臺北高等行政法院行政-TPBA,104,訴,432,20150814,1

臺北高等行政法院裁定
104年度訴字第432號
原 告 林國偉
被 告 內政部
代 表 人 陳威仁（部長）住同上
訴訟代理人 陳曉祺 律師
羅元秀 律師
被 告 行政院
代 表 人 毛治國（院長）住同上
上列當事人間都市計畫事件，原告不服行政院中華民國104 年3月20日院臺訴字第1040125791號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

理 由

一、緣嘉義縣政府擬定嘉義縣○○鄉都市計畫案（下稱系爭都市計畫），報經臺灣省政府轉內政部以47年4 月5 日台（47）內地字第3949號函核定，由嘉義縣政府以47年9 月16日府建土字第46265 號公告。

嗣嘉義縣政府依都市計畫法第26條規定，檢送變更○○都市計畫（第三次通盤檢討）計畫書、圖，報經內政部92年8 月28日台內中營字第0920087417號函核定，由嘉義縣政府以92年9 月15日府城規字第0920108868號公告實施。

原告不服系爭都市計畫及該案第三次通盤檢討，提起訴願，經不受理駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告起訴主張略以：被告於47年9 月16日發布實施系爭都市計畫，將原告所有原為住宅區土地規劃為道路用地，然歷經多次通盤檢討，卻以無經費為由未予徵購，無限期限制原告土地使用，違反憲法第15條。

系爭都市計畫已超過25年未實施，且未於3 至5 年內通盤檢討，併同該案第三次通盤檢討係違反都市計畫法第5條、第15條及第26條，被告有瀆職之嫌。

被告確有侵害原告權益及增加負擔之行為事實，不得以時效已過及有依規定5 年定期通盤檢討為由不許原告提起行政救濟。

並聲明：㈠訴願決定及系爭都市計畫暨第三次通盤檢討均撤銷。

㈡侵權部分請求國家賠償新臺幣（下同）300 萬元。

㈢被告違反都市計畫法第5條、第15條、第26條規定有瀆職之嫌（下分別以聲請㈠、㈡、㈢稱之）。

三、關於聲明㈠部分：㈠按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。

但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」

行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。

次按同法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」

此之所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。

凡行政機關之行為，而未對外發生法律效果者，均應排除於行政處分之外，人民即不得對之提起行政爭訟。

次按司法院釋字第156 號解釋：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟……。」

而其解釋理由書中更說明：「此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5 年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」

是依上開解釋意旨，足認依都市計畫法第26條規定所為定期通盤檢討而作必要之變更計畫，皆屬「法規」性質，必須是都市計畫之個別變更方係行政處分。

主管機關擬定都市計畫發布實施，或之後依都市計畫法第26條第1項定期通盤檢討予以變更，均非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔之行為，並非行政處分，人民並無請求為如何擬訂計畫或通盤檢討變更之權利（最高行政法院102 年度判字第41號判決意旨參照）。

準此，如人民不服行政機關依都市計畫法第26條第1項規定所辦理之都市計畫定期通盤檢討變更，提起撤銷訴訟，即屬起訴不備要件且無從補正，其訴為不合法，而應以裁定駁回之。

㈡都市計畫本含有行政機關就其執掌事務，依其專業知識所為之決定，都市計畫經公布實施，固對於人民及各級政府均有一定之拘束效力，但都市計畫之擬定，並非係就個別具體事件之處理，而係對於一定地區內各項重要設施以及土地使用所為之整體規劃，非直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，揆諸前揭司法院釋字第156 號解釋意旨，並非行政處分，而係屬法規性質，是都市計畫之擬定，對象實質上雖亦為可得確定，亦不能自此認其為屬具體事件之行政處分（最高行政法院96年度判字第1318號、102 年度判字第41號判決意旨參照）。

經查，嘉義縣政府擬定系爭都市計畫，報經臺灣省政府轉內政部以47年4 月5 日台（47）內地字第3949號函核定，由嘉義縣政府以47年9 月16日府建土字第46265 號公告。

嗣嘉義縣政府依都市計畫法第26條規定，辦理變更系爭都市計畫（第三次通盤檢討），報經被告以92年8 月28日台內中營字第0920087417號函核定，由嘉義縣政府以92年9 月15日府城規字第0920108868號公告實施。

揆諸司法院釋字第156 號解釋理由書意旨及前揭說明，系爭都市計畫及該案第三次通盤檢討均非行政處分，乃係屬一般、抽象性之法規性質。

故訴願決定就原告不服被告系爭都市計畫及該案第三次通盤檢討提起訴願，從程序上予以不受理，並無不合，原告復對之提起本件撤銷訴訟，即屬不備起訴要件，應以裁定駁回之。

四、關於聲明㈡部分：㈠按行政訴訟法第7條規定「提起行政訴訟，得於同一程序中，『合併請求』損害賠償或其他財產上給付。」

並未明定「合併提起訴訟」，故其文義上並不僅限於客觀訴之合併之情形，又斟酌該條之立法過程，乃在使當事人於提起行政訴訟時得「附帶」提起不同審判系統之訴訟，以連結行政訴訟與國家賠償訴訟審判權，而達訴訟經濟目的之意旨，並參照該條立法理由第3 點明文闡述：「向行政法院『附帶』提起損害賠償之訴，自應適用行政訴訟程序，而其實體上之法律關係，仍以民法有關規定為依據…。」

是行政訴訟法第7條規定所謂「合併請求」損害賠償或其他財產上給付，其訴訟法上之意義，依行政訴訟法與國家賠償法之規範體系而言，不宜限制解釋為客觀訴之合併，而應包含當事人於提起行政訴訟時，就同一原因事實請求之國家賠償事件，得適用行政訴訟程序「附帶」提起損害賠償或其他財產上給付訴訟，行政法院並於此情形取得國家賠償訴訟審判權之意，以符合立法意旨及立法理由，復可與國家賠償法第11條但書規定：「但已依行政訴訟法規定，『附帶』請求損害賠償者，就同一原因事實，不得更行起訴。」

配合適用。

是當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院就國家賠償部分，自當事人依法「附帶」提起國家賠償時起取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁定駁回（最高行政法院98年6 月份第1 次庭長法官聯席會議㈡參照）。

㈡本件原告訴請國家賠償300 萬元部分，係原告主張因被告之違法行政行為受有損害，循序向本院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，則本院就國家賠償部分，自原告依法附帶提起國家賠償時起取得審判權。

惟因原告所提如聲明㈠所示撤銷訴訟，有前述行政訴訟法第107條第1項第10款所定起訴不合法應予裁定駁回之情形，則原告依行政訴訟法第7條規定合併請求損害賠償，揆諸前揭最高行政法院98年6 月份第1 次庭長法官聯席會議㈡決議意旨，其附帶提起國家賠償之訴部分亦失所附麗，自應併予裁定駁回。

五、關於聲明㈢部分：㈠按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」

行政訴訟法第2條定有明文。

是惟有就公法上之爭議，方得向行政法院提起行政訴訟，由行政法院予以審理裁判，行政機關或其所屬人員執行職務，倘有悖於職務義務或違背法令，其應負如何之民事責任、刑事責任、行政責任或懲戒責任（懲處或懲戒），應由民事法院（民事責任）、刑事法院（刑事責任）、行政主管機關（行政罰、懲處）、監察院（糾彈）、公務員懲戒委員會（懲戒）調查認定，非得由行政法院審判決定。

㈡經查，原告提起聲明㈢，探求其本意，應係請求就其指稱被告違反都市計畫法第5條、第15條及第26條規定一事，追究被告或其所屬相關公務人員瀆職之相關刑事或行政責任。

惟依前述，被告或其所屬人員有無原告所指應負刑事或行政責任之情形，並非行政法院所得審理判斷之事項，則原告訴請追究被告所屬人員，以令其等負刑事、行政責任，非屬行政法院審判權之範疇，於法不合，此部分之訴亦應裁定駁回。

六、綜上所述，原告所提本件訴訟，均非合法，且其情形均無從命其補正，自應以裁定駁回之。

七、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

中 華 民 國 104 年 8 月 14 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 李君豪
法 官 鍾啟煌
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 104 年 8 月 14 日
書記官 吳芳靜