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臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1829號
105年4月19日辯論終結
原 告 戴欽
訴訟代理人 劉衡慶 律師
陳宏銘 律師
被 告 國防部
代 表 人 高廣圻（部長）住同上
訴訟代理人 張靈秀
上列當事人間有關眷舍事務事件，原告不服行政院中華民國104年9月24日院臺訴字第1040146096號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告（原名鄭戴欽）前頂購新竹市第16村眷舍1戶（下稱系爭眷舍），經前國防部空軍總司令部（下稱空軍總司令部，民國95年2月15日改制為國防部空軍司令部）於77年11月間補發眷舍居住憑證。
嗣前空軍總司令部91年8月28日（91）近惇字第4434號令（下稱空軍總司令部第4434號令），以原告自87年4月7日遷出系爭眷舍後迄今已4年餘，依國軍軍眷業務處理辦法（86年1月22日修正前名稱為國軍在臺軍眷業務處理辦法，下稱軍眷業務處理辦法，91年12月30日廢止）第31條第4項（按應係第31條第1項第4款）規定，撤銷其眷舍居住權收回眷舍，其眷舍居住憑證一併作廢。
原告訴經被告96年決字第9號決定訴願駁回後，循序訴經本院96年度訴字第1005號判決駁回其訴及最高行政法院97年度裁字第1036號裁定駁回其上訴，復提起再審之訴，經本院97年度再字第40號判決駁回。
嗣原告於104年1月26日具國軍老舊眷村原眷戶承購住宅或發給輔助購宅款申請書，以其原係合法眷戶，因國軍相關行政人員疏忽，致遭剝奪系爭眷舍居住權，且撤銷居住權之行政處分未經合法送達，請依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第5條及第20條第1項規定，准其承購依眷改條例興建之住宅或給與輔助購宅款等語。
經被告於104年4月7日以國政眷服字第1040003960號函（下稱原處分）復原告略以：原告原頂購系爭眷舍，惟自87年4月7日戶籍遷出後未有再遷回事實，經前空軍總司令部第4434號令撤銷其眷舍居住權，即喪失原眷戶資格，無法依眷改條例享有輔助購宅權益或領取輔助購宅款。
上開撤銷原告眷舍居住權案，經原告提起行政訴訟，已經法院判決原告之訴駁回定讞，被告無法違背判決結果，再給予相關輔助購宅權益等語。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：（一）程序部分─本案無庸受到空軍總司令部第4434號令之拘束，與本院96年度訴字第1005號判決、最高行政法院97年度裁字第1036號裁定等（下稱他案判決）訴訟當事人、訴訟標的均不同，不受他案判決之既判力所及：1.依最高行政法院98年度判字第1472號判決意旨，本件審查範圍，無法割裂觀察最後階段之行政行為，僅對於原處分駁回原告請求部分審查是否適法，關於空軍總司令部第4434號令註銷原告系爭眷舍之居住權部分，亦應審查是否合法。
2.所謂「構成要件效力」係針對行政處分之主旨具有構成要件效力，作成行政處分之事實基礎並不具「構成要件效力」，無拘束行政法院或其他行政機關之效力。
空軍總司令部第4434號令函之主旨，係撤銷原告系爭眷舍之居住權，而非認定原告為遷出系爭眷舍之戶籍已4年餘之行為人，此部分僅係作為該行政處分之基礎事實，是否有此基礎事實，他機關或法院仍應實質審查其合法性，不受其拘束，無從衍生構成要件效力。
3.原處分與空軍總司令部第4434號令函適用之法律各異，前者駁回原告之請求，係以原告不合眷改條例之規定為依據，認原告無法享有輔助購宅權益或領取輔助購宅款等；
後者則係依軍眷業務處理辦法，法律依據不同，就此事項自無構成要件效力可言。
被告因空軍總司令部第4434號令而駁回原告請求之原處分，充其量僅可證明原告與空軍司令部之見解一致，但不可逕謂空軍總司令部第4434號令在本案有「構成要件效力」。
4.縱使承認「構成要件效力」得拘束法院，該效力之適用仍應遵守權力分立與制衡原則，原告提起課予義務之訴，理由之一係空軍總司令部第4434號令作成過程，連同該4434號令本身都有違法不當之情，而被告與空軍司令部等單位諸多不當手段妨礙原告承購國宅或請領補助款，該行為既涉及是否構成不當行為，當然得為本案所審查。
空軍總司令部第4434號令亦僅認定原告係於87年4月7日將戶籍遷出系爭眷舍所在地址餘4年，然原告是否確實搬出，尚無定論，蓋戶籍遷出，不代表人也搬走，兩者並無邏輯上之必然關係。
被告不僅延續空軍總司令部第4434號令之錯誤，也誤解該4434號令之意旨，亦已逾越權力分立、無視本案不受他案之既判力所及且不當壓縮行政法院依法審理之權限，甚至無視「戶籍遷出」與「人已搬走」為兩個完全不同之概念。
（二）實體部分：1.被告及空軍司令部註銷原告系爭眷舍住居權，確有不當行為：⑴空軍總司令部第4434號令作成前，空軍司令部未盡調查義務，被告亦未予以糾正。
原告於90年1月起至93年12月在澎湖參與跨海大橋興建工作，工程期間約每月返回眷村住處一次，原告之妻因治療疾病而眷舍老舊不堪未獲准修繕，乃攜女借住永和親友家，空軍499聯隊分別於90年5月1日投遞通知書、91年2月6日至空軍第16村會勘時，原告均不在，致誤判原告已搬離眷村，作成不確實之會勘紀錄。
⑵空軍總司令部第4434號令作成後，該號令並未合法送達原告，亦為本院96年度訴字第1005號判決所承認，程序顯然違法，且原告曾向承辦人陳情，承辦人要求原告將眷舍居住憑證正本、員警家戶訪問簽章表正本及眷舍鑰匙郵寄當時任空軍第499聯隊隊長，原告依指示郵寄，迄今未歸還資料正本，嚴重延誤原告救濟時機。
2.原告主張應類推適用民法第101條之規定，請求承購國宅或相當數額之輔助購宅款，為有理由：⑴依實務通說，私法規定得於公法未規定時，（類推）適用於公法關係，有行政法院77年度判字第463號、80年度判字第579號判決可參，則公法就條件成就不成就之擬制應類推適用民法之相關規定始為妥當。
⑵本件確實存在不確定之事實，原告承購住宅及領取輔助購宅款係原眷戶依眷改條例享有之權益，即係一種將來不確定發生之客觀事實，當然係「條件」之一種。
⑶被告以不正方法剝奪原告之眷戶身分，使原告無法請求輔助購宅或領取輔助購宅款，應類推適用民法第101條第1項之法理，認為原告請求輔助購宅或領取輔助購宅款之條件已成就，被告即應作成准許之行政處分，始為合理。
3.原告業已提出多項證據證明確實於上開期間內仍繼續居住於眷舍，原告已年老體衰，年近古稀，無固定收入且名下無任何不動產，只能租屋居住，尚須扶養重病之妻與女。
空軍第十六村拆除後，新建供原眷戶承購之住宅尚有多戶空屋，且原眷村基地轉賣建商之獲利高達7億餘元，現應有相當數額之改建基金可資運用。
考量原告原係合法之眷戶，不幸因空軍相關行政人員之疏忽及誤會，而被剝奪眷舍居住權，甚至當初撤銷居住權之行政處分亦未合法送達原告，賜准原告承購依眷改條例興建之住宅，或依該條例第20條第1項之方式，計算給與原告輔助購宅款，俾能另行購屋居住。
（三）並聲明求為判決：1.原處分及訴願決定均撤銷。
2.被告就原告104年1月26日申請事件，應作成准許原告承購依眷改條例興建之住宅或給付原告相當數額之輔助購宅款之行政處分。
3.訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：（一）原處分否准原告承購住宅及領取輔助購宅款之申請，適法有據：1.原告非眷改條例所稱原眷戶，無法享有承購住宅或領取輔助購宅款權益：依眷改條例第3條第2項、第5條第1項、第20條第1項、行政訴訟法第110條之規定、本院103年度訴字第1599號、104年度訴字第1462號及最高行政法院101年度判字第980號判決意旨，本件爭訟標的為原告請求被告作成「准許請求輔助購宅或領取輔助購宅款之行政處分」是否適法有據，而非空軍總司令部第4434號令有無得撤銷事由。
空軍總司令部第4434號令既撤銷原告眷舍居住權，此效力隨行政處分存續而存在，應為所有人民，及對該行政處分不具撤銷權之國家機關（行政機關或法院）承認及尊重，並以之作為本身行為及決定之基礎。
基於行政處分構成要件效力，原告未合法持有國軍眷舍居住憑證且非國軍老舊眷村合法住戶，應作為本件訴訟認定之基礎構成要件。
2.原告請求被告作成准許輔助購宅權益或給付輔助購宅款無理由：依行政程序法第110條第1至3項之規定、最高行政法院104年度判字第382號、102年度判字第218號、104年度判字第216號、臺中高等行政法院103年度訴字第522號及本院100年度訴更一字第219號判決意旨，原處分合法作成，發生實質存續力，並拘束被告，被告自不得再作成新處分，原告之主張自無理由。
（二）被告並無任何違反誠實信用原則之行為，原告稱未歸還資料正本，姑不論其所述是否為真，皆非被告舉措，原告並未舉證被告有何違反誠實信用原則之行為。
（三）被告並無任何不正當行為，原告亦未敘明所指「條件」為何，遽類推適用民法第101條，並非有據：1.依最高行政法院60年度判字第417號及本院102年度訴字第673號判決意旨，公法法規所未規定事項，非當然得類推適用其他法令，原告未說明有何法律漏洞存在，遽主張應類推民法第101條，並非有理，實則本件無類推適用民法第101條規定之餘地。
2.縱認得類推適用民法第101條規定，本件與該條要件迥然有異：原告所指空軍總司令部第4434號令及後續處置，皆非被告所為，原告未具體指出被告之不正當行為為何，且承購住宅及領取輔助購宅款係原眷戶依眷改條例享有之權益，非將來不確定發生之客觀事實，本件並無任何將來不確定發生之客觀事實，並無「條件」存在。
（四）並聲明求為判決：1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院判斷：
（一）按眷改條例第2條第1項規定：「本條例主管機關為國防部。」
第3條規定：「（第1項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國六十九年十二月三十一日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。
二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。
三、政府提供土地由眷戶自費興建者。
四、其他經主管機關認定者。
（第2項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」
第5條第1項前段規定：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。」
亦即，須符合眷改條例所定原眷戶資格者，始享有承購依眷改條例興建住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。
（二）查原告（原名鄭戴欽）前頂購系爭眷舍，經空軍總司令部於77年11月間補發眷舍居住憑證。
嗣空軍總司令部作成空軍總司令部第4434號令，以原告自87年4月7日遷出系爭眷舍後迄今已4年餘，依軍眷業務處理辦法第31條第4項（按應係第31條第1項第4款）規定，撤銷其眷舍居住權收回眷舍，其眷舍居住憑證一併作廢。
原告訴經被告96年決字第9號決定訴願駁回後，循序訴經本院96年度訴字第1005號判決駁回其訴及最高行政法院97年度裁字第01036號裁定駁回其上訴，復提起再審之訴，經本院97年度再字第40號判決駁回。
嗣原告於104年1月26日具國軍老舊眷村原眷戶承購住宅或發給輔助購宅款申請書，以其原係合法眷戶，因國軍相關行政人員疏忽，致遭剝奪系爭眷舍居住權，且撤銷居住權之行政處分未經合法送達，請依眷改條例第5條及第20條第1項規定，准其承購依眷改條例興建之住宅或給與輔助購宅款等語。
經被告以原處分函復原告略以，原告原頂購系爭眷舍，惟自87年4月7日戶籍遷出後未有再遷回事實，經前空軍總司令部第4434號令撤銷其眷舍居住權，即喪失原眷戶資格，無法依眷改條例享有輔助購宅權益或領取輔助購宅款。
上開撤銷原告眷舍居住權案，經法院判決定讞，其無法違背判決結果，再給予相關輔助購宅權益。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回之事實，為兩造所不爭執，並有申請書（見本院卷第48頁至第52頁）、原處分（見本院卷第53頁至第54頁）、訴願決定書（見本院卷第55頁至第60頁）及本院96年度訴字第1005號確定案卷（含最高行政法院97年度裁字第1036號、本院97年度再字第40號案卷）可稽，堪認為真實。
（三）本件原告請求被告作成准許其承購依眷改條例興建之住宅或給付輔助購宅款之行政處分，是否有理，端視原告是否為眷改條例所稱之原眷戶。
原告雖主張：其係眷改條例所稱之原眷戶，空軍總司令部未詳查誤判原告搬離眷村而以空軍總司令部第4434號令撤銷原告之眷舍居住權，空軍總司令部第4434號令又未合法送達原告，使原告錯過救濟機會，程序顯然違法，嗣又以受理原告陳情之名，行沒收原告眷舍居住憑證正本及鑰匙之實，被告對空軍總司令部前開行為未予糾正，亦有未洽，本件被告、訴訟標的與本院96年度訴字第1005號確定案件不同，不受前案既判力拘束，被告以不正當方法剝奪原告之眷戶身分，使原告無法以眷戶身分請求承購住宅或領取輔助購宅款，應類推適用民法第101條第1項法理，認為原告請求承購住宅或領取輔助購宅款之條件已成就，被告應作成准許原告承購住宅或領取輔助購宅款之行政處分云云，經查：1.書面之行政處分自送達該處分相對人及已知之利害關係人起對其發生效力，行政程序法第110條第1項定有明文。
依此規定，書面之行政處分於未合法送達前，該行政處分對處分相對人及已知之利害關係人尚未發生效力（最高行政法院104年度裁字第1376號裁定參照）。
前開空軍總司令部第4434號令雖未對被撤銷居住權之原告為書面送達，惟原告於本院96年度訴字第1005號案件起訴時已提出空軍總司令部第4434號令影本（見該案卷第23頁），且原告自承其92年8月經由空軍第16村村長告知而知悉，嗣後原告親赴空軍第499聯隊政戰部政戰官林仕敏告知原告眷舍居住權已遭撤銷，此告知可認係合法之通知，行政處分應由斯時起對原告發生效力等語（見本院96年度訴字第1005號卷第127頁、第128頁）。
又本院96年度訴字第1005號案件其中撤銷訴訟部分，係以原告訴願並未逾期，起訴合法，而以實體判決認前開處分並無違法而駁回原告之訴確定。
原告於本件翻異前詞爭執其未受空軍總司令部第4434號令送達，致錯過救濟機會云云，尚非可採。
2.原告雖主張空軍總司令部第4434號令為違法云云，惟按：⑴「行政訴訟法第213條規定：『訴訟標的於確定終局判決中經裁判者，有確定力。』
故訴訟標的於確定終局判決中經裁判，嗣後當事人即不得為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為與該確定判決意旨相反之判斷。」
（最高行政法院72年判字第336號判例參照）。
「對行政處分提起撤銷訴訟，該處分之合法性為撤銷訴訟訴訟標的之內容，如撤銷訴訟經法院實體判決認處分並無違法而駁回原告之訴確定者，行政處分之合法性已有實質確定力（既判力），該撤銷訴訟之當事人均應受其拘束，後訴訟法院亦應以該確定判決為基礎作成判決，不能為相反於該確定判決內容之判斷，此即撤銷訴訟判決既判力之確認效。」
（最高行政法院102年度判字第429號判決參照）。
⑵又行政訴訟法第214條第1項規定：「確定判決，除當事人外，對於訴訟繫屬後為當事人之繼受人者及為當事人或其繼受人占有請求之標的物者，亦有效力。」
經過訴願程序之行政訴訟，訴願決定如維持原處分，則行政法院係以經訴願決定維持之原處分為審理對象。
此時，依行政訴訟法第24條第1款規定，行政訴訟雖僅以原處分機關為被告，但訴願決定既經行政法院於確定之終局判決中裁判，依同法第213條規定應為相關判決既判力客觀範圍所及。
因此依同法第214條規定，確定判決對判決之「當事人」有確定力者，如適用於經過訴願程序，而原處分經訴願決定維持之行政訴訟時，宜解釋為除對被告機關外，尚包括對維持原處分之訴願機關有確定力，使判決既判力之客觀範圍與主觀範圍相當，較為符合行政訴訟法之體系與立法目的。
【翁岳生編，行政法（下），95年10月3版，第455頁參照】⑶查原告不服空軍總司令部第4434號令撤銷其眷舍居住權收回眷舍之行政處分，經被告訴願決定維持原處分，原告嗣提起行政訴訟，經本院96年度訴字第1005號判決駁回原告之訴，並經最高行政法院97年度裁字第1036號裁定回上訴而確定，該撤銷原告眷舍居住權並收回眷舍之行政處分（即空軍總司令部第4434號令），既經原告提起撤銷訴訟經法院實體判決認處分並無違法而駁回原告之訴確定，此為既判事項，依前開說明，自有拘束該案「當事人」之效力。
且前案訴訟為行政處分經訴願決定維持之行政訴訟，依目的性擴張解釋，前案訴願機關亦屬判斷既判力所及之「當事人」，而前案訴願機關適為本件被告，是本件當事人與前案訴訟「當事人」應屬相同，本件兩造均應受前開「撤銷原告眷舍居住權並收回眷舍之行政處分（即空軍總司令部第4434號令）為合法」既判事項之拘束，本院為後訴法院，亦應以該確定判決為基礎作成判決，不能為相反於確定判決內容之判斷。
⑷況行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，於未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在（行政程序法第110條第3項參照）；
另行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，因而有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分（後行政處分）之前提要件時，前行政處分作成後，後行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎。
質言之，行政處分除自始無效外，於未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在。
是有效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，則該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。
當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該先前行政處分之實質合法性，並非該受訴行政法院審理之範圍。
前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之。
（最高行政法院104年度判字第716號、97年度判字第1086號判決參照）。
原告主張行政處分構成要件效力不能拘束法院云云，尚非可採。
⑸綜上，前開空軍總司令部第4434號令既未經撤銷、廢止或因其他事由而失效，且原告對之提起撤銷訴訟，經本院96年度訴字第1005號實體判決原告敗訴確定，原告仍爭執前述撤銷原告眷舍居住權並收回眷舍行政處分為違法，並指不受既判力、構成要件效力拘束，本院得審查空軍總司令部第4434號令之合法性云云，尚非可採。
本院應受前開空軍總司令部第4434號令構成要件效力之拘束，且兩造及本院應受撤銷原告眷舍居住權並收回眷舍行政處分為合法既判事項之拘束。
從而，原告於本件關於前開空軍總司令部第4434號令違法之各項主張，並非本院所得審究。
3.又按條件者，乃當事人以將來客觀上不確定事實之成就與否，決定其法律行為效力之發生或消滅之法律行為附款。
本件原告是否得承購眷改住宅或請領輔助購宅款，端視其是否為原眷戶，與法律行為附有條件為附款之情形不同，並無所謂故意阻止條件成就，視為條件成就之問題。
且原告所指被告「阻止條件成就」之不正當行為，其中涉及空軍總司令部第4434號令是否合法及有無送達生效之爭執，已詳如前述；
關於原告主張其將居住憑證正本、眷舍鑰匙郵寄時任空軍499聯隊隊長熊將軍處未獲歸還一節，核乃原告被撤銷眷舍居住權之必然效果；
而被告以原處分否准原告本件申請是否有理，係受本件訴訟審查，要均難謂係阻止條件成就之不正當行為。
4.綜上所述，原告之眷舍居住權既已經前開空軍總司令部第4434號令撤銷，該處分並經確定實體判決認定並無違法，且原告眷舍居住憑證亦已繳還，其自非屬眷改條例所稱之原眷戶，並無承購眷改住宅或請領輔助購宅款之權利。
原處分否准原告申請，於法並無不合。
（四）綜上所述，原告主張經核尚非可採。原處分否准原告之申請，於法並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合。
原告仍執陳詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被告就原告104年1月26日申請事件，應作成准許原告承購依眷改條例興建之住宅或給付原告相當數額之輔助購宅款之行政處分，為無理由，應予駁回。
（五）本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 5 月 10 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許 瑞 助
法 官 許 麗 華
法 官 洪 慕 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 105 年 5 月 10 日
書記官 陳 又 慈
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