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臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1969號
104年7月23日辯論終結
原 告 蔡鄭傳
訴訟代理人 黃政雄 律師
被 告 內政部
代 表 人 陳威仁（部長）住同上
訴訟代理人 朱鍊
（兼送達代收人）
張倩維
輔助參加人 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦(市長)
訴訟代理人 吳國良
戴月嬌
上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國103 年11月26日院臺訴字第1030152646號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣輔助參加人（即改制前桃園縣政府）為辦理埔心溪排水系統改善工程，報經臺灣省政府民國77年6 月27日七七府地四字第152066號函核准徵收改制前桃園縣大園鄉○○○段○○○○段（下稱圳股頭小段) 295 地號等34筆土地，面積計1.0639公頃，交由輔助參加人以77年7 月14日七七府地用字第99260 號公告，公告期間自77年7 月14日起至77年8 月13日止。
原告以其被徵收圳股頭小段338-1 地號內土地，分割編定為338 之3 地號（下稱系爭土地），雖已依徵收計畫開始使用，惟尚未依徵收計畫完成使用，而因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要，有土地徵收條例第49條第2項第3款之情事，於103 年2 月5 日請求廢止土地徵收。
輔助參加人以103 年5 月1 日府地權字第1030102055號函復原告，略以原告系爭土地係增辦74年度埔心溪排水系統改善工程用地，經輔助參加人會同所屬水務局及其他有關機關審查，依會勘紀錄結論，系爭土地現況已做為水利防洪設施，且坐落於改制前桃園縣已公告之埔心溪排水排水幹線堤防預定線內。
本案已依徵收計畫完成使用，並無原告所陳符合土地徵收條例第49條第2項第3款規定應辦理廢止徵收情事。
原告不服上開處理結果，向被告請求廢止土地徵收，被告以103 年8 月20日台內地字第1031300131號函（下稱原處分）復不予廢止徵收，原告不服，提起訴願，經行政院103 年11月26日院臺訴字第1030152646號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠訴願決定理由以系爭土地係為執行防汛、搶險業務所需，然依系爭土地地籍圖謄本所示，何以系爭土地竟成三角不通之無尾路，故系爭土地並非供防汛道路使用。
且系爭土地於完成徵收後，需用土地人即輔助參加人對於系爭土地並未有任何整地利用之「情事」，其地形地貌一如往昔，依然是荒蕪一片，此有現場照片足憑。
是系爭土地為輔助參加人「增辦74年度埔心溪排水改善工程」遭徵收之土地，然因已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要，自有土地徵收條例第49條第2項第3款廢止徵收之事由。
詎料，被告之決議以74年11月4 日行政院農業委員會林務局農林航空測量所（下稱農林航測所）之航照圖顯示該工程於74年間已施工完竣，且案經輔助參加人列席說明該土地係作防汛道路使用，符合徵收計畫目的，並已依徵收計畫完成使用，爰本案不符合土地徵收條例第49條第2項第3款規定，不予廢止徵收等語。
故顯未考量系爭土地迄今均未作防汛道路使用。
㈡依本件徵收土地計畫書內僅記載徵收土地作為排水設施改善工程，並未提及「水防道路」等語，且自77年7 月14日徵收後，坐落系爭土地，從未施作任何工程。
是訴願決定理由以系爭土地之相關水防道路係為執行防汛、搶險業務所需，並不以提供大眾通行為目的，其設置標準與公路法等所稱為供車輛通行之道路不同，故無一般形式，佈滿雜草尚無影響該府執行防汛搶險之功能等語，顯與徵收土地計畫書不符。
又系爭土地固於77年7 月14日徵收，然遲至92年5 月21日始完成徵收登記，且於原告103 年2 月5 日向輔助參加人提出申請廢止徵收後，迄103 年4 月16日始將系爭土地變更編定為「水利用地」，足見需地機關即輔助參加人依土地徵收計畫使用，但尚未完成變更編定前，因情事變更，使系爭土地已無徵收之必要，自符合土地徵收條例第49條第2項第3款之要件等情。
並聲明：1.原處分及訴願決定均撤銷。
2.被告應就原告103 年5 月6 日申請案，作成核准廢止徵收系爭土地之行政處分。
三、被告則以：㈠依輔助參加人104 年1 月12日府地權字第1040004814號函略以：本案經該府水務局於103 年3 月31日辦理實地會勘後，以103 年4 月8 日桃水區字第1030011350號函檢附會勘紀錄結論：「本案旨揭地號處現況已做為水利防洪設施在案，且又坐落於本縣已公告之埔心溪排水排水幹線堤防預定線內……。」
且依該府水務局103 年9 月16日府水區字第1030226766號函略以：「本案相關水防道路係為執行防汛、搶險業務所需，並不以提供大眾通行為目的，其設置標準與公路法等所稱為供車輛通行之道路不同，故無一般形式，本案系爭處現況雖佈滿雜草，仍尚無影響本府執行防汛搶險之功能。」
。
又針對本案工程徵收計畫使用部分，該府水務局103 年5 月27日府水區字第1030119379號函略以：另比對74年11月4 日農林航測所之航照圖及地籍圖套繪顯示，均足資證明該工程用地顯已於74年間有施作堤防護岸等防洪水利設施在案。
且該地號亦屬經濟部公告之「埔心溪排水幹線堤防預定線圖」範圍內土地。
爰此，本案無土地徵收條例第49條第2項第3款規定得申請廢止徵收相關情事之適用。
㈡本案徵收土地計畫書所載其計畫範圍：「起點2k+950至4k+530止」、計畫進度：「74年4 月25日開工至74年7 月20日完工」、經費來源及概算：「74年度經費新臺幣898 萬7,800元整」及依案附徵收土地圖說之圖例施工位置及徵收土地顯示，系爭土地確實坐落於施工範圍內。
又依徵收土地計畫書所附大園鄉公所74年4 月13日召開本案工程用地協調會會議紀錄之協議結果：「該工程各有關業主同意先行發包施工，補償費俟工程完成後，由地政單位分割造冊後再行發放。」
，綜上，顯見本案工程用地確於74年間即經土地所有權人同意先行使用，並施作堤防護岸等防洪水利設施，且74年11月4 日農林航測所之航照圖及地籍圖套繪顯示，均足資證明本案工程用地顯已於74年間有施作堤防護岸等防洪水利設施，嗣後經需用土地人於77年間報准該工程用地徵收計畫在案，故系爭土地既已依徵收計畫使用，自無情事變更之發生事由。
㈢本案系爭土地經輔助參加人77年7 月14日77府地用字第99260 號公告徵收（公告期間：自77年7 月14日起至77年8月13日止），依上開規定原告應於92年8 月14日前請求廢止徵收，惟原告遲至103 年2 月5 日向輔助參加人請求廢止徵收，顯已逾請求廢止徵收之期限。
縱然以原告主張請求時效期間應以系爭土地徵收登記日期（92年5 月21日) 為始日計算，惟依被告103 年2 月21日台內地字第1030072564號令，原土地所有權人請求撤銷或廢止徵收之時效期間，自原因事由發生日起算5 年，原告亦應於97年5 月22日前請求廢止徵收，原告遲至103 年2 月5 日向輔助參加人請求廢止徵收，仍已逾請求廢止徵收之期限等語，資為抗辯。
並聲明：原告之訴駁回。
四、輔助參加人則以：本件徵收案多數被徵收地號之土地所有權人（或繼承人）於77年8 月23日起至81年間陸續領取補償費，惟因陳報徵收當時未辦理分割登記，嗣於78年至80年間經轄管地政事務所辦理逕為分割登記，並分別於80、92、94年間陸續辦理所有權移轉登記於輔助參加人，而原告雖曾於83年1 月9 日提出陳情書申請系爭土地重辦徵收或補發地價差額並經輔助參加人否准在案，其徵收補償費因逾期未領，輔助參加人業於92年4 月3 日依土地徵收條例第26條規定存入保管專戶，並於92年5 月21日辦理徵收所有權移轉登記，依法完成徵收程序。
又本案徵收土地計畫書所載其計畫範圍：「起點2k+950至4k+530止」、計畫進度：「74年4 月25日開工至74年7 月20日完工」、經費來源及概算：「74年度經費新臺幣898 萬7,800 元整」及依案附徵收土地圖說之圖例施工位置及徵收土地顯示，系爭土地確實坐落於施工範圍內。
又依徵收土地計畫書所附大園鄉公所74年4 月13日召開本案工程用地協調會會議紀錄之協議結果：「該工程各有關業主同意先行發包施工，補償費俟工程完成後，由地政單位分割造冊後再行發放。」
，該會議有關業主亦已簽名同意，系爭土地確於74年間即經有關業主同意先行使用，再依農林航測所73年10月16日與74年11月4 日之航照圖及地籍圖套繪對照顯示確於74年已有施工，並經需用土地人於77年間報准該工程用地徵收計畫在案。
另原告稱101 年收到輔助參加人之通知函，始發現系爭土地已徵收一節，惟該通知函係輔助參加人99年間清理歷年舊案而辦理尚未領取徵收補償費之保管通知，且原告曾於83年1 月9 日提出陳情書申請系爭土地重辦徵收或補發地價差額並經輔助參加人函復否准在案，故原告所陳顯與事實未合等語，資為抗辯。
並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有臺灣省政府77年6 月27日七七府地四字第152066號函、輔助參加人77年7 月14日七七府地用字第99260 號函（公告）、輔助參加人103 年5 月1 日府地權字第1030102055號函、原告103 年5 月6 日申請書、原處分、行政院103 年11月26日院臺訴字第1030152646號訴願決定（輔助參加人卷第4 頁、第5 頁、原處分卷126 至127 頁、第139 至141 頁、訴願卷可閱覽部分第6 至9 頁、本院卷第18至21頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。
六、本件爭點厥為：系爭土地是否因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要，而依土地徵收條例第49條第2項第3款規定，應廢止系爭土地之徵收？本院判斷如下：㈠按「已公告徵收之土地，有下列情形之一者，應廢止徵收：…三、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要。」
、「前三項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之。」
分別為土地徵收條例第49條第2項第3款、第4項所明定。
又「（第1項）撤銷或廢止徵收，由需用土地人向中央主管機關申請之。
（第2項）已公告徵收之土地有前條第一項或第二項各款情形之一，而需用土地人未申請撤銷或廢止徵收者，原土地所有權人得向該管直轄巿或縣（巿）主管機關請求之。
（第3項）該管直轄巿或縣（巿）主管機關收受前項請求後，應會同需用土地人及其他有關機關審查。
其合於規定者，由需用土地人依第一項規定申請之；
不合規定者，該管直轄巿或縣（巿）主管機關應將處理結果函復原土地所有權人。」
亦為同條例第50條第1 、2 、3 項所規定。
㈡原告主張系爭土地原徵收作為「增辦74年度埔心溪排水改善工程」用地，於徵收後，因已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要，依土地徵收條例第49條第2項第3款規定，請求被告就系爭土地作成廢止徵收之行政處分。
按土地徵收條例第49條係於101 年1 月4 日修正，第4項規定「前三項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之。」
，系爭土地雖於77年7 月14日公告徵收，惟依前揭土地徵收條例第49條第4項規定，自仍有該條文前3 項規定之適用（最高行政法院102 年度判字第587 號判決意旨亦採相同見解）。
㈢查被告徵收圳股頭小段295 地號等34筆土地，面積計1.0639公頃（含原告原所有之系爭土地），其徵收原因係作為增辦74年度埔心溪排水系統改善工程用地，興辦事業之性質為水利事業，有徵收計畫書及用地徵收土地清冊等影本附卷可稽（輔助參加人卷第31至40頁）。
原告於103 年5 月6 日，依土地徵收條例第49條第2項第3款規定「已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要」，向被告申請就原告所有系爭土地廢止徵收。
茲本件所應審究者，厥為是否廢止系爭土地之徵收，應視上開徵收之土地有無發生情事變更，而致徵收土地之全部或一部已無徵收必要。
又所謂「情事變更」係指非徵收當時所能預見之都巿計畫變更或計畫興辦事業經廢止或變更而言（最高行政法院102 年度判字第587號判決意旨參照）。
亦即情事變更乃係對於持續性之公共事業，在計畫進行中，事後有積極客觀之情事變更事實發生，致該持續性的公共事業已不再需要該被徵收之土地而言。
若單純「未依徵收計畫使用土地」之消極情形，應屬土地徵收條例第9條或土地法第219條收回被徵收土地之範疇，不能作為土地徵收條例第49條第2項第3款情事變更之事由（最高行政法院97年度判字第1136號判決參照）。
㈣次查，本案徵收土地原因係為增辦74年度埔心溪排水系統改善工程用地，興辦事業之性質為水利事業，業如前述，而被徵收之34筆土地（包含原告所有之系爭土地）於74年間即經土地所有權人同意由輔助參加人先行使用，並施作堤防護岸等防洪水利設施，嗣後於77年間始由輔助參加人報經臺灣省政府核准該工程用地徵收計畫在案，有系爭土地徵收計畫書所附埔心溪排水系統改善增辦工程用地協調會紀錄、臺灣省水利局74水工字第18375 號函及74、75年度埔心溪排水系統改善工程概要表等影本附卷為憑（原處分卷第106 至110 頁），依前開協調會紀錄所載，該工程各有關業主同意先行發包施工補償，俟工程完成後，由地政單位分割造冊後再行發放；
再依前開改善工程概要表亦載明工程所需經費來源、經費項目等金額之預算明細。
前開各情核與系爭土地徵收計畫書所載其計畫範圍：「起點2k+950至4k+530止」、計畫進度：「74年4 月25日開工至74年7 月20日完工」、經費來源及概算：「74年度經費新臺幣898 萬7,800 元整」等情相符（輔助參加人卷第35頁），且比對74年11月4 日農林航測所之航照圖及地籍圖套繪顯示（輔助參加人卷第26、27頁），及75年6 月29日、78年10月4 日、103 年11月22日等航照圖套繪地籍圖顯示（本院卷第71至73頁），足見本案被徵收之34筆土地確於74年間即經土地所有權人同意先行使用，並施作堤防護岸等防洪水利設施，嗣後輔助參加人於77年間報經臺灣省政府核准該工程用地徵收計畫在案。
且系爭土地之地號亦屬經濟部公告之「埔心溪排水幹線堤防預定線圖」範圍內土地，有經濟部100 年7 月7 日經授水字第10020207140 號公告及附圖在卷為憑（輔助參加人卷第28、29頁），並經輔助參加人所屬水務局至系爭土地現場會勘，會勘情形為系爭土地已設施護岸在案，系爭土地坐落於改制前桃園縣已公告之埔心溪排水排水幹線堤防預定線內，有會勘紀錄表及照片2 幀附卷可稽（輔助參加人卷第19、20頁），是就本案被徵收土地而言，於核准徵收時，係准予變更為水利用地（原處分卷第70頁），興辦事業之性質為水利事業，系爭土地既已依徵收計畫使用，迄今並無變更情事，自無致原徵收土地之全部或一部已無徵收必要之情形。
基此被告以原處分否准原告廢止徵收之申請，並無不合。
原告雖主張其並未同意輔助參加人先行施工，前開埔心溪排水系統改善工程用地協調會紀錄並無伊之簽名云云。
惟查，前開協調會有關業主簽名分別為：呂全、郭水生、蔡基文、廖聖龍、蔡阿連等人（輔助參加人卷第41頁），而蔡阿連雖非本案被徵收土地之所有權人，惟係原告之父，為原告所不爭執，而原告於準備程序庭時陳稱74年正在服兵役（本院卷第98頁），足見蔡阿連出席會議顯係代理原告出席，系爭土地確於74年間即經有關業主同意先行施工，應可認定，原告前揭主張，尚無足採。
㈤原告雖主張系爭土地若為執行防汛、搶險業務所需，何以系爭土地竟成三角不通之無尾路，且系爭土地於完成徵收後，輔助參加人對於系爭土地並未有任何整地利用之「情事」，其地形地貌一如往昔，依然是荒蕪一片，系爭土地迄今均未作防汛道路使用云云。
經查，依水利法第82條規定，水道治理計畫線或用地範圍線內之土地經主管機關報請上級主管機關核定公告後，得依法徵收之；
未徵收者，為防止水患，並得限制其使用。
同法第78條之4 規定，排水集水區域之劃定與核定公告、排水設施管理之維護管理、防洪搶險、安全檢查、設施範圍之使用管理及其他應遵行事項，由中央主管機關訂定排水管理辦法管理之。
但農田、市區及事業排水，由目的事業主管機關依其法令管理之。
同法第78條之2第1項規定，河川整治之規劃與施設、河防安全檢查與養護、河川防洪與搶險、河川區域之劃定與核定公告、使用管理及其他應遵行事項，由中央主管機關訂定河川管理辦法管理之。
復依排水管理辦法第2條第2項規定，本辦法所稱排水設施，指為確保排水機能得發揮排洪功效，所興建之水路、滯洪池、抽水站及閘門等建造物。
同條第3項規定，前項排水設施內土地及為防汛、搶險或維護之需要所施設之通路範圍內之土地為排水設施範圍。
又依河川管理辦法第6條第3款之規定，水防道路：指便利防汛、搶險運輸所需之道路及側溝，並為堤防之一部分。
由上觀之，系爭土地既經輔助參加人完成徵收程序，並於排水設施範圍內之土地（即堤防用地）施作護岸完竣，即須受水利法有關禁止及限制使用之規範，且水防道路設施之目的係為執行防汛、搶險業務所需，其道路之舖面、寬度、線型係依其設施之目的辦理，並不同於一般道路之規劃及施設，自不因未舖設瀝青路面與否而影響防汎搶險功能，原告前開主張，自係對水防道路有所誤解，顯非可採。
原告另主張本件徵收土地計畫書內僅記載徵收土地作為排水設施改善工程，並未提及「水防道路」云云。
然查，系爭土地於徵收計畫書即已載明興辦事業之性質為水利事業，徵收原因乃係74年度埔心溪排水系統改善工程必須使用本案被徵收土地，有徵收土地計畫書影本附卷為憑（輔助參加人卷第31至36頁），系爭土地於核准徵收時，係准予變更為水利用地（原處分卷第70頁），是輔助參加人為便利防汛、搶險運輸所需，在系爭土地設施護岸，公告於改制前桃園縣已公告之埔心溪排水排水幹線堤防預定線內，自合於徵收計畫之使用，原告前開主張，尚無足採。
況依原告所主張，系爭土地果如原告所稱，地形地貌一如往昔，依然是荒蕪一片，迄今均未作防汛道路使用，未依原徵收計畫使用云云。
然揆諸前揭說明，此乃所有權人能否依土地徵收條例第9條或土地法第219條請求收回土地之問題，尚難據此即認系爭土地已無使用之必要。
㈥原告另主張系爭土地固於77年7 月14日徵收，然遲至92年5月21日始完成徵收登記，且於原告103 年2 月5 日向輔助參加人提出申請廢止徵收後，迄103 年4 月16日始將系爭土地變更編定為「水利用地」，足見輔助參加人依土地徵收計畫使用，但尚未完成變更編定前，因情事變更，使系爭土地已無徵收之必要，自符合土地徵收條例第49條第2項第3款之要件云云。
惟按土地徵收條例第49條第2項第3款所謂「情事變更」係指非徵收當時所能預見之都巿計畫變更或計畫興辦事業經廢止或變更而言。
亦即情事變更乃係對於持續性之公共事業，在計畫進行中，事後有積極客觀之情事變更事實發生，致該持續性的公共事業已不再需要該被徵收之土地而言，業如前述。
經查，系爭土地於徵收後並無變更用途，仍屬原徵收計畫之水利用地，亦無未依原徵收計畫使用之情事，自不符合土地徵收條例第49條第2項第3款所定應廢止徵收之要件。
至原告所稱系爭土地地目變更登記係遲至103 年4 月16日始辦理變更編定為「水利用地」，雖為被告所不爭執，惟系爭土地經徵收完成，並發放補償費後，輔助參加人本即得以辦理地目變更，縱其漏未即時為地目變更，亦不影響其依原徵收計畫使用，原告主張未變更編定為「水利用地」，即合於土地徵收條例第49條第2項第3款所定之情事變更要件云云，容係誤解，尚不足採。
㈦綜上所述，原告上開主張均不足採。
從而，被告以原處分否准原告廢止徵收之申請，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。
原告起訴論旨請求判決如其訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、又本件事證已臻明確，兩造及輔助參加人其餘主張及舉證，於本件判決之結果並無影響，爰不一一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 8 月 13 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 許 瑞 助
法 官 王 俊 雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 104 年 8 月 13 日
書記官 鄭 聚 恩
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