臺北高等行政法院行政-TPBA,104,訴,202,20151006,1

臺北高等行政法院判決
104年度訴字第202號
104年9月22日辯論終結
原 告 楊德東
曾明泉
莊漢榕
張永志
王文鉉
陳宜秀
林玉蓉
賴聖芬
許麗琴
林怡君
林昱均
陳睿耆
李 瑛
陳秀惠
李芝瑩
黃勝志
陳宜君
王麗惠
馬安妮
黃寶玉
共 同
訴訟代理人 郭美春 律師
蔡瑜軒 律師
何仁崴 律師
被 告 宜蘭縣政府
代 表 人 林聰賢（縣長）
訴訟代理人 王佳珍
李新泰
朱益宇
上列當事人間農業發展條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國103 年12月15日農訴字第1030724829號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

壹、事實概要：

一、原告等前於民國99年9 月13日就宜蘭縣羅東鎮四維段317 地號土地（下稱系爭土地），向被告宜蘭縣政府申請集村興建農舍，經被告以99年11月8 日府農輔字第0990131694號函（下稱被告99年11月8 日函）同意所請，並副知行政院農業委員會（下稱農委會）水土保持局（下稱水保局）。

嗣經水保局以99年11月16日水保農字第0991831149號函（下稱水保局99年11月16日函）告知被告，表示本件集村興建農舍坐落之農業用地位於特定農業區，屬「影響農業生產環境及農村發展」，直轄市、縣（市）政府不得准許申請，故本件被告同意原告之申請，即與農委會99年10月15日農水保字第0991875738號令釋（下稱農委會99年10月15日令釋）不符；

水保局復於101 年5 月8 日邀集被告召開原告興建資格疑義會議，確認原告既未於系爭令釋發布前完成會審核定渠等興建資格，其狀態即與其他各縣（市）政府駁回及訴訟中案例無異，並無信賴保護原則之適用。

被告乃認系爭土地係位於特定農業區，不符農委會99年10月15日令釋為由，以被告101 年11月6 日府農輔字第1010145749號函（下稱被告101 年11月6日函）撤銷該同意處分。

原告不服，提起訴願、行政訴訟，經本院102 年度訴字第609 號判決駁回在案，經最高行政法院103 年1 月8 日103 年度判字第3 號判決駁回上訴而確定。

嗣原告依據102 年7 月1 日修正發布之農業用地興建農舍辦法第16條規定，於102 年10月7 日申請向被告申請核發建築執照，經被告以102 年10月25日府農輔字第1020162700號函駁回，原告不服，提起訴願及行政訴訟，經本院103 年度訴字第357 號駁回，經最高行政法院104 年度判字第434 號判決駁回上訴而確定。

二、嗣原告等於103 年7 月3 日再就前揭案件，向被告申請補發99 年9月13日審核完成之興建農舍農民資格核定文件，經被告以103 年7 月7 日府農輔字第1030106494號函（下稱原處分）函復不予受理。

原告等不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。

貳、本件原告主張：

一、本件原告係依據修正前「農業用地興建農舍辦法」（下稱系爭辦法）第3條第1項（修正後第2條第1項）興建集村農舍農民「資格」之核定文件給付及確認，屬於對「人」的行政處分，與被告機關、訴願管轄機關執以「99年10月15日後不得於特定農業區興建集村農舍」否准興建集村農舍，屬於對「物」的行政處分，兩者目的及法律效果不同，合先敘明。

二、「興建集村農舍農民資格」為對人之行政處分，屬於一獨立公法上請求權基礎及訴訟標的，與「同意興建集村農舍」為對物之行政處分，實屬二事：

（一）按「申請興建農舍農民資格核定文件」應屬一獨立訴訟標的，此觀部分縣市另制訂「申請興建農舍農民資格核定作業辦法」（訴願卷第123 頁）、縣市鄉鎮亦製作「申請興建農舍農民資格核定申請書」（訴願卷第124 、125 頁）等即明，其中芳苑鄉申請書更列舉依照修正前系爭辦法第2條（修正後第3條）之審核項目，如申請人符合所有列舉審核項目，主管機關即應依法核發申請興建農舍農民資格核定證明、嘉義縣政府農業處網站關於申請興建農舍之農民資格審查，更強調「農業發展條例89年1 月4 日修正施行後取得之土地申請興建農舍，需先辦理農民資格審查，請備齊上述應備證件後，送縣政府農業處農務科。」

（訴願卷第127 頁）。

次按實務上原告向當地農業主管機關申請興建農舍農民資格核定者，亦有台中高等行政法院99年度訴字第258 號判決及台中高等行政法院102 年度訴字第111 號判決要旨可稽，足見「申請興建農舍農民資格核定文件或確認該資格」為一公法上獨立請求權，主管機關自得依系爭辦法審酌之。

（二）查原告等前於99年9 月13日向被告申請興建集村農舍，被告以99年11月8 日函復核准（訴願卷第113 至115 頁），嗣因故暫緩興建，惟有被告99年12月28日府農輔字0990188988號函說明二（本院卷第38頁）、101 年4 月19日府農輔字第1010056134號函說明二（本院卷第44頁）及被告公文會（簽）辦單、審查表、審查綜合意見表（訴願卷第131 至145 頁）關於被告已完成原告等農民資格審查等語在案。

甚肯認符合農業發展條例第18條第1項「於不影響農業生產環境及農村發展」之要件，此為被告向認之立場，並屢次向農委會去函同意從寬核處本案（本院卷第36至44頁）。

因而取得「農民資格」無疑，並強調「同意所請函」與「農民資格」實係二事，不能混為一談。

前揭文件已說明原告等符合農民資格審查，實已生公法上行政處分之效果，惟迄今未見被告核發農民資格證明，且原告等於103 年7 月3 日請求尚未罹於公法上請求權時效，是以原告等向被告請求補發當時已實質認定之申請興建農舍農民資格核定文件，應屬有據。

（三）又「行政處分一部分無效者，其他部分仍為有效。但除去該無效部分，行政處分不能成立者，全部無效。」

行政程序法第112條定有明文。

其要件包括：1 、行政處分之內容可分：部分違法之行政處分，須其內容可分，始得將違法之效果限制於該有瑕疵部分。

多數實質上獨立之要求，在形式上集中於一行政處分，固為可分之行政處分。

實質上一行政處分，除去該有瑕疵之部分後，其餘存之規制，能作為獨立之行政處分而繼續存在者，亦為可分之行政處分；

2 、行政機關有權作成餘存部分之行政處分；

3 、行政機關有作成餘存行政處分之意思：…反之，在裁量處分，行政機關得依其裁量，決定是否作成該行政處分。

在該行政處分部分違法時，除有裁量縮減至零之情形外，亦應由行政機關依其裁量，決定是否保留餘存之合法部分（行政法總論，陳敏著，96年10月第5 版，第437 至438 頁）。

（四）查「申請興建農舍農民資格」（對人之行政處分）為一公法上獨立請求權業如前述，並屬「同意所請興建集村農舍」（許可條件，對物之行政處分）之前提；

「同意興建集村農舍」遭到否准，不代表申請人不具備「興建農舍農民資格」。

此由農業發展條例第18條第5項將「興建農舍之農民資格」為獨立之規定及內政部102 年12月2 日台內營字第1020812072號令略以：「系爭辦法第16條補救措施規定之適用對象，指於本辦法101 年12月14日預告前已取得興建農舍資格核定文件者，無論是否涉及本辦法第5條之禁止事項，於向直轄市、縣（市）主管建築機關申請建造執照時，得適用本辦法修正施行前規定辦理。」

區別「興建農舍資格」、「同意所請興建農舍」即知，且主管機關既得依系爭辦法第2條第1項（修正前第3條第1項）為實質審查，即示行政機關有權作成餘存部分之行政處分。

（五）又由被告上開文件強調並證明當時原告等農民資格審查部分業於99年10月15日前完成，亦可推知行政機關應有作成餘存行政處分之意思。

故被告當時未發給原告等「申請興建農舍農民資格核定文件」，應係不明瞭興建農舍農民資格得依法單獨核發，以致漏未核發該核定文件，顯係被告對其核發權限有所誤會。

（六）原處分及訴願決定係以「原告等同意所請農舍興建既經撤銷，且訴願及行政訴訟均經實體駁回在案，是核定興建農舍農民資格核定文件之處分業因撤銷而自始不存在」為由駁回原告等申請，惟卻全然忽略「同意興建集村農舍」與「興建集村農舍農民資格」兩者之可分性，除去同意所請並不代表原告等興建資格一併遭到否定，顯然對於行政程序法第112條之法規適用顯有錯誤；

且被告99年12月28日府農輔字0990188988號函、101 年4 月19日府農輔字第1010056134號函未經撤銷，原告等興建集村農舍農民資格自應屬合法存在。

（七）又經本院調查確認我國並無「集村農舍興建申請案件，得以適用修正後系爭辦法第16條補救措施」之案例，此同原告歷來主張，該規定係邏輯上謬誤，看得到用不到之法律條文，致該條文事實上毫無適用餘地（附表一），惟主管機關制訂時並未發現此點，僅一再稱「興建資格處分既經撤銷，自非屬內政部上開號令稱於101 年12月14日預告前已取得資格核定文件之案件，即非本辦法第16條補救措施適用對象。」

云云，過度本位主義立場未考慮實際情況，顯然悖離法治國原則。

（八）關於內政部104 年7 月23日內授營綜字第1040049764號函部分：1.倘依內政部見解，即99年10月15日行政院農業委員會農水保字第0991875738號令公布後，即不得在特定農業區上興建集村農舍，何以內政部102 年12月2 日台內營字第1020812072號令仍重申「無論是否涉及本辦法第5條之禁止事項」？若依此解釋，可得解讀為「101 年12月14日前取得核定文件之申請興建農舍案件，縱使涉及第5條禁止事項，亦可依修正前辦法申請建造執照」，此即原告主張內政部令與農委會令是否語意上造成扞格衝突及適用上矛盾之處，惟未見該函對此衝突矛盾為任何解釋說明。

系爭辦法禁止事項得比較修正前第4條第1款與修正後第5條第2項第1款。

2.原告並強調「同意興建所請」遭撤銷非必等於「農民資格」即遭撤銷。

實者，原告得以該經主管機關客觀上實質審核完成之農民資格，另行申請興建個別農舍或集村農舍或其他有關農民身分之給付行政事項，或認符合前開內政部102 年12月2 日令釋內容依修正前辦法申請系爭集村農舍建造執照，且被告因今年以來之農舍事件紛爭不斷，亦一再宣傳興建農舍必先取得農民資格等語（本院卷第79至81頁反面），甚援引最高行政法院104 年度判字第434 號判決據以抗辯（本院卷第219 頁），惟「農民資格」之取得係可分之行政處分亦可為獨立之訴訟標的，被告機關99年12月28日函、101 年4 月19日函亦屬合法之意思表示且未經撤銷，是以原告確有提起本案之實益，既被告客觀上已實質審查完成原告等之農民資格，自得補發農民資格核定文件或確認原告等具備農民資格。

三、本件係請求被告依據其「農民資格已實質上審查完成」之函文補發「興建農舍農民資格核定文件」，並非爭執訴願書證2 號各文書是否為核定文件（屬於另訴爭點，該訴訟現上訴於最高行政法院審理中），被告稱「補發前提不存在」違反禁反言原則，實有誤會：

（一）按誠實信用原則內涵包括禁止相反行為、禁止濫用法規、行政機關之照顧義務、禁止以不正當之方式取得法律地位、禁止權利濫用等。

其中，禁反言係指於法律程序中不應任意提出與前後事實明顯不同之主張。

德國法亦有「公法上承諾」，即行政機關針對特定行政事件之作為不作為，出於單方拘束之意思表示，使機關本身受其拘束之意。

此等承諾之不執行，即可能形成禁反言原則之違背，有德國聯邦行政程序法明文承認，得以訴訟主張之。

例如：某A市政府，針對公共設施用地B 土地實施徵收，對當地區居民承諾，會將先妥為安置，再行拆遷房屋。

詎料A 市政府未履行此一「先安置、後拆遷」之承諾，即動手拆屋。

針對此一承諾之違反，當地居民即可訴請法院判決命機關履行之。

雖我國法制並未引進該制度，惟禁反言原則已成為我國行政法上誠實信用原則之內涵，應無疑義。

行為人先前曾為某種陳述或承諾行為，不得事後予以反悔並與先前之陳述相反，即為禁反言精神之展現，此分別有行政程序法第4條及第8條明文規定。

（二）查本件原告等申請案，由被告公文會（簽）辦單、宜蘭縣政府環境保護局會辦意見表、楊德東等20戶申請集村興建農舍案審查表等文件（訴願卷第131 至145 頁）可知，被告於審查原告等符合興建集村農舍資格皆有確認及會辦，並基於當時合法有效法令所為之審核，始有上開函令所述已完成農民資格審查（訴願卷第128 至130 頁）。

既然行政機關已將該意思表示在外，且該意思表示不因「特定農業區不得興建集村農舍」之農委會函令否定其效力及存在，則原告等起訴請求被告補發99年10月15日前業已合法審查之「興建集村農舍農民資格」核定文件，自屬有據。

（三）原告茲將系爭辦法農民資格審查情形（修正前辦法第3條第1項）、綜合審查意見表列表及被告各單位審核日期整理如附表3、附表4及附表5 。

（四）次查原同意所請函之主旨「准依說明事項辦理」，惟在說明欄除第1 欄係回覆申請書函、第2 欄係同意所請但不補助經費、第11欄檢附區域計畫法第21及22條外，其餘各欄均係提醒原告等辦理後續行政程序之相關注意事項及說明，並未包含符合「修正前系爭辦法第3條第1 、2 項」規定之記載，復觀101 年11月6 日函主旨所載及說明二提及因該函與農委會令不符而認有瑕疵、說明三提及無信賴保護原則適用等云云，均足見遭到撤銷者，係「同意所請」之行政處分，而非「興建資格」，並觀諸被告之全部函文，從未提及原告不符興建農舍資格，反而多次來文確認本件原告資格已有實質審查及存在，故就其文意、目的嚴格觀之，實則「農民資格」同意文件既未經被告撤銷，故法律上仍合法有效存在，訴願決定稱「查訴願人『興建農舍農民資格核定文件』申請案業經撤銷而自始不存在」云云，認事用法顯有違誤，倘若解釋認「農民資格」亦遭撤銷，必然落入前開邏輯上之謬誤，已逾系爭辦法第2條、第3條之解釋範圍，乃原告一再主張，提醒主管機關正視法律規定瑕疵之用意。

（五）況查101 年11月6 日函文並未撤銷對於原告農民資格已完成審查之意思表示部分，文意解釋上亦無法導出被告有將包含「農民資格」在內之處分一併撤銷之意。

且依被告訴訟代理人於104 年4 月29日準備程序所述「那二張函雖然是宜蘭縣政府發的函，但只能代表農業處的意見，還有被告其他處尚未審核完成…」等語（本院卷第97頁），益證上情。

又被告稱前開公文會辦單、案件審查表、綜合意見表等屬於內部文件，並非核定文件，根本不具補發之前提要件等云云，實與惟本件原告請求無關。

被告現一反先前陳述事實，拒絕補發核定文件，實有違禁反言原則。

四、本件原告等有即受確認判決之法律上利益，縱認被告無從補發興建農舍農民資格核定文件，仍有確認原告等具備興建農舍農民資格之必要：

（一）本件備位聲明係若被告無須補發興建農舍農民資格核定文件時，即有以判決代替核定文件之補發，進而依現行系爭辦法第16條規定申請建造執照等後續程序之法律上利益，若不尋求判決確認該公法上法律關係成立，即無從依法進行後續申請程序，基於有效權利保護，原告等提起確認興建資格存在自有必要，行政法院自得審酌被告機關何以否定原告等不具興建資格之合法性，而確認興建資格存在此一公法上法律關係是否成立。

（二）此部分之事實及理由均同先位聲明所載，惟若本案先位聲明部分判決原告敗訴，因原告等農民資格業經被告實質審查完成，且被告予原告等之99年12月28日府農輔字0990188988號函及101 年4 月19日府農輔字第1010056134號函仍有效存在，自應認原告備位之訴有理由，而以行政訴訟確定判決代替應補發之核定文件，原告方得依法進行後續程序。

五、被告為處理自民國89年以來短短15年間在蘭陽平原「長」出7600餘棟農舍之問題，實呼應監察院調查報告所載內容（本院卷第86至86頁反面），被告現管制個別農舍之用心雖值肯定，惟兩造訴訟之初如被告、農委會及本院能深體此點，更見原告申請時配合被告及其上級機關行政指導，堅持以集村農舍方式興建藉此保留優良農地之立場方為正辦，而非當時以錯誤函示未慮及監察院糾正農地政策錯誤之真意、法規面信賴保護原則之適用及農民權益，悍然以高權罔顧政策、法理與原告權益讓正確之事無法進行，反助長個別農舍之猖狂，或能提早規劃個別農舍之管制，而非在爭執數年後之今日兩相對照，即可知個別農舍之弊與集村農舍之利高下立判，徒然讓國家付出更慘痛代價人民之法律地位處於不安之態，誠非的論。

又法律面觀之，本草案至今總算明確定義「農舍申請人資格」之審查條件，並與「農舍用地」審查條件作出區隔，其中草案第3條觀其條文內容及說明，實係對於系爭辦法第2條或第3條所為之細節性審查。

此點更呼應原告主張，主管機關對「人」（農民資格）之審查與對「物」（建築基地及農地）之審查實屬二事不容混淆等情。

並聲明求為判決：先位訴之聲明：一、訴願決定及原處分均撤銷。

二、被告應准許補發原告楊德東等20人申請興建集村農舍農民資格之核定文件。

備位訴之聲明：一、訴願決定及原處分均撤銷。

二、確認原告楊德東等20人具備興建集村農舍農民資格。

參、被告則以：

一、查原告請求被告補發宜蘭縣羅東鎮竹林一段945 地號集村興建農舍之農民資格核定文件，係為原告認該核定文件屬同意興建集村農舍行政處分之前提，同意興建集村農舍行政處分遭否准，不代表申請人不具備系爭辦法第2條或第3條之興建農舍農民資格，原告自得申請「補發」農民資格核定文件云云。

惟查被告所屬農業處審核原告是否符合農民資格，縱使於99年10月15日前在審查表上完成核章，但該文書為行政機關內部單位之擬稿，且部分會同審查單位如民政處、地政處、環保局尚未審查完畢，亦未經首長或其授權人批示，尚難認定為「核定文件」。

況縱使原告經被告審查認定符合農民資格，此一授益處分，依行政程序法第110條之規定，應自送達相對人起始發生效力。

二、況查原告亦曾對同一申請集村農舍事件，來函向被告提出其各階段之相關申請事項，包括核發系爭集村農舍之建造執照及辦理專案分割等申請，均因所請顯然於法無據，被告旋即函復拒絕所請，原告即復就該等回復公函重啟訴願及行政訴訟程序，最終均遭農委會及行政法院駁回，故被告實係一再重覆回應原告無實益之申請及其爭訟程序。

三、末查內政部104 年7 月23日內授營綜字第1040049764號函僅係重申「於101 年12月14日前取得直轄市、縣（市）主管機關或其他主管機關就農民申請興建農舍資格所作成之合法有效之行政處分者」，始得適用系爭辦法第16條規定，附此敘明等語，資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告103 年7 月7 日府農輔字第1030106494號函、行政院農業委員會103 年12月15日103 農訴字第1030724829號訴願決定、內政部102 年12月2 日台內營字第1020812072號函、被告99年11月8 日府農輔字第0990131694號函、被告99年12月28日府農輔字第0990188988號函、被告101 年11月6 日府農輔字第1010145749號函、被告101 年4 月19日府農輔字第1010056134號函、宜蘭縣興建農舍申請人資格及農舍建築審查辦法草案總說明及逐條說明、監察院調查報告、農委會104 年5 月14日水保農字第1040714979號函、被告公文會（簽）單、原告等申請集村興建農舍案審查表及審查綜合意見表、內政部104 年7 月23日內授營綜字第1040051570號函、內政部104 年7 月23日內授營綜字第1040049764號函、本院103 年度訴字第357 號判決、最高行政法院104 年度判字第434 號判決為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：

一、被告是否已作成「原告具有興建集村農舍農民資格」之行政處分？該認定有無遭撤銷？

二、原告請求被告補發「興建集村農舍農民資格核定之文件」，原處分予以否准（不受理），有無違誤？

伍、本院之判斷：

一、本件應適用之法條與法理：

（一）農業發展條例第18條規定：「（第1項）本條例中華民國八十九年一月四日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。

……（第5項）前四項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。

……」

（二）102 年7 月1 日修正發布之本辦法第2條第1項規定：「（第1項）依本條例第十八條第一項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定：一、年滿二十歲或未滿二十歲已結婚者。

二、申請人之戶籍所在地及其農業用地，須在同一直轄市、縣（市）內，且其土地取得及戶籍登記均應滿二年者。

但參加興建集村農舍建築物坐落之農業用地，不受土地取得應滿二年之限制。

三、申請興建農舍之該筆農業用地面積不得小於零點二五公頃。

但參加興建集村農舍及於離島地區興建農舍者，不在此限。

四、申請人無自用農舍者。

申請人已領有個別農舍或集村農舍建造執照者，視為已有自用農舍。

但該建造執照屬尚未開工且已撤銷或原申請案件重新申請者，不在此限。

五、申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用及屬未經申請興建農舍者；

該農舍之興建並不得影響農業生產環境及農村發展。

（第2項）直轄市、縣（市）政府為辦理前項申請興建農舍之核定作業，得由農業單位邀集環境保護、建築管理、地政、都市計畫等單位組成審查小組，審查前項、第三條至第六條規定事項。」

（三）102 年7 月1 日修正發布之本辦法第3條規定：「依本條例第十八條第三項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合前條第一項第四款及第五款規定，其申請興建農舍，得依都市計畫法第八十五條授權訂定之施行細則與自治法規、實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法、國家公園法及其他相關法令規定辦理。」

二、被告並未作成「原告具有興建集村農舍農民資格」之行政處分，且該內部審查意見亦已遭撤銷：

（一）原告等前於99年9 月13日就系爭土地，向被告申請集村興建農舍，經被告以99年11月8 日函同意所請，嗣被告認系爭土地係位於特定農業區，不符農委會99年10月15日令釋為由，以被告101 年11月6 日函撤銷該同意處分。

今原告復向被告申請補發99年9 月13日審核完成之興建農舍農民資格核定文件，經原處分函復不予受理，本院經核尚無違誤。

（二）原告雖主張１、「興建集村農舍農民資格」為對人之行政處分，屬於一獨立公法上請求權基礎及訴訟標的，與「同意興建集村農舍」為對物之行政處分，實屬二事。

２、被告99年12月28日府農輔字0990188988號函說明二（本院卷第38頁）、101 年4 月19日府農輔字第1010056134號函說明二（本院卷第44頁）及被告公文會（簽）辦單、審查表、審查綜合意見表（訴願卷第131 至145 頁）關於被告已完成原告等農民資格審查等語在案，已生公法上行政處分之效果，是以原告請求被告補發或確認當時已實質認定之申請興建農舍農民資格核定文件，應屬有據。

３、被告雖以101 年11月6 日函撤銷被告99年11月8 日函之同意處分，但「同意興建所請」遭撤銷非必等於「農民資格」同遭撤銷，被告前既已作成原告等「興建農舍農民資格審查」之處分，嗣後一反先前陳述事實，拒絕補發核定文件，有違「禁反言」原則。

（三）惟按訴訟經法院實體審理後所為之確定判決，當事人對於判決內容所確定之判斷，其後不得再就同一法律關係更行起訴或於他訴訟上，為與確定判決內容相反之主張，此即所謂判決之實質上確定力（既判力），而此僅存在於經裁判之法律關係，至判決理由中所判斷之其他爭點，則非既判力之效力所及；

惟法院於確定判決理由中，就訴訟標的以外當事人所主張之重要爭點，本於當事人辯論之結果已為判斷時，除有顯然違背法令，或當事人已提出新訴訟資料足以推翻原判斷之情形外，於同一當事人就與該重要爭點有關所提起之他訴訟，不得再為相反之主張，法院亦不得作相反之判斷，以符訴訟法上之誠信原則，此即學理上所謂之「爭點效」（最高行政法院102 年度判字第724 號判決參照）。

（四）本件原告不服被告101 年11月6 日函（撤銷原同意處分），經提起行政訴訟，業經本院102 年度訴字第609 號判決駁回，經最高行政法院103 年1 月8 日103 年度判字第3號判決駁回上訴而確定。

嗣原告依據102 年7 月1 日修正發布之農業用地興建農舍辦法第16條規定，於102 年10月7 日申請向被告申請核發建築執照，經被告以102 年10月25日府農輔字第1020162700號函駁回，原告提起行政訴訟，亦經本院103 年度訴字第357 號判決駁回，經最高行政法院104 年度判字第434 號判決駁回上訴而確定。

原告前於本院103 年度訴字第357 號案件審理中，亦以相同理由爭執「被告就原告農民資格審查部分已於99年10月15日前完成，被告101 年11月6 日函雖已撤銷原99年11月8 日同意興建農舍之行政處分，但並未撤銷農民資格認定，是原告已於99年10月15日前取得興建農舍之農民資格」，經本院103 年度訴字第357 號判決詳述不予採信之理由，並經最高行政法院104 年度判字第434 號判決實體判斷：「……興建農舍之申請，申請農民是否符合修正前後農業用地興建農舍辦法所列資格條件，僅屬得否據為核定處分之部分要件，農業發展條例及農業用地興建農舍辦法並無就此資格審查賦予其獨立法效之規定，則原審認被上訴人對於上訴人資格審查之內部意見或對申請人相關詢問之復函，均非行政處分，尚無不合。

且原判決亦已敘明被上訴人101 年11月6 日函已撤銷原99年11月8 日函同意上訴人興建農舍之處分，被上訴人所屬內部單位之審查意見亦因該核定處分遭撤銷而失所附麗等語，核已就上訴人主張被上訴人101 年11月6 日函並未撤銷其農民資格認定，論明不足採認之理由，是上訴人主張原判決有判決不備理由之違法，亦不足取。」

，前揭確定判決就「被告對於農民資格審查之內部意見或對申請人相關詢問之復函，均非行政處分」、「被告99年11月8 日函同意原告興建農舍處分時，內部單位認定原告具有興建農舍農民資格之審查意見，已因該核定處分遭撤銷而失所附麗」之重要爭點，既已本於當事人辯論之結果而為判斷，則基於「爭點效」及誠信原則之原理，本院即不得為相反之判斷。

（五）經查原告提出之被告公文會（簽）辦單、審查表、審查綜合意見表（見訴願卷第13 1至145 頁）之有關農民資格審查之文件，乃被告所屬企劃輔導科簽會畜產科、農務科、水保科及農業處會簽建設處、工務處、地政處、民政處、環保局、秘書處等之會（簽）辦單、會辦意見表及內部審查表，欠缺對外直接發生法律效力之要素，該內部意見並非屬行政處分；

又被告99年12月28日府農輔字0990188988號函說明二（見本院卷第38頁）雖記載「查旨揭申請案係由楊德東君等20人於99年9 月13日申請，本府受理後依據農業發展條例第2條及『農業用地興建農舍辦法』第3條規定，於99年10月15日前完成農民資格審查，本於主管機關之法定職權，以99年11月8 日府農輔字第0990131694號函同意申請在案。

本案雖於99年11月8 日始核發同意函，惟客觀上已完成『農業用地興建農舍辦法』第3條有關農民資格審查之規定。」

等語，但該函之正本收受者為農委會水保局，副本收受者為農委會、被告秘書處法制科、被告計畫處、被告農業處處長室等，並未送達予原告，未對外發生單方面公法上之效力，並非行政處分；

而被告101年4 月19日府農輔字第1010056134號函（見本院卷第44頁）雖函復原告申請稱「……案內有關農民資格審查部分（農業用地興建農舍辦法第3條第1項第1 至5 款），另查已於99年10月15日前完成」，但興建農舍之申請，申請農民是否符合修正前後農業用地興建農舍辦法所列資格條件，僅屬得否據為核定處分之部分要件，農業發展條例及農業用地興建農舍辦法並無就此資格審查賦予其獨立法效之規定（最高行政法院104 年度判字第434 號判決參照），是前揭函文雖送達原告，但未發生單方面公法效力，亦非行政處分，難謂被告已作成「原告具有興建集村農舍農民資格」之行政處分，自難憑以發給核定文件，難謂原處分違反「禁反言」原則。

況被告101 年11月6 日函已撤銷原99年11月8 日核發核定同意興建農舍之行政處分，縱被告所屬內部單位於原核定處分作成前曾表達有利原告之意見，該意見亦因違法核定同意興建農舍行政處分遭撤銷而失所附麗，是原告主張被告101 年11月6 日函僅撤銷所請，並未撤銷農民資格認定云云，尚難採信。

（六）原告復主張依內政部102 年12月2 日台內營字第1020812072號令，可知本辦法區分「申請興建農舍農民資格」（對人之行政處分）、「同意所請興建集村農舍」（許可條件，對物之行政處分），而依據水保局104 年5 月14日水保農字第1040714979號函，我國確無得以適用本辦法第16條之案例，被告若不發給「原告具有興建集村農舍農民資格」之核定文件（使原告無法使用該核定文件依本辦法第16條申請建造執照），將使本辦法16條成為具文並違反憲法第15條財產權保障、第7條之平等原則、第23條之比例原則，為此聲請釋憲及停止審判云云。

惟查原告所舉內政部102 年12月2 日台內營字第1020812072號令稱：「系爭辦法第16條補救措施規定之適用對象，指於本辦法101 年12月14日預告前已取得興建農舍資格核定文件者，無論是否涉及本辦法第5條之禁止事項，於向直轄市、縣（市）主管建築機關申請建造執照時，得適用本辦法修正施行前規定辦理。」

，並未言明其所謂之「已取得興建農舍資格核定文件」即指「農民資格」之核定文件，蓋本辦法第16條所稱「依第2條或第3條檢定文件」，除農民資格外，具包括「建造執照」及「其他要件」（例集村農舍之起造人須農民20人以上），內政部104 年7 月23日內援營綜字第1040051570號函（見本院卷第185 頁）稱：「……有關本辦法第16條所載依第2條或第3條檢定文件之定義及範圍，係指直轄市、縣（市）主管機關或其他主管機關依本辦法相關規定審核農民申請興建農舍資格後予以同意之結果……」，核無不合，行政機關可得適用，亦即本辦法第16條所載「依第2條或第3條檢定文件」之定義，係指「直轄市、縣（市）主管機關或其他主管機關依本辦法相關規定審核農民申請興建農舍資格後予以同意之結果」，即對「農民資格、建造執照、其他要件」全體符合要件之同意，則主管機關撤銷該同意，自包括撤銷「農民資格、建造執照、其他要件」之審核結果，無所謂「農民資格並未經撤銷」、「原同意處分仍一部有效」可言。

原告主張僅撤銷「同意所請興建集村農舍」（對物之行政處分），並未撤銷「申請興建農舍農民資格」（對人之行政處分）云云，尚不足採。

再者，本辦法第16條之適用，並以「符合信賴保護原則」為前提，內政部104 年7 月23日內授營綜字第1040049764號函稱：「……四、綜上，本辦法第16條之適用對象，……尚非僅限於特定農業區申請興建集村農舍案件，且以符合信賴保護原則始有本辦法第16條之適用，故不應以個案或特定農業區無適用案例，即認定該規定之立法謬誤。」

（見本院卷第195 頁），經核尚無不合，行政機關自可適用，是縱使目前我國並無可適用本辦法第16條之案例，但本辦法第16條規定，並非具文，本件被告不發給農民資格之核定文件（致原告無法依本辦法第16條所載申請建造執照），亦不會導致本辦法第16條規定成為具文或違法憲法第15條、第7條、第23條之規定，原告申請釋憲及停止審判，尚無必要。

三、綜上，有關「原告興建集村農舍農民資格」之內部審查意見，並非行政處分，且該內部審查意見亦已遭撤銷，原處分否准發給「原告具有興建集村農舍農民資格」之核定文件，尚無違誤，亦難謂違反「禁反言」原則，訴願決定予以維持，核無不合，原告訴請撤銷，先位聲明並請求被告補發該「原告具有興建集村農舍農民資格」之核定文件，備位聲明則請求「確認原告楊德東等20人具備興建集村農舍農民資格」，均為無理由，應予駁回。

四、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 104 年 10 月 6 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 林惠瑜
法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 104 年 10 月 6 日
書記官 簡若芸