同屬因時間之經過而發生法律效果之制度（僅在不同領域發生權利消滅或減損之效果差異），且均屬為維護法律確定性、法安定性及司法品質而設立之制度，故認為二者均屬廣義時效制度之一環〕、取得時效、執行權時效、追訴權時效、行刑權時效等類型。
⑶現代法制無論民事法或公法（包括行政法、刑事法）等各領域均設有時效制度〔參照施啟揚，前揭書，第341頁。
另羅昌發大法官於司法院釋字第723號解釋所提出之協同意見書亦認為：「行政法、民法及刑法均有時效制度；
而所有的時效制度目的，均在維持法律秩序之確定性、安定性及司法品質。
故應認所有的時效制度，不論事件性質（行政法、民法、刑法事項），不論時效類型（消滅時效、取得時效、追訴權時效、行刑權時效），亦不論涉及權利之種類（人民財產權、自由權或其他權利），均應基於相同理由，適用絕對法律保留原則。
」〕，且為維持法律秩序之確定性、安定性及司法品質，應認所有之法領域，不論事件性質（行政法、刑事法及民事法事項），不論時效類型（請求權消滅時效、形成權除斥期間、執行權時效、取得時效、追訴權時效、行刑權時效等），亦不論涉及權利之種類（人民之財產權、自由權或其他權利，以及行政主體依法擁有之各種權利），均應設有時效制度，方符合法治國原則中「法安定性原則」之要求。
此所以司法院釋字第723號解釋理由書亦明揭：「消滅時效制度之目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，且與人民權利義務有重大關係，不論其係公法上或私法上之請求權消滅時效，均須逕由法律明定……（本院釋字第474號解釋參照）」之意旨。
論者或謂現行法制度下，立法者並未就所有公法及私法權利一律規定其行使期間之限制（時效制度），惟此一情形〔民事法及刑事法領域，因法制及學說發展甚早，時效制度較為完備。
至於行政法領域，則屬後起之秀，較欠缺完整之時效制度，迨行政程序法、行政罰法及行政執行法制（修）定施行後，行政程序法分別針對公法上請求權及行政處分之撤銷、廢止定有一般消滅時效（第131條）及一般除斥期間（第121條、第124條）之規定，行政罰法則針對裁處權定有除斥期間之規定（第27條、第28條），行政執行法亦對行政執行權定有執行期間之規定（第7條），除此之外，則視個別之特別法有無時效規定而定〕，既不符合現代法治國原則下之法安定性原則之要求，因認應屬立法疏漏或怠惰之問題，尚不得倒果為因，據以主張行政法領域各種權利之行使不以定有期間限制為必要，應予辨明。
3.時效制度屬於絕對法律保留（國會保留）之範圍：⑴按各種權利之行使應有時效（包括請求權之消滅時效及形成權之除斥期間）之限制，不論私法上或公法上之權利皆然，已如前述。
就「私法上」請求權之消滅時效，司法院釋字第335號解釋就民法第330條關於債權人受取提存物請求權自提存後10年間不行使而消滅之規定，認為旨在使提存物之權利狀態早日確定，為維持社會秩序所必要，故與憲法並無牴觸。
⑵又就「公法上」請求權之消滅時效，司法院釋字第474號解釋理由書，針對公務人員保險現金給付請求權之消滅時效，認為時效制度不僅與人民權利義務有重大關係，且其目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，須逕由法律明定，自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之（國會保留），並釋示於法律未明定前，應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定；
另司法院釋字第723號解釋理由書，除重申「消滅時效制度之目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，且與人民權利義務有重大關係，不論其係公法上或私法上之請求權消滅時效，均須逕由法律明定，自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之，始符憲法第23條法律保留原則之意旨」外，針對保險醫事服務機構向保險人申報其所提供醫療服務之點數，認為係行使本於全民健康保險法有關規定所生之「公法上請求權」，且經保險人審查醫療服務總點數及核算每點費用以核付其費用，其點數具有「財產價值」，該規定就醫療服務點數之申報，逕以命令規定公法上請求權之消滅時效期間，增加法律所無之限制，有違法律保留原則，侵害人民之財產權，與憲法第15條及第23條規定之意旨不符，應不予適用。
⑶另就「公法上」形成權之消滅時效（除斥期間），司法院釋字第583號解釋理由書，針對公務人員懲處權（形成權）之行使期間（除斥期間），認為國家對公務員違法失職行為固應予懲罰，惟為避免對涉有違失之公務員應否予以懲戒，長期處於不確定狀態，實不利於維持法秩序之安定，亦不易獲致公平之結果，故懲戒權於經過相當期間不行使者，即不應再予追究，以維護公務員之權益及法秩序之安定，公務人員考績法未設懲處權行使期間之規定，致公務人員應受免職懲處之違法失職行為，自行為終了之日起經過一定繼續期間未受懲處，服務機關仍得據此行為追溯究問考評公務人員，而予免職處分，有違前開意旨，為貫徹憲法上對公務員權益之保障，故釋示有關公務員懲處權之行使期間，應類推適用公務員懲戒法相關規定。
⑷此外，最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議：「機關因廠商有政府採購法第101條第1項各款情形，依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報，即生同法第103條第1項所示於一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，為不利之處分。
其中第3款、第7款至第12款事由，縱屬違反契約義務之行為，既與公法上不利處分相連結，即被賦予公法上之意涵，如同其中第1款、第2款、第4款至第6款為參與政府採購程序施用不正當手段，及其中第14款為違反禁止歧視之原則一般，均係違反行政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效。
其餘第13款事由，乃因特定事實予以管制之考量，無違反義務之行為，其不利處分並無裁罰性，應類推適用行政罰裁處之3年時效期間。」
就其中具有行政罰性質之刊登政府採購公報條款，固應適用行政罰法第26條所定裁處權時效（除斥期間）之規定，另針對非屬行政罰之刊登政府採購公報條款，其形成權之行使，亦認應「類推適用」裁處權時效（除斥期間）之規定。
益見「公法上」形成權之行使，均應設有消滅時效（除斥期間）制度甚明。
4.立法者授予主管機關「註銷權」，卻未設有除斥期間之規定，違反「法安定性原則」：⑴國軍老舊眷村改建條例第22條規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有3/4以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」
（下稱「系爭規定」）賦予主管機關之「註銷權」，足以直接發生使原眷戶喪失「配住權」及「原眷戶權益」之法律效果，性質上屬於「形成權」。
惟因最高行政法院102年度10月份庭長法官聯席會議決議認為原眷戶所得享有之「原眷戶權益」，係基於國軍老舊眷村改建條例第5條第1項所創設，而非授益性行政處分所授予，是主管機關註銷不同意改建原眷戶之「原眷戶權益」，並非授益行政處分之廢止，自無行政程序法第124條所規定2年除斥期間之適用。
惟該決議並未如同101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議一般，指明應否類推適用何一類似性質除斥期間規定之旨。
⑵基此，系爭規定授權主管機關得逕行註銷不同意改建原眷戶之「眷舍居住憑證」及「原眷戶權益」，為維持法律秩序之安定，並避免因主管機關無正當理由而恣意選擇性地於不同時間註銷或不註銷不同意改建原眷戶之「眷舍居住憑證」及「原眷戶權益」，而形成實質上之差別待遇，實不能任由主管機關長期怠忽行使該註銷權，而使法律關係長期處於不確定狀態。
是主管機關將不同意改建原眷戶之「眷舍居住憑證」及「原眷戶權益」予以註銷，自應於一定期間內行使，即主管機關註銷權之行使應有消滅時效（除斥期間）之限制，如主管機關之註銷權於經過相當期間不行使者，即不應再予註銷，以維護法秩序之安定，俾保障原眷戶憲法上之財產權或其他權利。
⑶惟立法者就主管機關行使註銷權並未設有除斥期間之規定，此一屬於「國會保留」事項之法律漏洞，使主管機關註銷權之行使欠缺除斥期間之限制，非但有害於法秩序之安定性，對於原眷戶憲法上之財產權或其他權利更構成過度之侵害，參酌前揭司法院釋字第474號及第583號解釋理由書意旨，顯已違反法治國原則中之「法安定性原則」。
由於時效制度（包括消滅時效與除斥期間）屬於憲法上法律保留事項（司法院釋字第474號、第723號解釋理由書參照），系爭規定所授予主管機關之「註銷權」，屬於形成權之性質，惟並未設有除斥期間之規定，而與「法安定性原則」有違，已如前述，又因其非屬針對違法行政處分所為之「撤銷」，亦非屬對合法行政處分所為之「廢止」，更非屬對違反行政法上義務者所為之「裁罰性不利處分」，現行行政程序法第131條針對公法上「請求權」所定之消滅時效固無適用之餘地，同法第121條、第124條針對「撤銷權」、「廢止權」及行政罰法第27條針對「裁處權」等「形成權」所定之「除斥期間」，亦無法適用於系爭規定所定之「註銷權」（最高行政法院102年度10月份庭長法官聯席會議決議參照）。
益見立法者就系爭規定所定之「註銷權」未設除斥期間之規定，業已違反法治國原則中之「法安定性原則」。
5.系爭規定所授予之「註銷權」應類推適用性質相似之除斥期間規定：按所謂法理，乃指為維持法秩序之和平，事物所本然或應然之原理；
法理之補充功能，在適用上包括制定法內之法律續造（如基於平等原則所作之類推適用）及制定法外之法律續造（即超越法律計畫外所創設之法律規範）。
本件立法者就系爭規定所定之「註銷權」未設除斥期間之規定，業已違反法治國原則中之「法安定性原則」，已如前述，此一規範上之漏洞，本院爰斟酌人民權利之保護、法律秩序之安定及法律整體精神，本諸制定法外之法律續造機能，基於事物本質及同類事物應為相同處理之衡平原則，由於主管機關「註銷」立法者所賦予之原眷戶權益，與由原處分機關「廢止」其所為之合法授益行政處分相較，兩者均係由行政機關行使，且皆屬形成權之性質，其行使之結果亦均係剝奪人民之既得權益，僅人民權益之取得係由立法者抑或行政機關所授予之不同而已，足認系爭規定之「註銷權」與行政程序法第123條所定之「廢止權」，在事物本質上具有相當高之類似性，本院因認得類推適用行政程序法第124條針對同為「公法上形成權」性質（故不應類推適用同法第131條針對「公法上請求權」所為消滅時效之規定）之「廢止權」（原眷戶僅係依法行使同意改建與否之權利，其依法取得之原眷戶權益並無違法之可言，亦未違反任何行政法上義務，更非不履行任何公法上義務，故不應類推適用行政程序法第121條、行政罰法第27條及行政執行法第7條分別針對「撤銷權」、「裁處權」及「執行權」所為除斥期間或消滅時效之規定）所為除斥期間「應自廢止原因發生後2年內為之」之規定，以填補上開規範漏洞，以維事理之平。
6.被告作成原處分時已超過類推適用行政程序法第124條所定之2年除斥期間：⑴原告之被繼承人劉景瑞為國軍老舊眷村「建業新村」之原眷戶（民國59年間獲准受讓訴外人楊超植坐落高雄市○○○村0000號眷舍，訴願卷1第6至7頁）。
⑵總政治作戰局依國軍老舊眷村改建條例相關規定辦理眷村改建事宜，並作成92年11月25日公告，將於92年12月4、5日召開高雄巿自治新村改建基地法定說明會，以原眷戶同意參與改建者，應於93年3月3、4日前將改建申請書完成認證後，交送列管單位層轉被告，逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建戶（前審卷第63頁）。
嗣於舉辦第一階段（認證）說明會時，並備具改（遷）建第一階段（認證）說明書載明：「1.本眷村原眷戶有3/4以上同意改（遷）建，並經法院（或民間公證人）認證者：本村即按改建計畫及相關程序辦理改建，對不同意改建者，本部得逕行註銷原眷戶眷舍居住憑證（含公文書）及其權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定強制執行。
2.本眷村原眷戶未達3/4以上同意改建者：本村不辦理改建，於眷改條例廢止後，依國有財產法有關規定辦理」（前審卷第64至65頁）。
⑶海軍總司令部嗣於93年11月15日以澄育字第0930002813號呈被告：「主旨：呈報本軍列管高雄市『明建新村』原眷戶遷建『自治新村改建基地』認證結果暨眷籍清查補正資料。
說明：……二、該村原眷戶計508戶，於93年3月4日前完成遷建『自治新村改建基地』認證申請書法院認證者402戶，本部前於93年5月14日以澄育字第0930001101號文將渠等法院認證暨眷籍資料呈報鈞部審查後，尚有李國雲等136戶待釐清補正，現已完成釐清計李國雲等132員；
另蕭楚喬等4員經函請中國農民銀行協查分別辦理華夏一、三、五期貸款，建請鈞部迅速修頒『國軍軍眷業務處理作業要點』規定據以憑辦後續……」（本院卷3第175頁），並經被告於93年11月16日收文（本院卷3第179頁）。
是被告於93年11月16日即已明知或可得而知明建新村同意改建之原眷戶超過3/4改建門檻，至其餘蕭楚喬等4員「配舍又貸款」之後續處理，則尚不影響上開已超過改建門檻之認定。
⑷被告又於93年12月24日以勁勢字第0930019191號令函復海軍總司令部（副知總政治作戰局）略以：核定貴管高雄市「明建新村」遷建「自治新村改建基地」原眷戶認證結果統計案……等語（本院卷2第104至105頁）。
顯見被告至遲於93年12月24日即已「確實知悉」明建新村同意改建之原眷戶超過3/4改建門檻，並依系爭規定取得對不同意改建之原眷戶註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之權，故被告行使系爭規定所授予「註銷權」之除斥期間，應類推適用行政程序法第124條規定，亦即應自「註銷」原因發生日（繳交改建申請書截止日即93年3月4日）起2年內為之。
⑸被告雖於96年3月20日以第1次處分通知劉景瑞，以劉景瑞未依限提出改建申請，乃依系爭規定註銷劉景瑞之原眷戶權益（前審卷第179頁），惟因該處分未經合法送達予劉景瑞，而不生效力。
被告嗣於98年1月10日以第2次處分通知劉景瑞，註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益（訴願卷1第24至25頁），原告滿桂璽不服，提起訴願，經行政院院臺訴字第0980087791號訴願決定，以劉景瑞已於處分前死亡，第2次處分以其為處分對象未妥為由，而將第2次處分撤銷，責由被告於2個月內另為適法之處分（訴願卷1第26至33頁）。
被告復於98年9月8日以原處分註銷劉景瑞之眷舍居住憑證（前審卷第11至12頁），並通知原告等繼承人。
可知，被告係自「註銷」原因發生日（繳交改建申請書截止日即93年3月4日）起算，已逾5年之98年9月8日（縱自被告確實知悉註銷原因之93年12月24日起算亦已逾4年），始行使系爭規定所授予之「註銷權」，顯已超過類推適用行政程序法第124條所定之2年除斥期間，自屬違法。
⑹至於前已確定而與本件相關之其他事件判決（例如本院100年度訴更一字第196號、第200號、第201號判決及其等上訴審判決），均係針對各該事件原告主張被告註銷伊等原眷戶權益係屬授益行政處分之廢止，已罹於行政程序法第124條所定之2年除斥期間一節，本諸前揭最高行政法院102年度10月份庭長法官聯席會議決議認為原眷戶之原眷戶權益非授益行政處分所授予，是被告註銷原眷戶權益，並非授益行政處分之廢止，自無行政程序法第124條所定2年除斥期間之「適用」，而駁回各該原告之主張，惟並未針對被告依系爭規定註銷原眷戶權益，得否「類推適用」行政程序法第124條所定之2年除斥期間一節表示意見，故本判決並未牴觸前揭最高行政法院102年度10月份庭長法官聯席會議決議，亦未與上開確定判決見解歧異，併此指明。
㈡本件被告於98年9月8日作成原處分時，既已罹於2年除斥期間，而屬違法，則爭點㈡明建新村原眷戶是否有3/4以上同意改建？即無庸再予審酌。
至於最高行政法院以100年度判字第1825號判決，將本院99年度訴字第1235號判決廢棄發回更為審理之認證疑義，前經利害關係人向高雄地院提出異議，雖經高雄地院以100年度聲更㈠字第1號民事裁定，認民間公證人王振華事務所所為之部分認證結果於法有違，而予以廢棄，發回公證人王振華事務所另為適當之處置（本院卷1第18至30頁），惟該裁定嗣經其他利害關係人提出抗告，復經高雄地院以100年度抗字第234號裁定將該裁定廢棄發回之部分廢棄，並駁回相對人之異議（本院卷1第129至132頁）確定在案；
另原告滿桂璽等人嗣後復針對其中206份認證書再向高雄地院聲明異議（本院卷1第310至316頁），業經高雄地院以101年度聲字第153號裁定，除就門牌號碼建業75之2號等8戶因身分證字號比對不符有誤載之虞，有再查明之必要外，其餘異議部分駁回（本院卷3第6至10頁），原告滿桂璽等人提出抗告，仍經高雄地院以102年度抗字第24號裁定駁回抗告而確定（本院卷3第126至141頁），均附此敘明。
㈢綜上所述，被告於98年9月8日作成原處分註銷劉景瑞之眷舍居住憑證時，已罹於類推適用行政程序法第124條所定之2年除斥期間，自屬違法，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告執此指摘訴願決定及原處分違背法令，訴請將之一併撤銷，為有理由，應予准許。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 4 月 14 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 王俊雄
法 官 張國勳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 105 年 4 月 14 日
書記官 陳可欣
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