臺北高等行政法院行政-TPBA,102,訴,419,20160414,7


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臺北高等行政法院判決
102年度訴字第419號
104年4月7日辯論終結
原 告 郭培智
袁梁淑嫹
冉崇實
唐訓謀
陳傳勝
林陳壁修
蕭楚喬
共 同
訴訟代理人 蔡鴻杰律師
李亭萱律師
被 告 國防部
代 表 人 高廣圻(部長)
訴訟代理人 張靈秀
上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件,原告不服行政院中華民國102年1月16日院臺訴字第1020121334號訴願決定,提起行政訴訟,本院判決如下:

主 文

訴願決定及原處分關於原告部分均撤銷。

訴訟費用由被告負擔。

事實及理由

一、程序事項:本件原告起訴時,被告代表人原為高華柱,嗣於本件訴訟程序進行中依序變更為楊念祖、嚴明、高廣圻,茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟,核無不合,應予准許。

二、事實概要:㈠高雄巿明建新村(下稱「明建新村」)為國軍老舊眷村,被告於民國92年12月4日及5日依90年10月31日修正公布(下同)之國軍老舊眷村改建條例及其施行細則等規定,規劃高雄市崇實新村(下稱「崇實新村」)等6村(含明建新村)改(遷)建高雄市自治新村改建基地(下稱「自治新村改建基地」),依辦理該改(遷)建基地之改(遷)建第一階段(認證)說明會及備具改(遷)建第一階段(認證)說明書載明,該等眷村原眷戶及違占建戶如同意改(遷)建,應於說明會後3個月內(即93年3月3日及4日前)填具高雄巿自治新村改建基地原建戶(違占建戶)改(遷)建申請書(下稱「改建申請書」),並經法院或民間公證人認證後,繳交列管單位,逾期或限期補正仍未繳交者,視為不同意改建。

嗣被告以原告未依限提出改建申請,經列管單位通知陳述意見,復一再聲明不配合改建,乃依國軍老舊眷村改建條例第22條規定,於99年11月5日以國政眷服字第0990015128號書函註銷原告之眷舍居住憑證及原眷戶權益(下稱「前處分」),並請原告於100年2月1日前將眷舍及土地繳回列管單位,逾期未繳還者,將依法向法院聲請裁定後強制執行。

㈡原告不服,提起訴願,經行政院100年10月19日院臺訴字第1000105496號訴願決定,以被告以明建新村同意改建原眷戶有3/4以上同意改建之事實,既經最高行政法院100年度判字第1392號判決認明,被告原據以統計同意改建原眷戶數量之基礎,已生動搖,致影響另案註銷原眷戶眷舍居住憑證及原眷戶權益處分之適法性,並指明宜注意臺灣高雄地方法院(下稱「高雄地院」)100年度聲更㈠字第1號民事裁定將該院所屬民間公證人王振華事務所就本件相關認證事件所為之認證予以廢棄,發回該民間公證人另為處置之結果,被告原以明建新村有3/4以上原眷戶同意改建之認定,既有爭議,遽依國軍老舊眷村改建條例第22條規定註銷原告眷舍居住憑證及原眷戶權益,即難謂妥,乃將前處分撤銷,由被告另為適法之處理(下稱「前訴願決定」)。

㈢被告依據高雄地院101年2月7日100年度抗字第234號民事裁定意旨重行審查結果,於101年6月4日以國政眷服字第1010007612號函通知原告,以崇實新村等6村(含明建新村)改(遷)建自治新村改建基地法定說明會業於92年12月5日召開完畢,依國軍老舊眷村改建條例第22條規定,同意參與改建者應於93年3月4日前完成改建申請書認證作業後,提送列管單位層轉該部。

嗣經原眷戶認證達3/4同意改建,惟原告未於期限內提送表達同意改建意願之改建申請書,爰依國軍老舊眷村改建條例第22條規定,註銷原告之眷舍居住憑證及輔助購宅權益(下稱「原處分」)。

原告仍不服,提起訴願,經行政院以院臺訴字第1020121334號訴願決定駁回,遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張:㈠眷戶居住眷舍,需向主管機關申請核定後始得進住,並經主管機關發給眷舍居住憑證,是就眷舍申請之准駁,影響眷戶配住眷舍權益之有無,應認係屬授益行政處分之性質,而伊等居住於建業、明德新村等眷舍,係由海軍司令部核定眷舍調配,並由被告核備,故伊等具有合法居住眷舍之權益,若被告欲廢止該授益行政處分,參照最高行政法院101年度判字第84號判決之見解,應受行政程序法第124條2年除斥期間之限制。

而被告係至99年間始註銷伊等眷舍居住憑證及原眷戶權益,此距93年3月4日第1次改建認證期限,早已超過行政程序法第124條2年除斥期間甚久,是原處分顯有違法。

縱本院認原眷戶權益非授益性處分而無除斥期間之適用,惟權利之行使應有時效之限制,本院仍應依職權調查,參酌現行尚有效之法律、判例、解釋,據以就被告行使國軍老舊眷村改建條例第22條第1項所定之「註銷權」,究應如何適用或類推適用時效期間或除斥期間之規定。

㈡被告對原眷戶資格之認定,係依國軍老舊眷村改建條例及被告發布之相關命令加以認定,未符合規定者,自非屬國軍老舊眷村改建條例第22條所稱之原眷戶,無法納入同條規定計算是否同意改建之人數基礎。

被告稱於93年3月4日完成國軍老舊眷村改建條例之認證程序,卻又在同年9月9日由被告所屬總政治作戰局(下稱「總政治作戰局」)以勁勢字第0930012930號函稱「尚有蓋國勝等135戶原眷戶資料待釐清」,顯見在進行本件眷改程序前,被告並未先調查實際符合「原眷戶」資格之人數,則被告如何能計算是否符合國軍老舊眷村改建條例第22條所規範3/4同意改建之門檻,是此程序上之不備,足認「原眷戶已有3/4同意改建」之先決條件不存在,被告註銷伊等眷戶居住憑證及原眷戶權益之處分即屬違法。

㈢依行為時國軍老舊眷村改建條例第21條及同條例施行細則第19條及第20條規定,原眷戶出具申請書應係單就「同意改建與否」為要式之意思表示,如放棄承購改建住宅者,即應享有領取補助款後再行搬遷之權利,惟依據被告主動擬定之申請書中所載「同意俟基金寬裕後,檢討發給」之條件,顯與國軍老舊眷村改建條例第21條及同條例施行細則第19條「自願領取輔助購宅款後搬遷」之規定有悖,不但造成眷戶可領取補助款之期限不確定,亦可能因基金一直不寬裕而無法領取補助款,嚴重侵害眷戶之財產權,違反禁止恣意原則、行政行為具有明確性與可預測性原則。

㈣依國軍老舊眷村改建條例第22條規定,註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之前提要件,係該眷村已有原眷戶3/4以上同意改建,並經被告公告,而該公告應屬對原眷戶所為之一般處分,依最高行政法院96年度判字第1083號判決意旨,該一般處分之存在,係「註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益」此一不利益處分之構成要件及基礎,如該處分欠缺時逕予作成「註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益」之處分,則該撤銷處分因前提處分不存在,應屬違法之處分。

而被告從未為「原眷戶已有3/4以上同意改建,改建案已通過」之處分,卻逕予作成原處分註銷伊等之眷舍居住憑證及原眷戶權益,亦有悖於法令之處。

㈤明德新村、建業新村之146名眷戶,含伊等在內,均在法定之公告期間提出聲明書,並經公證人公證,足認伊等簽署之認證聲明書已符合國軍老舊眷村改建條例所定之要件,且於原眷戶超過3/4以上同意改建之同時,伊等同意改建之意思表示亦發生效力,是伊等並非國軍老舊眷村改建條例第22條之「不同意改建眷戶」,且遍觀國軍老舊眷村改建條例及同條例施行細則規定,均未對同意改建申請書之格式有明確規範,僅須陳報之文書有明確表達同意改建與否之意思,該文書即屬有效,斷不能以被告自行發布之「國軍老舊眷村改建注意事項」等行政規則,增加法律所無之限制,影響人民權利義務之行使。

㈥被告曾於94年4月19日、20日,提出高雄市「自治新村改建基地第2階段(規劃草案)說明書」,並接受如訴外人周大維等部分眷戶重新遞送改(遷)建申請認證書,亦經被告認定為同意改建眷戶,惟伊等與上開眷戶同為改建案之眷戶,於92年即提出經公證人認證之「改建聲明書」,並載明若住戶超過3/4同意改建,則配合同意改建之聲明,被告既認定改建案超過3/4同意,即可認定伊等亦屬同意改建之眷戶,被告卻未接受伊等之聲明書,顯違反平等原則。

另被告已自承在93年3月4日後,仍容許眷戶再提出認證書參與改建程序,即屬一種兼顧國軍老舊眷村改建條例照顧眷戶立法目的之行政作為,對人民權益損害最少,且有助於眷改程序之完成,惟被告竟未另行通知未於93年3月4日以前認證或表示反對之眷戶此重新認證參與眷改之管道,即逕予註銷伊等眷舍居住憑證及原眷戶權益,違反平等原則及比例原則。

㈦依國軍老舊眷村改建條例第6條規定,主管機關辦理國軍老舊眷村改建,應按眷村分布位置,依條件相近者採整體分區規劃,明德、建業新村既係獨立之兩處眷村,居住之眷戶性質亦不甚相同,實難謂「條件相近」之二眷村,被告將其列為同一眷村改建案,實已違背上開規定之意旨。

況明德新村僅57戶,遠少於建業新村之451戶,在計算同意改建人數門檻時,顯對人數較少之明德新村眷戶不公,是無論以各種條件判斷,均難認明德、建業係「條件相近」之眷村,此種勉強合併改建之作法,已違國軍老舊眷村改建條例第6條之規定及精神,改建程序欠缺程序正義,應屬無效。

且本件眷村改建,被告所屬之「總政治作戰局」及「海軍後勤司令部」等單位,未依行政程序法第15條規定取得合法委任,是其主辦之眷改程序,顯非適法。

㈧被告執行國軍老舊眷村改建,未遵循公正、公開、公平之程序,其所持有或保管之眷改資訊未依行政程序法之規定公開,且其中對人民權利義務有重大影響之文書內容亦未依法送達眷戶知悉,甚或所提供之眷改同意書,眷改資訊不明確,眷戶權益不明,以致眷戶資訊匱乏,對自身眷改權益及義務無所知悉,動輒觸法,因而喪失權益而不自知。

另被告將伊等居住憑證及原眷戶權益逕行註銷,未給予陳述意見之機會,亦與行政程序法第102條規定不符,與正當行政程序原則相違等語。

並聲明:訴願決定及原處分關於原告部分均撤銷。

四、被告則以:㈠原眷戶權益乃基於國軍老舊眷村改建條例所創設,是註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之處分非授益處分之廢止,則伊以原處分註銷原告等之眷舍居住憑證及原眷戶權益,自無違反行政程序法第124條所定2年期間之規定。

又依最高法院101年度台上字第923號民事判決意旨,類推適用係以存在法律漏洞為前提,惟觀諸司法院釋字第727號解釋之意旨可知,國軍老舊眷村改建條例第22條作成註銷之時間並未設有限制,乃是立法者有其立法目的考量,且眷村改建通常須花費較長時間為作業流程,是國軍老舊眷村改建條例未設有時效,並非法律漏洞,且不論是否為法律漏洞,本件與行政程序法第121條、第124條及第131條之規定不具本質性,自無從類推適用上開條文有關除斥期間或時效期間之規定。

㈡依行為時國軍老舊眷村改建條例第22條之規定,原眷戶有3/4以上同意改建時,主管機關得逕行註銷不同意改建之眷舍居住憑證及原眷戶權益,明建新村原眷戶總數為508戶,扣除未辦理認證者計85戶及逾期辦理認證者計24戶,於93年3月4日第1階段認證期限屆至前即已辦理認證者共計399戶,已逾原眷戶戶數3/4,「明建新村」既為同意改建眷村,自應辦理改建。

而原告屢經告知其尚未進行認證作業宜儘速辦理認證程序,惟其等仍未於改建說明會會後3個月內繳交經認證之申請書,依「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」第伍、二及第伍、三點之規定,原告等係屬不同意改建之眷戶,本件之認證書雖經高雄地院100年度聲更㈠字第1號民事裁定廢棄民間公證人王振華事務所所作之認證,並發回王振華事務所命為適當之處置,致明建新村3/4以上原眷戶同意改建之認定尚具有爭議,然嗣後高雄地院以100年度抗字第234號民事裁定以經認證之改建申請書客觀上均難認有違反公證法之處,認定本件認證程序並無瑕疵,而廢棄高雄地院100年度聲更㈠字第1號民事裁定確定,是本件經認證改建申請書仍具有效力,則明建新村原眷戶同意改建之基礎未有變動,亦即同意改建之眷戶數已逾原眷戶戶數3/4,而應辦理改建。

另原告雖主張本件改建申請書認證程序有諸多瑕疵,惟本件業經本院100年度訴更一字第201號判決及最高行政法院100年度判字第295號判決認定「明建新村」有3/4以上原眷戶同意改建,是伊以原處分逕行註銷原告之眷舍居住憑證及原眷戶權益,係屬合法有據。

㈢國軍老舊眷村改建條例第21條之規定,乃係指若有原眷戶放棄承購改建之住宅,於表達其自願僅領取該條例第20條所定之輔助購宅款之意願後,即得先行搬遷,非謂應領取款項後始得搬遷,是本件亦無原告所稱限縮原眷戶意願表達選擇自由之情形。

而依國軍老舊眷村改建條例第22條規定,伊認定原眷戶達3/4以上同意改建,即可逕行註銷不同意改建眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益,並未課予主管機關須先行作成改建案已通過處分之義務,伊自無須於作成原處分前先作成改建案已通過之處分。

㈣原眷戶權益係屬低密度法律保留,凡屬技術性、細節性規範,均應予以尊重,是「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」第伍、二及第伍、三點並未違反法律保留原則,而為免眷戶意見反覆影響規劃內容,並致公法上賦予之特定法律效果陷於不安,同意改建附條件者應視為不同意改建,以符合國軍老舊眷村改建條例母法之規定,是原告所提出之聲明書載有「倘同意改建戶已逾原眷戶戶數3/4,則原告同意改建」,顯係就改建與否為限制,而為「附條件同意改建」,則原告即應視為不同意改建之眷戶,伊以原處分註銷原告之權益,與伊對其他不同意改建原眷戶之處置相同,自無差別待遇,亦無違反平等原則。

㈤本件同意改建人數是否超過3/4之核定、註銷不同意改建眷戶之居住憑證及眷戶提出改建申請之機關對象等事項,實際上仍須由伊辦理,是總政治作戰局及其他伊所屬機關並無以自己名義針對上開事項為准否之權限,伊並未將主管眷村改建業務之權限委任總政治作戰局,非屬行政程序法第15條第1項明定之權限委任至為灼然,且伊為辦理本件改建事宜,前於89年5月19日以(89)祥祉字第05728號令,授權所屬各級機關辦理國軍老舊眷村改建條例內原眷戶法定說明會事宜,是總政治作戰局就辦理本件改建業經伊授權,總政治作戰局於92年11月25日以勁勢字第0920014643號公告召開高雄市自治新村改建基地認證說明會,並載明同意改建之原眷戶及違占建戶應於說明會後3個月內,填具改建申請書,並經法院或民間公證人認證後,連同相關資料一併繳交至列管軍種單位,逾期未繳交者則視為不同意改建戶等作為屬合法有據,故總政治作戰局依該令授權辦理之國軍老舊眷村改建相關事宜,依行政程序法第19條第1項之規定,洵屬下級機關依上級機關之指示所為之職權協助事項,尚無違法之虞。

㈥早期眷村依當時「國軍軍眷業務處理辦法」之規定,各眷村均應設有自治會,並以眷村自治會協助主管機關處理眷村相關事務,包括聯絡、服務、眷舍管理等,從而,在管理上是否屬同一眷村,即以是否設有單一自治會為斷,而「明建新村」雖含有門牌編釘為「明德新村」、「建業新村」二者,惟實質上地理位置接近且為單一之「明建新村」自治會管理,係同一眷村,依國軍老舊眷村改建條例第6條規定認為條件相近,且該條所定「依條件相近者」採整體分區規劃,亦符合司法院釋字第485號解釋之意旨。

㈦依國軍老舊眷村改建條例之規定,伊對於不同意改建之眷戶得註銷其眷舍居住憑證,伊歷經多年與原告協調溝通程序仍未果之情事,及為顧及其他大多數同意改建眷戶之權益而註銷不同意改建眷戶之眷舍居住憑證,應認其裁量權之行使並無任何逾越權限或濫用權力之處,更無違比例原則等語,資為抗辯。

並聲明:原告之訴駁回。

五、上開事實概要欄所述之事實,為兩造所不爭執,並有前處分影本、原處分影本、前訴願決定影本及訴願決定影本在卷可稽(本院卷1第21至40、110頁、訴願卷1第270至275頁),堪認為真正。

六、經核本件兩造爭點為:㈠原處分是否違反除斥期間之規定?㈡被告擬具之「高雄市自治新村改建基地原眷戶改(遷)建申請書」是否違反國軍老舊眷村改建條例第21條、同條例施行細則第19條、第20條之規定?㈢本件眷村改建程序是否有3/4以上原眷戶經認證同意改建?㈣被告是否須先作成改建案已通過之處分,始得作成原處分?㈤原告提出附條件同意改建之認證聲明書,被告視為不同意改建之原眷戶而作成原處分,是否違法?㈥原處分是否違反平等原則?本院判斷如下:㈠原處分是否違反除斥期間之規定?1.時效制度之法理基礎-法治國原則中之「法安定性原則」:⑴「法治國」(Rechtsstaat)一詞,源自於德國,大約形成於19世紀,它的核心概念即是「依法而治」(ruleof law)。

追溯該原則之形成歷史,即英國大憲章所揭示拘束貴族人身自由必須依循法定程序之規定,這也是所謂「正當程序」(due process)的濫觴。

德國基本法第20條第2項及第3項規定:「所有國家權力來自人民。

國家權力,由人民以選舉及公民投票,並由彼此分立之立法、行政及司法機關行使之。」

及「立法權應受憲法之限制,行政權與司法權應受立法權及法律之限制。

」即藉由三權分立以及權力依憲法及法律運作之規定,表徵德國是一個法治國,該條項所規定之分權原則及法定原則,即成為「法治國原則」(Rechtsstaatsprinzip)。

而法定原則之意義有二:在權力分立及運作之層面,為法律優位與法律保留;

而在保障人民權益之層面,則係法律安定與法律明確,蓋因國家權力之運作須具有可預測性,故法律必須安定,而法律明確,則有助於落實法律之安定(詳參許玉秀大法官於司法院釋字第574號解釋所提出之協同意見書)。

⑵法治國原則為現代民主憲政體制之骨幹,亦為我國立憲之基本原則〔我國憲法雖未如同德國基本法一般,於條文中揭示法治國原則,惟學者多認為我國憲法之相關制度中,已明顯具備法治國原則之內涵,且與先進民主國家並無二致,主要包括:基本權利之保障、權力分立、法律優位與法律保留、司法審查等,詳參吳庚大法官,〈論憲法之基本原則〉,收錄於《司法院大法官釋憲四十週年紀念論文集》,77年9月版,第163至167頁〕,目的在確保所有公權力之作用均受法律規範、均依民主價值與基本人權為之、且均受獨立與公正之司法所約制。

至於法治國原則下派生之各項原則,雖因不同國家的憲法規定而有差異,然一般認為應包括合法性原則(包含法安定性原則、制定法律程序之透明性、可問責性、民主性及多元性);

禁止行政權之恣意;

獨立與公正之司法;

包含尊重人民基本權之有效之司法審查;

法律前之平等待遇等(司法院釋字第723解釋羅昌發大法官協同意見書㈡參照)。

司法院釋字第525號、第574號解釋理由書及釋字第589號解釋更一再明白宣示:「法治國原則為憲法之基本原則,首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則(釋字第525號解釋理由書則使用「誠實信用原則」)之遵守。」

益見「法安定性原則」為法治國原則之首重內涵之一。

⑶時效制度(period of prescription或prescriptive period或statute of limitation)係對於一定期間內不行使權利或因持續一定時間之狀態,而由法律創設其權利或義務關係變動之效果;

其目的在促使權利人以適當之努力儘早行使權利及尋求救濟(司法院釋字第723解釋羅昌發大法官協同意見書㈢參照)。

而建立時效制度之主要理由,包括「尊重現存秩序,維護社會交易安全」、「簡化法律關係,避免在訴訟上舉證困難」及「在權利上睡眠者,法律不宜長期保護」,且時效制度不僅在維護現行法律秩序之安定性,更具有濃厚之教育意義及督促功能,提醒權利人及時適當地行使權利,使權利人不敢怠於行使權利減少法律紛爭以增進社會之和諧關係〔施啟揚著,《民法總則》,73年6月校訂再版,第340至341頁〕。

⑷此外,司法院釋字第723號解釋援引釋字第474號解釋有關時效制度之重要性及其制定之目的,略謂:「消滅時效制度(按:釋字第474號解釋僅稱『時效制度』)之目的在於尊重既存之事實狀態,及維持法律秩序之安定,與公益有關……」(見釋字第723號解釋理由書第1段、釋字第474號解釋理由書第2段)。

又南非憲法法院在Road Accident Fund and Another v.Mdeyide一案中,針對時效制度的重要性,亦表示:「本院曾多次強調,時效期限在為社會與法律事件帶來確定性及安定性以及在維持司法品質之關鍵重要角色。

如無時效期限之規定,法律爭端將可能無限期延續,並因而延長當事人對爭端解決的不確定性。

由於時間的經過,證據可能遺失、證人可能無法再出庭作證或其對事件之記憶亦可能逐漸模糊,司法品質有可能因而受影響。

而司法品質為法治之核心因素。

如欲法律受尊重,法院之裁判應在爭議事件發生後,盡早作成;

且其裁判不但應有完整的論述,並應基於最佳可得之證據為之。」

是以,司法院大法官解釋有關時效制度維持法律秩序安定之論點,以及南非憲法法院有關時效制度維護法律確定性、安定性及司法品質功能之闡述,均足以說明時效制度在法治國原則中之重要性(司法院釋字第723解釋羅昌發大法官協同意見書㈢參照)。

2.無論公、私法領域均應設有時效制度:⑴法治國原則既為現代民主憲政體制之骨幹,「法安定性原則」復為法治國原則之重要內涵,而時效制度則具有維護法律確定性、安定性及司法品質之功能,現代各國無不承認時效制度之存在〔王珍珠,〈淺說行政秩序罰上時之效力與時效〉,收錄於行政院經濟建設委員會委託國立臺灣大學法律學研究所執行《行政不法行為制裁規定之研究【行政秩序罰法草案】》專題報告五,第79頁以下〕。

⑵廣義之時效制度,可依權利性質之不同,區分為請求權之消滅時效、形成權(包括解除權、撤銷權、終止權、廢止權、註銷權、裁處權等)之消滅時效(除斥期間)〔針對形成權之消滅時效,學者一般稱之為「除斥期間」,係法律對於權利所預定之行使期間,又稱為「預定期間」,權利因期間經過不行使而當然消滅,與民法上請求權時效完成後並未消滅,僅債務人取得抗辯權得拒絕履行,有所不同,參照施啟揚,前揭書,第343頁;

另參照王澤鑑,《民法實例研習叢書第二冊-民法總則》,72年11月初版,第400至402頁。

惟因在公法領域,公法上請求權因時效完成而當然消滅(行政程序法第131條第2項參照),且均屬法院應依職權調查審認據以為裁判之依據,故其與形成權之除斥期間的區別已漸趨模糊,故亦有不與請求權區分,一律稱為「消滅時效」者,如王珍珠,前揭文,第79頁以下。

又參考行政罰法第6章「時效」,其第27條及第28條均係針對屬於形成權性質之行政罰裁處權「除斥期間」所為之規定,顯見我國立法上並未刻意依權利之性質究為請求權或形成權而分別使用「時效」或「除斥期間」之不同用語,而一律以「時效」稱之,是本院基於消滅時效與除斥期間同屬因時間之經過而發生法律效果之制度(僅在不同領域發生權利消滅或減損之效果差異),且均屬為維護法律確定性、法安定性及司法品質而設立之制度,故認為二者均屬廣義時效制度之一環〕、取得時效、執行權時效、追訴權時效、行刑權時效等類型。

⑶現代法制無論民事法或公法(包括行政法、刑事法)等各領域均設有時效制度〔參照施啟揚,前揭書,第341頁。

另羅昌發大法官於司法院釋字第723號解釋所提出之協同意見書亦認為:「行政法、民法及刑法均有時效制度;

而所有的時效制度目的,均在維持法律秩序之確定性、安定性及司法品質。

故應認所有的時效制度,不論事件性質(行政法、民法、刑法事項),不論時效類型(消滅時效、取得時效、追訴權時效、行刑權時效),亦不論涉及權利之種類(人民財產權、自由權或其他權利),均應基於相同理由,適用絕對法律保留原則。

」〕,且為維持法律秩序之確定性、安定性及司法品質,應認所有之法領域,不論事件性質(行政法、刑事法及民事法事項),不論時效類型(請求權消滅時效、形成權除斥期間、執行權時效、取得時效、追訴權時效、行刑權時效等),亦不論涉及權利之種類(人民之財產權、自由權或其他權利,以及行政主體依法擁有之各種權利),均應設有時效制度,方符合法治國原則中「法安定性原則」之要求。

此所以司法院釋字第723號解釋理由書亦明揭:「消滅時效制度之目的在於尊重既存之事實狀態,及維持法律秩序之安定,與公益有關,且與人民權利義務有重大關係,不論其係公法上或私法上之請求權消滅時效,均須逕由法律明定……(本院釋字第474號解釋參照)」之意旨。

論者或謂現行法制度下,立法者並未就所有公法及私法權利一律規定其行使期間之限制(時效制度),惟此一情形〔民事法及刑事法領域,因法制及學說發展甚早,時效制度較為完備。

至於行政法領域,則屬後起之秀,較欠缺完整之時效制度,迨行政程序法、行政罰法及行政執行法制(修)定施行後,行政程序法分別針對公法上請求權及行政處分之撤銷、廢止定有一般消滅時效(第131條)及一般除斥期間(第121條、第124條)之規定,行政罰法則針對裁處權定有除斥期間之規定(第27條、第28條),行政執行法亦對行政執行權定有執行期間之規定(第7條),除此之外,則視個別之特別法有無時效規定而定〕,既不符合現代法治國原則下之法安定性原則之要求,因認應屬立法疏漏或怠惰之問題,尚不得倒果為因,據以主張行政法領域各種權利之行使不以定有期間限制為必要,應予辨明。

3.時效制度屬於絕對法律保留(國會保留)之範圍:⑴按各種權利之行使應有時效(包括請求權之消滅時效及形成權之除斥期間)之限制,不論私法上或公法上之權利皆然,已如前述。

就「私法上」請求權之消滅時效,司法院釋字第335號解釋就民法第330條關於債權人受取提存物請求權自提存後10年間不行使而消滅之規定,認為旨在使提存物之權利狀態早日確定,為維持社會秩序所必要,故與憲法並無牴觸。

⑵又就「公法上」請求權之消滅時效,司法院釋字第474號解釋理由書,針對公務人員保險現金給付請求權之消滅時效,認為時效制度不僅與人民權利義務有重大關係,且其目的在於尊重既存之事實狀態,及維持法律秩序之安定,與公益有關,須逕由法律明定,自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之(國會保留),並釋示於法律未明定前,應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定;

另司法院釋字第723號解釋理由書,除重申「消滅時效制度之目的在於尊重既存之事實狀態,及維持法律秩序之安定,與公益有關,且與人民權利義務有重大關係,不論其係公法上或私法上之請求權消滅時效,均須逕由法律明定,自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之,始符憲法第23條法律保留原則之意旨」外,針對保險醫事服務機構向保險人申報其所提供醫療服務之點數,認為係行使本於全民健康保險法有關規定所生之「公法上請求權」,且經保險人審查醫療服務總點數及核算每點費用以核付其費用,其點數具有「財產價值」,該規定就醫療服務點數之申報,逕以命令規定公法上請求權之消滅時效期間,增加法律所無之限制,有違法律保留原則,侵害人民之財產權,與憲法第15條及第23條規定之意旨不符,應不予適用。

⑶另就「公法上」形成權之消滅時效(除斥期間),司法院釋字第583號解釋理由書,針對公務人員懲處權(形成權)之行使期間(除斥期間),認為國家對公務員違法失職行為固應予懲罰,惟為避免對涉有違失之公務員應否予以懲戒,長期處於不確定狀態,實不利於維持法秩序之安定,亦不易獲致公平之結果,故懲戒權於經過相當期間不行使者,即不應再予追究,以維護公務員之權益及法秩序之安定,公務人員考績法未設懲處權行使期間之規定,致公務人員應受免職懲處之違法失職行為,自行為終了之日起經過一定繼續期間未受懲處,服務機關仍得據此行為追溯究問考評公務人員,而予免職處分,有違前開意旨,為貫徹憲法上對公務員權益之保障,故釋示有關公務員懲處權之行使期間,應類推適用公務員懲戒法相關規定。

⑷此外,最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議:「機關因廠商有政府採購法第101條第1項各款情形,依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報,即生同法第103條第1項所示於一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果,為不利之處分。

其中第3款、第7款至第12款事由,縱屬違反契約義務之行為,既與公法上不利處分相連結,即被賦予公法上之意涵,如同其中第1款、第2款、第4款至第6款為參與政府採購程序施用不正當手段,及其中第14款為違反禁止歧視之原則一般,均係違反行政法上義務之行為,予以不利處分,具有裁罰性,自屬行政罰,應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效。

其餘第13款事由,乃因特定事實予以管制之考量,無違反義務之行為,其不利處分並無裁罰性,應類推適用行政罰裁處之3年時效期間。」

就其中具有行政罰性質之刊登政府採購公報條款,固應適用行政罰法第26條所定裁處權時效(除斥期間)之規定,另針對非屬行政罰之刊登政府採購公報條款,其形成權之行使,亦認應「類推適用」裁處權時效(除斥期間)之規定。

益見「公法上」形成權之行使,均應設有消滅時效(除斥期間)制度甚明。

4.立法者授予主管機關「註銷權」,卻未設有除斥期間之規定,違反「法安定性原則」:⑴國軍老舊眷村改建條例第22條規定:「規劃改建之眷村,其原眷戶有3/4以上同意改建者,對不同意改建之眷戶,主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益,收回該房地,並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」

(下稱「系爭規定」)賦予主管機關之「註銷權」,足以直接發生使原眷戶喪失「配住權」及「原眷戶權益」之法律效果,性質上屬於「形成權」。

惟因最高行政法院102年度10月份庭長法官聯席會議決議認為原眷戶所得享有之「原眷戶權益」,係基於國軍老舊眷村改建條例第5條第1項所創設,而非授益性行政處分所授予,是主管機關註銷不同意改建原眷戶之「原眷戶權益」,並非授益行政處分之廢止,自無行政程序法第124條所規定2年除斥期間之適用。

惟該決議並未如同101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議一般,指明應否類推適用何一類似性質除斥期間規定之旨。

⑵基此,系爭規定授權主管機關得逕行註銷不同意改建原眷戶之「眷舍居住憑證」及「原眷戶權益」,為維持法律秩序之安定,並避免因主管機關無正當理由而恣意選擇性地於不同時間註銷或不註銷不同意改建原眷戶之「眷舍居住憑證」及「原眷戶權益」,而形成實質上之差別待遇,實不能任由主管機關長期怠忽行使該註銷權,而使法律關係長期處於不確定狀態。

是主管機關將不同意改建原眷戶之「眷舍居住憑證」及「原眷戶權益」予以註銷,自應於一定期間內行使,即主管機關註銷權之行使應有消滅時效(除斥期間)之限制,如主管機關之註銷權於經過相當期間不行使者,即不應再予註銷,以維護法秩序之安定,俾保障原眷戶憲法上之財產權或其他權利。

⑶惟立法者就主管機關行使註銷權並未設有除斥期間之規定,此一屬於「國會保留」事項之法律漏洞,使主管機關註銷權之行使欠缺除斥期間之限制,非但有害於法秩序之安定性,對於原眷戶憲法上之財產權或其他權利更構成過度之侵害,參酌前揭司法院釋字第474號及第583號解釋理由書意旨,顯已違反法治國原則中之「法安定性原則」。

由於時效制度(包括消滅時效與除斥期間)屬於憲法上法律保留事項(司法院釋字第474號、第723號解釋理由書參照),系爭規定所授予主管機關之「註銷權」,屬於形成權之性質,惟並未設有除斥期間之規定,而與「法安定性原則」有違,已如前述,又因其非屬針對違法行政處分所為之「撤銷」,亦非屬對合法行政處分所為之「廢止」,更非屬對違反行政法上義務者所為之「裁罰性不利處分」,現行行政程序法第131條針對公法上「請求權」所定之消滅時效固無適用之餘地,同法第121條、第124條針對「撤銷權」、「廢止權」及行政罰法第27條針對「裁處權」等「形成權」所定之「除斥期間」,亦無法適用於系爭規定所定之「註銷權」(最高行政法院102年度10月份庭長法官聯席會議決議參照)。

益見立法者就系爭規定所定之「註銷權」未設除斥期間之規定,業已違反法治國原則中之「法安定性原則」。

5.系爭規定所授予之「註銷權」應類推適用性質相似之除斥期間規定:按所謂法理,乃指為維持法秩序之和平,事物所本然或應然之原理;

法理之補充功能,在適用上包括制定法內之法律續造(如基於平等原則所作之類推適用)及制定法外之法律續造(即超越法律計畫外所創設之法律規範)。

本件立法者就系爭規定所定之「註銷權」未設除斥期間之規定,業已違反法治國原則中之「法安定性原則」,已如前述,此一規範上之漏洞,本院爰斟酌人民權利之保護、法律秩序之安定及法律整體精神,本諸制定法外之法律續造機能,基於事物本質及同類事物應為相同處理之衡平原則,由於主管機關「註銷」立法者所賦予之原眷戶權益,與由原處分機關「廢止」其所為之合法授益行政處分相較,兩者均係由行政機關行使,且皆屬形成權之性質,其行使之結果亦均係剝奪人民之既得權益,僅人民權益之取得係由立法者抑或行政機關所授予之不同而已,足認系爭規定之「註銷權」與行政程序法第123條所定之「廢止權」,在事物本質上具有相當高之類似性,本院因認得類推適用行政程序法第124條針對同為「公法上形成權」性質(故不應類推適用同法第131條針對「公法上請求權」所為消滅時效之規定)之「廢止權」(原眷戶僅係依法行使同意改建與否之權利,其依法取得之原眷戶權益並無違法之可言,亦未違反任何行政法上義務,更非不履行任何公法上義務,故不應類推適用行政程序法第121條、行政罰法第27條及行政執行法第7條分別針對「撤銷權」、「裁處權」及「執行權」所為除斥期間或消滅時效之規定)所為除斥期間「應自廢止原因發生後2年內為之」之規定,以填補上開規範漏洞,以維事理之平。

6.被告作成原處分時已超過類推適用行政程序法第124條所定之2年除斥期間:⑴明建新村為國軍老舊眷村,被告於92年12月4日及5日依國軍老舊眷村改建條例及其施行細則等規定,規劃崇實新村等6村(含明建新村)改(遷)建自治新村改建基地,依辦理該改(遷)建基地之改(遷)建第一階段(認證)說明會及備具改(遷)建第一階段(認證)說明書載明,該等眷村原眷戶及違占建戶如同意改(遷)建,應於說明會後3個月內(即93年3月3日及4日前)填具改建申請書,並經法院或民間公證人認證後,繳交列管單位,逾期或限期補正仍未繳交者,視為不同意改建(本院卷1第41頁)。

⑵海軍總司令部嗣於93年11月15日以澄育字第0930002813號呈被告:「主旨:呈報本軍列管高雄市『明建新村』原眷戶遷建『自治新村改建基地』認證結果暨眷籍清查補正資料。

說明:……二、該村原眷戶計508戶,於93年3月4日前完成遷建『自治新村改建基地』認證申請書法院認證者402戶,本部前於93年5月14日以澄育字第0930001101號文將渠等法院認證暨眷籍資料呈報鈞部審查後,尚有李國雲等136戶待釐清補正,現已完成釐清計李國雲等132員;

另蕭楚喬等4員經函請中國農民銀行協查分別辦理華夏一、三、五期貸款,建請鈞部迅速修頒『國軍軍眷業務處理作業要點』規定據以憑辦後續……」(本院卷1第174頁),並經被告於93年11月16日收文(本院卷2第156頁)。

是被告於93年11月16日即已明知或可得而知明建新村同意改建之原眷戶超過3/4改建門檻,至其餘蕭楚喬等4員「配舍又貸款」之後續處理,則尚不影響上開已超過改建門檻之認定。

⑶被告又於93年12月24日以勁勢字第0930019191號令函復海軍總司令部(副知總政治作戰局)略以:核定貴管高雄市「明建新村」遷建「自治新村改建基地」原眷戶認證結果統計案……等語(訴願卷1第111至119頁)。

顯見被告至遲於93年12月24日即已「確實知悉」明建新村同意改建之原眷戶超過3/4改建門檻,並依系爭規定取得對不同意改建之原眷戶註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之權,故被告行使系爭規定所授予「註銷權」之除斥期間,應類推適用行政程序法第124條規定,亦即應自「註銷」原因發生日(繳交改建申請書截止日即93年3月4日)起2年內為之。

⑷被告於99年11月5日以前處分通知原告,以原告未依限提出改建申請,經列管單位通知陳述意見,又一再聲明不配合改建,乃依據系爭規定註銷原告之眷舍居住憑證及原眷戶輔助購宅權益(本院卷1第110頁、訴願卷3第20至33頁),惟因原告不服,提起訴願,經行政院於100年10月19日以前訴願決定將前處分撤銷(本院卷2第24至29頁);

被告復於101年6月4日以原處分通知原告,以原告未於認證期限內提送表達同意改建意願申請書,乃依系爭規定註銷原告之眷舍居住憑證(權益承受公文書)及輔助購宅權益(本院卷1第21至34頁)。

可知,被告係自「註銷」原因發生日(繳交改建申請書截止日即93年3月4日)起算,已逾8年之101年6月4日(縱自被告確實知悉註銷原因之93年12月24日起算亦已逾7年),始行使系爭規定所授予之「註銷權」,顯已超過類推適用行政程序法第124條所定之2年除斥期間,自屬違法。

⑸至於前已確定而與本件相關之其他事件判決(例如本院100年度訴更一字第196號、第200號、第201號判決及其等上訴審判決),均係針對各該事件原告主張被告註銷伊等原眷戶權益係屬授益行政處分之廢止,已罹於行政程序法第124條所定之2年除斥期間一節,本諸前揭最高行政法院102年度10月份庭長法官聯席會議決議認為原眷戶之原眷戶權益非授益行政處分所授予,是被告註銷原眷戶權益,並非授益行政處分之廢止,自無行政程序法第124條所定2年除斥期間之「適用」,而駁回各該原告之主張,惟並未針對被告依系爭規定註銷原眷戶權益,得否「類推適用」行政程序法第124條所定之2年除斥期間一節表示意見,故本判決並未牴觸前揭最高行政法院102年度10月份庭長法官聯席會議決議,亦未與上開確定判決見解歧異,併此指明。

㈡本件被告於101年6月4日作成原處分既已罹於2年除斥期間,而屬違法,則其餘爭點㈡、㈢、㈣、㈤、㈥,即無庸再予審酌,附此敘明。

㈢綜上所述,被告於101年6月4日作成原處分時,已罹於類推適用行政程序法第124條所定之2年除斥期間,自屬違法,訴願決定未予糾正,亦有未洽,原告執此指摘訴願決定及原處分關於原告部分違背法令,訴請將之一併撤銷,為有理由,應予准許。

七、本件判決基礎已臻明確,兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後,核與判決結果不生影響,無一一論述之必要,併予敘明。

據上論結,本件原告之訴為有理由,依行政訴訟法第98條第1項前段,判決如主文。

中 華 民 國 105 年 4 月 14 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 王俊雄
法 官 張國勳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決,應於送達後20日內,向本院提出上訴狀並表明上訴理由,如於本判決宣示後送達前提起上訴者,應於判決送達後20日內補提上訴理由書(須按他造人數附繕本)。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人,並提出委任書。
(行政訴訟法第241條之1第1項前段)
四、但符合下列情形者,得例外不委任律師為訴訟代理人。
(同條第1項但書、第2項)
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者,得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件,上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件,上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一,經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件,具備會計師資格者│
│  ,亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件,具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時,其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形,而得為強制律師代理之例外,上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之,並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 105 年 4 月 14 日
書記官 陳可欣

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