臺北高等行政法院行政-TPBA,101,簡,89,20120903,1

臺北高等行政法院判決
101年度簡字第89號
原 告 陳品均
被 告 新北市政府城鄉發展局
代 表 人 張璠（局長）
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服新北市政府中華民國100 年11月23日北府訴決字第1001310506號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由甲、程序方面：本件爭訟之數額在新台幣（下同）40萬元以下，依民國99年5 月1 日施行之行政訴訟法第229條第1項規定，以簡易訴訟程序審理，不經言詞辯論，逕行裁判。

乙、實體方面：

壹、事實概要原告於新北市○○區○○路199 號建築物（座落○○○區○○段1986地號土地，該地係屬板橋都市計畫住宅區，下稱系爭建物），經營視聽歌唱業，經被告聯合稽查小組多次查獲違規使用系爭建物。

被告屢次通知原告應立即停止違規行為，惟系爭建物於100 年7 月6 日經新北市政府聯合查報小組現場稽查，仍有原告違規經營視聽歌唱業之事實稽查紀錄，被告爰依都市計畫法第79條第1項、都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1項第10款及新北市政府處理違反都市計畫法案件裁罰基準表，於100 年7 月20日以北城開字第1000731829號函（下稱原處分）裁罰原告（使用人）及併罰訴外人陳欽墻（系爭建物所有權人）6 萬元罰鍰，並令立即停止使用。

原告不服原處分，提起訴願，經訴願管轄機關新北市政府審認所提訴願書不合法定程式，並以100 年9 月26日北府訴行字第1001336340號函通知原告補正，而原告經通知補正逾期不補正，嗣後新北市政府於100 年11月23日以北府訴決字第1001310506號訴願決定為「訴願不受理」。

原告仍不服，就罰鍰部分提起本件行政訴訟。

貳、本件原告主張：

一、按行政程序法第6條規定：「行政行為非有正當理由，不得為差別待遇。」

此即行政法上所謂「平等原則」，亦即相同之事實應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理，除有正當合法之事由外，否則不得為「差別待遇」。

復參照改制前行政法院71年判字第811 號判例意旨: 「行政裁量權之行使，如違反平等原則或比例原則，仍屬違法。」

被告既然針對原告個別裁罰，而未針對全國登記有案與未登記之同業，全面裁罰，實有違行政法上之公平原則，難認合法。

二、被告之原處分嚴重違反「一事不二罰」之原則而有重復裁罰之虞！原告承租系爭建物之所有權人陳欽墻，提供不合法建物供原告經營，致原告無端被牽入本件連帶裁罰處分6 萬元。

惟陳欽墻亦同樣遭受相同處分之裁罰且已完納。

因此，被告又強制對原告裁罰，顯然無理，且有違「一事不二罰」原則，故應撤銷對於原告之全部罰鍰，以維「處分正義」之原則，合先敘明。

三、原告與全國所有小吃店卡啦ok或歌唱房卡啦ok所申請設立之條件並無二致，且原告從事卡啦ok已有數年，並無違法之營業。

況安檢等設備絕對與國內數萬家之同行，有過之而無不及。

然有正義人士具書檢舉板橋區境內「楓？坊」卡啦ok等35家同樣違反「都市計畫法臺灣省施行細則」第15條第1項第10款規定，依法亦應依都市計畫法第79條規定裁處，並應裁罰6 萬元至30萬元之連續處分至其改善為止或強制勒令停業在案。

但經正義人士轉述被告辯稱：上開35家卡啦ok並無違法而未予裁罰？似有欠妥！惟是否因原告奉公守法不懂「旁門左道」而遭到迫殺式的連續裁罰8 件處分。

然而，依一般通念合理懷疑上開35家卡啦ok是否懂得生存之道而有「官商勾結」之互利共生？而免予裁罰？得以違法經營下去。

然而，原告因憨厚守法卻落得無生存之路可走！難認有理，顯然有違行政處分之公平原則。

四、然原告經營場所領有新北市政府小吃店執照以及按期課予娛樂稅，而於系爭建物1 樓店面，掛有「巧克力小吃店」招牌並無償提卡拉OK點唱機壹組，供客人隨興唱歌娛樂，且前開場所並通過消防安全等檢查。

此與全國所有小吃店附設卡拉OK點唱機之經營模式，並無二致。

況前開場所亦經新北市政府核發證照准予經營並按期納稅且無發生「刑事」等違法之良好紀錄，是原告為小本經營之守法生意人。

拒料，被告以原告所經營之場所，違反都市計畫法第15條第1項：「市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其實際情形，就左列事項分別表明之」，第10款「其他應加表明之事項」，並依都市計畫法第79條規定裁處。

五、然上開法條顯有不當可議之處，此證自系爭建物之土地謄本之使用分區（空白），並不能明確區分定為「住商」、「商業區」、「工業區」或是「住家」等其它用途使用之土地，而亦非畫定為「都市計畫」範圍內，也無擬定「徵收」計畫，何來「計畫書」表明之舉，而禁止異動處分、使用之權益。

系爭建物之建物謄本載明，主要用途為「住家用」但並非畫設「市鎮○○○區段內，且明文公告張貼於「系爭場所」之明顯處諭示。

管制處分或於建物及土地謄本註記限制異動處分及使用，亦非違章建物等情，始有上開法條之適用。

因此，被告以偏概全，抽象適用法條，顯有錯誤！應廢棄原處分，俾保原告經營之權益。

否則，有違行政程序法第5條：「行政行為之內容應明確」之規定。

六、娛樂稅法第2條第1項規定：「娛樂稅，就下列娛樂場、娛樂設施或娛樂活動所收票價、或收費額徵收之：……第3款: 非職業性歌唱」及同法第2項規定: 「另以其他飲料品或娛樂設施供應娛樂人者」均屬於課徵娛樂稅之對象，原告之經營場所亦屬課徵對象，合法納稅。

七、又「誠信原則」乃為民法上行使權利、履行義務之最高指導原則，在學理上稱之為「帝王條款」，亦就是誠信原則之過用凌駕於任何條款之上。

況任何一個條文之適用，都不能違反誠信原則。

既然原告依法街受新北市政府之合法課徵娛樂稅。

惟依「信賴原則」，相信系爭經營場所，當可經營應無疑，才投入金錢經營，如今被迫關店。

準此，被告顯有重大過失！

八、全國小吃店附設卡拉OK點唱機，供客人隨興唱歌娛樂之店面，少者有萬家以上，且所營業場所之房屋，大致均與原告相同。

若以被告處分原告之標準，一律公平裁罰即會產生鉅大之社會問題及經濟危機，衍生骨牌效應！然而業者為求生存當即串聯致抗爭不斷！而造成社會動盪！難以安寧，並非國家之福！因此，被告如此草率，認事用法以個案處分原告，又不准原告參加訴願辯論，顯有妨礙「攻擊防禦」之權益，顯無理由。

行政程序法第6條規定「行政行為非有正當理由，不得為差別待遇。」

此即行政法上所謂「平等原則」即相同之事實應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理，除有正當合法之事由外，否則不得為「差別待遇」。

復參照行政法院71年判字第811 號判例意旨：「行政裁量權之行使，如違反平等原則或比例原則，仍屬違法。」

。

綜上，被告既然針對原告個別裁罰，而未針對全國登記有案與未登記之同業全面裁罰，實有違行政法上之公平原則，難認合法。

九、惟被告以原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1項：「市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其實際情形，就左列事項分別表明之」，第10款「其他應加表明之事項」，並依都市計畫法第79條規定裁處原告6 萬元之罰鍰，惟就此裁罰之條文處分不明，顯然適法性不足，看不出原告有何違法之處。

因此，就此法條是否適用於原告，顯有聲請大法官會議解釋之必要，以釐清是否適法？以免被告任意侵害人民之權益。

又原處分之理由：違反「都市計畫法臺灣省施行細則」第15條第1項第10款規定，依「都市計畫法」第79條規定而裁罰原告6 萬元。

惟原告不服原處分法條不明，難謂適法，且不倫不類! 且有自貶升格為「新北市」之恥！竟然無法條可裁處原告卻拿並無準用規定之已廢省、凍省「新北市」人民身上，核渠於程序上之「都市計畫法臺灣省施行細則」則無法律效力的套在，高貴的嚴重瑕疵！難認合法等情。

並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分關於裁罰原告6 萬元部分。

參、被告則以：

一、被告得為都市計畫法事件之行政處分裁罰主體：都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」

，新北市政府100 年1 月19日北府城開字第1000062788號公告：「主旨：公告本府關於都市計畫法所定行政處分主管權限，畫分予本府城鄉發展局執行，並自即日生效。」

，故被告得為市府都市計畫法事件之行政處分裁罰主體。

二、都市計畫法臺灣省施行細則於臺北縣改制為新北市後暫時適用：依內政部98年12月22日台內民字第0980234455號函頒縣市改制直轄市自治法規整理原則第8 點規定，都市計畫法臺灣省施行細則於臺北縣改制為新北市後暫時適用。

三、原告及所有權人明知其應負維持土地合法使用之法律義務：

（一）原告經營之系爭建物，前經市府聯合稽查（查報）小組於99年6 月1 日稽查，查獲有經營視聽歌唱業之事實，被告遂以99年7 月13日北城開字第0990645909號函限期改善函予原告，並一併副知系爭建物所有權人應維持合法使用土地之法律義務。

嗣後，市府聯合稽查（查報）小組於99年9 月10日於系爭土地及建築物再次查獲仍有不符都市計畫法臺灣省施行細則之違規使用事實。

被告遂以99年11月2日北城開字第0991057286號函併處分書裁罰原告。

惟於100 年2 月25日以北城開字第1000134957號函撤銷上開處分，並另行檢送市府行政處分書乙份。

（二）另市府聯合稽查（查報）小組又於100 年1 月3 日於系爭建物再次查獲仍有不符都市計畫法臺灣省施行細則之違規使用事實。

被告遂以100 年1 月12日北府城開字第1000034136號函併處分書裁罰原告（即系爭之違規人）及併罰訴外人（即系爭土地及建物之所有權人）。

惟於100 年3 月17日以北府城開字第1000226403號函撤銷上開處分，並另行檢送被告行政處分書乙份。

（三）另市府聯合稽查（查報）小組連續多次於100 年4 月6 日、100 年5 月18日、100 年6 月9 日、100 年7 月6 日於系爭土地及建築物再次查獲仍有不符都市計畫法臺灣省施行細則之違規使用事實。

被告遂以100 年4 月25日北城開字第1000370165號函、100 年6 月2 日北城開字第1000534093號函、100 年6 月22日北城開字第1000631037 號 函、100 年7 月20日北城開字第1000731829號函（即本件原處分）裁罰原告及併罰建物所有權人。

（四）準此，原告事實上確已知悉，都市計畫法令要求土地及建築物所有權人應善盡維持土地合法使用之法律義務事實，當無疑慮。

四、綜上所述，原告擅於新北市板橋都市計畫住宅區經營視聽歌唱業之違規使用，被告依都市計畫法第79條、都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1項、新北市政府處理違反都市計畫法案件裁罰基準表以及內政部91年11月21日台內營字第0910081556號函釋，對原告作成系爭處分應屬合法，原告之起訴誠屬無理由等語，資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出100 年7 月20日北城開字第1000731829號函、系爭建物地籍圖查詢資料附原處分卷為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：

一、都市計畫法臺灣省施行細則於本案中可否適用？有無違反法律保留原則？系爭建物是否位於住宅區內？原處分是否違反明確性原則？

二、被告併罰原告（使用人）及所有權人，是否違反一事不二罰原則？是否與比例原則有違？

三、原處分有無違反誠信原則、平等原則、信賴保護原則？

伍、本院之判斷：

一、本件應適用之法條與法理：

（一）都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」

（二）都市計畫法第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。

不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」

（三）都市計畫法第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；

在省由內政部訂定，送請行政院備案。」

（四）都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1項第10款規定：「住宅區為保護居住環境而畫定，不得為下列建築物及土地之使用：……十、戲院、電影片（映演）業、視聽歌唱場、電子遊戲場、機械式遊樂場、歌廳、保齡球館、汽車駕駛訓練場、攤販集中場及旅館。」

二、都市計畫法臺灣省施行細則於本案中可得適用，並未違反法律保留原則，系爭建物位於都市計畫住宅區內，原處分未違反明確性原則：

（一）系爭系爭土地及建築物經市府聯合稽查（查報）小組連續於100 年4 月6 日、100 年5 月18日、100 年6 月9 日、100 年7 月6 日查獲有經營視聽歌唱業之事實，有現場稽查紀錄表、照片可證，原告顯然違反都市計畫法臺灣省施行細則，被告遂以10 0年4 月25日北城開字第1000370165號函、100 年6 月2 日北城開字第1000534093號函、100年6 月22日北城開字第1000631037號函、原處分裁罰原告（使用人）及併罰訴外人陳欽墻（系爭建物所有權人）6萬元罰鍰，並令立即停止使用，尚無違誤。

（二）原告雖主張「被告無法條可裁處原告，竟以無準用規定且遭凍省之都市計畫法臺灣省施行細則適用於本案，於法不合」云云。

惟按地方制度法（99年2 月3 日修正）第87-3條第5項規定：「改制後之直轄市，於相關法律及中央法規未修正前，得暫時適用原直轄市、縣（市）之規定。」

，內政部98年12月22日台內民字第09802344 55 號函頒縣市改制直轄市自治法規整理原則第8 點因而規定：「依法律及中央法規規定，應由改制後之直轄市制（訂）定之自治法規，縣市改制作業小組應先行擬訂，並於改制後6 個月內由改制後之直轄市政府完成公（發）布程序；

未制（訂）定前，得暫時適用依法律、中央法規或其授權訂定之中央法規中關於原直轄市、縣（市）之規定。」

，核乃執行前揭縣市改制直轄市事務之技術性、細節性行政規定，與立法意旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關予以適用，自無違誤。

可知臺北縣改制為新北市後，於新北市未依前揭都市計畫法第85條規定制定該法之施行細則前，都市計畫法臺灣省施行細則仍得暫時予以適用，被告援引都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1項第10款規定，並未違反法律保留原則，原處分進而依都市計畫法第79條第1項規定裁罰原告及所有權人，亦無違誤。

（三）原告復主張系爭建物之土地謄本之使用分區（空白），並不能明確區分定為「住商」、「商業區」、「工業區」或是「住家」等其它用途使用之土地，非畫定為「都市計畫」範圍內，亦未擬定「徵收」計畫，何來「計畫書」表明之舉？且系爭建物之建物謄本載明主要用途為「住家用」，但並非畫設「市鎮○○○區段內，並無都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1項第10款規定之適用，原處分違反行政程序法第5條「行政行為之內容應明確」之規定云云。

惟查系爭建物（新北市○○區○○路199 號）座落○○○區○○段1986地號土地，該地係屬板橋都市計畫（62年12 月3日）之住宅區，有地籍判定值電腦畫面為證（見原處分卷證物1 ），此不因土地謄本之使用分區欄為「空白」而有所不同，原告於都市計劃住宅區內經營視聽歌唱業，當然違反都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1項第10款規定，非常明確，原處分並未違反行政程序法第5條「行政行為之內容應明確」之規定。

三、被告併罰原告（使用人）及所有權人，並未違反一事不二罰原則，亦與比例原則無違：

（一）按「依84年8 月2 日修正公布之建築法第90條第1項（相當於現行建築法第91條第1項第1款）之規定，對於違反同法第73條後段（相當於現行建築法第73條第2項）規定擅自變更使用者，其處罰之對象為建築物所有權人或使用人。

建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。

又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。

建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。」

，最高行政法院95年1 月份庭長法官聯席會議決議可資參照，上開決議雖係對於違反「建築法」相關規定之處罰對象，予以闡釋，惟都市計畫法第79條第1項規範之對象，亦包括築物所有權人、使用人或管理人，本於同一法理，本件亦得適用之，故若違規情節嚴重，非不得併罰建築物所有權人及使用人。

（二）本件原告違規紀錄如下：１、新北市政府前聯合稽查（查報）小組前於99年6 月1 日稽查，查獲系爭建物經營視聽歌唱業，被告遂以99年7月13日北城開字第0990645909號函限期改善函予原告，並一併副知系爭建物所有權人應維持合法使用土地之法律義務。

嗣後，市府聯合稽查（查報）小組於99年9 月10日於系爭土地及建築物再次查獲仍有不符都市計畫法臺灣省施行細則之違規使用事實。

被告遂以99年11月2日北城開字第0991057286號函併處分書裁罰原告。

惟於10 0年2 月25日以北城開字第1000134957號函撤銷上開處分，並另行檢送市府行政處分書乙份。

２、另市府聯合稽查（查報）小組又於100 年1 月3 日於系爭建物再次查獲仍有不符都市計畫法臺灣省施行細則之違規使用事實。

被告遂以100 年1 月12日北府城開字第100003 4136 號函併處分書裁罰原告（即系爭之違規人）及併罰訴外人（即系爭土地及建物之所有權人）。

惟於100 年3 月17日以北府城開字第100022 6403 號函撤銷上開處分，並另行檢送被告行政處分書乙份。

３、另市府聯合稽查（查報）小組於100 年4 月6 日、100年5 月18日、100 年6 月9 日、100 年7 月6 日於系爭土地及建築物再次查獲仍有不符都市計畫法臺灣省施行細則之違規使用事實，被告遂以100 年4 月25日北城開字第1000370165號函、100 年6 月2 日北城開字第100053 4093 號函、100 年6 月22日北城開字第1000631037號函、原處分裁罰原告及併罰建物所有權人。

（三）原告前揭所示之違規情節嚴重，被告依新北市政府處理違反都市計畫法案件裁罰基準表之規定，第三次接獲( 含以後接獲) 裁罰違規人6 萬元，併罰建物或土地所有權人6萬元，並令立即停止使用，並未違反一事不二罰原則，亦未違反比例原則，原告主張尚無足採。

四、原處分並未違反誠信原則、平等原則、信賴保護原則：

（一）原告雖主張原告與全國所有小吃店卡拉OK或歌唱房卡拉OK所申請設立之條件並無二致，且係無償提供卡拉OK點唱機壹組，供客人隨興唱歌娛樂，況同樣位於板橋區內之35家卡拉OK，亦違反都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1項第10款規定，卻未遭裁罰，有違平等原則云云。

惟查：都市計畫法臺灣省施行細則第15條規定住宅區不得為該條規範之建築物及土地之使用行為，目的是為避免影響居住環境，本件原告提供卡拉OK從事視聽歌唱服務業務，可能引發噪音、妨害安寧，並致外客進出社區，影響社區安全之維護，並不因是否為無償提供而有不同，原告主張「僅係無償提供卡拉OK點唱機供小吃店客人隨性唱歌娛樂，被告裁罰有違誠信原則、公平原則」云云，並非可採。

（二）又「憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等。

故行政先例需屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權。」

，最高行政法院93年判字第1392號判例可資參照，可知縱使他人違規未遭取締，原告亦不得要求行政機關重複此種錯誤，而主張「違法的平等」。

本件原告在住宅區違規開設視聽歌唱業之小吃店，本應取締，原告主張「同區內之35家卡拉OK亦違法經營未加取締，僅取締原告違反平等原則」云云，尚不足採，難認原處分有違反平等原則。

（三）原告復主張其業經新北市政府課徵娛樂稅，原告因信賴系爭建物可以經營，方投入金額，如今被迫關店，被告顯有重大過失云云。

惟查娛樂稅課徵時，就系爭建物是否「合法使用」，並未加以評價，而只考量原告「有無營業之事實」，再依量能課稅原則，就娛樂場所、娛樂設施或娛樂活動所收票價或收費額徵收之（娛樂稅法第2條參照），故縱使業者違規經營也要繳娛樂稅，但非謂「已經課徵娛樂稅者，違規經營之事業即成為合法」，原告不應信賴「未來可確保不被取締」，其主張原處分違反信賴保護原則云云，洵屬誤解，不足採信。

五、原告於100 年8 月22日之訴願書已載明：「訴願人不服上開處分法條不明，難謂適法……竟然無法條可裁處訴願人卻拿並無準用規定之已廢省、凍省之『都市計畫法臺灣省施行細則』則無法律效力的套在，高貴的『新北市』人民身上，核渠程序上嚴重瑕疵！難認合法！」（參訴願卷第6 頁），顯已提出訴願理由，訴願決定認「訴願書未載明事實理由，經通知補正逾期不補正」，進而決定不受理，固有違誤，但理由雖有差異，結論並無不同，尚無撤銷訴願決定發回重為決定之必要。

六、從而，原處分依都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1項第10款及都市計畫法第79條第1項之規定，併罰建物或土地所有權人6 萬元，並令立即停止使用，並無違誤，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第195 第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 101 年 9 月 3 日
臺北高等行政法院第七庭
法 官 畢乃俊
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 101 年 9 月 3 日
書記官 簡若芸