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臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1088號
104年12月17日辯論終結
原 告 李子江
訴訟代理人 吳忠德 律師
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 林洲民（局長）
訴訟代理人 吳名秋
林辰熹
上列當事人間國宅事件，原告不服臺北市政府中華民國104年6月4日府訴二字第10409075200號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠臺北市基隆河二期專案國（住）宅，係臺北市政府為安置基隆河截彎取直拆遷戶之政策，專案取得土地而興建之國（住）宅，前由臺北市政府工務局養護工程處（民國95年8 月1日更名為臺北市政府工務局水利工程處，下稱前養工處）辦理核配作業並提供配售人員名冊由臺北市政府前國民住宅處（已於93年3 月3 日與被告組織整併，下稱前國宅處）於86年3 月29日假內湖高工活動中心以電腦配對方式公開抽籤，其中訴外人李漢成獲配臺北市○○區○○○路○○○巷○○號3 樓（國宅戶號：2C01303 ，下稱系爭國宅），嗣前養工處以89年9 月6 日北市工養權字第89635874000 號函通知前國宅處略以：「主旨：有關基隆河整治工程專案國（住）宅配售權利人李漢成變更案，詳如說明……依本市土地重劃大隊〔94年9 月6 日與本府地政處（100 年12月20日起更名為臺北市政府地政局）測量大隊整併為土地開發總隊，下稱重劃大隊〕89年8 月22日北市地重三字第8960316800號函續辦。
查本市○○路○段○○巷○○號房屋坐落基隆河整治工程區段徵收地區暨內湖區第6 期市地重劃區範圍之內，由土地重劃大隊於辦理上開重劃區時核發補償費及拆除，並由本處辦理專案國（住）宅事宜，因該建物補償費核發對象經該大隊來函澄清係為李漢成及陳文德先生，故原李漢成先生獲配之專案國（住）宅（戶號：2C01303 ），其配售人應更改為李漢成及陳文德先生等2 人。」
俾使前國宅處得憑以通知其等2 人共同辦理後續繳款簽約等相關事宜。
嗣因共同配售人李漢成死亡，經其繼承人李黃淑女及原告等5 人以101 年4 月18日申請書向臺北市政府申請由原告繼承其配售系爭國宅之權利，並經臺北市政府以101 年5月30日府授工水字第101627 10400號函同意辦理在案。
㈡嗣被告以101 年6 月4 日北市都服字第10134193000 號函通知原告及陳文德等2 人會同至被告領取繳款通知單，經其等（或代理人）於102 年9 月30日會同領取「臺北市政府出售國民住宅繳款通知單」，經查該繳款通知單其上載有「繳款及簽約規定……日期：102 年10月30日前，逾期以放棄承購權利論……說明事項……⒍……承購者應於繳交定金3 萬元（現金或支票）後於繳款期限內一次繳清房地價款並簽約交屋。
承購戶自行協商銀行以委託撥款承諾書方式辦理繳款簽約交屋。
如遇金融機構因法令規定停辦貸款，承購人應接獲本處通知期限內以現金依次向本局繳清或補足，如承購人未能在期限內繳清或補足價款，本局得解除契約，房屋恢復原狀，定金3 萬元不予退還，並依實際交屋進住天數加計房地使用費，剩餘款項無息退還……。」
等字樣，並經原告閱畢後簽章。
嗣其等2 人於上開繳款通知單所定期限內分別於102 年10月24日及25日各自繳交1/2 房地總價款在案。
嗣共同承購人陳文德以其年事已高向臺北市政府申請變更權利人名義為訴外人陳明輝及陳明達，並經臺北市政府以102 年11月14日授工水字第10262831200 號函同意變更在案。
㈢被告旋以102 年11月20日北市都企字第10239698400 號函通知原告及訴外人陳明輝、陳明達等3 人儘速至被告辦理簽約等事宜，惟因其等3 人遲未辦理簽約手續，被告乃再以103年4 月24日北市都企字第10330093100 號函（下稱103 年4月24日函）及103 年12月23日北市都企字第10339312600 號（下稱103 年12月23日函）催告其等3 人辦理簽約等事宜，並請其等3 人於104 年1 月29日前辦理簽約事宜，逾期將依前揭繳款通知單內「繳款及簽約規定」以放棄承購權利論，並退還已繳之價款。
嗣原告以共有人間之權利比例存有爭議，已向新北市中和區調解委員會申請調解為由，而以104 年1 月21日陳情書向被告申請展延，案經該局以104 年1 月28日北市都企字第10430806500 號函（下稱104 年1 月28日函）同意俟調解日後10日內辦理後續簽約事宜，逾期仍以放棄承購權利論，並退還已繳之價款。
嗣原告復以上開調解不成立，其已依法提起民事訴訟，再以104 年2 月5 日陳情書向被告請求展延簽約期限至系爭訴訟確定為止，案經被告以104 年2 月25日北市都企字第10431331000 號函（下稱原處分）復原告略以：「……說明：……有關臺端等獲配旨揭住宅，其共有人間之權利比例爭議，再次申請展延簽約日期乙節，歉難同意，本案已逾本局104 年1 月28日北市都企字第10430806500 號函指定簽約期限，逾期未辦理簽約視同放棄承購權利，請臺端等檢送設於銀行或郵局存摺封面影本及領據，俾利辦理價款退款事宜。」
原告不服提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉請求判命被告與原告簽訂原告承購系爭國宅房地契約。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、原告主張：㈠原告承購系爭國宅之權利，因被告以原處分予以撤銷，而未能進入訂約程序，此部分之爭執，應屬公法爭議：⒈我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理。
除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；
因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之（釋字第448號、第466號解釋意旨參照）。
大法官會議釋字第540號解釋雖未直接引用「雙階理論」一詞，仍已闡明人民與行政機關訂立私法契約前，即認於訂約前之階段屬公法爭議，經主管機關依相關法規或行使裁量權之結果，認定不符合該當要件，而未能進入訂約程序者，既未成立私法關係，應依法提起行政爭訟。
⒉原告李子江與他共同配售人共有系爭國宅之承購權利，惟因前養工處於核定配售系爭國宅之權利時，因裁量怠惰，並未同時確定系爭國宅承購權利之共有比例，並推諉由共同配售人自行決定，自此原告與他共同配售人間爭訟多年。
嗣後，系爭國宅之配售事宜改由被告負責，惟被告明知原告與他共同配售人已繳足系爭國宅之承購價金，且原告與他共同配售人間就系爭國宅之所有權持有比例尚未解決，逕罔顧原告已為信賴之表現，而無視信賴保護原則，定期要求原告與他共同配售人須與被告簽立系爭國宅之承購契約，又怠惰不願處理系爭國宅之所有權持有比例問題，原告因此向被告申請展延簽約日期，而遭被告以原處分否准展延簽約之請求，並同時撤銷原告對系爭國宅之承購權利。
㈡本件緣由：⒈重劃大隊因辦理基隆河整治工程，遂將原告之父李漢成所有系爭原建物拆除，並徵收前開建物之土地，除給付李漢成補償費外，另依「臺北市基隆河中山橋至成美橋段河道整治地區區段徵收範圍現住戶拆遷安置計畫」配售1戶專案國住宅，作為補償地價之範圍。
前養工處將系爭國宅作為拆遷安置計畫配售1戶專案國宅予李漢成，嗣於101年由被告負責系爭國宅之承購程序。
因李漢成往生後，其承購權轉由原告1 人繼承，但系爭國宅之承購權利，因前養工處於核定配售系爭國宅之權利時，認定由原告與第3 人陳文德共有之，又因該機關之裁量怠惰，未同時確定系爭國宅承購權利之共有比例，並推諉由共同配售人間自行決定系爭國宅所有權之持有比例，故原告與陳文德間自此就系爭國宅所有權之持有比例有所糾紛，原告前曾向臺灣士林地方法院提起確認訴訟，該案件業經該院、臺灣高等法院及最高法院審理，認為承購系爭國宅之權利來自於系爭原建物，而系爭原建物因陳文德在原址搭蓋定著物而與原告之父李漢成共有，故認定基於系爭原建物所有權而就承購系爭國宅之權利，亦為李漢成與陳文德所共有，而陳文德於上述判決後，也將其承購資格變更為由其子陳明達、陳明輝承購，即系爭專案國宅之承購權由原告與陳明達、陳明輝共有。
⒉然而，上述民事判決並未確認李漢成與陳文德之間就共有系爭原建物之應有部分比例，也未確認李子江與陳文德之間就共有系爭國宅承購權利之比例，此涉及原告承購系爭國宅時權利持分範圍要如何辦理登記，也涉及原告與陳明達、陳明輝就系爭國宅之財產權利的劃分，影響原告之權利甚大。
然前養工處、重劃大隊及被告等均將系爭國宅承購權利之比例請原告和陳明達、陳明輝自行協調或循司法途徑解決，卻未予裁量認定。
雖被告前已就系爭國宅通知原告進行簽約承購程序，並函請原告與陳明達、陳明輝須於104 年1 月29日前完成系爭國宅承購簽約，但系爭國宅承購權利之比例爭議尚未解決，故原告於104 年1 月21日向被告提出申請延展期限，並同時進行民事調解程序。
經原告以陳文德、陳明達、陳明輝等人為對造，向新北市中和區調解委員會聲請調解，惟對造等卻主張渠等可取得之持分比例應為1/2 ，與原告意見不一，雙方無法達成共識，因而調解不成立。
為此，原告僅能提出民事訴訟以確認雙方承購系爭國宅權利之應有部分比例，並已於104 年2月5 日正式提起民事訴訟，並另行向被告再次申請展延簽約期限，並承諾願意負擔等待期間之相關費用。
詎料被告於104 年2 月25日竟以原處分拒絕原告申請展延日期之申請，並且以逾期未辦理簽約視同放棄承購權利為由，撤銷原告對系爭國宅之承購權利。
㈢被告撤銷原告承購國宅之資格，形同撤銷徵收補償，自非等同撤銷一般民眾承購國宅資格之性質，並與信賴保護原則相悖：⒈憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第3人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。
惟個人行使財產權仍應依法受社會責任及環境生態責任之限制，其因此類責任使財產之利用有所限制，而形成個人利益之特別犧牲，社會公眾並因而受益者，應享有相當補償之權利。
國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應給予相當之補償，方符首開憲法保障財產權之意旨（大法官會議解釋第400號、第440號意旨參照）。
⒉臺北市政府為妥善辦理地上建物拆遷工作，並鼓勵拆遷戶於期限內配合搬遷，亦訂有獎勵措施，依80年臺北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償暨違章建築處理辦法第37條規定意旨，臺北市拆遷處理辦法規定之違章建築處理費、自行拆遷獎勵金及安置措施等補償項目，應屬行政機關依法徵收人民房地後，給予相當之補償之一部，當與撤銷一般民眾承購國宅資格不同。
⒊原告獲配系爭國宅資格既經臺北市政府核定，且有關配售系爭國宅之對價亦經原告與他共同承購人等會同至被告領取「臺北市政府出售國民住宅繳款通知單」並分別於102年10月24日及25日各自繳清1/2 房地總價款，則可認原告有客觀上具體表現其信賴之行為，揆諸大法官會議解釋第525 號意旨，應有信賴保護原則之適用。
原處分就原告以其共有人間之權利比例爭議，再次申請展延簽約日期一節，所為不同意之回復，並撤銷原告對系爭國宅之承購權利，已違反信賴保護原則，訴願決定未予糾正，亦有未合等語。
四、被告主張：㈠本案訴訟程序不合法：⒈提起撤銷訴訟，乃以有行政處分之存在為前提，核原處分係就原告之請求事項所為不同意延期辦理簽約之意思表示，係為私法契約內容階段，自非行政處分，亦不因此發生法律上之效果。
⒉被告因執行臺北市基隆河中山橋至成美橋段河道整治地區區段徵收範圍內現住戶遷移安置計畫，本案係屬被告與原告雙方買賣關係爭執，無涉資格認定之公權力行為，屬民事私法紛爭，揆諸大法官會議解釋第540號解釋及理由書，自應循民事訴訟程序確認，非可為行政訴訟標的，其理甚明。
㈡本案訴訟實質無理由：本案為顧及原告權益，經分別以103年4月24日函及103年12月23日函2次催告，並請其於104年1月29日前依繳款通知單之「繳款及簽約規定」履行簽約之義務，逾期則以放棄承購權利論，並退還價款。
但原告卻遲未依上揭函示意旨辦理，則依國民住宅出售出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法第7條第1項第1款、第13條規定，被告以原告逾期未辦理，認其未有承購之意願，而不續予簽約退還價款，即無違誤等語。
五、經查：㈠按國民住宅主管機關就其直接興建之國民住宅予以配售，認為申請承購者不符合法規規定或裁量結果之該當要件，或依法規規定或裁量結果取消其申請承購資格，均未進入國民住宅配售訂約程序，尚未成立私法上之買賣關係，申請承購者如有不服，須依法提起行政爭訟（司法院釋字第540號解釋理由書意旨參照）。
㈡本件訴願決定係以原告、陳明達及陳明輝3 人獲配系爭國宅資格既經臺北市政府核定，且分別於102 年10月24日及25日各自繳清1/2 房地總價款在案，則本案已進入議定私法契約內容階段，被告就原告以其共有人間之權利比例爭議，再次申請展延簽約日期一節，所為不同意之回復，其性質係被告立於私法主體地位，基於私經濟關係所為之意思表示，非屬訴願救濟範圍內事項，因而為訴願決定不受理之決定。
惟就國宅之配售而言，依司法院釋字第540 號解釋意旨，已由國宅主管機關代表國家或地方自治團體與承購人訂立買賣契約者，此等契約非行使公權力而生之公法上法律關係，如涉爭執，始為私權關係之民事事件。
本件原告並未申購國宅成立，與被告間並未訂立買賣契約，訴願決定引據該解釋文，認為取消原告承購資格之原處分係被告立於私法主體地位，基於私經濟關係所為之意思表示，非行政處分，其適用該解釋，即有可議。
又被告雖辯稱其以103 年4 月24日函及103 年12月23日函2 次催告，並請原告於104 年1 月29日前依繳款通知單之「繳款及簽約規定」履行簽約之義務，逾期則以放棄承購權利論，並退還價款；
嗣原告復以共有人間之權利比例存有爭議，已向新北市中和區調解委員會申請調解為由，以104 年1 月21日陳情書向被告申請展延，被告方以104 年1 月28日函原告並副知陳明達、陳明輝，同意俟調解日後10日內辦理後續簽約事宜，逾期仍以放棄承購權利論，並退還已繳之價款。
被告多次催告明示原告逾期未簽約之結果，原告本件訴訟實無實益云云。
惟查，被告104 年1 月28日函（原處分卷第9 頁）既已於說明陳明：「有關……因與共同配售人間之權利比例爭議，已向新北市中和區調解委員會申請調解，本局同意嗣『調解日後』10日內辦理後續簽約事宜……」等語，則其期限之訂定，似應慮及調解本有成立或不成立而發展成民事訴訟之可能。
本件被告尚未與原告訂立系爭國宅之買賣契約，即發函通知取消原告之承購資格，核其所為係行使公權力而生公法上法律關係之行政處分，已如前述。
原告提起訴願，於訴願程序本應為實體之審理決定，始為適法（訴願法第77條第8款參照）。
訴願機關未察，從程序逕為訴願不受理之決定，揆諸前揭規定及說明，其訴願程序顯有瑕疵，無可維持。
原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
爰將訴願決定撤銷，由訴願機關審酌各情，另為適法之決定。
至於原告訴請撤銷原處分及請求判命被告與原告簽訂原告承購系爭國宅房地契約部分，則應俟合法之訴願程序先行審理再為決定，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 12 月 31 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 洪遠亮
法 官 蕭忠仁
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 105 年 1 月 4 日
書記官 陳清容
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