臺北高等行政法院行政-TPBA,104,訴,1135,20151201,1

臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1135號
104年11月17日辯論終結
原 告 馬靈
被 告 桃園市中壢區公所
代 表 人 林香美（區長）
訴訟代理人 邱天一 律師
上列當事人間有關交通事務事件，原告不服桃園市政府中華民國104年7月7日府法訴字第1040076000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：緣原告係居住於桃園市中壢區○○路（下稱○○路）000號處之○○○○○社區；

○○路於該社區對面側之路面邊線，係劃設黃實線；

於該社區側之路面邊線，在桃園市中壢區○○路口處原係劃設紅實線，而於其他路段原係劃設雙白實線。

○○路於該社區側之雙白實線，經原告於民國（下同）103年6月間提出陳情後，被告即以該雙白實線不符道路交通標誌標線號誌設置規則（下稱標線設置規則）第183條規定，於103年8月21日塗銷該雙白實線，並改劃為黃實線（下稱被告103年8月21日在○○路所為交通標線變更）。

原告不服，於103年8月29日向桃園市政府提起訴願；

案經桃園市政府交通局函轉被告處理後，被告即會同原告及相關機關於同年9月16日至○○路進行會勘，作成刨除前揭社區前黃線與桃園市中壢區○○路口處紅線，及保留復原該處標線之結論，並將會勘紀錄以103年9月30日中市工字第1030073536號函（下稱被告103年9月30日函，與上開被告103年8月21日在○○路所為交通標線變更合稱原處分）回覆原告。

原告仍不服，再次提起訴願，經訴願決定：「關於不服103年8月21日在本市中壢區○○路所為交通標線變更及103年9月30日中市工字第1030073536號函所為處分部分之訴願駁回；

其餘部分之訴願不受理。」

原告不服訴願決定關於駁回部分，遂向本院提起行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）○○路淨寬達8公尺以上但兩側都是禁停黃線，違背「停車格位與禁停標線之劃設原則」表2；

被告主張其於103年8月21日在○○路所為交通標線變更是基於整體公益目的，仍該劃設起因是因原告之申訴。

市區道路標線劃設唯一依據是法規，其次，周圍沒有一條同等道路有如此劃設，何來整體？再者，住宅區住戶並非每戶皆有車位，訪客、去土地公廟拜拜及公園運動民眾等均無法停車，顯然侵害了民眾的權利，無奈違規停車，又何來公益？

（二）被告強調8米寬的道路分為雙向車道，事實是被告對道路未予以配置，認為有車輛行徑的道路就是車道，混淆概念。

道路和車道是不同概念，車道有車道線（白虛線）明確其範圍，而市區道路分4種，不同等級道路依其功能有專業配置。

○○路是屬巷道的服務道路，如依配置，該道路單邊停車和雙向車道均可在法規數據內達成，並無矛盾，被告的錯誤劃設才製造了與法規抵觸的事實。

（三）被告強調其依據標線設置規則第168條規定劃設黃線，但該條規定定義中沒有劃設依據，其劃設要依據「停車格位與禁停標線之劃設原則」表2，且「停車格位與禁停標線之劃設原則」是法規，被告卻認為是一般性規定而不予理會。

（四）被告103年9月16日之會勘紀錄中載明「考量○○路車流量不大……」即便認定車流量少，仍堅持不塗銷其於103年8月21日在○○路所為交通標線變更，既無法源依據又無事實依據；

依「市區道路人行道設計手冊」，服務道路的巷道單向至少寬度是2.5公尺，即便是快速道路車道寬度是以3.65公尺為原則，被告主張服務道路單向車道需4公尺，依據從何而來？

（五）綜上所述，聲明求為判決：1.訴願決定關於駁回部分及原處分均撤銷。

2.訴訟費用由被告負擔。

三、本件被告抗辯：

（一）○○路係市區道路，其修繕、改善及養護係由被告辦理，該道路兩側之邊緣，其中一側係劃設黃實線，而另外一側即原告住家側，在桃園市中壢區○○路口原係劃設紅實線，而其他路段原係劃設雙白實線，經原告於103年6月間提出陳情後，被告即將該雙白實線塗銷，並於同年8月間改劃為黃實線。

又於原告提起第1次訴願後，被告即會同原告及相關機關至○○路進行會勘，並作成將桃園市中壢區○○路口紅實線及原告住家前黃實線塗銷之結論，該103年9月16日經被告會勘後而予以塗銷之標線，原告並未表示不服。

（二）○○路之寬度雖約為8公尺，但因規劃為雙向車道，單邊車道平均僅約4公尺，如允許為路邊停車，則車道寬度將大幅縮減，並影響交通運輸及行車安全。

是被告因○○路係規劃為雙向兩個車道，為確保○○路之往來交通順暢及安全，並權衡車輛有臨時停車之需求及權利，而周邊已興建啟用之大樓地下室足提供停車需求，故基於整體性公益目的考量，並依標線設置規則第168條規定，將該側改劃設為禁止停車之約780公尺黃實線，目的正當，並無違法侵害居民權利情事，是被告就原告住家側之○○路，於塗銷雙白實線後改劃設黃實線，其標線劃設係屬合法適當。

（三）按「停車格位與禁停標線之劃設原則」及市區道路交通島設計手冊，乃屬行政規則及範例原則，並非法規命令，僅係供道路交通主管機關於進行道路規劃及交通標線設置時參考使用，道路交通主管機關於進行道路規劃及交通標線設置時，仍需綜合考量當地實際情形及需求，依據相關法令規定並因地制宜為之，並非必須或僅能依該範例及原則一律進行相同之規劃及設置。

（四）綜上所述，聲明求為判決：1.原告之訴駁回。

2.訴訟費用由原告負擔。

四、本件兩造之爭點：被告在原告住家側之○○路約780公尺劃設系爭黃實線，有無違誤？

五、本院之判斷：

（一）按行為時市區道路條例第2條第1款規定：「市區道路，指下列規定而言：一、都市計畫區域內所有道路。

……」同條例第4條規定：「市區道路主管機關：在中央為內政部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。

」同條例第5條規定：「市區道路之修築、改善及養護，其在縣轄區內者，得由各有關鄉(鎮、市)公所辦理之。」

（二）次按行為時道路交通管理處罰條例第3條規定：「本條例所用名詞釋義如下：一、道路：指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。

……六、標線：指管制道路交通，表示警告、禁制、指示，而在路面或其他設施上劃設之線條、圖形或文字。

……」同條例第5條第1款規定：「為維護道路交通安全與暢通，公路或警察機關於必要時，得就下列事項發布命令：一、指定某線道路或某線道路區段禁止或限制車輛、行人通行，或禁止穿越道路，或禁止停車及臨時停車。」

（三）又按標線設置規則第2條規定：「標誌、標線、號誌之設置目的，在於提供車輛駕駛人及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊，以便利行旅及促進交通安全。」

同規則第4條第1項規定：「標誌、標線、號誌之設置、養護及號誌之運轉，由主管機關依其管轄辦理之。」

同規則第5條規定：「本規則所稱主管機關，指公路主管機關、市區道路主管機關及警察機關。」

同規則第149條第1項第1款第4目及第8目規定：「標線依其型態原則上分類如下：一、線條以實線或虛線標繪於路面或緣石上，用以管制交通者，原則上區分如下：……（四）黃實線設於路側者，用以禁止停車；

設於中央分向島兩側者，用以分隔對向車流。

……（八）雙黃實線設於路段中，用以分隔對向車道，並雙向禁止超車、跨越或迴轉。

……」同規則第166條規定：「（第1項）禁止超車線，用以表示禁止超車。

設於視距不足或接近交岔路口之路段。

（第2項）本標線分雙向禁止超車線及單向禁止超車線二種。

雙向禁止超車線，用雙黃實線，……」同規則第168條規定：「（第1項）禁止停車線，用以指示禁止停車路段，以劃設於道路緣石正面及頂面為原則，無緣石之道路得標繪於路面上，……（第2項）本標線為黃實線，…」同規則第183條規定：「路面邊線，用以指示路肩或路面外側邊緣之界線。

其線型為白實線，……」

（四）復按市區道路及附屬工程設計標準第2條第8款規定：「本標準之用詞定義如下：……八、服務道路：指提供都市內社區人車出入或至次要道路之聯絡道路。」

同標準第3條規定：「市區道路依其功能分為快速道路、主要道路、次要道路及服務道路等四類，並建立市區道路路網系統。」

同標準第11條第1款規定：「市區道路車道寬度規定如下：一、……於服務道路者，不得小於2.8公尺。」

（五）另按交通主管機關於道路劃設禁止停車標線，依上開道路交通管理處罰條例第3條第6款規定，係屬禁制標線，其在對用路人之行止有所規制，課予用路人一定之不作為義務，為具有規制性之標線。

禁制標線雖非針對特定人所為，然係以該標線效力所及之停車人為規範對象，屬可依一般性特徵確定其相對人就停車事實而規範之公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。

揆之行政程序法第92條規定：「（第1項）本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。

（第2項）前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。

有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」

核其性質應認為對人之一般處分。

因此，系爭標線之劃設既屬一般處分，依行政程序法第100條第2項規定：「（第2項）一般處分之送達，得以公告……代替之。」

同法第110條第2項前段規定：「（第2項）一般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起發生效力。」

一般處分之送達得以公告為之，除公告另訂不同日期者外，自公告日起發生效力。

就標線而言，主管機關之「劃設行為」，即屬一種「公告」措施，故具規制作用之標線於對外劃設完成時，即發生效力。

最高行政法院98年3月12日98 年度裁字第622號裁定意旨：「……四本院按：(一)『標線：指管制道路交通，表示警告、禁制、指示，而在路面或其他設施上劃設之線條、圖形或文字。』

為道路交通管理處罰條例第3條第6款所明定。

禁止停車標線或禁止臨時停車標線係屬禁制標線，其在對用路人之行止有所規制，課予用路人一定之不作為義務，為具有規制性之標線。

禁制標線之規範客體雖是特定之道路（公物），然其並未對道路之性質設定或變更，仍是以人之行為為直接規範對象，亦與行政程序法第92條第2項後段所稱『公物之一般使用』，係指直接以公物作為利用對象，非可等同論之。

再者，依行政程序法第92條第2項前段『對人之一般處分』，仍須針對『具體事件』為規範，僅在規範對象（人）從寬認定。

在此，禁制標線之劃設，雖非針對特定人，然係以該標線效力所及即『行經該路段之用路人』為規範對象，可謂『依一般性特徵』（特定路段之用路人）可得確定，並係針對『各該（無數之）用路事實』所為之規範，從而可將之認定為一種『對人之一般處分』。

又道路交通管理處罰條例第4條規定：『（第1項）駕駛人駕駛車輛或行人在道路上，應遵守道路交通標誌、標線、號誌之指示、警告、禁制規定，並服從執行交通勤務之警察或依法令執行指揮交通及交通稽查任務人員之指揮。

（第2項）前項道路交通標誌、標線、號誌之指示、警告、禁制規定、樣式、標示方式、設置基準及設置地點等事項之規則，由交通部會同內政部定之。』

由此規定中，立法者將道路交通標誌、標線、號誌之指示、警告、禁制規定、樣式、標示方式、設置基準及設置地點等事項，授權交通部會同內政部以法規命令予以訂定。

而交通部目前發布有『道路交通標誌標線號誌設置規則』，對於各種標誌、標線、號誌之設置條件、地點、方式等詳為規定，俾使交通主管機關據以執行。

交通主管機關再依上開規則於各地點設置交通標誌、標線、號誌，由是乃形成『法律、法規命令、行政處分』層次分明之交通法規體系，足證禁制標線之性質非屬法規命令，而是行政處分。

其既屬一般處分，依行政程序法第100條第2項、第110條第2項規定，一般處分之送達得以公告為之，除公告另訂不同日期者外，自公告日起發生效力。

就禁制標線而言，主管機關之『劃設行為』，即屬一種『公告』措施，故具規制作用之禁制標誌於對外劃設完成時，即發生效力。

人民對禁制標線之行政處分如有不服，得循序提起訴願及撤銷訴訟尋求救濟；

人民於法定救濟期間經過後，亦得直接以新事實（新的交通狀態及法規規定）依行政程序法第128條向主管機關請求撤銷或廢止（塗除）處分，如經否准，得循序提起訴願及課予義務訴訟以求救濟。

……」足供參考。

（六）本院經核原處分並無違誤，玆分述如下：1.經查：桃園巿中壢區○○路至○○○路○段，原告住家側之○○路約780公尺黃實線，即被告於103年8月21日塗銷原雙白實線後所劃設，且於同年9月16日進行會勘後仍維持而未獲變更，此有改制前桃園縣政交通局103年9月2日桃交工字第1030021862號函及原處分附被告103年9月16日會勘紀錄附於本院卷可參（見本院卷第58頁、第68頁及第69頁），合先敘明。

2.次按行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。

至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，惟由於行政機關適用不確定法律概念時，須從事評價及估測，不同之適用者所為之評價難期一致，法律邏輯上亦非僅有一種正確答案，是考量行政機關有較多之專業知識及經驗，更能處理具體之行政問題，基於其專業能力之尊重，乃不得不於賦予行政機對於某些具體個案有判斷餘地，行政法院於該具體個案，對於行政機關之判斷應予尊重，而採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得依法予以撤銷。

又上開道路交通管理處罰條例第5條第1款所定「於必要時」，為不確定法律概念之運用，主管機關就此不確定法律概念，有判斷餘地，行政法院基於對此之尊重，審查密度應依事件之性質而定。

另交通標誌、標線、號誌之設置目的，在於提供車輛駕駛人及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊，以便利行旅及促進交通安全，故道路之規劃及交通標線之設置，應由道路交通主管機關依交通政策、特性及需求等各方面目的及因素考量後所為之裁量；

倘若情事或環境有變更時，自應為整體評估後，再進行道路規劃與標線設置之調整及變更，此亦係由主管機關考量交通順暢及維護安全之公益等因素而為判斷決定。

查：本件被告為交通主管機關，考量○○路之寬度雖約為8公尺，但因規劃為雙向車道，單邊車道平均僅約4公尺，如允許為路邊停車，則車道寬度將大幅縮減，為確保道路之往來交通順暢及安全，並權衡車輛有臨時停車之需求及權利，且周邊已興建啟用之大樓地下室足以提供停車需求，故基於整體性公益目的考量，並依標線設置規則第168條規定，將該側改劃設為禁止停車之約780公尺黃實線，業據被告以行政訴訟答辯狀陳明在卷（見本院卷第47頁反面）。

3.從而，被告係因○○路規劃為雙向兩個車道，為確保道路之往來交通順暢及安全，並權衡車輛有臨時停車之需求及權利，且周邊已興建啟用之大樓地下室足以提供停車需求，故基於整體性公益目的考量，並依標線設置規則第168條規定，而於原告住家側之○○路約780 公尺劃設系爭黃實線，並無違法侵害居民權利情事，揆諸前揭規定及說明，洵屬有據。

4.是原告主張：市區道路標線劃設唯一依據是法規，又周圍沒有一條同等道路有如此劃設，何來整體？另住宅區住戶並非每戶皆有車位，訪客及公園運動民眾等均無法停車，顯然侵害了民眾的權利，又何來公益？云云，不足採信。

（七）原告又主張：道路標線之規劃及設置應依「停車格位與禁停標線之劃設原則」及「市區道路人行道設計手冊」所載內容劃設云云。

惟查：原告所提之「停車格位與禁停標線之劃設原則」（見本院卷第18頁、第19頁）及「市區道路人行道設計手冊」（見本院卷第24頁至第27頁），乃屬行政規則及範例原則，係供道路交通主管機關於進行道路規劃及交通標線設置時參考使用；

道路交通主管機關於進行道路規劃及道路標線設置時，仍需綜合考量當地實際情形及需求，依據相關法令規定並因地制宜為之，並非必須或僅能依該範例及原則一律進行相同之規劃及設置，故被告未依「停車格位與禁停標線之劃設原則」及「市區道路交通島設計手冊」所載內容而劃設系爭標線，於法並無不合法。

足見原告此部分之主張，亦非可採。

六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定關於駁回部分予以維持，亦無不合。

原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 104 年 12 月 1 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 林玫君
法 官 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 104 年 12 月 1 日
書記官 林淑盈