臺北高等行政法院行政-TPBA,101,簡,477,20120903,1

臺北高等行政法院判決
101年度簡字第477號
原 告 葉文德
被 告 新北市政府城鄉發展局
代 表 人 張璠（局長）
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服新北市政府中華民國101 年5 月10日0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

訴願決定及原處分關於罰鍰新臺幣陸萬元部分均撤銷。

訴訟費用由被告負擔。

事實及理由

一、程序事項：本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的金額為新臺幣（下同）6 萬元，係在40萬元以下，依民國99年1 月13日修正公布，同年5 月1 日施行之行政訴訟法第229條第1項第2款規定，應適用簡易程序。

本院並依同法第233條第1項規定，不經言詞辯論，逕行判決，合先敘明。

二、事實概要：緣原告提供其所有新北市○○區○○路○ 段137號建築物（位於板橋區都市計畫範圍內之住宅區，下稱「系爭建物」）予訴外人周水樹經營視聽歌唱業（市招：夏之戀小吃店）。

前經被告先後2 次函請原告應善盡維持合法使用系爭建物之法律義務。

惟該址再經查獲有前揭違規經營事實，被告分別以100 年5 月20日北城開字第1000509447號函、100 年7 月14日北城開字第1000714340號函併附同文號處分書分別裁處系爭建物使用人及原告各6 萬元罰鍰及命立即停止違規行為在案；

然新北市政府聯合查報小組於100 年12月8 日在該址再次查獲前揭違規經營事實，被告以100 年12月26日北城開字1001828040號函併附同文號處分書（下稱「原處分」）裁處原告6 萬元罰鍰及命立即停止違規行為。

原告不服，經新北市政府101 年5 月10日0000000000號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：㈠原告出租系爭建物予承租人周水樹作為店鋪使用，承租人申請營業執照為「夏之戀小吃店」，出租時並無違法，嗣後承租人有違規使用情形，非原告所能預知。

原告於接獲被告函知承租人（行為人）有違規時，即積極聯絡承租人，並以存證信函要求改善，已盡注意義務及督促之責任，事實上原告並無規制之權利，更無故意過失。

原告對於被告裁處承租人並無意見，惟被告卻認定原告不能舉證自己無過失，即推定為有過失，以原告為共犯併裁處6萬元罰鍰，與事實不符，亦有違都市計畫法第79條規定之精神。

㈡系爭建物之使用執照目的本供店鋪使用，原告於出租當時，即已於租賃契約書（下稱「系爭契約」）第5條第2項約明承租人不得非法使用，系爭契約並經公證在卷。

都市計畫法第79條規定係以實際行為人為處罰對象，既然原告於出租前即已要求承租人須為合法使用，原告亦非實際違規之行為人，按臺中高等行政法院91年度訴字第504 號、91年度訴字第15號判決意旨，被告於裁處實際行為人後，復再重複裁罰原告（被告100 年5 月20日北城開字第1000509447號函，已經本院100 年度簡字第799 號判決撤銷；

被告100 年7 月14日北城開字第1000714340號函，復經本院101 年度簡字第124 號判決撤銷），實於法未合等情。

並聲明：訴願決定及及原處分均撤銷。

四、被告則以：㈠依據都市計畫法第4條規定、新北市政府100年1 月19日北府城開字第1000062788號公告，本案依都市計畫法所為之處分，屬有權限機關所為之處分。

且依內政部98年12月22日臺內民字第0980234455號函頒縣市改制直轄市自治法規整理原則第8 點規定，都市計畫法臺灣省施行細則於臺北縣改制為新北市後暫時適用。

㈡都市計畫住宅區土地建築物經營視聽歌唱業之使用係違反都市計畫法令。

如土地及建築物之使用未符合都市計畫土地使用分區管制規定而經營視聽歌唱業，已違反都市計畫法令，主管機關得依都市計畫法第79條規定，對違規行為人進行裁罰處分。

次按司法院釋字第275 號解釋及內政部91年11月21日臺內營字第0910081556號函解釋，土地及建築物所有人提供所有土地及建築物違規使用者，仍得對之進行裁罰處分。

㈢原告明知其應負維持土地合法使用之法律義務：經查原告已經被告99年11月24日及100 年3 月14日2 次通知應善盡維持合法使用系爭建物之法律義務後，仍未克盡其法律義務，復經被告分別以100 年5月20 日 北城開字第1000509447號函、100 年7 月14日北城開字第10 00714340 號函併附同文號處分書併罰，且新北市政府聯合查報小組於100 年12月8 日至現場稽查，系爭建物仍違規經營視聽歌唱業，此均為不爭之事實。

準此，原告事實上確已知悉，都市計畫法令要求土地及建築物所有權人應善盡維持土地合法使用之法律義務事實，當無疑慮。

再者，原告仍放任行為人（即系爭建物使用人周水樹）違規使用系爭建物，未積極採行任何有效之手段而善盡其維持合法使用系爭建物之法律義務；

復以內政部91年11月21日臺內營字第0910081556號函釋略以：「主旨：關於都市計畫法第79條第1項規定之處罰對象執行疑義…說明：二、為免旨揭規定執行產生疑義並減少類似爭訟，請貴府參酌本部88年7 月16日臺88內營字第8873869 號函有關建築法第90條規定之執行方式略以：『…為達直接處罰嚇阻行為效果，第一次違規處罰對象為其使用人並副知所有權人，其後經勒令停止使用不停止使用之連續處罰，得認定所有權人為共犯，併罰之。』

辦理」，原告所述即屬無據。

另原告既主張租賃契約已載明「不得非法使用」，卻又主張尚在租約期間，承租人有合法使用權利云云，不僅前後理由矛盾，況且依土地法第100條第4款規定反面解釋，原告自得據以終止租約收回房屋，是所辯亦不足為採等語，資為抗辯。

並聲明：原告之訴駁回。

五、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有臺北縣政府經濟發展局99年11月11日稽查商業活動現場記錄表影本、新北市建築物公共安全之構造及設備檢（複）查紀錄表影本、被告99年11月24日北城開字第0991112287號函影本、被告100 年3 月14日北城開字第1000212029號函影本、被告100 年5 月20日北城開字第1000509447號函併附同文號處分書影本、被告100 年7 月14日北城開字第1000714340號函併附同文號處分書影本、新北市政府100 年12月8 日稽查商業活動現場紀錄表、被告100 年12月26日北城開字1001828040號函併附同文號處分書影本、新北市政府101 年5 月10日0000000000號訴願決定書影本等在卷可稽（答辯卷第4 頁、第7 頁、第9 頁、第10至11頁、第15頁、第17至18頁、本院卷第18至20頁、第22至26頁），自堪認為真正。

六、本件爭點為：被告以原告先後2 次經其發函副知應善盡維持合法使用系爭建物之法律義務，嗣該址於100 年12月8 日再經查獲有違規經營之事實，遂以原處分處原告6 萬元罰鍰，是否適法有據？本院判斷如下：

㈠、按「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」

、「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。

不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」

都市計畫法第4條、第79條第1項分別定有明文。

次按「住宅區為保護居住環境而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：……十、戲院、電影片（映演）業、視聽歌唱場、電子遊戲場、機械式遊樂場、歌廳、保齡球館、汽車駕駛訓練場、攤販集中場及旅館。

……」復為都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1項第10款所規定。

又依內政部98年12月22日臺內民字第0980234455號函頒縣市改制直轄市自治法規整理原則第8 點規定，都市計畫法臺灣省施行細則於臺北縣改制為新北市後暫時適用。

㈡、查原告所有系爭建物，位於板橋都市計畫範圍內之住宅區，不得經營視聽歌唱業。

因原告將系爭建物出租予訴外人周水樹經營視聽歌唱業，前經被告分別以99年11月24日北城開字第0991112287號函及100 年3 月14日北城開字第1000212029號函，副知原告應善盡維持合法使用系爭建物之法律義務，嗣新北市政府聯合查報小組於100 年3 月10日及100 年7 月1 日現場稽查，仍有訴外人周水樹違規經營視聽歌唱業之事實，被告爰以100 年5 月20日北城開字第1000509447號函併附同文號處分書及100 年7 月4 日北城開字第1000714340號函併附同文號處分書裁罰訴外人周水樹及原告6 萬元罰鍰，並令立即停止使用，原告遭裁罰之上揭處分嗣分別經本院以100 年度簡字第799 號及101 年度簡字第124 號判決予以撤銷。

又新北市政府聯合查報小組於100 年12月8 日現場稽查發現該址仍違規經營視聽歌唱業，被告認原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1項第10款規定，乃依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分裁處原告6 萬元罰鍰，並命其應立即停止使用，固非無見。

㈢、惟查，依都市計畫法第79條之規定，受裁處之對象包括建築物所有權人、使用人或管理人，是以非僅以處罰行為人為限，此即所謂「行為責任」與「狀態責任」；

「行為責任」係指因作為或不作為違反行政法上義務所應負之責任；

「狀態責任」則指人民依法規，對於某種狀態之維持，具有義務，因違背此項義務而應負之責任。

在行政罰之立法中，以處罰違章行為人較為常見，然於部分行政法規，如建築、都市計畫法規，常見就「狀態」課予特定人維護之義務，故於行為責任人與狀態責任人競合時，即應由行政機關就其查獲違法之事實，為適當、合理之裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。

且基於行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由，且行政機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對所有權人處罰（最高行政法院91年度判字第23號判決意旨及最高行政法院95年1 月份庭長法官聯席會議決議意旨參照）。

因此都市計畫法第79條第1項對於裁處對象之規定，實即授權行政機關得依個案情形，就裁處對象為選擇之裁量，而行政機關已對行為人處罰，仍不足達成行政目的時，即得對所有權人處罰。

是以本件被告選擇對系爭建物所有權人即原告為裁處，自應就此裁處符合都市計畫法之立法目的，為必要性之裁量，並應具備充分、合理及適當之理由，合先敘明。

㈣、經查，本件新北市政府聯合查報小組於100 年12月8 日現場稽查發現系爭建物現址仍違規經營視聽歌唱業，新北市政府經濟發展局乃函送被告依法處理，被告除對行為人即訴外人周水樹裁處6 萬元罰鍰，並命其應立即停止使用（見答辯卷第33頁）外，同時對原告以原處分裁處6 萬元罰鍰，並命原告應立即停止使用。

被告主張其處罰原告係為達行政目的，並無不妥云云。

則被告自應就此裁處，說明其已對行為人處罰，仍不足達成行政目的，而有另行處罰原告之必要，以符合都市計畫法之立法目的，並具充分、合理及適當之理由。

且按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」

本件依原告所提出經公證之房屋租賃契約第5條第2項明文約定：承租人（即訴外人周水樹）不得非法使用房屋，此外原告主張其於接獲被告通知後，除不斷電話聯繫促請承租人改善，更正式寄發郵局存證信函通知承租人自即日起依租約規定停止違法使用（另請承租聯絡人周佳凌協助聯繫處理），並提出房屋租賃契約及公證書、郵局存證信函等影本為證（見本院卷第13至17頁）。

則原告上開作為，得否仍認原告係未善盡其督促行為人改善及維持系爭建物合法使用之法律義務？系爭未維持建物合法使用之狀態，係出於原告之故意或過失而原告必須受罰？被告除處罰行為人外，必須再選擇對所有權人即原告為處罰，始足以達成都市計畫法之立法目的等節，均未見被告予以說明，自不能認被告已為充分、合理及適當之裁量。

㈤、再按行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」

行政訴訟法第4條第2項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」

同法第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」

可知，行政處分如有裁量怠惰、裁量濫用等裁量瑕疵之情事，行政法院自得以之為違法，予以撤銷。

本件被告並未充分、合理及適當說明其除處罰行為人之外，必須再選擇對所有權人即原告為處罰，始足以達成都市計畫法立法目的之裁量理由，即以原處分裁處原告6 萬元罰鍰，核有裁量怠惰及裁量濫用之違誤，訴願決定就此未予糾正，亦有未洽。

㈥、綜上所述，本件原處分及訴願決定既有違誤，則原告提起本件撤銷訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰6 萬元部分，為有理由，應予准許。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第233條第1項 、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 101 年 9 月 3 日
臺北高等行政法院第六庭
法 官 黃 桂 興
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 101 年 9 月 3 日
書記官 李 承 翰