臺北高等行政法院行政-TPBA,101,訴,666,20120904,1

臺北高等行政法院裁定
101年度訴字第666號
101年8 月16日辯論終結
原 告 謝長琛
訴訟代理人 柏有為 律師
施旻孝 律師
被 告 臺北市政府工務局公園路燈工程管理處
代 表 人 陳嘉欽（處長）
訴訟代理人 蔡和成
高必嫺
詹育齊
上列當事人間都市計畫事件，原告不服臺北市政府中華民國101年3 月7 日府訴字第10109027500 號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：原告於民國（下同）100 年6 月16日以私有都市計畫公共設施保留地開闢及補償狀況查詢申請書向臺北市政府都市發展局（下簡稱都發局）查詢其所有臺北市○○區○○段○ ○段85及85-2地號2 筆土地（下稱系爭土地）開闢狀況、補償情形及是否有開闢計畫等資料，案經都發局以100年6 月21日北市都綜字第10034488700 號函請用地主管機關即被告查詢，被告派員於100 年7 月5 日至系爭土地現場勘查後，並於100 年9 月22日邀集都發局、臺北市政府民政局、法規委員會及臺北市北投區公所等相關機關召開本案是否符合臺北市政府99年1 月20日公告之「臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件送出基地為公園、綠地、廣場優先受理判斷基準」研商會議，嗣會議結論為：「……四、有關文林段5 小段85、85-2地號申請案，經與會人員討論；

因該址原做車輛通行使用，現改設車阻禁止車輛通行，難謂無影響公眾使用及公共安全，故不符容轉判斷基準第3 點第2項規定，不同意列為優先受理對象……。」

被告乃以100 年10月12日北市工公藝字第10035299600 號書函覆都發局100 年6 月21日北市都綜字第10034488700 號函，並檢附系爭土地之容積移轉--用地機關查詢表單（下簡稱系爭函件）；

上開查詢表單即都市計畫私有公共設施用地開闢情形、價購補償情形及優先受理判斷結果－用地機關（公園處）查詢表單；

並載明土地所有權人：原告，送出基地標的：系爭土地，土地用分區：綠地用地。

內容則略以：「……開闢情形……■無開闢計畫……是否發現價購資料……■否……是否符合『臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件送出基地為公園、綠地、廣場優先受理判斷基準』……■否。

理由：查2 筆申請查復土地……原土地現況係供人車通行使用，查復後即變更地形地貌，刨除地上柏油鋪面、種植栽、設置車阻欄杆，並有周邊住戶反映開闢本保留綠地有影響公眾通行及安全使用之疑慮，本案不符合『臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件送出基地為公園、綠地、廣場優先受理判斷基準』第3點 第2項之規定，無法列為優先受理容積移轉標的。」

（下稱系爭函件）。

嗣台北市政府依據系爭函件，於100 年10月14日以府都綜字第10037794800 號函檢附上開查詢結果予原告，並載明兼復原告100 年6 月16日申請書（申請編號1632）。

原告對系爭函件，提出訴願，遭決定不受理。

原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張略以：

（一）本件訴願決定不受理，無非認為被告100 年10月12日北市工公藝字第10035299600 號函，係被告函覆臺北市政府都市發展局之函詢事項，何其內容為機關間內部所為職務上表示，並非對原告所為之行政處分；

況依臺北市都市計畫容積移轉審查許可辦法（下簡稱審查許可辦法）第2 點規定，係由臺北市政府依容積移轉辦法分階段選定優先可受理容積移轉之送出基地及接受基地，被告並非臺北市政府工務局或都市發展局云云。

（二）然訴願決定及原處分認定事實、適用法律均有違誤：１、原告為辦理名下系爭土地之容積移轉許可事件，長年來曾多次向臺北市政府提出申請，並依用地機關即被告要求項目調整後重行送件，惟仍遭臺北市政府函轉被告所為駁回決定之公函通知在案，此有臺北市政府99年5 月28日府都綜字第09933983100 號函、99年11月18日府都綜字第09938804700 號函、100 年3 月17日府都綜字第10031859100號函及100 年10月14日府都綜字第10037794800 號函可資為憑。

２、依前開臺北市政府函所示，均為檢送（函轉）用地機關（即被告）之判斷結果，府函本身並未有任何准駁與否之決定，此觀府函主旨所載：「所檢送( 函轉) 謝常琛君所有之本市○○區○○段○ ○段85、85-2地號等二筆土地開闢、補償情形及優先受理判斷結果( 詳如容積移轉-用地機關查詢表單) 」等語即明。

甚者，系爭府函除載明「依據本府工務局公園路燈管理處( 按即被告) ……函」辦理外，尚表示「如對土地開闢、補償情形及優先受理判斷結果有疑問，請逕洽用地機關( 臺北市○○○○○○○路燈工程管理處……」等語，無非要求原告應向被告直接提出異議，而無須輾轉透過臺北市政府。

爰此可知，系爭府函本身並不具有實體上之對外決定效力甚明，即應由有權為准駁決定之被告，承擔後續行政爭訟之適格責任。

３、末查，「被告為使依都市計畫容積移轉之公園、綠地、廣場保留得以順利取得、興闢，提升都市環境品質，依據臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件特訂本基準」，臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件送出基地為公園、綠地、廣場優先受理判斷基準第1 點定有明文，亦足徵有權為容積移轉許可之准駁決定，並判斷是否符合「臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件送出基地為公園、綠地、廣場優先受理判斷基準」之單位為被告。

４、綜上，臺北市政府100 年10月14日府都綜字第10037794800 號函既不具有實體法上效力，應僅為法律上之觀念通知，而非行政處分。

實則，前開府函所檢送之原處分書及「都市計畫私有公共設施用地開闢情形、價購補償情形及優先受償判斷結果- 用地機關( 公園處) 查詢表單」，既為有權處分機關依法所為准駁與否之具體決定，乃具有法效性之獨立行政處分。

故原告以被告之原處分作為行政爭訟之客體，核與法律規定相符，受理訴願機關自應審理原處分之合法性、適當性，豈有逕以訴願不受理為由，予以程序駁回之理。

（三）就同一事件，原告曾多次應被告要求補正後再行送件，詎原告補正後，被告竟又以其他理由要求原告再行補正，此有被告之99年5 月20日查詢表單、99年11月5 日查詢表單、100 年3 月8 日查詢表單、100 年7 月5 日查詢表單可資為憑。

１、依據被告99年5 月20日查詢表單所示，被告否決原告聲請之理由「該基地現況供道路使用，且綠地保留地面積大於100 平方公尺，故不符合第3 點第1項之各款規定」云云。

２、原告根據被告前開指示，將遭人占用停車之土地設立圍欄，改設草皮或步道後，被告又在99年11月5 日查詢表單改稱「……土地所有權人第2 次送件申請，案經99年9 月24日現況會勘，已將道路圍起改設草皮與步道。

……因上開土地屬私人所有，本處( 即被告) 無權請求認定是否為既成道路，考量事涉民眾容積移轉權益，請申請者(即原告) 函請新工處釐清案址是否為既成道路後再予辦理」等語。

查，系爭土地之土地使用分區係「綠地用地」，且原告已將遭人占用停車之部分設置圍欄，現況自無可能做為道路使用，至於是否「既成道路」，更與「臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件送出基地為公園、綠地、廣場優先受理判斷基準」核無關連。

３、迄至100 年3 月8 日查詢表單，被告之否決理由又改稱：「本案經現地勘查及居民表示係將原供人車通行使用土地設置車阻欄杆阻隔，有妨礙公眾使用及公共安全」云云。

惟查，系爭土地之土地使用分區既編定「綠地用地」，本非「道路用地」，原告復又依被告指示封閉遭人占用擅自停車之空間，豈有可能再供車輛通行？４、被告100 年7 月5 日查詢表單所持否決理由再度更改為：「……查復後變更地形地貌，刨除地上柏油鋪面，種植哉、設置車阻欄杆，並有周邊住戶反映開闢本保留綠地有影響公眾通行及安全使用疑慮，本案不符合『臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件送出基地為公園、綠地、廣場優先受理判斷基準』第3 點第2項之規定，無法列為優先受理容積移轉標的。」

尚不論被告駁回法條已再行變更，所謂「周遭住戶意見」云云，不僅有失客觀，核已增加『臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件送出基地為公園、綠地、廣場優先受理判斷基準』所無之限制，足見被告所做出之駁回處分確有違法，應予撤銷。

（四）本件系爭函件為行為處分，為此提起課予義務訴訟，並聲明：１、訴願決定及原處分（即被告100 年10月12日北市工公藝字第10035299600 號書函，即系爭函件）均撤銷。

２、被告機關應依原告100 年6 月16日之聲請，准許將原告名下臺北市○○區○○段○ ○段85及85-2地號土地列為符合「臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件送出基地為公園、綠地、廣場優先受理判斷基準」之容積移轉送出基地。

３、訴訟費用由被告負擔。

三、被告答辯略以：

（一）按都市計畫容積移轉實施辦法（以下簡稱實施辦法）第4條規定，直轄市、縣（市）主管機關為辦理容積移轉，得考量都市發展密度、發展總量、公共設施劃設水準及發展優先次序，訂定審查許可條件，提經該管都市計畫委員會或都市設計審議委員會審議通過後實施之，同法第14條，授權地方政府得考量都市發展訂定許可條件及優先移轉次序，故於臺北市政府95年9 月25日制定公布臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件。

（二）據前揭實施辦法第14條及許可條件第2 點規定，在綜合考量健全臺北市都市發展、提升生活環境品質及都市防救災需求下，依容積移轉實施辦法，由臺北市○○○○段選定優先可受理容積移轉之送出基地及接受基地，故針對臺北市公園、綠地、廣場之送出基地訂定「臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件送出基地為公園、綠地、廣場優先受理判斷基準」並於99年1 月20日公告發布實施。

查臺北市政府辦理容積移轉主政單位為都市發展局（下簡稱都發局），由都發局統一受理民眾申請，並依據擬送出基地之土地使用分區函請相關單位協助辦理，再由該局統一函覆申請人。

（三）準此，有關公園、綠地、廣場容積移轉辦理流程，被告係依據都發局來函查復該局案址土地開闢、補償狀況及是否符合臺北市政府判斷基準規定，此有都發局99年5 月6 日北市都綜字第09933136100 號函、99年9 月15日北市都綜字第09936979300 號、09937055200 號函、99 年12 月21日北市都綜字第09939573300 號函及100 年6 月21日北市都綜字第10034488700 號等函在卷可稽。

（四）被告協助辦理容積移轉於接獲都發局來函後，依據「臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件送出基地為公園、綠地、廣場優先受理判斷基準」辦理現地勘查是否符合優先受理，依該局制定格式函覆，此有被告於99年5 月27日以北市工公藝字第09932640401 號函函送查詢表單及100 年10月12日以北市工公藝字第10035299600 號函送查詢表單附案可稽。

次查被告函復都發局之查詢表單係為機關間內部所為「事實認定結果之轉知」，非行政程序法92條或訴願法第3條所指之行政處分，此有訴願決定書可稽。

（五）另查原告復於101 年4 月12日向內政部再次提起訴願，臺北市政府訴願答辯書於101 年5 月1 日由都發局函送內政部，查內政部目前尚未作成訴願決定。

（六）綜上系爭函件並非行政處分，且原告已經對台北市政府100 年10月14日府都綜字第10037794800 號行政處分表示不服，而提起訴願，原告亦無提起本件訴訟之實益等，為此答辯聲明：１、駁回原告之訴。

２、訴訟費用由原告負擔。

四、本件應適用之法律及本院見解：

（一）按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」

「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。

但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」

行政訴訟法第5條第2項、行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。

因此對非屬行政處分提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟（同法第4條撤銷訴訟亦同），其起訴即欠缺訴訟要件，高等行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款所規定，以不備其他要件而不能補正，以裁定駁回其訴。

（二）又訴願法第1條第1項規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」

同法第3條第1項以及行政程序法第92條均規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」

而按官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許，最高行政法院62年裁字第41號判例意旨參照。

另按行政程序法第174規定：「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。

但行政機關之決定或處置得強制執行或本法或其他法規另有規定者，不在此限。」

，因此，行政機關尚未作成完全及終局之判定前，為推行政程序之進行，所為之指示要求，為準備行為，不具規制性質之準備行為，即未設定有拘束力之法律效果者，固非行政處分；

具有規制性質之準備行為，因尚非完全、終局之規制，為程序經濟，不得對之進行行政爭訴，而應與其後之終局決定，一併訴請撤銷，始屬合法。

因此行政機關在實施行政程序之過程中以達成實體裁決為目的之相關行為措施，特別是行政主體組織內部之規制、或行政內部間所為之表示，亦因欠缺對外效力，自非屬「行政處分」。

（三）再按「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」

「（第1項）公共設施保留地之取得、具有紀念性或藝術價值之建築與歷史建築之保存維護及公共開放空間之提供，得以容積移轉方式辦理。

（第2項）前項容積移轉之送出基地種類、可移出容積訂定方式、可移入容積地區範圍、接受基地可移入容積上限、換算公式、移轉方式、折繳代金、作業方法、辦理程序及應備書件等事項之辦法，由內政部定之。」

都市計畫法第4條 、第83之1條分別定有明文。

而依據都市計畫第83之1條 第2項授權制定之都市計畫容積移轉實施辦法第2條、第4條第1項、第14條第1項則分別規定：「本辦法所稱主管機關：在中央為內政部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣( 市) 為縣( 市) 政府。」

「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關為辦理容積移轉，得考量都市發展密度、發展總量、公共設施劃設水準及發展優先次序，訂定審查許可條件，提經該管都市計畫委員會或都市設計審議委員會審議通過後實施之。」

、「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關應就第六條第一項第三款之送出基地進行全面清查，並得會同有關機關（構）依都市計畫分區發展優先次序、未來地方建設時序及公共設施保留地劃設先後，訂定優先移轉次序後，繕造送出基地圖冊，於各該直轄市、縣( 市) 主管機關及鄉( 鎮、市、區) 公所公告周知及將公告之日期、地點登載當地報紙，並登載於直轄市、縣( 市) 政府網站。」

上開都市計畫容積移轉實施辦法並未逾越法律授權，係就都市計畫容積移轉技術性、枝節性之事項為規定，並未違反法律保留原則，被告據為都市計畫行政，本院予以尊重。

（四）再按前開「都市計畫容積移轉實施辦法」第4條第1項授權訂立「台北市都市計畫容積移轉審查許可條件」、該許可條件再授權訂定「臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件送出基地為公園、綠地、廣場優先受理判斷基準」（內容詳如本院卷第39頁）。

五、經查兩造間對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有原告提出之訴願決定書、原處分書、臺北市政府99年5 月28日府都綜字第09933983100 號函、臺北市政府都市發展局99年1 月8 日北市都綜字第09938804700 號函、被告99年11月12日北市工公藝字第09936142000 號函、臺北市政府100 年3月17日府都綜字第10031859100 號函、被告100 年3 月15日北市工公藝字第10031009501 號函、臺北市政府100 年10月14日府都綜字第10037794800 號函、被告100 年10月12日北市工公藝字第10035299600 號函、臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件送出基地為公園、綠地、廣場優先受理判斷基準、被告99年5 月20日都市計畫私有公共設施用地開闢情形、價購補償情形及優先受理判斷結果- 用地機關( 公園處)查詢表單、被告99年11月5 日都市計畫私有公共設施用地開闢情形、價購補償情形及優先受理判斷結果- 用地機關( 公園處) 查詢表單、被告100 年3 月8 日都市計畫私有公共設施用地開闢情形、價購補償情形及優先受理判斷結果- 用地機關( 公園處) 查詢表單、被告100 年7 月5 日都市計畫私有公共設施用地開闢情形、價購補償情形及優先受理判斷結果- 用地機關( 公園處) 查詢表單；

被告提出之臺北市都市計畫容積移轉審查許可辦法、臺北市政府99年1 月20日府工公字第09836072900 號公告、臺北市政府都市發展局99年5月6 日北市都綜字第09933136100 號函、臺北市政府都市發展局99年9 月15日北市都綜字第09937055200 號函、臺北市政府都市發展局99年9 月15日北市都綜字第09936979300 號函、臺北市政府都市發展局99年12月21日北市都綜字第09939573300 號函、臺北市政府都市發展局100 年6 月21日北市都綜字第10034488700 號函、被告99年5 月27日北市工公藝字第09932640401 號函、被告100 年10月12日北市工公藝字第10 035299600號函、訴願決定書、臺北市政府訴願答辯書、被告99年11月2 日北市工公藝字第09935878100 號函、被告10 0年3 月15日北市工公藝字第10031009501 號函、臺北市政府都市發展局100 年5 月19日北市都綜字第10033582400 號函、臺北市政府都市發展局100 年6 月7 日北市都綜字第10 034148600號函、臺北市政府100 年10月14日府都綜字第10 037794800號函、原告100 年6 月16日私有都市計畫公共設施保留地開闢及補償狀況查詢申請書、系爭土地土地登記第二類謄本、地籍圖繪本（均為影本）附本院卷及原處分卷可查，自足認為真實。

（一）原告於100 年6 月16日以私有都市計畫公共設施保留地開闢及補償狀況查詢申請書，請都發局就原告為辦理都市計畫容積移轉事宜所需，擬查詢原告系爭土地（綠地）土地開闢狀況、補償情形、是否有關開闢計畫等項資料，並檢附相關資料及文件（本院卷第126 頁）。

經都發局100 年6 月21日北市都綜字第10034488700 號函請被告查復，略以：……申請查詢標的係屬綠地用地，且未列入臺北市早期公告徵收為辦理所有權移轉登記土地清理計畫內。

……請查明該筆土地所屬使用分區之面積、開闢情形、是否曾辦理價構或公告徵收、是否有開闢計畫等資料及是否符合系爭判斷基準……（本院卷第113 頁）。

（二）嗣都市計畫法主管機關台北市政府踐行如事實概要欄所示之函詢及會議後，台北市政府依據系爭函件，於100 年10月14日以府都綜字第10037794800 號函檢附上開查詢結果予原告，並載明兼復原告100 年6 月16日申請書（申請編號1632），原告不服上開臺北市政府100 年10月14日府都綜字第10037794800 號函（行政處分），向內政部提起訴願，嗣經內政部以101 年7 月24日（本院審理本案中）台內訴字第1010050594號（案號：0000000000）訴願決定駁回。

原告主張原告會將重心放在該案之行政訴訟，本案請本院依法審判。

六、經查本件如本院認定之前開事實，並參照前揭法律見解可知：⑴依上開都市計畫法等法令，有權准許「原告名下臺北市○○區○○段○ ○段85及85 -2 地號土地列為符合『臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件送出基地為公園、綠地、廣場優先受理判斷基準』之容積移轉送出基地」之機關為台北市政府，並非台北市政府之下級機關即被告；

⑵又原告主張系爭函件受文者為都發局，並非原告；

至於原告100 年6 月16 日 之「申請書」，已經台北市政府以100 年10月14日府都綜字第10037794800 號函（行政處分）正式函覆，而原告亦針對上開行政處分提起訴願；

參照前述本院法律見解，系爭函件自屬行政機關在實施行政程序之過程中為達成實體裁決為目的之相關行為措施，即行政內部間所為之表示，非屬具對外效力之行政處分（且原告亦對台北市政府依系爭函件所為實體決定聲明不服，即提起訴願）。

乃原告對非屬行政處分之系爭函件，提起本件行政訴訟，參照首開說明（理由四（一）），自應由本院以原告起訴程式不備其他要件且不能補正，於經言詞辯論後，以裁定駁回原告之訴。

⑶再查本件訴願決定書乃針對系爭函件所為，至於台北市政府以100年10 月14 日府都綜字第10037794800 號函（即對原告100年6 月16日之聲請之回覆），原告不服，亦對之提起訴願，嗣經內政部將訴願駁回在案；

即本件系爭函件（原告主張之「原處分」）、「訴願決定」機關，與台北市政府以100 年10月14日府都綜字第10037794800 號函（行政處分）及訴願決定機關完全不同；

因此本件原告聲明第二項部分，在本案中顯亦未經合法訴願決定；

而原告逕提起本件訴訟，亦於法不合。

另本件亦與最高行政法院101 年度2 月份庭長法官聯席會議決議情形不同，亦應附予敘明。

七、綜上，原告對非屬行政處分之系爭函文提起訴願，經訴願機關為不受理決定，即無不合。

原告復對之提起課予義務訴訟，揆諸上開說明，屬起訴不備其他要件，又不能補正，原告之訴於法未合，自應經言詞辯論後仍以裁定駁回。

又原告100 年6 月16日申請書，僅係向台北市政府都市發展局，申請查詢其所有系爭土地，私有都市計畫公共設施保留地開闢及補償狀況，並非請求台北市政府准許將原告名下臺北市○○區○○段○ ○段85及85-2地號土地列為符合「臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件送出基地為公園、綠地、廣場優先受理判斷基準」之容積移轉送出基地等情，亦詳如上述，是本件原告上開申請書尚難認「依法請求」，又本件原告之訴應予裁定駁回，兩造間其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與裁判不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第98條第1項前段之規定，裁定如主文。

中 華 民 國 101 年 9 月 4 日
臺北高等行政法院第三庭
審 判 長 法 官 洪遠亮
法 官 程怡怡
法 官 李維心
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 9 月 4 日
書記官 陳德銘