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臺北高等行政法院判決
102年度簡上字第58號
上 訴 人 交通部觀光局
代 表 人 謝謂君（局長）
訴訟代理人 陳宏杰 律師
吳孟修 律師
被 上訴 人 康福旅行社股份有限公司
代 表 人 黃明峰（董事長）
上列當事人間違反發展觀光條例事件，上訴人對於中華民國102年2 月27日臺灣臺北地方法院101 年度簡字第32號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
事實及理由
一、事實概要：被上訴人於民國100 年11月2 日向上訴人通報「海洋魅麗號－西加勒比海超級遊輪14日」國外旅遊團體（下稱系爭旅遊團）何姓旅客死亡案，經上訴人查證認系爭旅遊團為被上訴人所舉辦，卻由任職訴外人鉅人旅行社有限公司（下稱鉅人旅行社）華語領隊陳璿煜擔任領隊人員並執行領隊業務，違反旅行業管理規則第36條第2項規定，乃依發展觀光條例第55條第2項第3款、發展觀光條例裁罰標準第7條附表3 第66項規定，以101 年1 月16日觀業字第10130001241 號執行違反發展觀光條例事件處分書（下稱原處分），裁處被上訴人新臺幣（下同）1 萬元罰鍰。
被上訴人不服，提起訴願經決定駁回，提起行政訴訟，經原審法院101 年度簡字第32號行政訴訟判決（下稱原判決）「訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。」
，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張略以：㈠原處分與訴願決定認被上訴人違反旅行業管理規則第36條第2項規定，其根本立論乃基於誤以被上訴人為組團旅行社而有派遣合法領隊之義務。
然被上訴人與鉅人旅行社間為本件旅行團之遂行，曾簽立同業團體委託操作契約書，其內容明訂本件旅行團係由鉅人旅行社所獨立招攬且以自己名義出團（第9條第2項），而委託被上訴人（參立合約書人下方之合作目的）辦理如郵輪與岸上觀光等服務內容，且由鉅人旅行社指派其所屬領隊陳璿煜負責帶團（第9條第1項) 。
基於鉅人旅行社自行招攬旅客並組成旅行團之原因，其更以自己名義與旅客簽立旅遊契約，顯見系爭旅遊團之雙方當事人為旅客與鉅人旅行社，而被上訴人與鉅人旅行社間存在一委任契約。
故系爭旅遊團並非屬旅行業管理規則第27條，由鉅人旅行社代理原告之業務，應屬同法第3條自行招攬、組團並設計旅程及安排領隊人員，且以自己之名義與旅客訂立旅遊契約；
另上開規定所稱之旅程設計，並未排除委託其他旅行社安排旅行團內服務項目，亦未禁止組團旅行社選用其他旅行社既有之商品或服務，故鉅人旅行社將部分旅程項目委由被上訴人辦理，另與被上訴人締結委託契約書，確屬於法有據，且不妨礙其依照旅行業管理規則自行組團之事實。
㈡原處分以被上訴人未派遣合格領隊，係誤認被上訴人為組團旅行社。
然究竟孰為出團名義人、孰為組團旅行社？應視當事人間合意之契約事實，且綜合事實上合作之方式而認定，而非從組團旅行社依法應負責辦理之業務項目（但法律並未禁止同業間相互委託），以反推之方式證明之；
既有具體事實可直接認定法律關係，上訴人卻單憑被上訴人處理之業務項目，而誤認被上訴人為組團旅行社，或由鉅人旅行社代理被上訴人業務之偏頗判斷，該等解釋方式顯昧於事實且與實際運作情形相悖。
上訴人與該管主管機關所列舉而遽以認定被上訴人為組團旅行社之重點業務項目計有：本件旅遊產品為被上訴人所包裝且由被上訴人安排郵輪及岸上活動、本件之緊急事故由被上訴人所通報、由被上訴人投保旅行業責任保險等，惟：⒈旅遊產品即郵輪與岸上活動均為被上訴人所包裝一事，無法證明被上訴人為組團旅行社：觀諸合約書內容，其中明訂由鉅人旅行社委託被上訴人辦理該郵輪旅行團業務，當然由被上訴人負責操作處理，並依鉅人旅行社之委託事項作旅遊行程之安排，要屬合理；
其中當然不排除鉅人旅行社選定被上訴人既定的商品，用以填充以其名義組團之旅遊內容；
雖上訴人表示鉅人旅行社並無此類郵輪旅遊商品，然正因其無此類商品，始有委託被上訴人協助操作之餘地。
又訴願決定稱有可樂旅遊團體總表與團號為稽云云，仍不與鉅人旅行社自行招攬旅客、並以自己名義組團之事實相衝突；
蓋被上訴人受委託安排系爭旅遊團旅遊事務，為掌理各項與旅遊相關服務之預約或訂購，自當備有團體旅客資料名單以俾操作；
此等交易型態純為鉅人旅行社自行招攬旅客、並以自己名義與旅客簽約組團後，再自行選用被上訴人陳列架上之商品，而轉以自己旅行社名字包裝後，再販售予旅客，其中有被上訴人之旅遊商品團號存在，亦屬當然。
⒉緊急事故之通報，不足以證明被上訴人為組團旅行社：旅行業管理規則第39條並未禁止其他合團旅行社代為通報緊急事故，上訴人擴張解釋為踐行緊事故通報程序者即屬組團旅行社，顯有未妥，且係倒果為因。
上開規定組團旅行社有通報緊急事故發展及處理情形之義務，係為敦促旅行社積極為旅客解決其所遭遇之事故或困難，並透過向主管機關報備之方式為管理機制，以保障旅客生命身體財產之安全；
倘以上訴人之解釋方式，豈非變相禁止其他合團之旅行社基於人道考量代為通報？鉅人旅行社未履行其法定緊急通報義務，純係其自己違反法律規定之問題。
若被上訴人受鉅人旅行社委託而為通報，尚且不能證明被上訴人係組團旅行社，況縱被上訴人未受鉅人旅行社之委託，而自行通報本件緊急事故，要可歸類為民法上之無因管理行為，被上訴人以職業道德為考量，為旅客權益之計算，並善意協助同業踐行法定程序之舉，竟因上訴人不諳當事人間實際權利義務關係，而加以懲處，對於旅遊品質管理或消費者利益保護，均屬有害。
⒊被上訴人就系爭旅遊團投保旅行業責任保險，不足證明被上訴人為組團旅行社。
蓋依被上訴人公司政策，考量被上訴人旅遊業務量較大，且消費者不見得瞭解旅行社義務歸屬，故衡量消費者權益、促進旅客服務，並分散被上訴人營業風險，不問是否為被上訴人所組成之旅行團，只要被上訴人有參與其中旅遊服務者，均一律投保旅行業責任保險。
此外，鉅人旅行社與旅客簽約日為100 年8 月28日，被上訴人投保旅行業責任保險日為同年10月19日，可知鉅人旅行社自行組團並簽約之時點，遠早於被上訴人投保日期；
被上訴人後成立之投保行為，並不影響先成立之法律關係，故被上訴人事後投保旅行業責任保險一事，與孰為組團旅行社之間，並無實質關聯。
㈢又不論鉅人旅行社對旅遊當事人關係所陳述之意見，是否有違反契約內容與實際合作方式，亦不論鉅人旅行社對上訴人回覆之意見陳述是否符合事實，然鉅人旅行社是否提起救濟，端賴其之選擇與考量，不等於行政機關之處分或事實認定即為合理合法，上訴人以此建立二者之因果關係，並不可採等語，並請求訴願決定及原處分均撤銷。
三、上訴人答辯略以：㈠被上訴人為綜合旅行業，鉅人旅行社為甲種旅行業，系爭旅遊團發生旅客何坤厚死亡事件時，係由被上訴人辦理旅行社旅遊團意外事故報告書，且可樂旅遊團體總表、新光產物旅行業責任保險證明書及同業團體委託操作契約書，均記載團號為ACC102114CI1（即死亡何姓旅客參加之旅遊團），新光產物旅行業責任保險證明書記載之要保人及被保險人均為被上訴人，綜合上開事證及參照旅行業管理規則第39條第1項及第53條第1項規定意旨，被上訴人應為辦理系爭旅遊團出國旅遊業務之旅行社，自應依旅行業管理規則第36條第2項規定，派遣外語領隊人員執行領隊業務。
㈡被上訴人雖與鉅人旅行社簽立同業團體委託操作契約書，約定由鉅人旅行社派遣人員執行領隊業務，然被上訴人既為辦理系爭旅遊團出國旅遊業務之旅行社，即負有選任、派遣合格外語領隊人員執行領隊業務之義務，該法定義務並不因旅行業者彼此約定而得以免除。
縱被上訴人與鉅人旅行社雙方約定領隊由鉅人旅行社指派，因被上訴人為辦理系爭旅遊團出國旅遊業務之旅行社，依法自應有指揮、監督領隊是否合法之責任。
且查鉅人旅行社並無郵輪產品及行程，所銷售郵輪旅遊為被上訴人之產品及行程，並無鉅人旅行社委託被上訴人操作旅遊情事。
至有關鉅人旅行社以自己名義與旅客簽立旅遊契約，上訴人業依旅行業管理規則第27條規定，以上訴人101 年1 月16日處分書處鉅人旅行社1 萬元罰鍰在案。
㈢再查鉅人旅行社主要經營東南亞、東北亞、大陸地區等旅遊業務，並無規劃設計系爭遊輪旅遊團，且由被上訴人於該公司網路公告相關旅遊商品資訊，又系爭旅遊團之機位、飯店、國外岸上觀光之接待安排及投保旅行業責任保險，均係由被上訴人負責處理，被上訴人並就旅客何坤厚死亡通報上訴人，可知系爭旅遊團體係由被上訴人所包裝設計販售之旅遊產品，而非鉅人旅行社之旅遊產品。
另查鉅人旅行社為78年設立之甲種旅行社，具有經營東南亞、東北亞及大陸地區等國外旅遊業務之豐富經驗，對旅行業管理規則相關通報程序之規定應有一定之熟稔度，就旅客何坤厚死亡通報一事，系爭旅遊團如係由鉅人旅行社出團，該旅行社應會依旅行業管理規則相關規定通報上訴人，而非由被上訴人通報。
復查系爭旅遊團之出團旅行社為被上訴人，被上訴人依規定有投保責任保險之法定義務，且亦已投保責任保險，顯見被上訴人為系爭旅遊團之出團旅行社。
㈣上訴人依行政程序法第102條規定，於100 年11月24日就簽訂旅遊契約書一事，通知鉅人旅行社陳述意見，鉅人旅行社於100 年12月5 日函復檢附其與被上訴人間之同業團體委託操作契約書1 份及該團團員國外旅遊定型化契約書16份，並未就本件陳述意見。
鉅人旅行社之函復資料僅為本件之佐證資料非唯一證據，而上訴人為盡查證之責，電洽鉅人旅行社確認系爭旅遊團之出團旅行社，此為上訴人查證作業之一部分等語，請求判決駁回被上訴人之訴。
四、原審為上訴人敗訴之判決略以：㈠被上訴人係經主管機關核准設立之綜合旅行業，鉅人旅行社則係經核准設立之甲種旅行社，陳璿煜係服務於鉅人旅行社之從業人員，並領有華語領隊證照。
嗣上訴人以被上訴人辦理系爭旅遊團時，未依規定指派合格外語領隊人員，而指派華語領隊人員陳璿煜執行領隊業務，違反旅行業管理規則第36條第2項規定，而依發展觀光條例第55條第2項第3款、發展觀光條例裁罰標準第7條附表3 第66項規定，裁處被上訴人1 萬元罰鍰等情，有各該旅行社基本資料及從業人員資料、原處分書在卷可稽，除就系爭旅遊團是否為被上訴人辦理而應指派合格領隊人員一節外，上情亦均為兩造所不爭執。
㈡依旅行業管理規則第36條第2項規定，綜合旅行業、甲種旅行業應派遣外語領隊人員執行領隊業務，不得指派或僱用華語領隊人員執行領隊業務，係以「辦理」出國觀光旅客團體旅遊為前提要件，是本件所應進一步審酌者，乃被上訴人是否為上開管理規則第36條第2項規定所指「辦理」出國觀光旅客團體旅遊之綜合旅行業。
原判決綜合證人陳璿煜之證詞，認應予以釐清者，乃被上訴人與鉅人旅行社間、被上訴人與參團旅客間、鉅人旅行社與旅客間分別是否存有契約關係？若有，其契約關係為何？⒈就鉅人旅行社與旅客間之法律關係而言：按民法第514條之1、 第514條之2 之規定，關於旅遊契約之相對人，民法旅遊章節中雖未明文加以定義，惟依民法第514條之1 規定觀之，應係指支付費用而接受旅遊服務之人。
依卷附16份「國外旅遊定型化契約書」所示，均係由16位旅客以自己之名義分別與鉅人旅行社所簽訂，契約內容並同樣均約定如前開民法第514條之2 所示之各項旅遊服務權利、義務關係（包括鉅人旅行社應指派領有領隊執照證之領隊），是鉅人旅行社與上開16名旅客間分別成立旅遊契約之情，應可認定。
⒉再就被上訴人與鉅人旅行社間之法律關係而言：鉅人旅行社受限於旅遊行程之規劃能力、與國外旅遊業者就旅遊服務、價格之協商能力等因素，致其本身並無推出系爭旅行團之旅遊商品，惟既然自己公司職員之親友欲組團前往國外旅遊，其間商機自不容錯失，同行又有推出符合旅客需求之包裝行程，則鉅人旅行社委託被上訴人代為處理相關行程安排，並支付代辦費用，自屬合理，並不因此而變更鉅人旅行社與上開16名旅客已成立生效之旅遊契約關係或得因此而為不同法律關係之認定。
本件依被上訴人與鉅人旅行社所簽訂之「同業團體委託操作契約書」不僅無第三方即前開16名旅客之參與約定，且由上開雙方所約定權利、義務關係之內容觀之，契約雙方主觀上均認知系爭旅行團係由鉅人旅行社獨立招攬，並以鉅人旅行社名義出團，此部分亦與證人陳璿煜所證上情相符，雙方間既無「債之移轉」之約定，尤未見有何鉅人旅行社代理被上訴人招攬旅客進行國內外觀光旅遊、食宿、交通及有關服務之情，是被上訴人與鉅人旅行社間之法律關係屬委任關係。
⒊至就被上訴人與參團旅客間而言：卷內查無被上訴人與參團旅客間所簽訂之任何形式上之書面契約，依前開「國外旅遊定型化契約書」、「同業團體委託操作契約書」之約定，亦難認本件係屬於包團而得以認定被上訴人與旅客間直接成立旅遊契約關係，是被上訴人與參團旅客間並無契約關係，應可認定。
⒋鉅人旅行社既與上開16名旅客間分別成立旅遊契約而成團出遊，即便系爭旅行團大部分行程均為被上訴人既有已規劃推出之旅遊商品，惟該商品已納為鉅人旅行社與旅客間所成立旅遊契約之一部分，為順遂旅遊行程之進行，鉅人旅行社仍應依照旅遊契約提供其餘必要之服務並主導處理相關事務，例如旅客行前相關雜務（簽證、護照之辦理等）之處理、行前或旅行中疑難之處理、領隊的指派、護照之保管、各旅遊景點停留及集合時間之限定等，而旅客主觀上認知之契約權利主張對象亦係鉅人旅行社，是該旅行社自屬旅行業管理規則第36條第2項所指「辦理」出國觀光旅客團體旅遊之旅行社無疑。
㈢上訴人固以「同業團體委託操作契約書」及卷附可樂旅遊團體總表、新光產物旅行業責任保險證明書均載有團號「ACC102114CI1」、緊急事故之通報、投保旅行業責任保險等情，主張被上訴人為辦理系爭旅遊團之旅行社。
惟團體旅遊的團號乃是由各家旅行社依照行程日期跟班機編號所編訂，並於公開推出旅遊商品時附載之，充其量僅是作為方便辨識或指稱行程之用，系爭旅遊團大部分行程既為被上訴人所推出之旅遊商品，則於前開文件上記載上開團號，亦僅係便利指稱上開行程或作為系爭旅行團代號之用，自不得因此即遽認被上訴人為辦理系爭旅遊團之旅行社。
又就緊急事故通報一節，系爭旅遊團於旅行途中發生旅客意外死亡，確實由被上訴人方面之人員於100 年11月2 日16時許向上訴人通報等情，有「旅行社旅遊團意外事故報告書」在卷可憑，惟被上訴人與鉅人旅行社就系爭旅行團之旅遊行程既有上開合作關係，且係在被上訴人旅遊商品內之行程中發生旅客死亡事故，則被上訴人方面之人員不論係因基於道義上或係因接受同行委託而為通報行為，即令與規定不符（參見旅行業管理規則第39條規定），亦不得徒憑此舉即認被上訴人為辦理系爭旅遊團之旅行社；
況依上開事故報告書所載，於「旅行社名稱」欄係記載「鉅人旅行社有限公司」，於「案情說明（傷亡情形）」欄亦記載「客戶來源－鉅人旅行社……今日家屬由鉅人旅行社安排，並搭乘班機前往洛杉磯處理」等語，可見被上訴人於通報當時，並無基於其係辦理系爭旅遊團之旅行社的身分而為通報之意，是以此認定被上訴人為辦理系爭旅遊團之旅行社，亦屬牽強。
至就投保旅行業責任保險部分，按依行為時旅行業管理規則第53條第1項規定，旅行業責任保險乃係在旅行社所安排或接待的旅遊期間內，因為發生意外事故，使旅遊團員身體受有傷害因而導致殘廢或死亡或醫療費用時，由保險公司負責給付團員或其受益人。
被上訴人確實有就系爭旅行團辦理旅行業責任保險一節，有前開新光產物旅行業責任保險證明書附卷可參，惟被上訴人既非辦理系爭旅行團之旅行社，依理應無辦理前開責任保險之必要，就此，上訴人依此情而主張被上訴人為辦理本件出國觀光旅客團體旅遊之旅行社，固非無據，然依上開被上訴人、鉅人旅行社及參團旅客間之法律關係分析及系爭旅行團實際帶團情形，無從認定被上訴人為辦理系爭旅行團之旅行社，此情或如被上訴人所稱為該公司之政策，以分散不確定之風險，亦非無可能，是仍難據此而為不利於被上訴人之認定。
㈣綜上，被上訴人並非辦理系爭旅行團之旅行社，上訴人本於上開各項情節而認定被上訴人違反旅行業管理規則第36條第2項之規定，非無可議之處，原處分適用發展觀光條例第55條第2項第3款規定裁罰被上訴人，於法自有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，被上訴人訴請撤銷，為有理由，應予准許等語，為其判斷之基礎。
五、上訴意旨略以：㈠發展觀光條例對於旅行業者之設立採「許可制」，並就旅行業者之經營管理，以旅行業管理規則為一定之特別規制，其目的乃為保障合法經營旅行業者及旅遊消費者權益。
依旅行業管理規則第3條、第27條及第28條之規定，僅綜合旅行業得以「委託」之方式將業務交由甲種旅行業或乙種旅行業代理招攬；
至於甲種旅行業或乙種旅行業除非經中央主管機關核定，否則無由經營前述旅行業管理規則所訂範圍外之業務，更無從以「委託」之方式將業務交由綜合旅行業進行「同業團體委託操作」。
本件被上訴人為綜合旅行業，鉅人旅行社則為甲種旅行業，是該兩家業者若依前述旅行業管理規則之規定為業務合作，依目前綜合旅行業所屬國外旅遊產品銷售的實務操作方式約可分為：⒈綜合旅行業自行組團及招攬銷售；
⒉以包辦旅遊方式委託甲種旅行業代為招攬銷售；
⒊由甲種旅行業向綜合旅行業包團，並於招攬旅客後交由綜合旅行業出團。
上述銷售方式縱有不同，但依法該綜合旅行業應依規定與旅客簽約、派遣合格領隊隨團服務、投保旅行業責任保險等，團體如遇緊急事故並應通報被告。
此外，別無甲種旅行業得以「委託」綜合旅行業進行「同業團體委託操作」之方式。
原判決未慮及立法者就旅行業者之經營管理，授權主管機關以旅行業管理規則為一定之特別規制之立法目的，亦未審酌被上訴人與鉅人旅行社間所簽訂之「同業團體委託操作契約書」係屬違反旅行業管理規則第3條、第27條及第28條等取締規定之契約，逕以上開「同業團體委託操作契約書」之契約內容，及鉅人旅行社以自己名義與旅客簽立旅遊契約等契約關係，遽認被上訴人並非辦理系爭旅遊團之旅行社；
並以違反前述旅行業管理規則之「同業團體委託操作契約書」係約定由鉅人旅行社派遣人員執行領隊業務，而免除被上訴人應依旅行業管理規則第36條第2項規定派遣合格外語領隊人員執行領隊業務之義務，實已違反旅行業管理規則第3條、第27條及第28條，以及其法源授權依據之發展觀光條例第27條及第29條之規定。
㈡旅行業管理規則既然課予旅行業者之通報義務及投保責任保險義務，其目的自係為保障旅遊消費者之權益。
原判決誤以被上訴人與鉅人旅行社間「同業團體委託操作契約書」之約定係符合「契約自由原則」，並據以認定被上訴人非辦理系爭旅遊團之旅行社，違反旅行業管理規則第39條第1項、第53條第1項及其法源授權依據之發展觀光條例第27條及第31條之規定。
查本件上訴人因認被上訴人係辦理系爭旅遊團之旅行社，惟其已踐行旅行業管理規則第39條第1項、第53條第1項規定之事故通報及投保責任保險之法定義務，僅未派遣合格外語領隊人員執行領隊業務，乃予以原處分之處罰；
至鉅人旅行社則係以自己名義與旅客簽立旅遊契約，而非依旅行業管理規則第27條規定以被上訴人名義與旅客簽立旅遊契約亦加以處罰。
然若依原判決結果而論，即有關前述旅行業管理規則對綜合旅行業、甲種旅行業之業務範圍、導遊及領隊人員一定執業限制、應投保責任保險、應踐行事故通報……等規定均可以「當事人間之契約自由原則訂之」，則日後旅行業者群起傚尤，假藉類似之「委託契約」而轉嫁其前述依旅行業管理規則所應負之各項責任，設若簽約之一方如又違約「未為投保」、「未為通報」，則旅行業管理規則保障旅客權益之立法目的又將何以達成。
㈢又系爭旅遊團之郵輪船艙、遊覽車、飯店、國外岸上觀光之接待安排均由被上訴人處理，至於投保旅行業責任保險，亦係由被上訴人所投保，而非鉅人旅行社。
再依該新光產物旅行業責任保險證明書所載之保險契約內容以觀，其「要保人」及「被保險人」均係被上訴人，而非鉅人旅行社。
設若保險公司依原判決之結論主張：系爭旅遊團之「組團旅行社」係鉅人旅行社，而該旅行社之旅行團並非責任保險之承保範圍而拒絕理賠，更恐產生其他保險訴訟或民事求償問題，而旅行業管理規則所規定投保責任保險之立法目的亦將無法落實，旅遊消費者權益更加無法保障等語。
六、本院查：㈠按「為發展觀光產業，宏揚中華文化，永續經營台灣特有之自然生態與人文景觀資源，敦睦國際友誼，增進國民身心健康，加速國內經濟繁榮，制定本條例；
本條例未規定者，適用其他法律之規定。」
「本條例所用名詞，定義如下：……一○、旅行業：指經中央主管機關核准，為旅客設計安排旅程、食宿、領隊人員、導遊人員、代購代售交通客票、代辦出國簽證手續等有關服務而收取報酬之營利事業。」
「經營旅行業者，應先向中央主管機關申請核准，並依法辦妥公司登記後，領取旅行業執照，始得營業。」
「（第1項）旅行業業務範圍如下：接受委託代售海、陸、空運輸事業之客票或代旅客購買客票。
接受旅客委託代辦出、入國境及簽證手續。
招攬或接待觀光旅客，並安排旅遊、食宿及交通。
設計旅程、安排導遊人員或領隊人員。
提供旅遊諮詢服務。
其他經中央主管機關核定與國內外觀光旅客旅遊有關之事項。
（第2項）前項業務範圍，中央主管機關得按其性質，區分為綜合、甲種、乙種旅行業核定之。
（第3項）非旅行業者不得經營旅行業業務。
但代售日常生活所需國內海、陸、空運輸事業之客票，不在此限。」
「（第1項）觀光旅館業、旅館業、旅行業、觀光遊樂業及民宿經營者，於經營各該業務時，應依規定投保責任保險。
（第2項）旅行業辦理旅客出國及國內旅遊業務時，應依規定投保履約保證保險。
……」「有下列情形之一者，處新臺幣1 萬元以上5萬元以下罰鍰：旅行業違反第29條第1項規定，未與旅客訂定書面契約。
觀光旅館業、旅館業、旅行業、觀光遊樂業或民宿經營者，違反第42條規定，暫停營業或暫停經營未報請備查或停業期間屆滿未申報復業。
觀光旅館業、旅館業、旅行業、觀光遊樂業或民宿經營者，違反依本條例所發布之命令。」
「旅行業之設立、發照、經營管理、受僱人員管理、獎勵及經理人訓練等事項之管理規則，由中央主管機關定之。」
「依本條例所為處罰之裁罰標準，由中央主管機關定之。」
發展觀光條例第1條、第2條第10款、第26條、第27條、第31條第1 、2 項、第55條第2項、第66條第3項、第67條定有明文。
次按「本規則依發展觀光條例( 以下簡稱本條例) 第66條第3項規定訂定之。」
「（第1項）旅行業區分為綜合旅行業、甲種旅行業及乙種旅行業三種。
（第2項）綜合旅行業經營下列業務：接受委託代售國內外海、陸、空運輸事業之客票或代旅客購買國內外客票、託運行李。
接受旅客委託代辦出、入國境及簽證手續。
招攬或接待國內外觀光旅客並安排旅遊、食宿及交通。
以包辦旅遊方式或自行組團，安排旅客國內外觀光旅遊、食宿、交通及提供有關服務。
委託甲種旅行業代為招攬前款業務。
委託乙種旅行業代為招攬第4款國內團體旅遊業務。
代理外國旅行業辦理聯絡、推廣、報價等業務。
設計國內外旅程、安排導遊人員或領隊人員。
提供國內外旅遊諮詢服務。
其他經中央主管機關核定與國內外旅遊有關之事項。
（第3項）甲種旅行業經營下列業務：接受委託代售國內外海、陸、空運輸事業之客票或代旅客購買國內外客票、託運行李。
接受旅客委託代辦出、入國境及簽證手續。
招攬或接待國內外觀光旅客並安排旅遊、食宿及交通。
自行組團安排旅客出國觀光旅遊、食宿、交通及提供有關服務。
代理綜合旅行業招攬前項第5款之業務。
代理外國旅行業辦理聯絡、推廣、報價等業務。
設計國內外旅程、安排導遊人員或領隊人員。
提供國內外旅遊諮詢服務。
其他經中央主管機關核定與國內外旅遊有關之事項。
（第4項）乙種旅行業經營下列業務：接受委託代售國內海、陸、空運輸事業之客票或代旅客購買國內客票、託運行李。
招攬或接待本國觀光旅客國內旅遊、食宿、交通及提供有關服務。
代理綜合旅行業招攬第2項第6款國內團體旅遊業務。
設計國內旅程。
提供國內旅遊諮詢服務。
其他經中央主管機關核定與國內旅遊有關之事項。
（第5項）前三項業務，非經依法領取旅行業執照者，不得經營。
但代售日常生活所需陸上運輸事業之客票，不在此限。」
「綜合旅行業以包辦旅遊方式辦理國內外團體旅遊，應預先擬定計畫，訂定旅行目的地、日程、旅客所能享用之運輸、住宿、服務之內容，以及旅客所應繳付之費用，並印製招攬文件，始得自行組團或依第3條第2項第5款、第6款規定委託甲種旅行業、乙種旅行業代理招攬業務。」
「（第1項）甲種旅行業代理綜合旅行業招攬第3條第2項第5款業務，或乙種旅行業代理綜合旅行業招攬第3條第2項第6款業務，應經綜合旅行業之委託，並以綜合旅行業名義與旅客簽定旅遊契約。
（第2項）前項旅遊契約應由該銷售旅行業副署。」
「（第1項）旅行業經營自行組團業務，非經旅客書面同意，不得將該旅行業務轉讓其他旅行業辦理。
（第2項）旅行業受理前項旅行業務之轉讓時，應與旅客重新簽訂旅遊契約。
（第3項）甲種旅行業、乙種旅行業經營自行組團業務，不得將其招攬文件置於其他旅行業，委託該其他旅行業代為銷售、招攬」「綜合旅行業、甲種旅行業辦理前項出國觀光旅客團體旅遊，應派遣外語領隊人員執行領隊業務，不得指派或僱用華語領隊人員執行領隊業務。
……」「旅行業舉辦觀光團體旅遊業務，發生緊急事故時，應依交通部觀光局頒訂之旅行業國內外觀光團體緊急事故處理作業要點規定處理，並於事故發生後24小時內向交通部觀光局報備。」
「旅行業舉辦團體旅遊、個別旅客旅遊及辦理接待國外、香港、澳門或大陸地區觀光團體旅客旅遊業務，應投保責任保險，其投保最低金額及範圍至少如下：每一旅客意外死亡新臺幣200 萬元。
每一旅客因意外事故所致體傷之醫療費用新臺幣3 萬元。
旅客家屬前往海外或來中華民國處理善後所必需支出之費用新臺幣10萬元；
國內旅遊善後處理費用新臺幣5 萬元。
每一旅客證件遺失之損害賠償費用新臺幣2 千元。
……」「旅行業違反第6條第2項、第8條第2項、第9條第1項及第2項、第10條、第13條第1項、第16條、第18條第4項、第19條、第20條、第21條第1項及第4項、第22條第1項、第23條、第24條第2項及第3項、第25條至第39條、第41條至第44條、第49條、第52條第1項、第53條第1項、第54條、第62條之規定者，由交通部觀光局依本條例第55條第2項規定處罰。」
行為時（即99年9 月2 日修正發布）旅行業管理規則第1條、第3條、第26條、第27條、第28條、第36條第2項、第39條、第53條第1項、第56條定有明文。
查前開旅行業管理規則係主管機關依發展觀光條例第66條第3項規定之授權，所制訂旅行業辦理旅遊時相關應遵守事項之規定，核該規則前揭規定內容，符合母法關於旅行業經營管理之授權意旨，亦未逾越母法授權範圍，上訴人資為管理旅行業者行政，自屬有據。
再按發展觀光條例裁罰標準第7條：「旅行業、旅行業經理人與旅行業僱用之人員違反本條例及旅行業管理規則之規定者，由交通部委任觀光局依附表三之規定裁罰。」
及附表3 第66項：「綜合旅行業、甲種旅行業辦理出國（不含大陸、香港、澳門地區）觀光旅客團體旅遊，派遣或僱用華語領隊人員執行領隊業務者，處新臺幣1 萬元。」
核此裁罰標準係法律授權中央主管機關為使辦理裁罰機關對違章案件之裁罰金額有客觀之標準可資參考所頒訂，以利不同案件而同一違規情事，得適用相同裁罰原則，自得作為上訴人裁處之依據。
㈡上訴人以被上訴人辦理系爭旅遊團，未派遣外語領隊人員執行領隊業務，而派遣華語領隊人員執行領隊業務，違反旅行業管理規則第36條第2項規定。
被上訴人主張系爭旅遊團係由鉅人旅行社自行招攬，依旅行業管理規則第36條第1項及第2項規定，鉅人旅行社負有派遣外語領隊人員之義務，就領隊之選任派遣有唯一決定及主導權，被上訴人僅係受其委託代安排系爭旅遊團之岸上觀光、遊輪船艙等事項，上訴人以非組團旅行社之被上訴人有派遣領隊人員之義務，顯有錯誤。
是本件應審究者乃被上訴人就系爭旅遊團之出國觀光團體旅遊服務之提供，是否為行為時旅行業管理規則第36條第2項所規範之旅行業辦理出國觀光團體旅遊之要件，而負有該派遣外語人員執行領隊業務之義務。
㈢原判決撤銷原處分，乃以其調查證據之結果，核認鉅人旅行社與系爭旅遊團16名旅客間分別成立旅遊契約；
被上訴人與鉅人旅行社間屬委任關係；
被上訴人與本件參團旅客間並無契約關係，而認鉅人旅行社既與本件16名旅客間分別成立旅遊契約而成團出遊，即便系爭旅行團大部分行程均為被上訴人既有已規劃推出之旅遊商品，惟該商品已納為鉅人旅行社與旅客間成立旅遊契約之一部分，而為順利旅遊行程之進行，鉅人旅行社仍應依照旅遊契約提供其餘必要之服務並主導處理相關事務，例如旅客行前相關雜務（簽證、護照之辦理等）之處理、行前或旅行中疑難之處理、領隊的指派、護照之保管、各旅遊景點停留及集合時間之限定等，而旅客主觀上認知之契約權利主張對象亦係鉅人旅行社，是認被上訴人非屬旅行業管理規則第36條第2項所指「辦理」出國觀光旅客團體旅遊之旅行社，故認原處分應予撤銷。
㈣惟依前揭發展觀光條例第26、27條規定可知，對於旅行業者之設立採許可制，並就旅行業者之經營管理，以旅行業管理規則為一定之特別規制，其目的乃為保障合法經營旅行業者及旅遊消費者權益，合先陳明。
又所謂旅行業，依發展觀光條例第2條第10款規定，既明定係指經中央主管機關核准，為旅客設計安排旅程、食宿、領隊人員、導遊人員、代購代售交通客票、代辦出國簽證手續等有關服務而收取報酬之營利事業；
而旅行業管理規則第3條規定，復將旅行業區分為綜合旅行業、甲種旅行業及乙種旅行業三種，且就各該旅行業經營何種業務予以明定並制訂相關規定予以規制管理，自應以各該旅行業為旅客提供何項服務而規範其應負擔之行政法上義務及責任，以保障合法經營旅行業者及旅遊消費者之權益。
復依旅行業管理規則第27條及第28條之規定可知，僅綜合旅行業得以「委託」之方式將業務交由甲種旅行業或乙種旅行業代理招攬；
至於甲種旅行業或乙種旅行業則無從以「委託」之方式將業務交由綜合旅行業進行「同業團體委託操作」，而旅行業經營自行組團業務，非經旅客書面同意，不得將該旅行業務轉讓其他旅行業辦理，則為達到對於旅行業之經營管理予以規範目的之旅行業管理規則，旅行業自應予以遵循。
查本件被上訴人係綜合旅行業，而鉅人旅行社係甲種旅行業，領隊陳璿煜未領有外語領隊執照，系爭旅行團大部分行程均為被上訴人既有已規劃推出之旅遊商品，為原審認定在卷，為可確定之事實。
㈤茲依原審認定事實予以適用法律之結果，經營「旅客出國觀光團體旅遊業務」者，實際上既係由被上訴人統籌辦理之，則其未依規定派遣外語領隊人員執行領隊業務，即係違反行為時旅行業管理規則第36條第2項之法定義務，原處分適用觀光發展條例第55條第2項第3款規定予以裁罰，於法並無不合。
至民事契約究以何人為訂立契約之當事人，其民事契約關係之責任如何，與行政法上所規範應負之行政法上義務及責任之管制目的乃有不同，自不能任由實際上應負行政法上義務及責任之行為人，以民法上之私人契約關係，而規避其行政法上應負之行政法上義務及責任。
本件與系爭旅遊團16名旅客所訂立之旅遊契約，固依卷內所附國外旅遊定型化契約書顯示，存在於鉅人旅行社與該16名旅客之間（參見原處分卷第34至65頁），然依上揭契約書可知，本件旅遊團名稱為「西加勒比海海洋魅麗14日遊」，該旅遊地點為國外，且經鉅人旅行社之業務經理陳璿煜證實辦理該出國觀光團體旅遊業務者實為被上訴人。
是系爭旅遊契約，雖名義上由鉅人旅行社與16名旅客所簽訂，然鉅人旅行社其本身並無能力且實際上並未提供該項國外旅遊服務，而係使其旅客接受被上訴人既有已規劃推出之國外旅遊服務，則提供服務之被上訴人，依行為時旅行業管理規則第36條第2項規定，即負有選任、派遣合格外語人員執行領隊業務之行政法上義務，自應由被上訴人負責派遣外語領隊人員執行領隊業務。
且該項義務不能由被上訴人自行與鉅人旅行社簽訂所謂「同業團體委託操作契約書」予以免除，否則無從達到主管機關訂定旅行業管理規則予以管理之規制目的。
原判決未慮及此，逕以被上訴人與鉅人旅行社間所簽「同業團體委託操作契約書」之契約內容，及鉅人旅行社以自己名義與旅客簽立旅遊契約內容為解釋，以與系爭旅遊團16名旅客簽訂民事旅遊契約者為鉅人旅行社，非被上訴人，認被上訴人所為非係「辦理」出國觀光旅客團體旅遊之業務，免除被上訴人應依行為時旅行業管理規則第36條第2項規定派遣合格外語領隊人員執行領隊業務之義務，故認原處分以被上訴人辦理經營旅客出國觀光旅客團體旅遊，未派遣外語領隊人員執行領隊業務而予以裁罰於法未合，而予撤銷原處分，即有違反前述旅行業管理規則第3條、第27條及第28條，以及其法源授權依據之發展觀光條例第27條規定之違誤。
㈥復按首揭行為時旅行業管理規則第39條、第53條第1項之規範意旨無非係要求辦理出國旅遊業務之旅行社，均應落實執行，以達保障旅遊消費者權益之目的。
是則旅行業管理規則既然課予旅行業者之通報義務及投保責任保險義務，其目的自係為保障旅遊消費者之權益。
查系爭旅遊團發生旅客何坤厚死亡事件時，係由被上訴人之人員於100 年11月2 日向上訴人通報辦理旅行社旅遊團意外事故報告，此為被上訴人所不爭，復有「旅行社旅遊團意外事故報告書」在卷可憑（參見原處分卷第71頁），茲以本件辦理系爭旅遊團國外觀光旅遊業務者，既係被上訴人，是按行為時旅行業管理規則第39條第1項之規定，本件由被上訴人依上揭規定予以通報，自無不合。
被上訴人雖謂其係因鉅人旅行社不諳處理而致電被上訴人請求協助，其係代鉅人旅行社為報備云云，惟此顯與其本身始為系爭旅遊團國外觀光團體旅遊業務之承辦人之事實不合，且如上所述，民事契約責任與行政法應負之行政法上責任乃有不同，被上訴人自不能以此予以卸免其應負之行政法上責任，是其此項主張，顯不足採。
另依行為時旅行業管理規則第53條第1項規定，旅行業責任保險乃係在旅行社所安排或接待的旅遊期間內，因為發生意外事故，使旅遊團員身體受有傷害因而導致殘廢或死亡或醫療費用時，由保險公司負責給付團員或其受益人。
查依被上訴人所提供之新光產物旅行業責任保險證明書（參見原處分卷第73頁）以觀，其上記載系爭旅遊團團號為ACC102114CI1，要保人及被保險人均為被上訴人，此亦符合上揭旅行業管理規則第53條第1項之規定。
倘被上訴人並非該舉辦系爭旅遊團國外觀光團體旅遊之旅行業，何以此部分投保責任保險由其辦理，被上訴人就此亦無法自圓其說，益見被上訴人確有辦理系爭旅遊團國外觀光團體旅遊業務之行為。
㈦綜上所述，被上訴人為辦理系爭旅行團國外觀光旅客團體旅遊業務之旅行社，上訴人本於上開各項情節而認定被上訴人違反行為時旅行業管理規則第36條第2項之規定，並無違誤，原處分適用發展觀光條例第55條第2項第3款規定，並依發展觀光條例裁罰標準第7條附表3 第66項規定裁罰被上訴人1 萬元，業經敘明理由，經核已考量被上訴人違章之程度，亦無違反比例原則，並無違誤；
訴願決定予以維持，亦無不合。
原判決撤銷訴願決定及原處分，自屬違誤，其違法影響判決結論。
上訴意旨據以指摘原判決違法，求予廢棄，為有理由。
又因本件事實已臻明確，原判決係涵攝錯誤，自應由本院將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 4 月 30 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 高愈杰
法 官 陳秀媖
上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 103 年 4 月 30 日
書記官 黃玉鈴
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