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臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1174號
105年1月21日辯論終結
原 告 三峽瀝青股份有限公司
代 表 人 羅志毓（董事長）
訴訟代理人 石宜琳 律師
複 代理 人 范雅涵 律師
被 告 新北市政府
代 表 人 朱立倫（市長）
訴訟代理人 黎志偉
羅家明
上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國104年3月23日台內訴字第1040013558號訴願決定（案號：1030490093），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告使用坐落新北市三峽區橫溪段溪南小段517 地號等27筆土地（一般農業區農牧用地、交通用地及特定農業區農牧用地，下稱系爭土地），經查獲未經申請許可擅自設置瀝青生產機具、鋪設柏油路面、鐵皮建物等，未依法作交通、農業使用，違反非都市土地使用管制規則及區域計畫法規定，案經被告以100 年6 月2 日北府地管字第1000565013號處分書處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰並限期30日內改正。
101 年9 月12日原告繕具切結書，載明切結於101 年12月31日前自行搬遷完成。
嗣被告分別以103 年3 月4 日北府地管字第1030360918號函通知原告於文到30日內將土地依法恢復原交通、農業使用目的，屆期未恢復則另依區域計畫法規定辦理。
嗣被告分別於103 年6 月5 日、103 年7 月18日及103 年8 月22日派員至原三峽瀝青場址會勘、複勘，依農業局及地政局意見，認原告顯無改善之情形，違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21條規定，分別以103 年6月10日北府地管字第1031046078號處分書、103 年7 月25日北府地管字第1031362830號處分書及103 年9 月10日北府地管字第1031670832號處分書處原告30萬元罰鍰，並限期改正在案。
嗣被告於103 年10月7 日再次前往該址複勘，農業局意見：無恢復農用跡象。
被告認原告顯無改善之情形，再依區域計畫法第21條規定，以103 年11月10日北府地管字第1032118041號處分書（下稱原處分）處原告30萬元罰鍰，並限期公文送達之日起20日內完成改正。
原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴略以：原處分認事用法上顯有違誤，內政部予以維持，則本件違法之裁罰性不利處分與訴願決定書自應予撤銷。
蓋查：㈠本件裁罰性不利處分業已違反行政法上之「期待可能性原則」，應予撤銷：⑴查原告於101年9月21日委由承攬人楊景川（下稱訴外人楊景川）負責系爭土地回復農業用地之工程，並約定訴外人應依新北市政府相關規定辦理，惟訴外人楊景川為遵守102年7月1日「新北市政府北府地管字第102171005 號函」所課予伊不得於系爭土地進行改善施作並回復農業用地工程之行政法上義務，伊立即停止尚未完工之系爭回復原狀工程。
詎料，103年7月25日新北市政府另發函之「北府地管字第1031362830號函」裁罰性不利處分，則要求原告依法恢復原農牧、交通用地使用目的，不依限改正者，依區域計畫法另為處分。
⑵依司法院釋字第685號解釋林錫堯大法官提出、許宗力大法官加入之協同意見書、最高行政法院102年度判字611號判決及最高行政法院101年度裁字第2567號裁定之所揭櫫行政罰「期待可能性」之原則，原告於101年9月21日委由訴外人楊景川負責系爭土地回復農業用地之工程，並約定訴外人應依新北市政府相關規定辦理，惟承攬人楊景川為遵守102年7月1日「新北市政府北府地管字第102171005號函」所課予伊不得於系爭土地進行改善施作並回復農業用地工程之行政法上義務，伊立即停止尚未完工之系爭回復原狀工程。
詎料，103年7月25日新北市政府另發函之「北府地管字第1031362830號函」裁罰性不利處分，則要求原告依法恢復原農牧、交通用地使用目的，不依限改正者，依區域計畫法另為處分。
⑶揆諸上開法院判決意旨，原告委任之訴外人既依被告之來函，立即停止尚未完成之系爭回復原狀工程；
被告復要求原告回復農牧用地，顯依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期待原告遵守回復農牧用地之要求，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令原告於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益。
基此，本件裁罰性不利處分業已違反行政法上之「期待可能性原則」，應予撤銷無疑。
㈡為承攬系爭土地回復工程之訴外人楊景川，其自始至終咸係從事承攬系爭土地「恢復農牧用地」之工程而已，並未有挖除地下天然土石及將之碎解之加工行為，自無違反區域計畫法「非都市土地分區管制使用」之規定。
被告「北府地管字第1031362830號函」函謂原告違反區域計畫法第15條，未查原告早無任何行為責任，則本件裁罰性不利處分認事用法上顯有所違誤，應予撤銷：⑴查訴外人楊景川僅受委任承攬訟爭土地依限恢復為「一般農業區農牧用地」之原狀行為，尚非區域計畫法第21條第1項所指「違反第15條第1項之管制使用土地」行為；
換言之，訴外人依委託、依限「恢復原狀」行為，尚非「使用行為」，自無上開法第22條：「違反前條規定不依限變更土地使用」或「拆除建築物恢復土地原狀」者」之事實與適用；
從而，訴外人既未違反區域計畫法第15條、第21條之規定，被告即不應以區域計畫法第15條再次連續裁罰原告30萬元。
⑵按本件系爭土地原為三峽瀝青公司向他人承租，並自三十多年前即已經主管機關許可，作為瀝青生產工廠之用，故系爭土地本即存有先前瀝青工廠生產所留下之碎石級配料。
訴外人楊景川既承攬系爭土地恢復農用之工程，自應將留下來之碎石級配料進行處理，否則如何將土地恢復農用？訴外人自始至終所為，咸係屬依約應返還出租人之恢復原狀必要行為，訴外人並非或進行不當使用上開土地，而是依法恢復上開土地為農業使用，要言之，原告或訴外人楊景川非所謂區域計畫法第21條之「使用土地」行為，當亦無「變更使用」之問題，故承攬人並無違反區域計畫法之行為，亦不具備主觀上之犯意。
被告不究明事理原因，即認定係原告所委任之訴外人楊景川有違反區域計畫法第15條之事由，逕裁罰原告30萬元，顯係誤會。
㈢再者，原告自100年7月間已將座落於系爭土地之廠區，全數遷移至桃園縣觀音鄉重新申請設廠，於系爭土地上亦未再行從事瀝青之生產，於系爭土地上已停止任何使用行為，且地上之建築物及系爭土地回復原狀工程，亦委由訴外人楊景川為系爭土地回復農用之工程，並未構成區域計畫法第21條第1項「違反第15條第1項之管制使用土地」行為，系爭裁罰性不利處分實屬違法。
蓋查：⑴原告之瀝青工廠自被告於100年間命以停工後，已停止系爭土地任何之使用行為；
原告並於101年8月間至桃園市觀音區公業區段五小段13之15地號土地重新設廠，同時復委託訴外人楊景川就系爭土地進行回復原狀工程，將系爭土地上之地上物拆除、清運完畢，則原告早已依區域計畫法第21條第1項關於「限期拆除地上物或建築物回復原狀」之規定停止使用系爭土地，並拆除地上物或建築物完畢，而回復系爭土地原貌，絕無任何違反區域計畫法之行為無疑，被告未查上開事實，迄今亦未就系爭土地使用類別為「交通用地」部分土地部分，敘明或舉證證明何以現場乾淨、無障礙物之系爭土地仍有違反交通使用？進而有何違反區域計畫法之行為？兩者間法律上連結、關係為何，均未見被告辨明，則原處分自有未洽，應予撤銷無疑。
⑵況，原告業已最遲於102年6月8日前已依主管機關按區域計畫法第21條第1項規定，限期將「其地上物或建築物拆除並回復原狀」，此徵之100年12月4日空照圖見系爭土地存有原告之廠區，再由101年6月6日空照圖可見系爭土地上之建築物已有部分搬遷、拆除，原告於101年9 月21日委由訴外人楊景川為回復系爭土地農牧工程後，可由102年6月8日空照圖，清楚可見，坐落於系爭土地上屬於原有原告瀝青廠區之建築物及地上物，業已大幅改善且經全數拆除回復原狀；
從而，原告業已遵原處分機關按區域計畫法第21條第1項規定「限期拆除地上物或建築物回復原狀」完成，是被告尚不得因原告迄今未將系爭土地整平，並完成土地改良，即認原告未依限依區域計畫法第21條第1項「拆除地上物回復原狀」，而率爾依第2項逕予連續裁罰，是被告作成本件裁罰性不利處分誠有違反「行政處罰法定原則」及「法律保留原則」；
蓋上開區域計畫法第15條第1項所明文規定「回復原狀」者，僅規定「限於」「地上物拆除回復原狀」而已，並不包括土地如何改良回復原狀，縱限令應將土地改良回復原狀，惟究應回復至何程度？上開法規亦無明文具體規定，從而被告尚不得執上開法，故而違反「行政罰法定原則」，而任意課予原告罰鍰；
按原處分機關對上開法條之規定顯有誤解，致本件裁罰顯有違法，當難令原告甘服。
⑶次查，系爭土地現場目前雜草叢生，顯見系爭土地未存有任何地上物，亦已回復交通或農用使用目的，足證原告已依新北市政府及區域計畫法第21條之要求，除依法拆除系爭土地之地上物及建築物回復原狀外，並業將其恢復為交通及農業目的使用。
原裁罰性不利處分逕謂無清除改善跡象，已非事實；
況且，倘原告未將系爭土地回復農地農用或拆除系爭土地之地上物，試問：為何依新北市政府現場會勘，系爭土地雜草叢生且未存有任何地上物？是否代表系爭土地業已回復農業目的使用？新北市政府是否得棄區域計畫法第21條第2項「前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者」之要件不顧，恣意違反行政處罰法定原則而裁罰原告30萬元？則原裁罰性不利處分因違反行政處罰法定主義，是否屬違法之行政處分而應予撤銷？⑷核原告上開委由訴外人楊景川將系爭土地回復農牧用地之行為，毋寧為使系爭土地回復農業用地後，更合於區域計畫法農牧用地專屬農牧使用之立法目的，而非違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地行為。
倘行政機關以原告為遵守區域計畫法及相關行政法令規定，將系爭土地委由他人回復農牧用地之工程，視為違法行為而予以裁罰，則無異違反上開行政法院判決揭示之行政罰處罰法定主義，逕自羅織守法公民於罪，於法不合，有違一般行政罰之原則，故系爭裁罰性不利處分係屬違法，應予撤銷。
㈣系爭土地是否仍未恢復農牧農用，均緊繫於訴外人楊景川個人是否有違反土石採取法與廢棄物清理法行為，而訴外人楊景川之個人行為，與原告是否有違反區域計畫法之行為全然無關，蓋原告之負責人羅志毓與相關人員，均經臺灣新北地方法院檢察署檢察官為不起訴處分認定無違反廢棄物清理法、竊盜等行為在案（臺灣新北地方法院檢察署檢察官102年度偵字第5263號不起訴處書）。
準此，既訴外人楊景川並非原告之代理人，其是否使用系爭土地，與原告並無關係，倘系爭土地確有違反區域計畫法之未農地農用之行為，均僅為訴外人楊景川之個人行為，則被告顯係以訴外人楊景川之個人違法行為為由，進而認定原告未將系爭土地恢復農牧農用，則原處分違反行政罰法上行為人責任之原則甚明，自應予以撤銷無疑；
且既訴外人楊景川非原告之代理人或使用人，按刑法與行政罰只有量的差異，而無本質不同，即行政罰性質上亦為剝奪人民財產、自由之處分，有行政罰法定主義之適用，亦應與刑法罪行法定主義相同而有禁止類推適用或擴張解釋構成要件，是於法律未明文規定下，自不能將訴外人之行為歸責於原告，至為顯然，殆無疑義。
㈤原處分無非係以卷附臺灣省土木技師公會102年9月3日（102）省土技字地4048號鑑定報告書之內容為基礎，進而認定系爭土地因訴外人楊景川個人有違反土石採取法與廢棄物清理法之行為，故尚未恢復農牧農用。
惟查訴外人楊景川個人就竟有無上開被告所稱之行為，應以繫屬於本院之另案103年度訴字第1103號（違反土石採取法）與臺灣高等法院103年度上訴字第3292號（違反廢棄物清理法）之判決結果為準，該案件均尚未確定，且訴外人楊景川之個人行為與本件原告有無違反區域計畫法之行為，截然無關；
況，訴外人楊景川為辨明系爭土地上所堆置之土石方並非上開鑑定報告所稱之天然土石級配，遂於103 年12月16日會同被告機關內部單位之工務局、地政局、環保局與農業局人員至系爭土地現場會勘，並嗣經提供採樣計劃予與會人員參準同意後，就上開鑑定報告推定為天然土石級配之C 、D 、E 區域堆置之土石方採樣、攜回實驗室作詳細土石作成份分析。
嗣，經行政院環保署認可之「三普環境分析股份有限公司」於104 年1 月7日就上開採樣之土石作成「土石樣品檢驗參考報告」，即系爭檢驗報告就系爭土地上三堆土石方（C 、D 、E ）之成份作成成份分析，結果為上開堆置於系爭土地上C 、D 、E 三推土石方均係由瀝青混合料、水泥等級配成份所組成，並非上開臺灣省土木技師公會鑑定報告所稱之天然土石級配，則上開鑑定報告顯非可採，被告據之所為之原處分自無可採，應予以撤銷無疑。
㈥訴外人楊景川同為辨明系爭土地上之土壤並非所謂廢棄物，遂亦於同日會同新北市政府內部單位之工務局、地政局、環保局與農業局人員至系爭土地現場會勘，並嗣經提供採樣計畫予與會人員參準同意後，就採樣計畫書所列之10個代表性採樣點進行採樣、攜回實驗室作詳細土壤檢驗分析。
經行政院環保署認可之「三普環境分析股份有限公司」於104 年1月8 日就上開採樣之土壤作成「土壤樣品檢驗報告」可知，檢驗報告係將以科學方法採樣之土壤樣品攜回實驗室做試驗、分析、比對，併以科學儀器鑑定本案土壤之性質，即以專業領域普遍接受之鑑定方法、程序及科學儀器所為之科學步驟流程而製作；
又系爭土地之土壤未含任何重金屬或有害之化學成份，為一般性土壤，並非廢棄物，即與卷附台灣省土木技師公會之鑑定報告內容截然不同，則比較上開檢驗報告與系爭鑑定報告之作成方式，卷附台灣省土木技師公會出具之鑑定報告，全然僅憑技師個人手摸、眼觀等主觀臆測之方式作成，無使用一般科學所可普遍接受之專業鑑定方式鑑定，自難認系爭土地上確有被告所稱之廢棄物存在，則被告據之所為之原處分自無可採，殆無疑義。
㈦訴外人楊景川實為本件負回復原狀清除義務之義務人無疑，已如上述；
況，訴外人楊景川除因天候因素申展延期外，亦於102年11月26日、103年4月9日、103年5月17日、10 3年10月10日、103年11月14日、104年1月19日、104年2月17日、104年3月20日與104年5月8日分別提出9次清運計畫，主動配合主管單位多次提出關於本案之清運計畫書、恢復農牧用地申請書及工期展延申請書，然因新北市政府各相關主管單位對於訴外人楊景川所提之計畫書、申請書仍有不同意見之指正或要求，而暫未能予以核准而已，此有新北市政府地政局104 年3 月4 日新北地管字第1040374980號函可稽，亦有新北市政府經濟發展局承辦人徐余與新北市政府農業局承辦人劉淑芬以證人身分於另案臺灣新北地方法院檢察署103 年度偵字第25648 號到庭證述在案。
職是之故，既臺灣新北地方法院已認案外人並無違反區域計畫法之行為，而判決訴外人楊景川無罪在案，且後續訴外人楊景川亦多次提出清運計畫等文件，僅被告未能核准而進行相關工程，尚不能將此被告未予核准之不利益歸責於訴外人楊景川或原告；
更遑論訴外人楊景川與被告間對於系爭土地現況如何，爭議極大！始導致迄今未能將系爭土地恢復農牧農用；
申言之，相較原告所提三普環境分析股份有限公司土壤樣品檢驗報告、三普環境分析股份有限公司土石樣品檢驗參考報告與卷附臺灣省土木技師公會102 年9 月3 日（102 ）省土技字地4048號鑑定報告書之內容，就系爭土地是否存在天然土石、是否有廢棄物等事實，兩者之鑑定結果天差地遠，始致案外人楊景川所提之多次改善計畫迄今尚未能通過，且訴外人楊景川在未獲被告核准前，亦無法對系爭土地進行任何工程，此有臺灣新北地方法院檢察署103 年度偵字第25648 號不起訴處分書與新北市政府地政局104 年3 月4 日新北地管字第1040374980號函可稽。
準此，本件被告一方面不核准訴外人楊景川所提清運計畫，致伊不能就系爭土地進行工程，又一方面對原告課予罰鍰與義務，實有違行政法上所謂「期待可能性」之原則，即原處分顯有瑕疵，應予撤銷無疑等情。
並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告答辯略以：㈠查系爭土地前經被告 100年6月2日北府地管字第1000565013號函裁罰新臺幣30萬元整並限期恢復原交通、農業使用目的，惟遲未改正，嗣經被告於101年9月13日檢送切結書承諾於101年12月31日前將系爭土地恢復原交通、農業使用目的，爰於101年9月21日委託藍天浩及楊景川負責拆除工程，惟訴外人楊景川承攬拆除工程期間經新北市政府環境保護局102年3月25日稽查結果，現場設置挖土機及活動碎解機，從事土石碎解加工行為等違規情事，經被告102年4 月8日北府地管字第1021552880號函開立處分書並限期恢復原農業使用目的，嗣經被告所屬環境保護局102年7月1日北環廢字第1022122428號函表示，另涉土石竊占及竊盜之情事，為維持證物現況，故請暫不同意進行現場改善施作，嗣經該局於102 年10月25日北環廢字第1022897327號函表示，本案於行政調查及開挖鑑定時已詳予拍照存證，該址填埋之廢棄物，請業管權責單位，依權責辦理後續相關事宜。
考量案涉廢棄物處置及廢土清理，為免改善過程中造成廢棄物及廢土棄置，再次衍生其他違規情事，確保改善過程中能將廢棄物及廢土運送至合法收容場所，爰彙整被告所屬各局意見後，分別於102年11月19日及102年12月11日函請訴外人訴外人楊景川檢送及補正清理計畫，以作為其後續清理之依據。
因訴外人楊景川遲未能補正清理計畫，被告為儘速恢復原交通、農業使用目的，再於103年3月4日函請原告及訴外人楊景川限期於文到30日內恢復原交通、農業使用目的。
案經訴外人楊景川提送清理計畫並經被告103年5月2日函請補正，補正後計畫書經被告所屬環境保護局審查認地下填埋廢棄物清理內容未臻齊全，不予核備，被告遂以103年6月5日北府地管字第1030988222號函通知補正後再送。
因被告於103年6月5日至現場勘查，現場仍有堆置大量土石方、且土石夾雜碎磚塊、碎瀝青塊、混凝土塊等，雖原瀝青廠房已拆除，惟仍未恢復原編定農業、交通用地使用目的，被告以103年6月10日北府地管字第1031046078號函裁罰原告新臺幣30萬元並令於文到30 日內恢復原交通、農業使用目的，惟103年7月18日再至現場複勘現況仍未改善，再以103年7月25日北府地管字第1031362830號函，裁罰原告新臺幣30萬元並令於文到20日內恢復原交通、農業使用目的，103年8月22日再至現場複勘現況仍未改善，再以103年9月10日北府地管字第10316708 32 號函處以新臺幣30萬元並令於文到20日內恢復原交通、農業使用目的。
考量本案違規歷時已久，且原告及其訴外人怠於履行本案要求事項且顯無改善意願，復因本案有影響農業生產環境及公共衛生安全之虞，違規面積龐大、違規情形重大，爰依區域計畫法第21條第2項規定予以裁處新臺幣30萬元，並令其期限內恢復原交通、農業使用目的，本案雖經被告分別於101年7月4日、101年10月5日及102年3月15日同意被告展延恢復期限，惟僅同意展延至102年4月30日止，嗣後並未再予同意，又被告102年11月後多次通知限期改正，實已表明無保全違規現場證據之必要，可於清理計畫確認後即進行改正，應無違反行政法上之『期待可能性原則』，況命恢復改善期間，原告皆未向被告表示其受限於保全證據原因致無從改善，故被告依法裁罰並無違誤。
㈡依被告所屬工務局委託臺灣省土木技師公會 102年9月3日省土技字第4048號「開挖回填物及土石堆鑑定報告書」之鑑定結果，依據現勘時挖出原有土層目視推判為天然級配，卵石直徑介於5到25公分之間，復根據新北市政府工務局說明，鑑定標的物空地現場當時有卵石破碎機，將卵石破碎為5公分以下之石料，由此推判現場堆置之土石方可能挖自現場，且現場大面積開挖後並回填黑色黏土、瀝青廢料、混凝土塊、磚塊、淤泥、垃圾等物質。
另被告限期恢復原農業使用目的，係依農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條規定略以：「農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為農業使用：……四、現場有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥等使用情形。」
，訴外人楊景川承攬系爭土地恢復農牧用地之工程，未向被告所屬農業局申請不辦理驗證農地改良（整地、填土、土地改良），土地現況亦非與農業生產經營使用相關之整地行為，是以，本案整地行為顯已超過恢復農用之必要行為，已違反非都市土地使用管制，況楊景川先生經被告102年4月8日裁罰後並未提起行政救濟，且已於期限內繳納罰鍰，亦證其自承確有挖掘土石將之碎解之加工行為，故被告認事用法，尚無違法或不當。
㈢又原告行政起訴狀理由四㈣表示「原告於系爭土地上亦未再行從事瀝青生產，系爭土地早已停止使用，已無使用行為，且業已依主管機關按區域計畫法第21條第1項規定限期將『其地上物或建築物拆除並回復原狀』完成，是原處分機關尚不得因被告迄今未將系爭土地整平，並完成土地改良，即認原告未依限依區域計畫法第21條第1項『拆除地上物回復原狀』，而率爾依第2項逕予連續裁罰。
次查，本案現場複勘照片雜草叢生，顯見系爭土地業已回復交通或農用使用目的」一節，依區域計畫法第21條第1項規定：「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」
，另同條第2項規定：「前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰……。」
，查系爭土地於70年間使用編定為一般、特定農業區交通、農牧用地，依非都市土地使用管制規則規定，土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。
查被告於103年7月18日現場會勘，系爭土地現況有堆積土石，雖原廠區地上物已拆除，惟經現場開挖發現黃土內滲有大量黑黏土並夾雜部分廢木材及塑膠等，其餘土地亦部分堆置碎磚塊、碎石塊、混凝土塊、碎瀝青塊等，經新北市農業主管機關被告所屬農業局認定現況仍未依法恢復農業使用，且其現場雜草叢生，顯未將地下廢棄物及廢土移除。
又本案前經被告100年6月2日北府地管字第1000565013號函裁罰新臺幣30萬元整並限期恢復原交通、農業使用目的，被告雖委由訴外人楊景川進行承攬回復工程，惟迄今系爭土地皆未恢復確屬事實，又依內政部營建署89年12月12日營署綜字第51031 號函會議決議：「區域計畫法第二十一條規定『限期令其變更使用』，仍應維持內政部八十八年十一月二十三日函解釋為『依限變更為原使用地之容許使用項目』……」，是以，區域計畫法第21條規定之恢復原狀，尚非被告所述僅限於地上物拆除，仍應依法恢復原編定為交通、農業使用目的，始符合非都市土地使用管制。
㈣另原告所陳系爭土地及其上建物之回復原狀工程已委託楊景川處理，雙方並有簽訂合約工程委託書，相關違規事項應由楊君負責一節，查系爭土地前經被上訴人 100年6月2日北府地管字第1000565013號函裁罰新臺幣30萬元整並限期恢復原交通、農業使用目的，惟遲未改正，嗣經上訴人於101年9月13日檢送切結書承諾於101年12月31日前將系爭土地恢復原交通、農業使用目的，爰於101年9月21日委託藍天浩及訴外人楊景川負責拆除工程，雖上訴人已將原瀝青廠房拆除並遷移他處，惟現況堆置大量土石方且土石夾雜碎磚塊、碎瀝青塊、混凝土塊等仍未恢復原編定農業、交通用地使用目的，且改善義務人應為原告，尚非將改善作業委託他人即可免除自身應有之改善義務，爰原告所稱已委託他人負責改善，違法結果與原告無關部分，尚非可採。
㈤依本院104年度訴字第142號判決書㈧所載原告所提出之土石樣品檢驗參考報告之採樣及收樣時間，均係在原處分作成之後，不得作為有利原告之證據。
況該檢驗報告僅係違規人為了解本案土地現況自行採驗，採樣計畫非經主管機關核備，採樣點(採樣之位置及採樣深度)不具代表性，相關檢測資料應僅為參考性質，尚無從證明本案無開挖整地及回填廢土、廢棄物情形。
㈥有關被告作成原處分前，如何確認違規地號及是否就系爭土地鑑界確認違規位置一節，查系爭土地原係原告於其上為瀝青生產而違規設置生產機具、鐵皮建物、圍籬、棚架及貨櫃屋等，經被告認定違反非都市土地使用管制而於 100年6月2日以北府地管字第1000565013號函依區域計畫法第21條規定裁罰並命限期改正，惟因期限過後仍未恢復，爰經被告再限期命原告改正恢復，因仍未回復原農牧、交通使用目的，爰作成系爭裁罰處分。
又系爭違規地號主要係依被告100年5月31日邀集新北市樹林地政事務所至現場會勘，經該所測量人員指界確認違規位置，且經原告於會勘紀錄上簽名確認違規樣態及地號無訛，另部分係參酌新北市樹林地政事務所100年5月4日及5月16日函說明違規地號。
又被告作成原處分前亦於103年10月7日邀集新北市樹林地政事務所至現場複勘指界確認違規位置，爰原處分因僅需確認違規地號，無須確認違規面積，故尚無對土地進行鑑界之必要，且原告對被告100年6月2日北府地管字第1000565013號函處分並未提起行政救濟而確定。
況依原告101年9月12日所提切結書所示，亦自承於系爭地號土地上有違規使用而切結於101年12月31日前自行搬運完成，爰該違規樣態所在地號應無訛誤。
㈦有關系爭部分土地為交通用地，如何認定違反區域計畫法一節，經查系爭三峽區橫溪段溪南小段514、516、517地號等3筆土地為一般農業區交通用地，經查係依原臺灣省政府地政處82年2月16日八二地四字第8499號函核准同意變更編定為交通用地作「汽車駕訓班」範圍，依非都市土地使用管制規則第30條略以：「……申請變更編定之土地，其使用管制及開發建築，應依目的事業主管機關核准之興辦事業計畫辦理……」，經被告於100年5月31日會勘，514地號現況有鐵皮建物作三峽瀝青辦公室，516、517地號土地現況為放置生產器具，另被告於103年10月7日再至現場複勘現況堆置大量土石方，且土地夾雜碎磚塊、碎石塊、混凝土塊、碎瀝青塊等，與原核定作「汽車駕訓班」之交通計畫不符，已違反非都市土地使用管制，爰經被告依區域計畫法規定作成系爭裁罰處分。
㈧本案原告所提行政準備㈠暨聲請傳訊證人狀謂：「被告以訴外人楊景川之個人違法行為為由，進而認定原告未將系爭土地恢復農地農用，原處分違反行政罰法上行為人責任」一節，查本案自原告因違反區域計畫法經被告100年6月2日北府地管字第1000565013號函裁罰新臺幣30萬元整後，迄今皆未依區域計畫法第21條規定恢復原狀，又原告為本案之違規改善義務人殆無疑義，其未於被告命改正期限內完成改正作業，土地現況迄今仍未符原編定農牧、交通用地使用目的確屬實情，被告依法裁罰並無違誤。
㈨本案原告所提行政準備㈠暨聲請傳訊證人狀謂：「臺灣省土木技師公會102年9月3日（102）省土技字第4048號鑑定報告書顯非可採」一節，查原處分係因被告依區域計畫法第21條第2項規定以103年9月10日北府地管字第1031670832號函裁處原告罰鍰新臺幣30萬元並於令文到20日內恢復原交通、農業使用目的後，嗣於103年10月7日至現場複勘，現況雜草叢生無施工清除改善跡象，仍有堆置大量土石方，且土地夾雜碎磚塊、碎石塊、混凝土塊、碎瀝青塊等顯無改善之情形，未回復交通、農牧使用目的，確已違反區域計畫法，且訴外人楊景川所提之清運計畫亦經被告103年10月28日北府地管字第1032046412號函請原告及訴外人楊景川於文到7日內依被告所屬各機關審查意見補正後重新送審，惟未於期限內重新送審或申請展延，爰被告再依區域計畫法第21條第2項規定以原處分處以原告罰鍰新臺幣30萬元，原處分並非僅以上開鑑定報告書認定原告違反區域計畫法之行為，且依最高行政法院104年度判字第578號判決：「……本件原處分認定上訴人違反區域計畫法第15條第1項規定，乃在於現場經被上訴人查獲有夾雜碎石塊、碎瀝青塊等，及堆置土石方，未恢復原農牧、交通用地使用目的所致。
因而被上訴人所屬工務局委託臺灣省土木技師公會102年9月3日（102）省土技字第4048號「開挖回填物及土石堆鑑定報告書」之九、鑑定結果記載：『……（五）現場開挖坑回填物種類判斷：現場開挖坑回填物種類，經實地開挖紀錄並經目測及觸摸判斷，主要回填物為黑色軟弱黏土及瀝青廢料，其次為建築廢棄土，包含混凝土塊、磚塊、淤泥及垃圾等。』
即已足作為處分之依據，至該鑑定其餘之敘述，固另涉及專業之判斷，惟核與本件認定無涉……」，爰上開鑑定報告書前揭敘述即足作為原處分之依據。
且有關原告質疑鑑定人之鑑定能力部分，參依訴外人楊景川於三峽瀝青廠原址另涉非法開挖整地、填埋廢棄物而違反廢棄物清理法之臺灣高等法院刑事10 3年度上訴字第3292號判決：「……前揭鑑定實屬臺灣省土木技師公會具名之鑑定，並非趙建台個人之鑑定，趙建台雖負責施鑑並主筆鑑定報告，但該鑑定報告仍須交由臺灣省土木技師公會輪派之複審委員複審，始能對外出具鑑定報告，亦有臺灣省土木技師公會103年7月2日（103）省土技字第3282號函暨該公會鑑定作業程序1份附卷為憑（見原審卷第190、191頁），故趙建台所為之前揭鑑定既經臺灣省土木技師公會指派複審委員複審，更可見其所為鑑定應達專業程度，並無違背專業之處，被告徒以前揭情詞否定前揭鑑定之專業性，而未具體提出或合理說明前揭鑑定於專業上究竟有何不足憑採之處，自不足為取。」
，故原告指稱鑑定人無鑑定能力及鑑定報告顯有瑕疵尚非可採。
再者，原告所提之「三普環境分析股份有限公司」於系爭土地土壤樣品檢驗報告，僅係違規人為了解本案土地現況自行採驗，採樣計畫並無經主管機關同意或核備，採樣點（採樣之位置及採樣深度）不具代表性，相關檢測資料應僅為參考性質，尚無從證明本案無開挖整地及回填廢土、廢棄物情形，且參其檢驗結果之瀝青混合料及水泥等，亦證其現況非屬已回復原農業使用目的。
又依本院104年度訴字第142號判決書㈧所載原告所提出之土石樣品檢驗參考報告之採樣及收樣時間，均係在原處分作成之後，不得作為有利之證據。
㈩查被告以103年9月10日北府地管字第1031670832號函裁處原告罰鍰新臺幣30萬元並令於文到20日內恢復原交通、農牧使用目的後，嗣經被告103年10月7日至現場複勘，訴外人楊景川現場陳述表示將於15日內提出清運計畫，後於103年10月10日第3次提出清運計畫，經被告所屬地政局於104年10月23日邀集被告所屬各機關聯合審查後，被告再以103年10月28日北府地管字第1032046412號函請原告及訴外人楊景川於文到7日內依被告所屬各機關審查意見補正後重新送審，惟未於期限內重新送審或申請展延，且103年10月7日至現場複勘時系爭土地未回復原交通、農牧使用目的，爰被告再依區域計畫法第21條第2項規定以原處分處以原告罰鍰新臺幣30萬元。
本案原告未於期限內補正資料重新送審清運計畫或申請展延，且現況未恢復改正，被告依區域計畫法裁處原告，應無違反行政法上之期待可能性原則等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造主要爭點厥為：被告依區域計畫法第21條規定處原告30萬元罰鍰，並限期公文送達之日起20日內完成改正，是否適法？
五、本院判斷如下：㈠按農業發展條例第69條第1項規定：「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」
次按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。
……」第21條規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。
前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。
……」又按非都市土地使用管制規則第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」
第6條第1項規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。
……」是知農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地者，即可由該管直轄市、縣（市）政府處6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。
㈡查原告使用系爭土地，經查獲未經申請許可擅自設置瀝青生產機具、鋪設柏油路面、鐵皮建物等，未依法作交通、農業使用，違反非都市土地使用管制規則及區域計畫法規定，案經被告以100年6月2日北府地管字第1000565013號處分書處原告30萬元罰鍰並限期30日內改正。
101年9月12日原告繕具切結書，載明切結於101年12月31日前自行搬遷完成。
嗣被告分別以103年3月4日北府地管字第1030360918號函通知原告於文到30日內將土地依法恢復原交通、農業使用目的，屆期未恢復則另依區域計畫法規定辦理。
嗣被告分別於103年6月5 日、103 年7 月18日及103 年8 月22日派員至原告三峽瀝青場址會勘、複勘，依農業局及地政局意見，認原告顯無改善之情形，違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21條規定，分別以103 年6 月10日北府地管字第1031046078號處分書、103 年7 月25日北府地管字第1031362830號處分書及103 年9 月10日北府地管字第1031670832號處分書處原告30萬元罰鍰，並限期改正在案。
嗣被告於103 年10月7日再次前往該址複勘，農業局意見：無恢復農用跡象。
被告認原告顯無改善之情形，再依區域計畫法第21條規定，以103 年11月10日北府地管字第1032118041號處分書（下稱原處分）處原告30萬元罰鍰，並限期公文送達之日起20日內完成改正之事實，分別有系爭土地之土地登記簿謄本、被告100年6 月2 日北府地管字第1000565013號處分書、原告101年9月12日切結書、被告103 年3 月4 日北府地管字第1030360918號函、被告103 年6 月5 日、103 年7 月18日及103 年8月22日會勘紀錄、會勘照片等附原處分卷足稽。
兩造主要爭執在：原告主張其已於101 年間委託訴外人楊景川將系爭土地之地上物及機具全數拆除，並於102 年間搬遷完畢，被告所指原告在系爭土地之違規使用行為，實為訴外人楊景川所為，與原告無關，原告並非系爭土地之違規行為人等語。
被告對此主張原告並未對系爭土地回復原狀，仍存有瀝青塊、黑黏土塊等物，尚未恢復原來農牧用地之使用，從100 年處分原告後，先後處分4 次，均有至現場拍照確認，尚未回復原狀等語。
經查：⒈原告經被告查獲未經申請許可，擅自在系爭土地設置瀝青生產機具、鋪設柏油路面、鐵皮建物等，未依法作交通、農業使用，而有違反非都市土地使用管制規則及區域計畫法規定之事實，前已經被告先以100 年6 月2 日北府地管字第1000565013號處分書（見訴願卷第153-155 頁），裁處原告30萬元罰鍰並限期30日內改正，亦經原告於101 年9 月12日提出切結書，載明將於101 年12月31日前完成自行搬運完成移除復原，若未於限期內完成上開之承諾，請被告依展延申請辦法處理之文字明確在案（見訴願卷第157 頁），是知原告亦確知其在系爭土地之使用，違反區域計畫法第15條規定在案。
⒉惟經被告於102年3月25日派員至系爭土地稽查結果，發現現場有3部挖土機、1部碾石機，疑似再度從事土石加工生產事業，除有被告所屬地政局102年3月29日北環稽字第1021513130號函附訴願卷第159 頁足稽外，復有稽查當天之照片10張附同卷第161-165 頁足佐。
審諸該等照片，顯示現場挖土機、碾石機及中型貨車（車牌號碼：87-7720 ）等設備，正進行土石挖取、碾石機輸送帶末端產出經碾碎之砂石及挖土機堆置砂石之作業，與所謂進行挖取、移除復原之整地犁土之回復農牧用地使用、交通用地之原狀作業有別。
再觀諸被告針對上開102 年3 月25日派員至系爭土地稽查結果，繼續查獲有違規行為存在所開立之102 年4 月8 日北府地管字第1021552880號裁處書（見同卷第166-168 頁），其違規行為人載為訴外人「楊景川」之名義（按：楊景川對上開行政處分並未提起行政救濟，且已於期限內繳納罰鍰，見本院104 年度訴字第142 號判決第22頁）。
是知原告上開切結書表示會於101 年12月31日移除地上物等，並加以回復原狀之使用，即有不實切結。
⒊原告雖主張其已於101年間委託訴外人楊景川將系爭土地之地上物及機具全數拆除，並於102年間搬遷完畢，被告所指原告在系爭土地之違規使用行為，實為訴外人楊景川所為，與原告無關，原告並非系爭土地之違規行為人等語。
惟查，原告主張其已於101年間委託訴外人楊景川將系爭土地之地上物及機具全數拆除，並於102年間搬遷完畢回復原狀等情，固據提出原證1「合約工程委託書」為證（見臺灣新北地方法院104年度簡字第59號卷第13頁）。
然按，「民法第224條本文規定：『債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失者，債務人應與自己之故意或過失，負同一責任。』
乃民法自己行為責任原則之例外規定。
債務人使用代理人或使用人，擴大其活動領域，享受使用代理人或使用人之利益，亦應負擔代理人或使用人在為其履行債務過程所致之不利益，對債務人之代理人或使用人，關於債之履行之故意或過失，負同一故意或過失之責任。
人民參與行政程序，就行政法上義務之履行，類於私法上債務關係之履行。
人民由其使用人或委任代理人參與行政程序，擴大其活動領域，享受使用人或代理人之利益，亦應負擔使用人或代理人之參與行政程序行為所致之不利益。
是以行政罰法施行前違反行政法上義務之人，如係由其使用人或委任代理人參與行政程序，因使用人或代理人之故意或過失致違反行政法上義務，於行政罰法施行前裁處者，應類推適用民法第224條本文規定，該違反行政法上義務之人應負同一故意或過失責任。
惟行政罰法施行後（包括行政罰法施行前違反行政法上義務行為於施行後始裁處之情形），同法第7條第2項：『法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。』
法人等組織就其機關（代表人、管理人、其他有代表權之人）之故意、過失，僅負推定故意、過失責任，人民就其使用人或代理人之故意、過失所負之責任，已不應超過推定故意、過失責任，否則有失均衡。
再法人等組織就其內部實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，係負推定故意、過失責任。
此等組織實際行為之職員、受僱人或從業人員，為法人等組織參與行政程序，係以法人等組織之使用人或代理人之地位為之。
此際，法人等組織就彼等之故意、過失，係負推定故意、過失責任，則除行政罰法第7條第2項情形外，人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任。」
已經最高行政法院100 年度8 月份第2 次庭長法官聯席會議決議在案。
是原告並不因將違反行政法上義務行為之負擔委託他人（即其使用人）處理，即免除其依法應負擔之既有義務，其仍負有對其使用人之故意、過失負推定故意、過失責任。
又按「農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使用：……四、現場有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥等使用情形。」
為農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條第4款所明定。
⒋而查，原告雖主張系爭土地上設備等物已經移除回復原來之使用等情，然審諸被告派員103 年6 月5 日、7 月18日、8 月22日及10月7 日之現場會勘照片顯示，系爭土地仍留有倒臥在柏油路面之大小電線桿分置兩處，數量達數十枝（見本院卷第173 、174 頁）；
挖取土石遺留下之凹陷積水坑洞一大區塊（同上卷第173 頁背面、第174 頁、第175 頁背面、第180 頁）；
經淺層挖掘出現瀝青塊遺留情形（同上卷第174 頁背面、第177 頁背面、第178 頁及其背面、第179 頁及其背面）；
復有堆置長滿雜草之土石堆兩處（同上卷第175 頁背面、第176 頁、第177 頁、第180 頁及其背面）；
並有地上物黃色屋頂之鐵皮屋一棟及佇立掛有多盞大燈之電線桿及支撐之水泥基座一座（同上卷第180 頁及其背面）等（上述照片另見臺灣新北地方法院104 年度簡字第59號卷第70-72 頁、第78-79 頁、第83-84 頁、第88-89 頁）。
可見，事實縱如原告所稱已經將系爭土地之移除回復原狀作業委託訴外人楊景川辦理，但經勘查結果照片顯示，系爭土地現況仍充滿諸多地上物、坑洞及瀝青塊，而不適合農牧用地之使用，此部分亦經本院上開104 年度訴字第142 號判決第22-23 頁判決理由所認定，該判決已經最高行政法院104 年度判字第578 號判決上訴駁回維持其判決確定在案（見本院卷第128 頁以下）。
是原告上開主張其委託訴外人楊景川之本件整地行為，難認已達恢復系爭土地農用等之結果，且依上開最高行政法院100 年度8 月份第2 次庭長法官聯席會議決議意旨，原告仍難辭其本人之推定過失責任，原告既未能舉證推翻其推定過失責任，自仍未能免除其而有違反非都市土地使用管制規定，即違反區域計畫法第15條第1項規定甚明，洵堪認定。
原告主張本件有違處罰法定主義（即行政罰法定原則），即有違行政期待可能性原則，難謂有據。
⒌末查，原告固提出系爭土地之航照圖3張（見本院卷第196-198頁）資以證明比對前後之移除回復原狀之結果。
觀諸3張空照圖，雖可見有部分移除地面設備情形，但在此於原告所提103年7月13日航照圖仍顯示系爭土地上存有兩棟屋舍之地上物，且因該等航照圖僅能概略顯示系爭土地之大體外觀情形，並未能具體呈現系爭土地之細部現場，例如系爭土地存在之積水坑洞及地面下之瀝青塊，均無法呈現，自未能直接據為原告已經回復原狀使用之狀態，原告在此所陳難謂有據，並無法據為有利其主張事實之認定。
六、從而，本件原處分並無違法，訴願決定予以維持亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
又本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 2 月 18 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 畢乃俊
法 官 陳鴻斌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 105 年 2 月 18 日
書記官 林俞文
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