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臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1880號
105年4月21日辯論終結
原 告 何成健
送達代收人 王書燕
被 告 國防部
代 表 人 高廣圻（部長）
訴訟代理人 張靈秀
上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國104 年9 月30日院臺訴字第1040146446號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。
但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」
行政訴訟法第111條第1項定有明文。
原告起訴時原聲明：「1.駁回行政院訴願委員會之判決。
2.撤銷國防部於行政訴願爭訟，其判決未確定，向高雄地方法院提起之（返還房地及註銷原眷戶權益）之判決與執行。」
嗣於本院105 年3 月16日準備程序，變更聲明為：「原處分、訴願決定均撤銷。」
被告則表示程序上不爭執，本院亦認其變更並無不適當，爰予准許。
㈡訴願法第14條第1項、第57條分別規定：「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。」
「訴願人在第十四條第一項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。
但應於三十日內補送訴願書。」
原告因對被告97年6 月23日國政眷服字第0970007819號函（下稱97年6 月23日函）註銷其原眷戶權益不服，於97年7 月24日以被告承辦人即訴外人凌○軍為收件人，提起訴願，已於翌（25）日送達，扣除原告住居地（高雄市）至訴願機關所在地（臺北市）之在途期間5 日，應認並未逾期，原告嗣於102 年7 月29日再提出訴願補充理由，雖遭行政院以102 年12月13日院臺訴字第1020156849號訴願決定（下稱102 年12月13日訴願決定）不受理，嗣經原告申請訴願再審，經行政院於104 年4 月23日作成院臺訴字第1040130715號再審訴願決定（下稱再審訴願決定），撤銷上開訴願決定，並於104 年9 月30日作成院臺訴字第1040146446號訴願決定（下稱系爭訴願決定）實體駁回其訴願（程序上已受理），亦認其訴願並無不合法，合先敘明。
二、事實概要：㈠原告與訴外人陳○賢等共25人係國軍老舊眷村高雄市合群新村及明建新村（下稱合群新村及明建新村）原眷戶，被告授權所屬國防部總政治作戰局（於102 年1 月1 日更名為國防部政治作戰局，下稱政治作戰局）以92年11月25日勁勢字第0920014643號公告（下稱92年11月25日公告），於92年12月4 日及5 日依行為時國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）及其施行細則等規定，舉辦高雄市自治新村改建基地等10村（包括合群新村及明建新村）改（遷）建第1 階段（認證）說明會（下稱自治新村改建基地第1 階段說明會）及備具自治新村改建基地改（遷）建第1 階段（認證）說明書（下稱改建說明書），說明原眷戶及違占建戶同意參與改（遷）建者，應於自治新村改建基地第1 階段說明會後3 個月內，即93年3 月3 日及4 日前填具並完成自治新村改建基地原眷第1 頁戶（違占建戶）改（遷）建申請書（下稱改建申請書）認證，並送交列管單位即國防部海軍總司令部（95年改制為國防部海軍司令部，下稱海軍司令部），逾期繳交或限期補正而未補正者，視為不同意改建。
嗣被告依海軍司令部97年5 月23日所報國海政眷字第0970001436號呈，以原告與陳○賢等共25人參與自治新村改建基地第1 階段說明會後，雖完成改建申請書認證，並經海軍司令部層轉被告，然其復以存證信函聲明註銷改建申請書，且經海軍司令部通知陳述意見，亦未於期限內說明等情，爰依行為時眷改條例第22條規定，以被告97年6 月23日函註銷原告與陳○賢等共25人之原眷戶權益（其中註銷原告原眷戶權益部分，下稱原處分），並告知其應於97年7 月25日前將眷舍及土地繳還海軍司令部，逾期未繳還者，將依法向法院聲請裁定後強制執行。
㈡97年6 月23日函之受處分人陳○賢等21人及另案訴外人羅○基等7 人計28人（不含原告），不服被告97年6 月23日函及97年7 月14日國政眷服字第0970008841號函（下稱97年7 月14日函），提起訴願，因被告未依期答辯，經行政院97年12月4 日院臺訴字第0970093676號訴願決定（下稱97年12月4日訴願決定）將被告97年6 月23日函及97年7 月14日函撤銷，命被告於2 個月內另為適法處分。
其間，原告不服原處分，於97年7 月24日以被告承辦人即訴外人凌○軍為收件人，提起訴願，並於翌（25）日送達，因未見覆，嗣於102 年7月29日向行政院訴願審議委員會提出訴願補充理由，該會於同年8 月6 日收受，嗣行政院以102 年12月13日訴願決定，認原處分業經上開行政院97年12月4 日訴願決定撤銷，責由被告於2 個月內另為適法處分，故原處分已不存在，乃決定訴願不受理。
嗣因政治作戰局訴請原告遷讓房屋、土地及相當於租金不當得利，經臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）103 年度重再字第4 號民事判決及臺灣高等法院高雄分院（下稱高雄高分院）103 年度上字第247 號民事判決，均認原處分仍存在，原告因而申請訴願再審，經行政院於104 年4月23日作成再審訴願決定，認行政院97年12月4 日訴願決定之效力並不及於原告，遂撤銷102 年12月13日訴願決定，命行政院於3 個月內另為適法之決定。
行政院嗣於104 年9 月30日作成系爭訴願決定駁回。
原告不服，遂提起本件訴訟。
三、原告主張略以：㈠原告於97年6 月23日接獲原處分註銷原眷戶權益，即按規定之期限，於97年7 月24日以雙掛號提出訴願書。
但被告至今尚未轉至行政院，是疏忽延誤？故意扣留？或不當遺失？被告至今不理不睬，也不告知說明，嚴重違法。
原告於102 年7 月29日另以訴願書補充理由，直接向行政院提起訴願，行政院嗣以102 年12月13日訴願決定不受理。
至此原告方知，原處分已被另案訴願決定撤銷而不存在。
依行政訴訟法第12條規定，原處分應經由行政爭訟程序確定之，在行政爭訟程序確定前，民事或刑事法院應停止其審判程序。
本件原處分限制人民權益，應循序經訴願、行政訴訟判決後，民、刑事法院方可依此作為審判依據。
㈡原告領有眷舍居住憑證合法居住30餘年，從未將房子出租或營利，無一分不當得利，且被告註銷原告原眷戶權益之原處分，已被另案97年12月4 日訴願決定撤銷，原告於法仍應具有居住憑證及原眷戶權益。
㈢聲明求為判決：原處分、（系爭）訴願決定均撤銷。
四、被告答辯略以：㈠按眷改條例施行細則第20條第1項，原眷戶於主管機關辦理說明會後3 個月內，倘若未經其同意改建之書面經公證人予以認證，並提送主管機關或其指定之單位，即應認係不同意改建。
被告授權政治作戰局以92年11月25日勁勢字第0920014643號公告，於同年12月4 、5 日辦理自治新村改建基地第1 階段說明會，原告如同意參與改建，應於93年3 月3 日及4 日前提出經認證之書面，否則即視為不同意改建戶。
然原告卻拖延至94年間始完成認證程序，實已逾期，被告認定原告不同意改建，於法無違。
而合群新村於法定期間內同意改建之原眷戶數，業已超過當時法規所規定原眷戶4 分之3 ，有最高行政法院103 年度判字第68號判決可參。
況原告於認證表示同意改建之意願後，復於97年1 月18日以存證信函撤銷其同意改建之意思表示，更足以證明其確實不同意改建。
因此，被告依行為時眷改條例第22條規定，以原處分註銷原告眷舍居住憑證及原眷戶權益，自屬有據。
㈡原眷戶是否符合眷改條例第22條所規定不配合改建之事實，係各自認定，與他人無涉，惟為減少行政作業程序，被告本非不得於同一函文中，明列多數不同意配合改建之原眷戶，而併同為註銷原眷權益與居住憑證之處分。
因此，被告將複數行政處分合併於一份函文中表示，則受處分人是否不服該處分而各自提出或合併提出行政救濟，則完全委諸於各受處分人之意願。
換言之，一函文合併複數處分，受處分人全體或部份合併提出訴願，甚至各自提出，均無不可。
本件97年6 月23日函之受處分對象含原告在內，計有25人，原告雖提出訴願，然因其以被告當時承辦人即訴外人凌○軍為收件人，致凌○軍以私人郵件處理，並未將原告之訴願書移由訴願機關審理，而97年6 月23日函所涉其餘訴外人陳○賢等24人，則合併提出訴願程序。
惟原告既係單獨提出訴願，則陳○賢等24人所提訴願案，無論訴願機關如何決定，其效力均不及於原告。
因此，行政院97年12月4 日訴願決定雖撤銷被告97年6 月23日函，然其效力亦僅及於該案之訴願人陳○賢等24人而已，與原告無關。
是原處分關於原告部分，並未因前開訴願決定而失其效力。
況原告就102 年12月13日訴願決定提出再審，並經行政院准予再審，且就原告於97年間所提訴願為實體審理，故原處分關於原告部分，並未因行政院97年12月4 日訴願決定而失效，至為明確。
㈢原處分既註銷原告之原眷戶權益與居住憑證，原告即屬無權占有眷舍與座落土地為由，故被告所屬政治作戰局向高雄地院提出遷讓房屋、土地暨不當得利之民事訴訟，業經該院以101 年度重訴字第84號民事判決確定。
原告於前開案件確定後，復向高雄地院提起再審之訴遭駁回，上訴至高雄高分院，嗣由該院以103 年度上字第247 號民事判決駁回，因原告未上訴最高法院而確定在案。
因此，政治作戰局基於勝訴確定判決，本得依法提出強制執行，以實現判決。
而強制執行是否停止，則屬強制執行法有關債務人異議之訴之問題，與行政訴訟無涉，自無於行政訴訟程序中請求之理。
㈣聲明求為判決：駁回原告之訴。
五、查前揭事實概要所載各節，為兩造所不爭執，並有原處分（本院卷第12、13頁）、政治作戰局92年11月25日公告（原處分卷被證1 號）、原告改建申請書（原處分卷被證2 號）、海軍司令部97年2 月1 日國海政眷字第0970000388號函（原處分卷被證3 號）、97年5 月23日國海政眷字第0970001436號呈（原處分卷被證4 號）、改建說明書（系爭訴願卷）、原告97年1 月18日左營郵政存證信函第630 號郵局存證信函（系爭訴願卷）、國軍眷舍管理表（系爭訴願卷）、郵政掛號回執（本院卷第224 頁）、高雄地院101 年度重訴字第84號民事判決（本院卷第14至47頁）、高雄高分院103 年度上字第247 號民事判決（本院卷第51至57頁）、行政院97年12月4 日訴願決定（原處分卷被證6 號）、102 年12月13日訴願決定（本院卷第49、50頁）、再審訴願決定（本院卷第167 至170 頁）、系爭訴願決定（本院卷第149 至156 頁）在卷可稽，其事實堪予認定。
是本件主要爭執在於：被告原處分註銷原告原眷戶權益，有無違誤？
六、本院之判斷：㈠按行為時眷改條例第1條第1項前段、第2條第1項、第3條及第22條分別規定：「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例。」
「本條例主管機關為國防部。」
、「本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國六十九年十二月三十一日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：……。
本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」
「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」
（於96年1 月3 日修正公布將原眷戶比例由3/4 修正為2/3 ，並改列為第1項。
）上開眷改條例第22條規定，經司法院釋字第727 號解釋：「……對於不同意改建之原眷戶得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益部分，與憲法第七條之平等原則尚無牴觸。」
並於解釋理由書第2 段指明：「軍人之眷舍配住，為使用借貸性質之福利措施，其終止原不以配住眷戶之同意為必要。
系爭規定之立法目的，係考量老舊眷村之特殊環境，為避免眷戶持續觀望而影響眷村改建整體工作之執行進度，徒使改建成本不斷增高，乃藉同意門檻之設定暨對不同意改建之原眷戶註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之差別待遇手段，促使原眷戶間相互說服，以加速凝聚共識，並據以要求按期搬遷，達成土地使用之最佳經濟效益，以維護公共利益。
所有原眷戶均有相同機會同意改建而取得相關權益，並明知不同意改建即無法獲得相關權益。
是系爭規定所為差別待遇之目的要屬正當，且所採差別待遇手段與前開立法目的之達成間具有合理關聯，與憲法第七條平等原則尚無牴觸。」
㈡次按「原眷戶依本條例第二十二條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起三個月以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」
亦為行為時眷改條例施行細則第20條第1項所明定。
是以，軍人因任職關係而獲配住軍方所管理之眷舍，其與管理單位間本屬使用借貸之法律關係，參諸司法院釋字第557 號解釋：「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；
至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。
行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」
被告對於軍眷眷舍房地之管理及處理本得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。
眷改條例第29條既已概括授權被告就施行細則為規定，被告基於管理權人地位就眷改措施，本應基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，也應有其整體性考量之自由形成空間。
經核被告所發布上開施行細則，尚無牴觸眷改條例意旨，且係辦理眷改業務細節性、技術性規定，亦未逾越母法授權範圍，無違法律保留原則，應可援用。
㈢經查，高雄市合群新村係58年5 月建造之國軍眷村，符合眷改條例第3條第1項所定義之國軍老舊眷村（於69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅），原告為該國軍老舊眷村之原眷戶，有國軍眷舍管理表（系爭訴願卷）在卷可稽。
被告以89年5 月19日(89)祥祉字第05728 號令授權政治作戰局辦理眷改條例內原眷戶法定說明會公告作業，該局以92年11月25日公告召開自治新村改建基地第1 階段說明會，並於公告事項載明同意改建之原眷戶同意改建者，應於92年12月4 日及5 日起至93年3 月3 日及4 日前，填具改建申請書，並經法院認證後，連同相關資料一併繳交列管單位，逾期未繳交者則視為不同意改建戶，有政治作戰局92年11月25日公告（原處分卷被證1 號）、改建說明書（系爭訴願卷）在卷可稽。
原告雖於94年間完成改建申請書認證，復以97年1 月18日左營郵政存證信函第630 號郵局存證信函聲明不參加自治新村改建基地之改建，並將該94年間已認證改建申請書作廢，嗣經列管單位海軍司令部依行政程序法第102條規定，以97年2 月1 日國海政眷字第0970000388號函給予原告陳述意見之機會，並請其於97年3 月5 日前確認改建意向，惟原告至97年5 月23日仍未為同意改建之意思表示等情，有原告改建申請書（原處分卷被證2 號）、海軍司令部上開97年2 月1 日函（原處分卷被證3 號）、97年5 月23日國海政眷字第0970001436號呈及所附已認證復不同意改建眷戶名冊（原處分卷被證4 號）、原告97年1 月18日存證信函（系爭訴願卷）在卷可稽。
原告未據辦理同意改建，自屬不同意改建之原眷戶。
又合群新村原眷戶總數為480 戶，其認證結果為購置34坪型住宅182 戶、購置30坪型住宅145 戶、購置28坪型住宅47戶、購置民間市場成屋72戶、領取完工價購輔助182 戶，總計經被告核定確認之認證戶數計476 戶，是合群新村之改建計劃，原眷戶已有4 分之3 以上（即360 戶以上）同意改建等情，前經本院97年度訴字第2535號判決認定在案，並據最高行政法院100 年度判字第198 號判決駁回上訴而告確定。
從而，被告依行為時眷改條例第22條規定，於97年6 月23日以原處分註銷原告原眷戶權益，經核並無不合。
㈣再查，依眷改條例第2條第1項規定，被告係該條例之主管機關，轄下有陸、海、空等軍種，眷村分佈遍及全省，為處理眷村業務，因而訂定發布國軍在臺軍眷業務處理辦法（86年1 月22日修正名稱為國軍軍眷業務處理辦法，91年12月30日廢止），其中第2條明定軍眷業務處理之權責劃分，其轄下之各總司令部、軍管區司令部等即為被告所轄軍眷業務事項之執行機關，是被告以89年5 月19日(89)祥祉字第05728號令授權政治作戰部辦理眷改條例內原眷戶法定說明會公告作業，該局據以92年11月25日公告舉辦自治新村改建基地第1 階段說明會，由其改建說明書所附改建申請書末段所示「此致國防部」等文字（原處分卷被證2 號），益證合群新村改建確係由被告基於主管機關之地位所進行，政治作戰局及列管單位海軍司令部僅係執行單位，尚難認有逾越權限之情事。
至於行政院97年12月4 日訴願決定撤銷被告97年6 月23日函，效力僅及於提起訴願之受處分人陳○賢等21人，並不包括註銷原告原眷戶權益之原處分部分，是原告主張原處分業遭97年12月4 日訴願決定撤銷而不存在，其仍具有原眷戶權益云云，自不足採。
㈤至原告主張本件原處分限制人民權益，於本件訴訟程序確定前，民事或刑事法院應停止其審判程序，但政治作戰局於本案未確定前，即訴經高雄地院101 年度重訴字第84號民事判決其應遷出及拆屋還地，其強制執行應予停止云云。
實則，關於民事訴訟程序應否停止，及基於確定之民事判決強制執行應否停止執行，本屬審理該案之民事法院及執行法院權限，非屬行政法院審判權，自非本案審理之範圍。
原告之主張，並無可採。
又本件經政治作戰局於92年11月25日公告召開自治新村改建基地第1 階段說明會，原已訂定92年12月4 日及5 日起至93年3 月3 日及4 日前，原眷戶即應填具改建申請書，並經法院認證後繳交列管單位，本件原告雖一度於94年間完成改建申請書認證，嗣又以97年1 月18日存證信函聲明不參加改建，態度反覆，致使改建時程延宕，影響老舊眷村更新、都市景觀改善，前後拖延達2 年有餘，是被告於97年6 月23日以原處分註銷原告原眷戶權益，尚難認有逾越裁量權限或濫用權力可言。
七、從而，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 5 月 12 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 程怡怡
法 官 高愈杰
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 105 年 5 月 12 日
書記官 何閣梅
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