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臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1057號
104年11月17日辯論終結
原 告 仝清筠
訴訟代理人 朱瑞陽 律師
蔡文玲 律師
王以國 律師
被 告 財政部賦稅署
代 表 人 吳自心（署長）住同上
訴訟代理人 呂繼宗
上列當事人間政府資訊公開法事件，原告不服財政部中華民國104 年5 月29日台財訴字第10413926780 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告依檔案法及政府資訊公開法規定，以民國103 年10月16日政府資訊公開申請書，請求被告提供公文號：第0940452905號、檔號:0094/103.02/1/6/6之「立法委員及頻道業者拜會討論『頻道業者給付播映權費用及代理權費用課稅問題』會議紀錄」暨出席名單（下稱系爭資訊）；
案經被告以原告申請提供之檔案，係財政部作成94年5月23日台財稅字第09404529050號函（下稱財政部94年5月23日函）之準備作業資料，且非屬對公益有必要者，乃以103年12月26日臺稅所得字第10304039590號函復，否准其申請（下稱原處分）。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠本件原告請求提供之資訊縱屬「檔案」，亦得依據政府資訊公開法作為請求之基礎。
參照最高行政法院101 年度判字第1118號判決、鈞院101 年度訴字第303 號判決意皆，可知資訊公開法於體系上實為政府資訊公開之基準法，並不因請求公開之資訊已歸入檔案而無適用餘地。
㈡原告聲請之資訊並無政府資訊公開法第18條第1項第3款規定之適用。
系爭資訊乃財政部94年1 月25日作成台財稅字第0940452905號函（下稱財政部94年1 月25日函）後，為處理系爭函釋引起之課稅問題而召開之會議，是以根本不合於「政府機關作成意思決定前」之要件；
況其內容乃政府機關與其他頻道業者間就既存爭議所為之「對外」協商、溝通，與所謂內部擬稿截然不同，而無適用政府資訊公開法第18條第1項第3款之餘地。
再查，上開會議作成於10年以前，公開其內容並不會妨礙機關決策之作成，反有助於民眾檢視及監督政府機關決定之合理性，亦即，比較本件原告行使資訊公開權對於監督政府機關決定所能發揮之功能，以及被告拒絕提供相關資訊所可能維護之利益，前者乃具有明顯立見之利益，後者則無何明顯利益，兩相權衡，原告資訊公開權之法益實高於被告拒絕提供之法益，是以，即使系爭資訊果為內部單位之擬稿或其他準備作業，仍應符合首開規定所稱「對公益有必要」之但書，而應公開或提供，原處分及訴願決定竟遽以首開規定駁回申請，實不足採。
㈢系爭會議紀錄涉及有線廣播電視業者向財政部進行遊說內容，非屬政府資訊公開法所規定應「限制公開或不予提供」之事項。
94年12月28日公布施行之政府資訊公開法第7條第1項規定，雖未將遊說列明為依法應主動公開之事項，惟自同屬陽光法案之遊說法施行後，遊說之內容依法即應公開登記，尚非被遊說者所屬機關得逕自決定限制公開或不予提供。
據此，財政部於遊說法施行後，亦曾先後將美國商會、合作金庫退休人員協會等團體就租稅法令或公營銀行員工優惠存款方案等遊說案件，於網站上公開相關遊說資訊。
系爭資訊乃財政部94年1 月25日函後，為處理函釋引起之課稅問題而召開之會議，實即頻道業者為影響財政部對相關租稅法令、政策或議案之形成、制定、通過、變更或廢止，而以口頭或書面方式，直接向財政部表達意見之行為，縱該次會議於94年3 月召開時，遊說法雖尚未施行，惟其實質上仍為符合遊說法所定義之「遊說」行為。
從而，本件頻道業者實質上之遊說行為，雖無須依法主動公開登記，惟就相關遊說事項之會議紀錄（包含與會代表與會議內容等），參諸遊說法「防止不當利益輸送，確保民主政治之參與」之立法意旨，亦顯非屬政府資訊公開法所規定應「限制公開或不予提供」之事項甚明。
㈣即使系爭資訊中存有不得公開之內容，仍應就得公開之部分依政府資訊公開法第18條第2項、第19條規定，適用「分離原則」，亦即，被告仍應將該部分遮蔽後，將得公開之部分予以公開，始為適法等語，為此求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告對於原告於103 年10月16日申請事件，應作成准予提供系爭資訊供原告閱覽、抄錄及複製之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠系爭資訊係被告於職權範圍內所作成而存在於文書之資訊，且已依檔案法歸入檔號：0094/ 103.02/1/6/6之檔案中，依法務部95年3 月16日法律決字第0950009957號函釋，原告申請提供之資訊屬政府資訊公開法規定之「政府資訊」。
㈡系爭資訊為「政府機關作成意思決定前之內部單位準備作業」資料，且原告申請提供系爭資訊非基於公益目的，依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定應不予提供。
系爭資訊係財政部發布94年5 月23日函前，於94年3 月29日假被告1213會議室與稽徵機關、立法委員、頻道業者等相關機關及人員間就「頻道業者給付播映權費用及代理權費用課稅問題」進行意見交換之紀錄，並未對外公開，屬政府資訊公開法第18條第1項第3款規定「政府機關作成意思決定前之內部單位準備作業」資料，且原告103 年10月16日政府資訊公開申請書僅載明其申請目的為「個人或關係人資料查詢」，且起訴狀僅泛稱「公開系爭內容有助於民眾檢視及監督政府機關決定之合理性」云云，無法具體證明其申請確有公益必要性，依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，不予提供。
㈢本件原告申請提供之政府資訊，其全部內容均屬依法不予提供之政府資訊，不適用政府資訊公開法第18條第2項規定之分離原則。
系爭資訊係被告與稽徵機關、立法委員、頻道業者等相關機關及人員間就「頻道業者給付播映權費用及代理權費用課稅問題」交換意見之會議資料及紀錄（含出席人員名單），其全部內容均屬依法不予提供之政府資訊，不適用政府資訊公開法第18條第2項規定之分離原則。
㈣至原告主張遊說法施行後，遊說之內容應依法登記及公開，尚非被遊說者所屬機關得逕自決定限制或不公開，本案原告申請提供之政府資訊，涉及有線廣播電視業者向財政部進行遊說內容，並非屬政府資訊公開法定應限制公開或不予公開之事項乙節，查遊說法係自97年8月8日始開始施行，且無追溯適用之規定。
本案原告申請提供被告94年間之政府資訊，在遊說法施行前已存在，自不適用遊說法規定，原告所訴核無足採。
㈤綜上所陳，原告之主張應無理由，訴願決定亦無違誤之處，等語，求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告以原告申請提供之系爭資訊係財政部94年5 月23日函之準備作業資料，且非屬對公益有必要者，以原處分否准其申請，是否適法？
五、本院之判斷：㈠按政府資訊公開法第2條規定：「政府資訊之公開，依本法之規定，但其他法律另有規定者，依其規定。」
惟依檔案法第2條規定：「本法用詞定義如下：……。
二、檔案：指各機關依照管理程序而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。
三……。
四、機關檔案：指由各機關自行管理之檔案。」
，故人民申請閱覽或複製之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，則應優先適用檔案法規定處理。
原告申請之資訊屬被告已歸檔管理之文字資料，自應優先適用檔案法之相關規定，但仍得參酌政府資訊公開法第18條規定，視個案開放提供使用。
次按「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」
及「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。
但對公益有必要者，得公開或提供之。」
分別為政府資訊公開法第3條及第18條第1項第3款所明定。
而政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐，自應限制公開或不予提供，惟對公益有必要者，自不在限制範圍之列，以求平衡，此觀政府資訊公開法第18條第1項第3款規定之立法理由甚明。
㈡再按「政府資訊公開法於立法當時，依該法第2條立法理由，已將之定位為普通法，是其他法律對於政府資訊之公開另有規定者，自應優先適用。
準此，關於機關檔案亦為政府資訊之一環，固應優先適用檔案法，如為檔案法所未規定者，應併適用政府資訊公開法。」
最高行政法院102年度判字第410號判決意旨參照。
㈢本件原告請求閱覽、複製及抄錄之檔案即系爭資訊，已經被告依檔案法歸入檔號：0094/ 103.02/1/6/6之檔案中，屬檔案法第2條第2款規定之「檔案」。
系爭資訊係財政部發布94年5月23日函前，於94年3月29日，假被告1213會議室與稽徵機關、立法委員、頻道業者等相關機關及人員間就「頻道業者給付播映權費用及代理權費用課稅問題」進行意見交換之紀錄，並未對外公開，屬政府資訊公開法第18條第1項第3款規定「政府機關作成意思決定前之內部單位準備作業」資料，則被告依上開規定，且認非屬對公益有必要者，以原處分否准原告申請，於法並無不合。
㈣原告雖主張系爭資訊乃財政部94年1月25日函作成後，為處理系爭函釋引起之課稅問題而召開之會議，是以根本不合於「政府機關作成意思決定前」之要件。
況其內容乃政府機關與其他頻道業者間就既存爭議所為之「對外」協商、溝通，與所謂內部擬稿截然不同，而無適用政府資訊公開法第18條第1項第3款之餘地等語。
惟查，系爭資訊係財政部94年5月23日函發佈前之內部單位準備作業，與內部擬稿無涉，縱令在財政部94年1月25日函作成後，仍為財政部94年5月23日函作成前與其他機關間之意見交換等政府資訊，核屬政府資訊公開法第18條第1項第3款規定之範疇。
是原告之主張，委無足採。
又本項豁免既在保護「思辯之過程」，則得依本項豁免公開之資訊必為「作成決定前之意見溝通或文件」，且該作成決定前之意見溝通或文件，是否因公益而有必要准許公開或提供，行政機關應有裁量權，此觀諸政府資訊公開法第18條第1項第3款但書係規定「但對公益有必要者，『得』公開或提供之」自明。
則被告參酌原告103年10月16日政府資訊公開申請書所載申請目的為「個人或關係人資料查詢」，基於自身稅務案件，無法具體證明其申請確有公益必要性，否准所請，亦無違誤。
又上開會議開會時間之遠近，並不影響系爭資訊屬限制公開之資訊，參諸政府資訊公開法主管機關法務部97年3月28日法律決字第0970009248號函釋意旨「政府資訊公開法第18條第1項第3款規定……縱於機關作成決定後，如將內部擬稿公開，仍可能有相同之困擾。
準此，本法前揭規定，於機關作成意思決定前、後，均有其適用。」
，是原告主張上開會議作成於10年以前，公開其內容並不會妨礙機關決策之作成，反有助於民眾檢視及監督政府機關決定之合理性云云，亦無可採。
㈤原告另主張系爭資訊涉及有線廣播電視業者向財政部進行遊說內容，非屬政府資訊公開法所規定應「限制公開或不予提供」之事項云云。
惟按，遊說法係於96年8月8日總統華總一義字第09600101841號令制定公布；
自公布後1年施行，並無追溯適用之規定。
系爭資訊作成於94年間，在遊說法施行前已存在，尚無遊說法之適用。
至原告主張依政府資訊公開法第18條第2項、第19條規定，適用「分離原則」，被告仍應將該部分遮蔽後，將得公開之部分予以公開，始為適法乙節，因系爭資訊係被告與稽徵機關、立法委員、頻道業者等相關機關及人員間就「頻道業者給付播映權費用及代理權費用課稅問題」交換意見之會議資料及紀錄（含出席人員名單），其全部內容均屬依法不予提供之政府資訊，不適用政府資訊公開法第18條第2項規定之分離原則。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採。原處分否准原告所請，認事用法，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。
原告訴請撤銷，並求為判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 12 月 1 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 畢乃俊
法 官 林惠瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 104 年 12 月 1 日
書記官 蕭純純
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