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臺北高等行政法院判決
102年度訴更二字第64號
104年11月26日辯論終結
原 告 統一開發股份有限公司
代 表 人 蘇崇銘（董事長）
訴訟代理人 金玉瑩 律師
王晨桓 律師
被 告 臺北市政府
代 表 人 柯文哲（市長）
訴訟代理人 林光彥 律師
上列當事人間有關交通事務事件，原告不服交通部中華民國99年10月25日交訴字第0990010008號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決後，經最高行政法院第二次發回更審，本院更為判決如下：
主 文
訴願決定及原處分關於否准原告申請「市政府轉運站獎勵民間投資興建營運案」設施租金費率每月每月臺均價新臺幣395,544元及每月每售票窗口均價新臺幣5,274元部分均撤銷。
被告對於原告98年度申請「市政府轉運站獎勵民間投資興建營運案」設施租金費率核定（原告申請作成核定每月每月臺均價新臺幣587,554元；
每月每售票窗口均價新臺幣6,863元）事件，應依本判決之法律見解作成決定。
原告其餘之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由兩造各負擔2分之1。
事實及理由
一、本件原告代表人原為林蒼生，訴訟中變更為蘇崇銘，業據原告新任代表人提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告與被告於民國93年8月11日簽訂「市政府轉運站獎勵民間投資興建營運案開發經營契約」（下稱系爭契約），辦理被告客運轉運站（下稱市府轉運站或系爭轉運站）及其相關附屬設施、附屬事業及多目標使用部分之興建、營運及移轉。
被告依97年9 月17日頒訂之「臺北市客運轉運站費率審核作業要點（下稱97年費率審核要點）」，以99年6 月21日府交運字第09930272300 號函（下稱原處分），核定市府轉運站設施租金費率（下稱系爭費率）。
原告不服，經訴願決定不受理，提起行政訴訟，本院以99年度訴字第2514號判決駁回，嗣經最高行政法院以101 年度判字第35號判決廢棄發回，本院更為審理後，以101 年度訴更一字第41號判決，另為「訴願決定及原處分關於後開第2項所示部分撤銷。
被告對於原告申請核定市府轉運站系爭費率事件，關於系爭費率由每月臺均價新臺幣（下同）192,010 元提高為587,600 元及售票窗口由每月每窗口均價1,589 元提高為6,863 元部分，應依本判決之法律意見，對於原告作成決定。
原告其餘之訴駁回。」
之判決，兩造各自就敗訴部分，聲明上訴，經最高行政法院102 年度判字第297 號判決（下稱更上訴審判決）將原判決廢棄，發回本院更為審理。
三、本件原告主張：㈠原處分之作成，係由與原告利害關係相反之客運業者參與表決。
被告對於何人有表決權、表決權數、與決議方式等，均無具體規定，亦未曾於市府轉運站費率審查會議99年6月2日之會議（下稱費率審查會議）前告知原告有關客運業者參與表決乙事，原告自無從當場表示異議，並非對此同意或無異議。
且客運業者參與費率審查會議（97年費率審核要點第5點及第7點規定），該審核決定程序顯有違正當程序之公正裁決原則。
㈡關於系爭費率核定之性質：由於系爭費率核定主體為被告，其是否因核定性質認知不同，而影響系爭費率核定之作成，原告無從知悉。
惟若依費率審查會議紀錄以觀，係認本件屬於契約行為，則客觀上自與行政處分之考量角度有異。
㈢原告所提營運成本等資料為審核決定系爭費率之重要參數，且應為系爭費率之底線，被告如不採信，自應舉證其所用資料更為貼近真實成本，否則即與「收支平衡」之原則有悖。
是如為實際營運所須，即得列入核定系爭費率計算。
又原告就市府轉運站每年須攤提之總投資成本、土地租金、及營運成本等數值計算，每年均委由會計師事務所依據財務會計準則公報第41號「營運部門資訊之揭露」予以複核，此足以證明上述費用為實際營運所需之費用，依最高行政法院102 年度判字第297 號判決意旨，即能列入核定系爭費率計算。
另有關原告之財務報表，係經由會計師定期確認相關契約及發票，確保帳務正確性，並於年底進行財務報告查核簽證。
原告於施工期間，亦每月定期向被告所屬公共運輸處呈報支出金額、說明每月施工進度等並彙整相關工程費用，按月提報並由工程會進行列管。
再依系爭契約附件十第5 頁可知費率之核定係基於實際成本，並依其變動而調整。
詎被告捨此不為，而認應以較不能反映真實成本之甄審評定階段所提金額作為費率核定之基礎，顯屬無據。
且查市府轉運站投資計畫書（下稱投資計畫書）所載之轉運站租金費率，係依提出當時之主客觀因素核計，當時市府轉運站亦尚未實際營運，並無客觀數據可供遵循。
故該費率僅為參考數值，絕非原告所「承諾」之月臺租金水準。
若依被告所述，該費率係原告承諾或雙方合意，則根本無需公式，亦無須進行試算，被告更無必要於市府轉運站獎勵民間投資興建營運案招商說明書（下稱招商說明書）提出「收支平衡原則」暨現有月臺租金「參考公式」，遑論目前每3 年費率調整1 次之機制。
㈣針對本案使用執照所載之工程造價為2,189,364,680元乙節：查本案使用執照所載工程造價之計算方式目的在於計算建築規費之收費標準，然此工程造價，並不等於實際工程造價。
次查，本案係於94年核發建造執照，有關臺北市建造執照建築工程等工程造價，係自95年10月15日起實施新版之工程造價（舊版為86年4月1日調整實施之版本），故計算本案工程單價所依據者，係86年4 月1 日臺北市建造執照建築工程造價表之版本，鋼骨構造之法定工程單價為15,200元/ 平方公尺。
㈤系爭月臺及售票窗口之租金費率計算公式及依據：招商說明書在轉運站經營管理規範附件十、參中規定「轉運站相關設施租金費率將受到管制，以收支平衡為估算原則，租金費率之訂定與調整，由轉運站經營管理單位提出費率建議方案，經臺北市政府核定後據以實施」，並提出月臺租金參考公式如下：【（轉運站總投資成本÷經營許可年限）＋土地年租金＋年營運成本】÷月臺數。
㈥各項項目費用應否列入成本計算，及其所依據之真實資料，分述如下：⒈景觀工程部分：⑴差異數字：原告提送之景觀工程成本為299,540元，被告全數否定。
⑵景觀工程成本＝總景觀成本×轉運站樓地板面積比例45【即240,702,000×5.6%÷45】。
⑶依招商說明書中市府轉運站建築設計準則之開發目標，明定「基地配置上儘可能減少人、車動線的衝突，提供舒適之人行步道系統、廣場、綠帶，以滿足人潮對戶外空間之需求」，是難認景觀工程非市府轉運站設置之必要工程，此亦經最高行政法院肯定。
又依專業營造業之資本額及其專任工程人員資歷人數標準表所示，肯認亦為必要工程。
⒉資訊工程、智慧化工程部分：⑴差異數字：原告提送之資訊工程成本為111,111元、智慧化工程成本為888,889元，被告全數否定。
⑵原告於投資計畫書中，即已列明轉運站期初投資成本，包括應負擔營建成本及轉運站管理系統（APTS）建置成本。
所謂轉運站管理系統（APTS），包含車隊管理系統（FMS）、乘客資訊系統（PIS）與網站建置、以及管理資訊系統。
原告於提送費率建議方案時，將之分為資訊工程、智慧化工程提列成本，被告竟謂投資計畫並未列此項目；
又資訊工程、智慧化工程，與一般大樓之機電工程顯然有別，被告認該部分能為機電工程所含括，其認定之事實容有可議。
且原告有建置監控系統、客運班表系統等，可參市府轉運站之網頁介面所示，是其已提供民眾市府轉運站轉乘之相關資訊，並無資訊量不足之情事。
⒊重增置費用部分：⑴差異數字：原告提送之重增置費用為9,312,951元，被告全數否定。
⑵被告於招商計畫書中關於轉運站系爭費率之訂定，已揭示轉運站月臺租金費率之核定，應以「收支平衡」為原則，且年營運成本只要能提出證明文件證明為實際營運所需之費用，即能列入核定費率計算。
⑶系爭費率之核定，依97年費率審核要點第3點規定，被告係要求原告於市府轉運站預計啟用日1年前提送費率方案由被告核定，並非要求逕依原告投資計畫書所列各項成本計算租金。
又原告從未表明承諾費率不加計重增置成本。
⑷原告就有關市府轉運站每年須攤提之總投資成本、土地租金及營運成本等數值，委由會計師予以複核，又依招商說明書附件十所載之內容，可知重增置成本確屬實際營運所需之費用，被告應以該實際成本予以核定。
⒋土木結構工程（含工程造價及攤提年限）：⑴差異數字：原告提送之土木結構工程年成本為5,569,391元，被告僅認定2,452,088元，相差56％。
⑵土木結構成本＝總土木結構成本×轉運站樓地板面積比例÷45【即4,475,403,000×5.6%÷45】。
⑶原告係以實際發包所產生費用為基準，有契約及發票為證，以符最高行政法院所揭示之真實成本原則。
又依真實成本原則，實際營運期間應始於99年12月1日並至145年2月10日，共45年。
⒌間接費用：⑴差異數字：原告提送之間接費用為1,353,051元，被告全數否定。
⑵間接費用＝工程管理費＋設計費用＋資本化利息。
⑶依目前實務運作，轉運站各項成本費用，其項目若屬轉運站專用者，成本得直接歸屬於轉運站；
若無法直接歸屬時，則依市府轉運站所占總開發樓地板面積比例（5.6%）歸屬之。
⑷工程管理費＝總工程管理費×轉運站樓地板面積比例（即5.6%）÷45。
包含安全衛生管理費、工程保險及管理費用、運雜費用等，設計費用包含整體設計費、工務人員費、顧問費及規費等，其費用均為本案籌備興建期間之實際支出，事關本案施工階段之安全及營運階段之順利，且已依轉運站面積比例攤提。
被告以其非轉運站開發之直接必要成本為由，即否定其計入轉運站月臺租金之費率計算中，純屬主觀臆度，尚無可採。
⑸設計費用＝總設計費用×轉運站樓地板面積比例（即5.6%）÷45。
⑹資本化利息＝總資本化利息×轉運站樓地板面積比例（即5.6%）÷45。
間接費用中有關資本化利息部分，屬為使資產達到可用狀態及地點前所需支付之利息費用，於本案，建造期間為94年12月至99年8月，目前資本化利息之實際金額為303,190,616元，其與利息費用不同，是資本化利息部分並未受到利息補貼。
而本案之利息補貼，係依（行為時）臺北市獎勵民間投資實施辦法（下稱獎勵投資辦法）第7條規定提出申請，具體範圍為97年7月至99年6月借款期間之借款利息費用，故融資利息費用補貼期間，為97年7月至99年6月（計算公式：期間借款金額×利率×補貼款0.35%）。
⒍土地年租金：⑴差異數字：原告提送之土地年租金費用為6,110,107元，被告僅認定3,163,200元，相差42%。
⑵土地年租金＝基地面積×公告地價×3%×98.85%×轉運站樓地板面積比例【即16,280×226,000×3%×98.85%×5.6%】。
⑶被告擅自將該土地年租金之補貼轉予客運業者，再刪減原告該筆支出項目，顯屬違法。
⒎人事費用：⑴差異數字：原告提送之人事費用為26,227,582元，被告僅認定8,981,000元，相差66％。
⑵市府轉運站之人員編制少於臺北轉運站，且每日上班時數高達10小時，故薪資水準不宜參照臺北轉運站。
又營運站務人員於費率訂定方案中規劃為5人，已未考量特休之情形，為維持轉運站之正常營運，實不宜刪減為3人。
另原告人事組織之編制實有營運上之需求，且根據對市府轉運站業務的分配，以兼任方式分別以30%、60%、100%的薪資計入費率計算的營運成本中，被告任意干涉並刪除原告之必要人力支出，實為不妥。
⒏財產險及傷害責任險保險費：⑴差異數字：原告提送之財產險保險費為2,364,964元，被告僅認定687,713元，相差71%；
原告提送傷害責任保險費為81,900元，被告僅認定26,667元，相差67%。
⑵財產險保險費＝轉運站興建成本×火險費率（即591,240,882×0.4%）；
傷害責任保險費＝公共意外責任險＋雇主意外責任險（即60,000＋600×36.58）。
⑶公共意外險費用通常依被保險人經營的業務種類、坐落位置、面積大小、僱用人數、過去有無發生損失紀錄，保險金額作為核保及釐訂費率之依據，本案興建成本均按實際支出提出，並無浮報情事。
又本件保險單面積數據為舊資料，尚未更正，而原告費率報告中5.6%之比例，係依本案建造執照所記載之面積計算，且該保險單係針對全案之公共意外險投保，因此原告針對轉運站所分攤保單費用比例計算，如費率報告所述，即占全部保單費用之5.6%。
⑷財產險保險費包含財產險及火險費用，費率以總投資成本之0.4%計算，被告逕自以他案僅投保火險便僅認定火險費率0.2%，實有未洽。
⑸傷害責任保險部分，本案與他案為全然獨立之個案，被告實不應因他案無投保相關險種即否定本案之保險需求；
況保險費率之計算極為複雜，且本案與他案之營運面積相差懸殊，而營運面積又為影響保險費率之重要因素，被告以他案與本案類比，實不足採。
⒐清潔與保全費用：⑴差異數字：原告提送之清潔與保全費用為7,297,200元，被告僅認定5,287,200元，相差28%。
⑵清潔工作不限於市府轉運站營業時間，從而應以24小時計算；
又市府轉運站連接捷運及商圈，人潮密集，不應僅以運輸量為垃圾量之估算。
目前實際清運垃圾費用為57,204元/月（含稅）。
⒑智慧化系統維護與修繕費用：⑴差異數字：原告提送之轉運站智慧化系統維護及修繕費用為4,000,000元，被告僅認定555,556元，相差86%。
⑵智慧化系統維護與修繕費用＝管理系統建置費×維護費比率（即40,000,000×10%）。
⑶市府轉運站與臺北轉運站因軟、硬體上之差異，從而應依智慧化系統維護及修繕實際支出之費用計算之，另系統中部分項目並非保固之範疇。
⒒一般設備維護及修繕費用：⑴差異數字：原告提送之一般設備維護及修繕費用為7,355,304元，被告僅認定3,438,565元，相差53％。
⑵（土木結構工程成本＋機電工程成本＋裝修、景觀及裝潢工程成本＋資訊工程成本）×維護費比率（即490,353,570×1.5%）。
⑶一般設施中之部分項目並非保固之項目。
⒓利息費用：⑴差異數字：原告提送之費用為12,493,208元，被告全數否定。
⑵融資亦係用於營運。
退步言之，臺北市獎勵民間投資審議委員會第3次會議（下稱獎勵投資會議）決議給予原告全案之融資利息補貼總額最高為2,000萬元整，依市府轉運站面積比例攤提每年僅補貼24,888元；
若被告擅自將該補貼轉移給客運業者，則每年原分攤的資本化利息費用應從12,493,208元僅降為12,468,320元，並非全數刪除。
準此，由公部門經營轉運站所應支出之成本，於營運主體轉換私部門後，仍不妨其亦得列為成本，方符合轉運站「收支平衡原則」之基本要求。
⒔其他營運費用：⑴差異數字：原告提送之費用為7,868,275元，被告僅認定449,050元。
⑵其他費用項目眾多，應依人事費用之30倍為基準（即000000000×5.6%）等語。
並聲明求為判決：（一）訴願決定及原處分關於否准原告申請系爭費率每月每月臺均價395,544元及每月每售票窗口均價5,274元部分均撤銷。
（二）被告對於原告98年度費率申請事件，應作成核定系爭費率每月每月臺均價由192,010元提高為587,554元及每月每售票窗口均價由1,589元提高為6,863元之行政處分。
（三）訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：㈠程序上原告提起訴願時只請求撤銷原處分，並未提起課予義務訴願，故本件課予義務訴訟未經訴願程序不合法。
㈡費率審查會議程序上並無違法：⒈97年費率審核要點第5點將客運公會納入費率審查會議之成員、第7點則規定得邀請客運業者至審查會列席，依上述說明，屬其就履行程序及方式之形成空間，尚難單純以97年費率審核要點有此規定即認其違法。
⒉表決權數：按費率審查會議紀錄所附之簽到表所載，其出席者係依「單位」計算，而非人數計算。
⒊表決權方式：97年費率審核要點既未對表決方式為具體規定，則其即應依一般表決方式，以贊成多於反對之方式為議案之通過。
依費率審查會議紀錄「捌、結論」已清楚載明「同意本案費率依本局複核意見方案，即每席月臺每月租金192,010元、租用售票設施每窗口每月1,589元，原列調整公式予以刪除，請依系爭契約所訂程序簽報市府【即被告】核定。」
，此並未動用表決，亦無任何出席人員表示不同意該結論，故其確實為全體同意之決議，不涉及表決方式之爭議。
⒋依費率審查會議紀錄所示，並無原告代表就審查會之成員為異議之記載，上開會議紀錄不僅為無「原告異議之記載」，且係有「原告無異議之記載」。
97年費率審核要點第5點規定亦已載明客運公會為出席人員，該要點又攸關原告費率之權利，依照會議規範，出席代表者，當然具有表決權，原告屬於明知或可得而知之情形。
原告既於該會議當時並無任何異議，卻於見審查結果不如其意，方於事後主張客運公會納入審查會議成員有違公平原則，實違反誠信及禁反言原則，不足採納。
㈢關於系爭費率核定之性質：費率審查會議紀錄內容係屬專家、學者個人表述之意見，惟最終費率之審核係依據各項營運成本之計算，並經出席人員共同決議；
又依促進民間參與公共建設法（下稱促參法）第49條規定，被告得核定營運費率標準、調整時機及方式，故審查會關於系爭費率之核定屬「公法關係」或「私法關係」之認知，對於系爭費率之審查結論無實質影響。
㈣本件於甄審評定時，即係以原告提出之營運計畫、財務計畫等相關資料為審查基礎，方評定原告為本件締約廠商，則系爭契約之履行自應以上開甄審資料為履約基礎，費率計算則應以原告投標時所附之文件為準，以符促進民間參與公共建設之合法性及公平性。
又市府轉運站實際營運所需之費用為一客觀事實，但原告在投標當時所「同意」及「承諾」列入費率核定基礎之成本項目，則為另一事項，兩者當然可能會有出入，然此為原告資為爭取評審勝出之條件。
㈤原告稱本件使用執照所載之工程造價為2,189,364,680元，係依86年4月1日臺北市建造執照建築工程造價表之版本，鋼骨構造之法定工程單價為15,200元/平方公尺計算乙節，惟查使用執照之工程造價金額固係依臺北市建造執照建築工程造價表計算之，然觀諸原告提出臺北市建築法令函釋彙編之說明：「工程造價調整依行政院主計處發布86年消費者物價指數平均數及95年5個月平均數之變動率，調整工程造價7%。
……」，故使用執照工程造價仍係依合理之方式計算費用，具有公信力，以其計算合理費用確屬適法。
㈥系爭月臺及售票窗口之租金費率計算公式及依據：⒈系爭月臺租金費率計算公式：｛【（轉運站總投資成本÷經營許可年限）＋土地年租金＋年營運成本】X99.23%｝÷月臺數。
⒉系爭售票窗口租金費率計算公式：｛【（轉運站總投資成本÷經營許可年限）＋土地年租金＋年營運成本】X0.77%｝÷售票窗口數。
⒊上列計算公式係依原告所提投資計畫書第四部分經營管理計畫之A、轉運站經營管理計畫之第五章第二節「轉運站收入分析」之內容、原告所提系爭費率訂定與調整方案（98年10月20日）所列公式、市府轉運站設施租金費率方案審核報告。
㈦被告所為之判斷，並非出於錯誤之事實認定：⒈景觀工程部分：⑴全數刪減。
⑵因原告並未提出任何證據證明其提出之「景觀工程」即為招商說明書所列之「人行步道系統、廣場、綠帶」等，其主張兩者為相同工程，有違證據法則及論理法則。
且人行步道系統、廣場、綠帶等，無論興建商場或轉運站，皆須興建此等設施，並非為轉運站而建之工程。
⑶市府轉運站係基於提供大眾運輸網路之整體規劃所為之重要公共建設，其目的係為提供民眾更為便利之交通服務，從而原告設置市府轉運站即與專業營造業者所為之一般工程營造不同，自不得將專業營造業之資本額及其專任工程人員資歷人數標準表比附援引於本案。
再者，專業營造業之資本額及其專任工程人員資歷人數標準表中，有關景觀工程之業務範圍包含造園景觀工程、園藝工程及植生綠化工程，均屬綠化園藝之工程業務，並無招商說明書所列之「人行步道系統、廣場、綠帶」等，兩者顯屬不同之工程項目。
⒉智慧化工程：⑴全數刪減。
⑵原告並未提出任何證據證明其提出之「資訊工程、智慧化工程」即為投資計畫書所列之「車隊管理系統、乘客資訊系統與網站建置以及管理資訊系統」，其主張兩者為相同工程，有違證據法則及論理法則。
⑶資訊工程、智慧化工程亦包括線路、設備及施工等，在工程項目上亦可能列為機電工程之一部分。
⑷即使是投資計畫書所列之「車隊管理系統」、「乘客資訊系統」以及「管理資訊系統」，原告事實上亦未施作，而係僅提供空間，由各客運業者自行施作⑸投資計畫書所列之「車隊管理系統、乘客資訊系統與網站建置以及管理資訊系統」合稱「轉運站管理系統（APTS）」，其為一獨立之建置項目，並有明確之項目內容及期初投資成本預估費用【本院卷1第37頁至第47頁】，並非資訊工程、智慧化工程。
⑹原告所提市府轉運站之網頁介面係原處分作成（即99年6 月21日）後所發生之事實，原告不得以原處分作成後所發生之事實資為主張。
⒊重增置費用：⑴全數刪減。
⑵系爭費率計算應以原告投標時所附之文件為準，以符促進民間參與公共建設之合法性及公平性：原告甄審評定時提出之成本分析及月臺租金計算公式均無「重增置成本」，故原告不得於事後主張將該項「重增置成本」列為系爭費率計算基礎。
⑶投資計畫書第五章第二節「轉運站收入分析」亦已載明 「計算結果，民國98年，每月臺每月為19.3萬元」，而被告核定之費率為每月臺每月租金為192,010元，與原告計算結果所差無幾，顯見系爭費率之核定係與原告所提之投資計畫書相符，此項費率並無違誤。
⑷原告主張「未來財務狀態可能無法負擔」乙節，惟此均為原告投標時，至遲於締約前即應自行考量之因素，亦為其投標階段即應評估之風險，以決定是否列入相關費率之計算基礎。
⑸原告主張依系爭費率租金計算公式可知，即由年營運成本係要求投資人檢附相關證明文件算出每年實際營運費用等，可知租金費率之核定應以收支平衡為原則，即能列入系爭費率計算乙節：所謂「年營運成本」，係指就人事行政費、水電費、建物維修費、營業稅及房屋稅等雜項支出將要求投資人檢附相關證明文件算出每年實際營運費用，而非「只要能提出證明文件證明為實際營運所需之費用，即能列入系爭核定費率計算」；
至「建物維修費」與「重增置成本」不同，建物維修費係指對建物之保養維修費用，重增置成本則係汰換重置設備之費用，原告亦係分列不同項目之費用，且被告亦係分別審核，故不論原告經營市府轉運站實際營運所需之費用是否包括重增置成本，均因原告在投標當時自願捨棄「重增置成本」，亦即原告已承諾系爭費率不加計「重增置成本」，用以爭取甄審委員會評審其勝出，則此項重增置成本自不得計入費率計算之基礎。
⑹投資計畫書是原告之投標文件，亦即原告參與本件促進民間參與公共建設案件（下稱促參案件）之條件，若認其無拘束原告之效力，則日後任何促參案件之申請人均可任意書寫投資計畫書。
若認投資計畫書無拘束力，此實有違反促參法第43條及第44條第1項規定之虞。
⑺原告所提之「部門損益表」係市府轉運站於99年8月5日啟用後之會計報表，原處分係於99年6月21日作成。
撤銷訴訟之基準時，原則上應以原處分作成時之事實狀態為準，從而原告不得以前開原處分作成後所發生之事實，主張原處分違法。
⒋土木結構工程（含工程造價及攤提年限）：⑴土木結構工程成本＝總土木結構成本×轉運站樓地板面積比例【即2,189,364,680×5.6%50＝2,452,088（元）】。
⑵按原告於99年1月12日所取得之市府轉運站使用執照所載，該工程之造價為2,189,364,680元，因該使用執照係經由相關主管機關審核通過，從而其上所載之工程造價金額較具可信性。
⑶原告並未具體指明關於「未以市府轉運站實際可營運年限作為各項營運成本之攤提年限」乙節究竟違反何項法令，故其至多僅為適當性之判斷，而非合法性之爭執。
⑷原告自行提出之投資計畫書第四部分經營管理計畫之A、轉運站經營管理計畫之第五章第一節「轉運站成本分析」之內容，其列舉之「轉運站成本分析」之「一、轉運站期初投資成本」即清楚表明係「以經營許可年限50年攤提」，故被告以經營許可年限50年作為各項營運成本之攤提年限，並無違誤。
⒌間接費用：⑴全數刪減。
⑵原告所提間接費用中有關工程管理費、設計費用及資本化利息費用等部分，無相關法令得憑以認定為市府轉運站開發所需之直接必要成本，從而不應將該項費用成本藉以轉嫁至客運業者租用轉運站月臺及售票窗口之租金費率中，故原處分將之予以扣除，並無違誤。
⑶原告為使資產達到可用狀態及地點前所需支付之利息費用，係其為投資興辦市府轉運站所發生之融資利息，屬 （行為時）臺北市獎勵民間投資自治條例（下稱獎勵投資條例）所規範補助之範疇，間接費用中有關資本化利息費用部分，已於被告94年10月12日所召開之獎勵投資會議中，作成核予補貼被告實際發生之融資利息之決議，實非原告所支出之成本，故原處分將之予以扣除，並無違誤。
⑷再者，資本化利息費用與後述「利息費用」係為重覆提列，原告之主張亦有違誤。
⑸市府轉運站樓地板面積僅占全部工程5.6%，原告若將百貨公司等其他部分提高之工程造價金額列入整體分擔，實不合理，故原告主張間接費用無法一一切割，須全案共同負擔顯無理由。
⒍土地年租金：⑴土地年租金成本＝基地面積×公告地價×3%×98.85%×轉運站樓地板面積比例－核予租金減半額度每年分攤款【即16,280×226,000×3%×98.85%×5.6%-157,870,000×5.6%×1/3＝3,163,200（元）】。
⑵依獎勵投資會議決議，對於原告所申請之承租市有地租金減免事宜，核予其自取得使用執照日起之3年期間，土地租金依據實際繳納之金額減半計收，然該減免租金之總額以1億5,787萬元為限。
原告既未實際支出該費用，則該予以減免之金額即非為原告所支出之成本，故原處分將該減免金額平均分攤至轉運站營運期前之3年扣抵調整之，於法並無違誤。
⑶獎勵投資會議案由二所載，該土地租金減免案係以原告為主體所提請之審查，並非客運業者，從而並無原告所稱將該補助不法轉貼予客運業者之情形。
⒎人事費用：⑴被告係依據原告於98年10月20日所提出之系爭費率訂定與調整方案中，有關人事費用營運成本所載之轉運站人力配置及費用並參考臺北轉運站設施租金費率方案及交九轉運站【即臺北轉運站】設施租金費率方案予以審核，下就被告對於原告所列各項目之調整予以說明：①總經理1人、副總經理1人及站長1人部分：參考被告所核定臺北轉運站費率方案（更二被證八第24頁及更二被證九第28頁附表3），總經理及副總經理兩職位可由其他人員兼職，或由站長統籌轉運站之整體事務，故該等職務予以刪減；
又參考臺北轉運站費率方案，有關站長一職之月薪酌減為65,000元。
②轉運站後勤支援副站長1人部分：因市府轉運站每日僅營運20小時，且另已配置轉運站現場營運副站長2人，故該職務予以刪減。
③轉運站後勤支援企劃業務2人、資訊人員5人、轉運站現場營運副站長2人、服務行政3人及行監控人員5人部分：參考被告所核定臺北轉運站費率方案，轉運站後勤支援企劃業務刪減為1人，月薪酌減為42,000元；
轉運站後勤支援資訊人員刪減為2人，月薪酌減為38,000元；
轉運站現場營運副站長2人、服務行政3人及行監控人員5人之月薪，分別酌減為55,000元、28,000元及34,000元。
④轉運站現場營運站務員5人部分：考量轉運站人員之主要工作為維持安全及行駛控管，惟另已配置保全人員，且客運業者亦自行派駐有相關服務人員，故原告所提之站務員之配置過多，應刪減為3人，又參考被告所核定臺北轉運站費率方案，其月薪酌減為28,000元。
⑤轉運站現場營運車道管理人員8人部分：因被告所提出之保全人員配置工作已包含車道管理部分，從而無設置該等職缺之必要，故該職務予以刪減。
⑥經營企畫與管理服務單位各設置部門主管1人部分：參被告所核定臺北轉運站費率方案，該等職務得以由副站長或企劃業務人員兼任，故該等職務予以刪減。
⑦經營企畫2人部分：參被告所核定臺北轉運站費率方案，轉運站之經營無該職缺之必要，故予以刪減。
⑧管理服務人資行政及服務行政人員各設置1人部分：參被告所核定臺北轉運站費率方案，該等職務得以由副站長或服務行政人員兼任，故該等職務予以刪減。
⑨管理服務財務人員1人部分：參被告所核定臺北轉運站費率方案之行政財務部會計專員，依據市府轉運站及臺北轉運站間月臺數（市府轉運站：16席、臺北轉運站：48席）及面積（市府轉運站：8,071.69平方公尺、臺北轉運站：25,996.69平方公尺）之差別比例即約1/3，調整為3成工時，其月薪酌減為35,000元。
⑵市府轉運站及臺北轉運站間月臺數及面積之差別比例即約1/3，從而其人員編制少於臺北轉運站並無不當，此不影響人員薪資水準之認定，又原告並未提出該等人員工時高達10小時之具體事證。
又站務員之特休並非定期發生，亦非必然發生，不應以此作為增編人員配置之依據。
況原告並未提出任何證據證明其所主張之人員編制，有別於臺北轉運站之營運需求。
⒏財產險及傷害責任險保險費：⑴財產險保險費＝總興建成本×轉運站樓地板面積比例×火險費率【即4,535,311,680×5.6%＋79,879,000＋10,000,000）×0.2%＝687,713（元）】。
此部分原告係以「營建工程成本」乘以「火險費率」計算，該原告所提出之營建工程成本，包含土木結構及電機設備工程、景觀工程、裝修工程、智慧化系統工程與間接工程等項目，惟如上所述，其中有關景觀工程、智慧化系統工程與間接工程等費用項目已予以扣除，故將該等金額扣除後之總投資成本作為總興建成本之計價基礎；
又參考被告所核定臺北轉運站費率方案【本院卷1第113頁】，該火險費率以0.2%計算之。
⑵傷害責任險保險費用部分，包含公共意外責任險及雇主意外責任險兩項目，參考被告所核定臺北轉運站設施租金費率方案，且雇主意外責任險並非強制保險，受益者又為雇主個人，故保險費用並未納入雇主意外責任險，該項目應予以扣減；
另公共意外責任險部分，臺北轉運站費率方案核定為8萬元，依據市府轉運站及臺北轉運站間月臺數及面積之差別比例即約1/3，故本件調整為8萬元之1/3即26,667元。
⑶市府轉運站之規模顯較臺北轉運站小，又原告並未提出任何證據以證明其所主張保險類別之特殊需求，從而以臺北轉運站之費率核算標準為據，並無不妥。
⒐清潔與保全費用：⑴被告調整之費用包含：①每人每月清潔費用：因市府轉運站每日營運時間為上午5時至上午1時，共計每日20小時，故該費用應以20/24計算之；
每月垃圾清運費用。
②每月清運垃圾之噸數與市府轉運站之運輸量相關，因市府轉運站運輸量約為臺北轉運站運輸量之0.64倍（市府轉運站運輸量估計31,875人旅次/日、臺北轉運站運輸量約50,000人旅次/日），並參考臺北轉運站營運後之實際清運垃圾費用為25,000元/月，故以25,000元/月乘以0.64計算之。
③每月保全費用部分：原告所提之每月保全人數為10人，其中包含保全組長1人，惟該職位得以由站長兼任之，故予以酌減為9人；
又市府轉運站每日營運時間為20小時，故該費用應以20/24計算之。
⑵市府轉運站之清潔工作均得以其營業期間以局部、分區方式進行，並無原告所稱須於非營業時間始可進行之情形；
再者，臺北轉運站連結臺北地區之交通重要樞紐即臺北車站，同時亦與大型百貨「京站時尚廣場」共存於同一建物之中，其人潮流量顯較市府轉運站為高，從而以臺北轉運站營運後之每月清運垃圾量估算市府轉運站每月垃圾清運費用顯屬合理。
⒑智慧化系統維護與修繕費用：⑴智慧化系統維護與修繕費用＝轉運站系統建置費×維護費比率【即16,666,667×5%×2/3＝555,556（元）】。
⑵被告所核定臺北轉運站費率方案之轉運站管理系統建置費共計5,000萬元【本院卷1第134頁背面】，依據市府轉運站及臺北轉運站間月臺數及面積之差別比例即約1/3，故以5千萬元之1/3即1,666萬元計算之；
又維護費比例部分，依據被告所提出之投資計畫書項目「轉運站管理系統（APTS）設備維護費」之說明欄所載，以5%計算之。
⑶因市府轉運站之智慧化系統於第1年尚屬保固期限之範圍內，從而前3年之維護及修繕僅需支出2年之費用，故該費用以2/3計算之。
⑷原告並未提出任何證物以證明其提出高價維護、修繕智慧化系統之必要性；
再者，所謂保固係就其保固之標的，於一定期間內維持其供正常使用之狀態，從而本件智慧化系統既屬保固之標的，其保固範圍自當包含該系統之耗材、程式調整等部分，以維持其於保固期限中之正常運作。
⒒一般設備維護及修繕費用：⑴一般設備維護及修繕費用＝總興建成本×轉運站樓地板面積比例×維護費比率【即（4,535,311,680×5.6%＋79,879,000＋10,000,000）×1.5%×2/3＝3,438,565（元）】。
⑵原告所提出之營建工程成本，包含土木結構及電機設備工程、景觀工程、裝修工程、智慧化系統工程與間接工程等項目，惟如上所述，其中有關景觀工程、智慧化系統工程與間接工程等費用項目已予以扣除，故將該等金額扣除後之總投資成本作為總興建成本之計價基礎，並無違誤。
⑶因市府轉運站之一般設施於第1年尚屬保固期限之範圍內，從而前3年之維護及修繕僅需支出2年之費用，故該費用以2/3計算之。
⑷保固係就其保固之標的，於一定期間內維持其供正常使用之狀態，從而本件一般設施既屬保固之標的，其保固範圍自當包含該設施耗材之替換、維護及補強等部分，以維持其於保固期限中之正常運作。
⑸原告提出之市府轉運站BOT案營運管理系統建置契約書，並非土木、機電等工程之合約，其保固內容未必相同，故原告以該保固合約為上開主張，顯有錯誤。
⒓利息費用：⑴全數刪除。
原告並未具體指明關於「被告刪除原告所提利息費用」乙節究竟違反何項法令，故其至多僅為適當性之判斷。
⑵即使就融資利息補貼部分而言，按（行為時）獎勵投資條例第6條第1項規定該項措施之性質確為「補貼」，亦即就原告實際發生之利息費用予以補助，惟因轉運站屬重大公共建設，故補貼總額最高為2,000萬元，且不應重複計入市府轉運站之投資成本。
再者，駁回利息費用之理由尚有因原告為開發本案進行融資，原告得以調度資金挹注於各項投資與興建作業，但租用轉運站設施之客運業者並未實質受惠。
並無原告所稱「無異將原本應由原告依法獲得之獎勵，不法移轉由向原告承租轉運站設施之客運業者享有」之情形。
⑶又同前述，補貼範圍係依獎勵投資會議決議核定，依全案申請融資利息總額計算補貼，無針對特定細項核算。
且由市府轉運站設施租金費率方案審核報告關於間接費用及利息費用之成本項目納入之合理性評估部分，可知被告已補貼原告所實際發生之利息。
⑷至刪除金額12,493,208元部分，其係因原告當時提報金額即為12,493,208元，故被告以此金額為刪除金額，並無不當。
⒔其他營運費用：⑴其他營運費用＝人事費用×其他營業費用占人事費用比率計算【即8,981,000×5%＝449,050（元）】。
⑵有關人事費用部分，以前開重新調整後之金額計算之；
又參考被告所核定臺北轉運站費率方案，其他營業費用占人事費用比率為5%，故本項費用以此基礎計算之。
㈧行政法院對於涉及專業判斷之行政處分，僅得就其判斷是否組織合法且具權限，並遵守法定程序，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊，有無違反一般公認之價值判斷標準或禁止不當連結之原則，或一般法律原則等事項為審查，不得替代行政機關為決定（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由及最高行政法院95年度判字第1239號判決參照）。
準此，費率審查會議所做成之決定，原則上行政法院應尊重其判斷，原告既未具體指出被告此部分之判斷有何恣意濫用及其他違法情事，原處分即無判斷瑕疵等語，資為抗辯。
並聲明求為判決：（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有招商說明書（併卷外放）、系爭契約（原處分卷第16至85頁）、原處分（原處分卷第184頁）、交通部99年10月25日交訴字第0990010008號訴願決定（本院99年度訴字第2514號卷第97至100頁）等件影本在卷可稽，自堪認為真正。
六、本件爭點厥在：（一）原告所提課予義務訴訟是否合法？（二）「中華民國公共汽車客運商業同業公會全國聯合會」（下稱客運公會）加入費率審查會議成員，是否違反利益迴避原則，致原處分違法？又費率審查會議表決權數與具體之表決方式是否合法？（三）原告主張訴願決定及原處分關於否准原告申請系爭費率每月每月臺均價395,544元及每月每售票窗口均價5,274元部分均撤銷，有無理由？（四）原告主張被告對於原告98年度費率申請事件，應作成核定系爭費率每月每月臺均價由192,010元提高為587,554元及每月每售票窗口均價由1,589元提高為6,863元之行政處分，是否於法有據？本院判斷如下：㈠按「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」
行政訴訟法第260條第3項定有明文。
本件為經最高行政法院發回更審之案件，本院在此個案中，自應受更上訴審判決所表示個案法律意見之拘束，並以其所為廢棄理由之法律上判斷為本件判決基礎，合先敘明。
㈡次按促參法第3條第1項第1款、第4條第1項、第5條第2項及第49條分別規定：「本法所稱公共建設，指下列供公眾使用或促進公共利益之建設：一、交通建設……。」
「本法所稱民間機構，指依公司法設立之公司或其他經主辦機關核定之私法人，並與主辦機關簽訂參與公共建設之投資契約者。」
「本法所稱主辦機關，指主辦民間參與公共建設相關業務之機關：在中央為目的事業主管機關；
在直轄市為直轄市政府；
在縣（市）為縣（市）政府。
主辦機關依本法辦理之事項，得授權所屬機關（構）執行之。」
「（第1項）民間機構參與之公共建設屬公用事業者，得參照下列因素，於投資申請案財務計畫內擬訂營運費率標準、調整時機及方式：一、規劃、興建、營運及財務等成本支出。
二、營運及附屬事業收入。
三、營運年限。
四、權利金之支付。
五、物價指數水準。
（第2項）前項民間機構擬訂之營運費率標準、調整時機及方式，應於主辦機關與民間機構簽訂投資契約前，經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關納入契約並公告之。
（第3項）前項經核定之營運費率標準、調整時機及方式，於公共建設開始營運後如有修正必要，應經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關修正投資契約相關規定並公告之。」
而促參法第49條之立法理由為：「一、本條明定公用事業營運費率之訂定及調整。
二、民間機構參與之公共建設屬公用事業者，其營運費率標準、調整時機及方式與社會大眾權益息息相關，爰於第1項規定得參照規劃、興建、營運及財務等成本支出等因素，於其財務計畫內擬訂，俾資公允。
三、第2項明定公共建設屬公用事業者，其有關營運費率與調整時機及方式，應經各該公用事業主管機關依法核定後，納入投資契約。
四、第3項明定公共建設屬公用事業者，其於開始營運後費率之調整時機及方式如有修正必要，應經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關修正投資契約。」
㈢又按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」
為行政訴訟法第5條第2項所明文。
關於課予義務訴訟事件，行政法院係針對「法院裁判時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之爭議，作成法律上判斷，故其判斷基準時點，非僅以作成處分時之事實及法律狀態為準，事實審法院言詞辯論程序終結前之事實狀態的變更，法律審法院裁判前之法律狀態的變更，均應加以考量（最高行政法院100年度判字第1924號判決意旨參照）。
㈣復按「行政法院對於人民依第5條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，應為下列方式之裁判：……四、原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定者，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。」
為行政訴訟法第200條第4款所明定。
參以行政訴訟採取職權調查原則，其具體內涵包括事實審法院有促使案件成熟，即使案件達於可為實體裁判程度之義務，以確保向行政法院尋求權利保護者能得到有效之權利保護。
換言之，事實審法院原則上應依職權查明為裁判基礎之事實關係，以作成實體裁判。
在課予義務訴訟，如原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確（如依事件性質涉及判斷餘地之事項，或從機關功能最適觀點，由行政機關為事實調查或認定，較諸由行政法院為事實調查或認定始為可能或適宜者，例如涉及高度專業性或複雜性事實之情形）或涉及行政機關之行政裁量決定者，則依上揭行政訴訟法第200條第4款規定，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。
㈤經查，本件被告為開發經營市府轉運站及其相關附屬設施、附屬事業及多目標使用部分之興建、營運及移轉，為獎勵民間投資而依促參法規定辦理招商，經甄審程序選定原告為最優申請人，雙方於93年8月11日簽訂系爭契約。
該公共建設屬公用事業，且被告屬該公共建設事業之主管機關，系爭契約屬依促參法之相關規定而訂立；
依系爭契約第8條第1項及招商說明書附件十「轉運站經營管理規範」叁、二之規定，轉運站費率之訂定及調整，係經營管理單位（即原告）提出營運成本檢討及費率建議方案，報請被告核定後實施，租金費率每3年得檢討1次。
又被告為審核推動民間投資興建之客運轉運站費率，於97年9月17日頒訂97年費率審核要點。
嗣後原告於98年10月20日依促參法第49條第2項、第3項規定，提出轉運站費率建議案申請被告核定，被告依97年費率審核要點，於99年6月2日召開審查會後，以原處分為市府轉運站設施租金費率為每月臺每月均價192,010元、售票窗口每窗口每月均價1,589元之核定等情，為兩造所不爭，並有招商說明書（併卷外放；
節本附件十轉運站經營管理規範叁、二規定--原處分卷第1頁至第7頁）、系爭契約（原處分卷第16至85頁）、原告98年10月20日市府轉運站設施租金費率訂定與調整方案（原處分卷第86頁至第130頁）、97年費率審核要點（本院99年度訴字第2514號卷第20頁）及原處分（原處分卷第184頁）等件影本在卷足稽，堪予信實。
㈥原告所提課予義務訴訟是否合法？被告主張原告向行政法院提起請求被告機關應為特定內容之行政處分之訴訟，而為課予義務訴訟，依行政訴訟法第5條規定，應經訴願程序後方得提起，惟依原告訴願書所示，其訴願程序所請求者僅有「原處分應予撤銷」，並未請求被告應作成核定市府轉運站設施租金費率每月每月臺均價587,600元、售票窗口每月每窗口均價6,863元之行政處分，故原告所提訴願僅為撤銷訴願，而無課予義務訴願，自不得逕提起課予義務訴訟，其請求顯不合法云云；
惟按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。
但法律另有規定者，從其規定。」
訴願法第1條第1項定有明文。
又人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，復為前揭行政訴訟法第5條第2項所明定。
促參法第49條基於公用事業之公共建設營運費率自主性及社會公益之平衡，而明定其費率應經主管機關核定，該核定之性質屬行政處分，原告主張因被告核定費率之行政處分違誤，而權利或法律上利益受損，自得提起課予義務訴訟（更上訴審判決意旨參照）。
本件原告於98年10月20日依促參法第49條第2項、第3項規定，提出轉運站費率建議案申請被告核定（申請作成核定每月每月臺均價587,554元；
每月每售票窗口均價6,863元），被告依97年費率審核要點，於99年6月2日召開審查會後，以原處分為市府轉運站設施租金費率為每月臺每月均價192,010元、售票窗口每窗口每月均價1,589元之核定，原告不服，提起訴願（訴願書附訴願卷第96頁至第109頁），指摘原處分違法，經訴願決定認系爭租金費率之核定，係屬契約之履行，原告對於市府轉運站設施租金費率之核定不服，屬契約爭議，為不受理決定（交通部99年10月25日交訴字第0990010008號訴願決定）在案。
原告就該申請費率核定事件，認為其權利或法律上利益受違法損害，已對原處分表示不服，經依訴願程序後，依前揭行政訴訟法第5條第2項規定，自得提起本件課予義務訴訟。
原告於提起訴願時縱僅請求撤銷原處分，而未同時表明被告應作成核定每月每月臺均價587,554元、每月每售票窗口均價6,863元之處分之旨，亦不得謂其提起本件課予義務訴訟，未經訴願程序致起訴不合法。
被告上揭主張，尚非可採。
㈦民間機構參與之公共建設屬公用事業者，其營運費率標準、調整時機及方式與社會大眾息息相關，雖應令民間機構保有自主性以確保其投資收益，然為平衡社會公益，費率之訂定及調整仍應經主管機關核定，90年10月31日修正之促參法乃於第49條規定民間機構擬定之營運費率標準、調整時機及方式，應經各該公用事業主管機關依法核定；
至各該公用事業主管機關如何執行前揭職權之程序及方式，則未予明文。
準此，各該公用事業主管機關為執行前揭職權，就其應履行之程序及方式，自容許其有一定之形成空間，茍其履行之程序及方式未違背行政程序法規定之相關法則，自當予以尊重，難認其違法。
被告既為市府轉運站交通建設之主管機關，97年費率審核要點係其為執行促參法第49條規定之職權而於97年9月17日訂頒發布，且已對外公告，供業界遵循，性質上屬執行促參法之一般作業性、細節性之規則；
又系爭費率之核定，攸關原告及其消費者之權益，就運送旅客收取報酬之角度，客運業者雖為運輸業之營運業者，然就市府轉運站設施之使用則係基於消費者之立場，其支付轉運站之費用勢必轉嫁於搭乘客運之消費大眾，被告為廣徵各界之意見，而於97年費率審核要點第5點「審查會議由交通局局長兼任召集人，交通局副局長兼任副召集人，會議成員應包含交通部、交通部公路總局、本府（即被告）財政局、主計處、交通局、公共運輸處及客運公會，並應邀請學者專家與會。」
將客運公會納入費率審查會之成員、第7點則規定得邀請客運業者至審查會列席，依上述說明，屬其就履行程序及方式之形成空間，尚難單純以97年費率審核要點有此規定即認其違法，至其進行方式是否違反行政程序法規定之相關法則，則應依具體個案為判斷（更上訴審判決意旨參照）。
本件被告為開發經營市府轉運站及其相關附屬設施、附屬事業及多目標使用部分之興建、營運及移轉，為獎勵民間投資而辦理招商，經甄選後於93年8月11日與原告簽訂系爭契約，該公共建設屬公用事業，且被告屬該公共建設事業之主管機關，故被告自得基於該公用事業主管機關之地位，基於其職權與兩造所簽訂系爭契約第8條第1項之約定，並配合促參法第49條第2項規定，而為97年費率審核要點之訂定，並以之作為系爭費率之審核依據，核與法律保留原則無違。
又系爭轉運站費率之核定，不僅攸關原告權益，尚及於搭乘客運之消費大眾之權益；
被告為廣徵各界意見，設立轉運站費率審查會議，以合議制方式決定費率，再以被告名義作成核定處分，此對原告而言並無不利，且依前所述，委員會委員之產生屬被告內部組織形成方式，自享有決定權，則97年費率審核要點第5點規定：「審查會議由交通局局長兼任召集人，交通局副局長兼任副召集人，會議成員應包含交通部、交通部公路總局、本府（即被告）財政局、主計處、交通局、公共運輸處及客運公會，並應邀請學者專家與會。」
將客運公會納入費率審查會之成員；
及於第7點規定：「轉運站經營業者應於審查會議中列席說明所提之費率方案，審查會議並得邀請客運業者以及其他有關人員列席。」
均屬其就履行程序及方式之形成空間，且與促參法第49條規定意旨無違。
再參以行政程序法第32條、第33條第1項乃關於公務員在行政程序中有各該條項所列各款情形之一者時，應自行迴避或得申請迴避，以確保行政機關「公正作為」之規定。
迴避制度之設立，係在避免執行任務之個別公職或視為公職人員因個人利益與職務利益發生衡突，或心存偏頗對待決之個案事件存有預設立場，致無法公正作為，影響國家決定之可信賴度。
應否迴避，自應以公務員所參與之具體行政程序個案事實予以認定。
該條所謂之「公務員」固有認應從最廣義解釋，即凡「依法令從事公務之人員」皆有適用。
本件被告為能充分考量轉運站月臺費率之公益性質及對客運業者之負擔與影響，暨廣徵各界之意見，而於97年費率審核要點第5點將客運公會納入費率審查會之成員，並採用委員會合議方式為費率之決定，屬其就履行促參法第49條規定程序及方式之形成空間，已如前述。
至審查會之程序是否違背正當性公正原則，依上開說明，不得單依97年費率審核要點規定之外觀論之，而應依個案具體判斷。
本件客運公會參與被告之費率審查會議與其他成員共同決定系爭費率，於該項事務範圍內，固可認係受被告委託行使該項公權力；
然客運公會係以公益為目的所設立之社團法人，非個別公職人員或得視為公務員之個人，於執行受託事務時，仍須委派其人員參與會議，所委派執行委託職務之人員，於其參與個案始生應否依行政程序法第32條、第33條規定於所執行之個案迴避之問題（最高行政法院102年度判字第796號判決意旨參照）。
本件並無何具體事證足認與會之客運公會代表有應行迴避之情事，原告主張97年費率審核要點第7點已規定客運業者得受邀列席於費率審查會議陳述意見，復於第5點將由客運業者代表組成之客運公會列入費率審查會議之成員，參與轉運站費率之審核決策，客運公會應行迴避而未迴避，顯然有違正當行政程序應遵守之公正原則云云，並非可採。
㈧另觀諸前引97年費率審核要點第5點之規定，僅揭示審查會議之召集人、副召集人及與會成員，然對於與會人數及表決權數與決議方式則付之闕如。
依費率審查會議紀錄所附之簽到表（見原處分卷第182頁至第183頁）所載，當日出席單位及人員如下（召集人即主持人不計）：除副召集人、個別委員、財政局、主計處均單獨1人出席、交通部及交通部公路總局未派員出席外，交通局運輸管理科有2人、公共運輸處有3人、客運公會則有8人簽到出席（原告公司之代表無表決權），至表決權數究係以代表單位或以出席人數為計算基準，並未載明，審查會流程亦未表明，當日有出席者（主持人不計），若以單位為基準，有9個單位（與會學者個人代表1單位，共11個單位，2單位請假），若以出席人數計算，當日共18人實際出席，客運公會8人出席，決定以單位或人數為計算基準，確實會影響其投票比例致影響其公正性（按以單位數計算，客運公會為1/11，若以人數計算，客運公會則為8/18），是以審查會之程序是否違背正當性公正原則，不得單依規定之外觀而應依個案具體判斷。
依費率審查會議紀錄所附之簽到表所載，其出席者係依「單位」計算，而非人數計算，此見簽到表係以每單位為一欄位，而非以每出席者為一欄位自明（若以人數而非單位數計算，豈非該單位出席人數越多，其即取得更多之表決權？此種計算方式顯不合理，而有違經驗法則及論理法則；
且此種同一單位有複數人數出席之現象，不僅客運公會有此情形，其他單位如被告所屬交通局運輸管理科有2人、公共運輸處有3人，在論理上亦不可能因此使被告所屬交通局運輸管理科及公共運輸處分別取得2個表決權及3個表決權，故解釋上當然係以被告所屬交通局運輸管理科及公共運輸處為計算表決權之單位）。
因此，客運公會代表雖有8人，但其所代表之發言及表決權均為「客運公會」1人，足堪認定。
從而，系爭表決權數應以代表單位為計算基準決定；
客運公會為1/9（陳副召集人政庸、張委員勝雄、林委員修葳、蘇委員文華、客運公會、本府財政局、本府主計處、本府交通局運輸管理科、公共運輸處等9個單位），而非以人數計算之8/18。
至97年費率審核要點既未對表決方式為具體規定，則其即應依一般表決方式，以贊成多於反對之方式為議案之通過。
依費率審查會議紀錄「捌、結論」已清楚載明「同意本案費率依本局複核意見方案，即每席月臺每月租金192,010元、租用售票設施每窗口每月1,589元，原列調整公式予以刪除，請依本案契約所訂程序簽報市府核定。」
（見本院卷1第36頁）並未動用表決，亦無任何出席人員表示不同意該結論，故其為全體同意之決議，不涉及表決方式之爭議。
是就本件而言，係以出席人員全體無異議通過之方式而為決議，並不存在表決方式之爭議。
況依費率審查會議紀錄（本院卷1第34頁至第36頁）所示，亦無原告公司代表就審查會之成員為異議之記載。
再者，費率審查會議進行之初，主席於「貳、審議流程確認」時即明確表示「本次會議程序由原告簡報後，再請委員及各單位提出意見，並由原告回應說明。
詢答後請原告離席，依97年費率審核要點，請委員進行審查，其他相關單位如客運公會可留下，陪同委員進行審查，若各單位對此程序沒有異議，本會議即依此程序進行。
（各單位無異議）」（本院卷1第34頁）。
因此，由系爭會議紀錄可知原告並無提出異議，且因會議當時主席已明白宣示客運公會將參與審查，該費率審查會議攸關原告費率之權利，原告既有代表出席，衡情自不可能不知。
綜上，原告主張客運公會納入審查會議成員，參與表決，該審核決定程序與正當程序有違云云，尚難憑採。
㈨費率審查會議依97年費率審核要點第5點規定，其成員包括不同屬性及專業之代表，透過合議制及公開審議程序，獨立行使職權，且本件關於市府轉運站費率之核定，涉及經營成本、行銷、人事、水電、管理、轉運站設施維護及其他雜項支出等各項費用之評估，所為決定需兼顧原告及各進駐客運公司之權益及公益之利益權衡等考量，容有專業判斷之空間，則其共同作成之決定，應享有判斷餘地，並受法院之尊重，法院則於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更。
詳言之，法院於：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。
2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。
3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。
4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。
5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當聯結之禁止。
6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。
7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。
8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等情形，為適法性之審查（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由參照）（最高行政法院102年度判字第796號判決意旨參照）。
又費率審查會議固有出席委員曾為：「本案轉運站相關費率審核係依據97年費率審核要點辦理，其屬契約行為，而非行政處分，即本契約行為，屬私法關係，而非公法關係。」
之發言（本院卷1第34頁反面參照）；
惟此係費率審查會議中委員個人之發言，最終費率之審核仍係參酌原告提出之投資計畫書等資料，依據各項營運成本及費用內容，評估其合理性及必要性後，依契約約定之公式（計算公式於系爭契約中已有明定）計算費率，並經出席人員共同議決（系爭費率審核報告附原處分卷131頁至第173頁；
費率審查會議紀錄附原處分卷第177頁至第181頁參照），尚難執該委員上揭個人意見，而謂審查會之決議有將系爭費率核定（公法關係）之性質解為「私法關係」之謬，致影響原處分之合法性。
㈩再按促參法第43條規定：「依前條規定參與公共建設之申請人，應於公告所定期限屆滿前，備妥資格文件、相關土地使用計畫、興建計畫、營運計畫、財務計畫、金融機構融資意願書及其他公告規定資料，向主辦機關提出申請。」
第44條第1項規定：「主辦機關為審核申請案件，應設甄審委員會，按公共建設之目的，決定甄審標準，並就申請人提出之資料，依公平、公正原則，於評審期限內，擇優評定之。」
本件被告為簽訂系爭契約而依法甄審最優申請人時，係以申請人依本件促參案招商說明及文件之要求而提出之規劃、興建、營運及財務成本等相關文件為審酌，決定其權數高低，再依積分決定優劣（招商說明書第21頁參照），並將相關招商說明列為契約之一部分，相關費率之核算公式業於系爭契約中載明，則何者得列入分母或分子，核屬事實認定問題（更上訴審判決意旨參照）。
觀諸系爭契約第1.2.1契約文件之約定載明：「1.本契約及其附件。
2.本計畫招商文件。
3.投資開發計畫書。」
（原處分卷第20頁）；
系爭契約第1.3名詞定義載明：「…9.『投資開發計畫書』係指乙方（按即原告）依據甄審委員會及甲方（按即被告）之意見修正後之計畫書。」
（原處分卷第21頁）。
是以原告參加甄選後為最優申請人，獲得締約資格，並於93年8月11日與被告簽訂系爭契約，自應受契約（含系爭契約及其附件、本計畫招商文件、投資開發計畫書）之拘束。
另參以原告於94年8月提出之投資計畫書（定稿本）（原處分卷第8頁至第15頁；
本院卷1第37頁至第51頁參照）詳列其對於市府轉運站之經營管理計畫及各項成本與收入分析，並於第五章第二節「轉運站收入分析」載明「轉運站收入估算係包含經營管理收入與其他營業收入兩部分，說明如下。
一、經營管理收入…計算結果，民國98年，每月臺每月為19.3萬元。
此租金水準尚屬客運業者可接受之範圍…。
二、其他營業收入--包括：廣告看板、銀行櫃員機、自動販賣機、商品之收益等…」（本院卷1第第50頁參照）。
則上開投資計畫書中有關市府轉運站設施租金費率每月每月臺「19.3萬元」之記載，既係原告按系爭契約約定且為兩造不爭之費率計算公式｛【（轉運站總投資成本÷經營許可年限）＋土地年租金＋年營運成本】÷月臺數｝【其中月臺與售票窗口之分攤比例為99.23%與0.77%】（見本院104年9月23日準備程序筆錄--本院卷2第325頁至第329頁及原告98年10月20日提出轉運站設施租金費率訂定與調整方案--費率計算公式--原處分卷第96頁參照）於評估分析各項成本與收入後向被告提出，且屬兩造契約之一部分，原告自應受拘束。
況被告主張本件促參案件於甄審評定時，即係以原告提出之營運計畫、財務計畫等投資計畫之相關資料為審查基礎，該設施租金費率每月每月臺「19.3萬元」之價格，亦係原告於甄審評定階段提出之金額，並為評定原告為本件締約廠商之基礎等情，亦為原告所不爭，並有招商說明書及原告於94年8月提出之投資計畫書附卷可佐。
是系爭轉運站投資與經營收入成本，原告於參與甄審時，至遲於締約前即應自行慎重評估考量之事項，以決定是否列入系爭費率之計算基礎--系爭月臺租金費率計算公式為：｛【（轉運站總投資成本÷經營許可年限）＋土地年租金＋年營運成本】X99.23 %｝÷月臺數。
系爭售票窗口租金費率計算公式為：｛【（轉運站總投資成本÷經營許可年限）＋土地年租金＋年營運成本】X0.77%｝÷售票窗口數（系爭費率每月臺及售票窗口之計算公式--原處分卷第96頁參照）。
從而，縱認原告就市府轉運站之經營以收支平衡為原則且相關採用計算資料應儘量貼近真實成本之主張為可採；
亦應解為原告於不違背系爭契約之規範下，本於收支平衡原則，申請系爭費率核定（本件係首次申請費率核定）時，就原於投資計畫書中已載列之計算項目，採用相關資料時，應儘量貼近真實成本；
惟非謂原告得不受系爭契約之拘束，而得於申請系爭費率核定時，加計當初投資計畫書所無之計算項目；
否則，若認締約之投資廠商得不受契約之拘束，則日後任何促參案件之申請人均可天馬行空任意書寫投資計畫書，但得標後皆可視若無物，不用遵守；
果爾，實嚴重悖離誠信原則，破壞促參法相關規範以公平公正原則擇優評定申請廠商之精神。
況依招商說明書附件十「轉運站經營管理規範」叁、二之規定，轉運站費率之訂定及調整，係經營管理單位（即原告）提出營運成本檢討及費率建議方案，報請被告核定後實施，租金費率每3年得檢討1次。
換言之，於本件首次申請費率核定後，而後仍得每3年檢討調整1次，核亦有相關配套調整機制，以兼顧實際情形。
是原告主張就各項費用是否得列入成本項目，如為實際營運所須，即得列入核定費率計算，被告率爾援引屬具有一定預估性質之投資計畫書作為計算成本之依據，渾然無視實際營運所須之成本計算，於法有違云云，並非可採。
關於兩造爭執系爭費率計算之各項目費用，能否列入成本計算，茲分述如下：1.關於景觀工程：原告提送之費率建議方案，其中所列景觀工程成本299,540元，悉遭被告刪除，被告刪除之理由乃景觀工程非等同於招商說明書中所列之「人行步道系統、廣場、綠帶」，同時並非轉運站設施營運直接必要之工程云云；
惟查，依招商說明書市政府轉運站建築設計準則之開發目標，明定「基地配置上儘可能減少人、車動線的衝突，提供舒適之人行步道系統、廣場、綠帶，以滿足人潮對戶外空間之需求」；
足徵景觀綠化工程係考量都市整體景觀，提昇建物與環境品質，就公共建設及其附屬事業一併規劃、全盤考量。
自難認景觀工程非轉運站設置之必要工程。
原告依據前開招商說明書之要求，規劃興建相關景觀工程，並依轉運站面積比例攤提景觀工程成本，金額是否合理適當，固宜由費率審查委員會議本於合議及專業立場，先予評估審查後送被告核定，而不宜由本院逕行代為判斷決定。
被告以上揭理由將原告提列景觀工程成本全數刪除，容有出於錯誤之事實認定及應考量而未考量之判斷瑕疵存在。
2.關於資訊工程、智慧化工程：原告提送之費率建議方案，其中所列資訊工程成本為111,111元、智慧化工程成本為888,889元，悉遭被告刪除，被告刪除之理由乃原告投資計畫書中無列此項目費用，且此項成本可由機電工程中含括云云。
惟查，原告於投資計畫書中，即已列明轉運站期初投資成本，包括應負擔營建成本及轉運站管理系統（APTS）建置成本。
所謂轉運站管理系統（APTS），包含車隊管理系統（FMS）、乘客資訊系統（PIS）與網站建置、以及管理資訊系統（見原處分卷第10頁、第11頁）。
原告於提送費率建議方案時，將之分為資訊工程、智慧化工程提列成本，被告竟謂投資計畫並未列此項目云云，尚非可採；
又資訊工程、智慧化工程，與一般大樓之機電工程顯然有別，被告認該部分能為機電工程所含括云云，其認定之事實容有違誤。
3.關於重增置費用：原告提送之費率建議方案，其中所列重增置費用為9,312,951元，被告將之全數刪除；
原告固主張依本件費率租金計算公式之年營運成本項目及兩造所簽訂之系爭契約第13.5.3條之約定可知，重增置成本確屬為維持營運期間之必要費用而能列入核定費率計算云云；
惟查：原告參加甄選後為最優申請人，獲得締約資格，並於93年8月11日與被告簽訂系爭契約，自應受契約之拘束，不得於嗣後申請費率核定時增加當初投資計畫書所無之成本計算項目，始符促參法規範目的及誠信原則。
觀之原告自行提出之投資計畫書第四部分經營管理計畫之A、轉運站經營管理計畫之第五章第一節「轉運站成本分析」之內容（本院卷1第49頁參照），其列舉之「轉運站成本分析」項目為：「一、轉運站期初投資成本：應負擔營建成本、轉運站管理系統建置成本；
二、轉運站每年應負擔土地租金；
三、年營運成本：人事費用、水電費用、轉運站設備維護費、轉運站管理系統設備維護費、通訊費用、籌備及行銷費用、雜項費用。」
並無「重增置成本」之項目。
又投資計畫書第四部分經營管理計畫之A、轉運站經營管理計畫之第五章第二節「轉運站收入分析」之內容（本院卷1第50頁參照），其列舉之月臺租金計算公式，亦無「重增置成本」之項目。
再參以本件招商計畫書之內容，載明：「年營運成本：指維持營運期間必要的作業費用，包括人事行政費、水電費、建物維修費、營業稅及房屋稅等雜項支出……未來在核定費率時，營業費用將要求投資人檢附相關證明文件算出每年實際營運費用。」
（見原處分卷第4頁、第5頁）並未包括重增置成本；
至於後段所稱「未來在核定費率時，營業費用將要求投資人檢附相關證明文件算出每年實際營運費用」，係指就依契約約定得列入成本計算之項目，由投資人檢附相關證明文件計算出每年實際營運費用，尚非「只要能提出證明文件證明為實際營運所需之費用，即能列入核定費率計算」。
至前開「建物維修費」，與「重增置成本」有別，建物維修費係指對建物之保養維修費用，重增置成本則係汰渙重置設備之費用，原告於申請費率核定時，亦係分列不同項目之費用（見原處分卷第104頁）。
至系爭契約第13.5.3條約定：「乙方（即原告）應擔保其移轉標的除甲方（即被告）同意者外於移轉時無權利瑕疵且為正常之使用狀況，其維修狀況亦應符合製造者及政府規定之安全標準。」
係規範原告於開發經營期間屆滿而無償移轉標的予被告時，原告應擔保該移轉時無權利瑕疵且為正常使用之狀態，其與系爭費率成本項目之核定係屬二事，不得以該約定即反推重增置成本為契約約定得列入費率計算之成本項目。
綜上，原告不得於事後主張將重增置成本列入費率計算之成本項目。
被告未予計列原告提列之重增置費用，核無違誤。
4.關於土木結構工程（含工程造價及攤提年限）部分：原告提送之費率建議方案，其中所列土木結構工程年成本為5,569,391元，被告僅認定2,452,088元。
原告固主張土木結構成本計算為：總土木結構成本（4,475,403,000元）×轉運站樓地板面積比例÷45【即4,475,403,000×5.6%÷45】，係以實際發包所產生費用為基準，以符真實成本原則。
又依真實成本原則，實際營運期間應始於99年12月1日並至145年2月10日，共45年；
故應以45年作為各項營運成本之攤提年限云云；
惟查，原告於99年1月12日所取得之系爭轉運站使用執照所載，該工程之造價為2,189,364,680元（本院卷1第96頁），經本院就該使用執照所載工程造價金額函詢主管機關據覆：「…工程造價計算方式係依建造執照申請時，建築物構造規模類別造價單位與樓地板面積之乘積，計算依據為臺北市建造執照建築工程、雜項工作物、土地改良等工程造價表。
…」（臺北市建築管理工程處104年10月5日北市都建照字第10438060000號函及附件面積計算表、臺北市建造執照建築工程造價表--本院卷2第402頁至第404頁參照）。
再觀諸原告提出「臺北市建築法令函釋彙編」之說明：「工程造價調整依行政院主計處發布86年消費者物價指數平均數及95年前5個月平均數之變動率，調整工程造價7%。
……」（本院卷2第341頁），足見使用執照工程造價仍係依合理之方式計算費用，且經相關主管機關審核通過，從而其上所載之工程造價金額具有公信力，被告以其為計算基礎應屬適法。
又原告自行提出之投資計畫書第四部分經營管理計畫之A、轉運站經營管理計畫之第五章第一節「轉運站成本分析」之內容（原處分卷10頁），其列舉之「轉運站成本分析」之「一、轉運站期初投資成本」即清楚表明係「以經營許可年限50年攤提」，承上說明，原告既於投資計畫書以經營許可年限50年為攤提年限，自應受該約定之拘束，不得嗣後於申請費率核定時，出爾反爾變更為以實際經營年限45年為攤提年限。
故被告以市府轉運站經營許可年限50年作為系爭費率各項營運成本之攤提年限，並無違誤。
原告固主張本件工程各項費用之財務報表經會計師簽認，施工期間亦每月定期向被告所屬公共運輸處呈報支出金額、說明每月施工進度等，按月提報進度表等情；
並提出102年度及103年度財務報表暨會計師查核報告及市政府轉運站獎勵民間投資興建營運案（98年12月）月進度表為佐（本院卷2第371頁至第392頁；
第393頁至第401頁參照）；
然參以原告提出上揭會計師查核報告係針對原告102年及103年度之財務報表進行查核，且係以「抽查方式」獲取查核證據（本院卷2第372頁查核報告首頁參照）；
而原告提出之98年12月之月進度表僅係載明工程執行進度及98年分月投資情形，尚非得據為系爭轉運站工程造價或其他項目費用支出及其合理性之認定依據。
原告未能提出其支付工程造價成本達「4,475,403,000元」，且屬必要合理支出之具體證據供核，尚難採據；
況此「4,475,403,000元」之工程造價金額，亦與原告自行提出之投資計畫書中第五部分第1章財務計劃摘要提出之土木結構工程成本為「2,682,245,000元」不符，甚且高出達1,793,158,000元。
是原告上揭主張，並非可採。
被告就土木結構工程（含工程造價及攤提年限）部分之核定，尚無違誤。
5.關於間接費用部分：原告提送之費率建議方案，其中所列間接費用1,353,051元（包括工程管理費、設計費用、資本化利息），被告全數否准。
⑴工程管理費用及設計費用部分：查原告主張之工程管理費，其計算方式為：總工程管理費×轉運站樓地板面積比例（即5.6%）÷45；
包含安全衛生管理費、工程保險及管理費用、運雜費用等。
至設計費用包含整體設計費、工務人員費、顧問費及規費等，其計算方式為：總設計費用×轉運站樓地板面積比例（即5.6%）÷45。
被告固主張工程管理費及設計費用部分，乃屬系爭轉運站經營投資之前置作業成本，並非轉運站開發所需之直接必要成本，從而不應將該項費用成本藉以轉嫁至客運業者租用轉運站月臺及售票窗口之租金費率云云；
但查，一般建築物（大樓）工程之進行與完成，應包含前置之設計及相關程序；
原告主張工程管理費（含安全衛生管理費、工程保險及管理費用、運雜費用等）及設計費用（包含整體設計費、工務人員費、顧問費及規費等），乃籌備興建期間之實際必要支出，攸關本案施工階段之安全及營運階段之順利，且已依轉運站面積比例攤提，衡情尚非全然不可採信。
是尚難逕謂工程管理費及設計費用非屬系爭轉運站開發之直接必要成本。
被告以該部分僅屬系爭轉運站經營投資之前置作業成本，並非轉運站開發之直接必要成本而否准，容有違誤。
⑵資本化利息部分：查為使資產達到可用狀態前所需支付之利息費用（即資本化利息），乃原告投資興辦系爭轉運站因融資而支付之利息，尚難認係屬興建系爭轉運站之直接必要成本，租用轉運站設施之客運業者並未實質受惠，自不應將該項利息費用藉以轉嫁至客運業者租用轉運站月臺及售票窗口之租金費率中。
況另參以獎勵投資條例（100年1月12日廢止）第6條規定：「投資人得申請市政府協助取得低利融資或協調金融機構融資。
市政府得於年利率百分之2.5限度內，酌予補貼利息2年。」
、「前項補貼累計總金額以新臺幣5千萬元為限。」
（本院卷2第311頁至第315頁）而原告為使資產達到可用狀態前所需支付之利息費用，係其為投資興辦系爭轉運站所發生之融資利息，屬獎勵投資條例所規範補助之範疇，故被告亦已於94年10月12日召開之獎勵投資會議，依前開獎勵投資條例第6條之規定，就原告申請聯貸融資總額，以年息0.35%補助「實際發生」之利息，且最高以2,000萬元為限，此為原告所不爭，並有94年10月12日獎勵投資會議紀錄影本可佐（本院卷2第316頁至第317頁）。
可知被告已補貼原告所實際發生之利息。
原告亦未能提出具體證據證明其確已實際支出其所主張之資本化利息費用（原告於104年10月19日準備程序所提出之「利息補貼與利息資本化」說明，僅為原告單方面製作之表格，並無任何具體證據證明其內容），亦無何證據證明其支出利息數額超出補助上限或非在補助範圍內。
從而，原告主張之資本化利息，自不得轉嫁予客運業者而將其列為計算系爭費率之成本，被告就該部分未予認列計算，並無違誤。
原告主張其依據臺北市獎勵民間投資實施辦法第7條提出申請本案利息補貼，具體範圍為97年7月至99年6月借款期間，係屬融資利息補貼之金額；
而系爭轉運站建造期間為94年12月至99年8月，目前資本化利息之全部實際金額為303,190,616元，其與利息費用不同，資本化利息部分並未受到利息補貼，應得列入費率計算基礎云云，尚非可採。
6.關於土地年租金：原告提送之費率建議方案，其中所列土地年租金費用為6,110,107元，被告僅認定3,163,200元。
原告就遭刪減部分固主張被告擅自將該土地年租金之補貼轉予客運業者，再刪減原告該筆支出項目，顯屬違法云云；
但查依被告94年10月12日所召開之獎勵投資會會議決議（本院卷2第316頁至第317頁）對於原告所申請之承租市有地租金減免事宜，核予其自取得使用執照日起之3年期間，土地租金依據實際繳納之金額減半計收，該減免租金之總額以1億5,787萬元為限，有該會議紀錄影本附卷可佐（本院卷2第316頁至第317頁）。
參以該土地租金減免案係以原告為主體所提請之審查，補貼之對象為原告，原告既未實際支出該費用，則該予以減免之金額即非為原告所支出之成本，自不得列入系爭費率之計算基礎。
故被告將該減免金額平均分攤至轉運站營運期前之3年扣抵調整之，於法並無違誤。
原告上揭主張，並非可採。
7.關於人事費用：原告提送之費率建議方案，其中所列人事費用為26,227,582元，被告僅認定8,981,000元。
查轉運站經營之人事費用，涉及轉運站營運時間、服務內容、職務類別、員額、薪資、工作時間、是否得兼職等情形，被告主要係依據被告所核定另案臺北轉運站（即交九轉運站）費率方案核定情形，並參照兩轉運站之面積大小、月臺數量等調整相關人員配置與薪資數額；
惟查，系爭市府轉運站與另案臺北轉運站周遭環境、人潮、商業交通情形、轉運站營運時間、、服務內容、經營組織配置等未盡相同，且另案臺北轉運站費率核定經行政爭訟後，業經行政法院撤銷被告原核定處分確定（現由被告另行核定中）（本院101年度訴字第606號判決及最高行政法院102年度判字第796號判決參照--本院卷1第178頁至第182頁）；
被告未詳予斟酌考量上揭事項，亦未詳予說明何以本案費率核定，得以另案臺北轉運站費率之核定為審查依據之理由，即遽以另案經撤銷之費率核定情形，據為本案費率有關人事費用之核算基準，容有違誤。
8.關於財產險及傷害責任險保險費：原告提送之財產險保險費為2,364,964元，被告僅認定687,713元；
原告提送傷害責任保險費為81,900元，被告僅認定26,667元。
原告主張財產險保險費之計算方式為：總投資成本×火險費率（0.4%）；
傷害責任保險費則包括公共意外責任險及雇主意外責任險。
⑴財產險保險費用部分：被告以原告所提出之營建工程成本，包含土木結構及電機設備工程、景觀工程、裝修工程、智慧化系統工程與間接工程等項目，惟其中有關景觀工程、智慧化系統工程與間接工程等費用項目已予以扣除，故將該等金額扣除後之總投資成本作為總興建成本之計價基礎；
又參考被告所核定臺北轉運站費率方案，該火險費率以0.2%計算之。
惟查，涉及總投資成本計算之景觀工程費用、資訊與智慧化工程費用、工程管理費、設計費用等項目，依前所述，被告全數否准採認計算，容有違誤（此等項目費用，金額是否合理適當，尚待費率審查委員會議本於合議專業立場為評估審查--詳後述）；
且被告以另案核定臺北轉運站費率方案之火險費率0.2%，執為本案核定論據，而未考量並說明兩轉運站於總投資成本及相關因素是否有異，何以得逕以另案核定之臺北轉運站費率方案火險費率0.2%，作為本案火險費率核定依據，尚有違誤。
⑵傷害責任保險費用部分：原告所提出之傷害責任險保險費用部分，包含公共意外責任險及雇主意外責任險兩項目。
①公共意外責任險：被告就公共意外責任險部分，以另案臺北轉運站費率方案核定為8萬元，依據系爭轉運站及臺北轉運站間月台數之差別比例約1/3，故本件調整為8萬元之1/3 即2.6666萬元；
然查，公共意外險費用通常依被保險人經營之業務種類、坐落位置、面積大小、僱用人數、過去有無發生損失紀錄，保險金額等作為核保及釐訂費率之依據。
被告未未斟酌考量上揭事項，亦未詳予說明何以本案費率核定，得逕以另案臺北轉運站費率之核定為依據，即遽以另案經撤銷之費率核定結果，據為本案費率相關項目之核算基準，容有違誤。
②雇主意外責任險：查雇主意外責任險並非強制保險，所受益者又為雇主個人，尚難謂屬直接必要之營運成本，自不應將該部分保險費用轉嫁至客運業者租用轉運站月臺及售票窗口之租金費率，被告就該部分未予認列為費率計算成本，核無違誤。
9.關於清潔與保全費用：原告提送之費率建議方案，其中所列清潔與保全費用為7,297,200元，被告僅認定5,287,200元。
⑴清潔費用：被告主張市府轉運站於99年8月5日開始營運，惟系爭費率係於99年6月21日核定，當時市府轉運站尚未開始營運，故無實際清運垃圾之費用得以估算，爰參考已於98年8月19日試營運之臺北轉運站實際營運成本進行審核（市府轉運站垃圾量預估約為臺北轉運站0.64倍，參考臺北轉運站營運後之實際清運垃圾費用為25000元/月，故以25000元/月乘以0.64計算之）；
惟查，本件原告申請費率核定，依上說明，係屬課予義務訴訟事件，其判斷基準時點，非僅以作成處分時之事實及法律狀態為準，事實審法院言詞辯論程序終結前之事實狀態的變更，法律審法院裁判前之法律狀態的變更，均應加以考量。
參以市府轉運站既已於99年8月5日開始營運，已有實際清運垃圾數量及費用得以估算；
且被告僅以另案臺北轉運站之數據資為本案估算依據，尚有未洽。
⑵保全費用：被告以原告所提之每月保全人數為10人，其中包含保全組長1人，惟該職位得以由站長兼任之，故予以酌減為9人；
又系爭轉運站每日營運時間為上午5時至上午1時，共計每日20小時，故該費用應以20/24計算之；
此部分核定，原告並未具體指出有何違法情事，核與經驗法則或論理法則等無違，亦無何事證足認其判斷有恣意濫用或其他違法情事，自應予尊重。
10.關於智慧化系統維護與修繕費用：原告提送之費率建議方案，其中所列市府轉運站智慧化系統維護及修繕費用為4,000,000元，被告僅認定555,556元。
原告主張智慧化系統維護與修繕費用之計算方式為：管理系統建置費×維護費比率（即40,000,000×10%）。
被告主張本項智慧化系統維護及修繕費用固係以「轉運站管理系統建置費」乘以「維護費比率」以資計算，惟按被告所核定臺北轉運站費率方案之轉運站管理系統建置費共計5千萬元，依據系爭轉運站及臺北轉運站間月台數與面積之差別比例約1/3，故以5千萬元之1/3即1.666千萬元計算管理系統建置費。
查市府轉運站既已於99年8月5日開始營運，已有實際智慧化系統維護與修繕費用得以估算；
且系爭轉運站與臺北轉運站於軟、硬體上容有差異，被告徒以臺北轉運站之數據資為本案估算依據，尚有違誤。
11.關於一般設備維護及修繕費用：原告提送之費率建議方案，其中所列市府轉運站一般設備維護及修繕費用為7,355,304元，被告僅認定3,438,565元。
查原告主張之一般設備維護及修繕費用部分，係以「營建工程成本」乘以「維護費率」計算，此為兩造所不爭。
被告主張原告所提出之營建工程成本，包含土木結構及電機設備工程、景觀工程、裝修工程、智慧化系統工程與間接工程等項目，其中有關景觀工程、智慧化系統工程與間接工程等費用項目已予以扣除，故將該等金額扣除後之總投資成本作為總興建成本之計價基礎。
惟查，涉及總投資成本計算之景觀工程費用、資訊與智慧化工程費用、工程管理費、設計費用等項目，依前所述，被告全數否准採認計算，容有違誤（此等項目費用，金額是否合理適當，尚待費率審查委員會議本於合議專業立場為評估審查--詳後述）。
是據以計算本項目（一般設備維護及修繕費用）基礎之興建成本，被告認定既屬有誤，其悉數否准原告提列本項目費用，容有違誤。
12.關於利息費用：原告提送之費率建議方案，利息費用為12,493,208元，被告全數否准。
原告主張融資亦係用於營運；
退步言之，獎勵投資會議決議給予原告全案之融資利息補貼總額最高為2,000萬元整，依市府轉運站面積比例攤提每年僅補貼24,888元，亦不應全數刪除；
且被告擅自將該補貼轉移給客運業者，無異將原本應由原告依法獲得之獎勵，不法移轉由向原告承租轉運站設施之客運業者享有之情形；
又由公部門經營轉運站所應支出之成本，於營運主體轉換私部門後，仍不妨其亦得列為成本，方符合轉運站「收支平衡原則」之基本要求云云；
惟查，原告投資興辦系爭轉運站因融資而支付之利息，尚難認係屬興建系爭轉運站之直接必要成本，租用轉運站設施之客運業者並未實質受惠，自不應將該項費用藉以轉嫁至客運業者租用轉運站月臺及售票窗口之租金費率中。
況另參以獎勵投資條例（100年1月12日廢止）第6條規定：「投資人得申請市政府協助取得低利融資或協調金融機構融資。
市政府得於年利率百分之2.5限度內，酌予補貼利息2年。」
、「前項補貼累計總金額以新臺幣5千萬元為限。」
（本院卷2第311頁至第315頁）而原告為投資興辦系爭轉運站所發生之融資利息，屬獎勵投資條例所規範補助之範疇，故被告亦已於94年10月12日召開之獎勵投資會議，依前開獎勵投資條例第6條之規定，就原告申請聯貸融資總額，以年息0.35%補助「實際發生」之利息，且最高以2,000萬元為限，此為原告所不爭，並有94年10月12日獎勵投資會議紀錄影本可佐（本院卷2第316頁至第317頁）。
可知被告已補貼原告所實際發生之利息。
原告亦未能提出具體證據證明其確已實際支出其所主張之利息費用，亦無何證據證明其支出利息數額超出補助上限或非在補助範圍內。
綜上，原告主張之利息費用，自不得轉嫁予客運業者而將其列為計算系爭費率之成本。
被告就該部分未予認列計算，並無違誤。
原告上揭主張，尚非可採。
13.關於其他營運費用：原告提送之費率建議方案，其他營運費用為7,868,275元，被告僅認定449,050元。
原告主張此部分項目眾多，應依人事費用之30倍為基準；
被告則主張本項營運費用之估算係以「人事費用」乘以「其他營業費用占人事費用比率」計算，有關人事費用部分，以前開被告調整後之金額計算之；
又參考另案被告核定臺北轉運站費率方案，其他營業費用占人事費用比率為5%，故本項費用以此基礎計算之。
查被告就人事費用之核定，有前述違誤情事，自不得資為其他營運費用之核算基礎；
又就「其他營業費用占人事費用比率」，被告僅以另案核定臺北轉運站費率方案，其他營業費用占人事費用比率為5%，即執為系爭費率核定依據，而未詳予說明適用該比率之論據與合理性，均有違誤。
七、綜上所述，原告98年度申請「市政府轉運站獎勵民間投資興建營運案」設施租金費率核定（原告申請作成核定每月每月臺均價587,554元；
每月每售票窗口均價6,863元）事件，經費率審查會議審議後，被告據以核定系爭費率每月每月臺均價為192,010元，每月每售票窗口均價為1,589元（即否准每月每月臺均價395,544元及每月每售票窗口均價5,274元）；
其中關於兩造爭執之重增置費用、土木結構工程（含工程造價及攤提年限）、資本化利息費用、土地年租金、雇主意外責任險、保全費用、利息費用等部分，尚無違誤；
惟就景觀工程費用、資訊工程與智慧化工程費用、工程管理費、設計費用、人事費用、財產險保險費用、公共意外責任險、清潔費用、智慧化系統維護及修繕費用、一般設備維護及修繕費用、關於其他營運費用等部分，容有本於錯誤或不完全資訊之事實認定或涵攝有誤或應考量而未考量之判斷瑕疵等違法情事存在；
然上揭違誤部分，原告提列之金額是否合理適當，涉及行政機關之判斷權限，尚待費率審查委員會議本於合議及專業立場（並考量市府轉運站已於99年8月5日開始營運，相關項目已有原告實際支出費用得以估算）重新評估審議，而不宜由本院逕行代為判斷決定。
又系爭費率核定係依據前揭兩造不爭之計算公式核算，月臺租金費率計算公式為：｛【（轉運站總投資成本÷經營許可年限）＋土地年租金＋年營運成本】X99.23 %｝÷月臺數；
售票窗口租金費率計算公式為：｛【（轉運站總投資成本÷經營許可年限）＋土地年租金＋年營運成本】X0.77%｝÷售票窗口數。
則被告就系爭月臺與售票窗口租金數額若干，依該計算公式核定之結果，亦為單一數值；
從而，關於兩造爭執之成本費用計算項目，既有前述部分項目應由費率審查委員會議重新評估審議，故原告聲明第1項請求撤銷訴願決定及原處分關於否准原告申請「市政府轉運站獎勵民間投資興建營運案」設施租金費率每月每月臺均價395,544元及每月每售票窗口均價5,274元部分，核屬有據；
然其聲明第2項請求被告對於原告98年度費率申請事件，應作成核定系爭費率每月每月臺均價由192,010元提高為587,554元及每月每售票窗口均價由1,589元提高為6,863元之行政處分，尚未達全部有理由之程度，依前揭行政訴訟法第200條第4款規定，應判命被告依本判決之法律見解作成決定。
原告於請求命被告遵照本院判決之法律見解對其作成決定部分為有理由，應予准許，其餘部分則無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果均不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、第200條第4款，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 12 月 17 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 張國勳
法 官 許瑞助
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 104 年 12 月 17 日
書記官 黃貫齊
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