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臺北高等行政法院判決
104年度訴字第679號
104年12月17日辯論終結
原 告 和欣汽車客運股份有限公司
代 表 人 梁樾（即原告董事長順翊投資有限公司指定之代表
）
訴訟代理人 蔡進良律師
許英傑律師
黃柏彰律師
被 告 交通部臺灣區國道高速公路局
代 表 人 陳彥伯（代理局長）
訴訟代理人 莊國明律師
侯雪芬律師
柳慧謙律師
上列當事人間有關交通事務事件，原告不服交通部中華民國104年3 月27日交訴字1040004679號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有之000-00號營業大客車（下稱系爭車輛，裝有免徵收通行費車輛之專用車內設備單元《下稱車內設備單元》）行駛「【7500】臺南市－國道1 號－臺北市」路線，民國102 年1 月間有2 車次改道行駛非核准路線收費站之情事。
案經電子收費營運單位遠通電收股份有限公司（下稱遠通電收公司）紀錄並陳報被告，被告函請原告說明，經原告以102 年5 月29日和欣字第1020010187號函說明略以，因駕駛員對相關封閉資訊誤記施工封閉日期，故提早配合改道。
被告函轉交通部公路總局（下稱公路總局）處理，嗣經公路總局嘉義區監理所之麻豆監理站以系爭車輛於102 年1月8 日有未依核定路線行駛之情事，以102 年7 月8 日嘉監麻字第1021000794號函檢送嘉義監理所102 年7 月8 日嘉監公字第70981040號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單舉發原告違規，被告乃依汽車客運班車申請免徵收國道通行費注意事項（下稱免徵收通行費注意事項）第16點，按同注意事項第13點規定，以103 年12月27日業字第1036012757號函（下稱原處分），就原告102 年度第1 季違規行為部分，回溯補徵原告102 年1 月份「【7500】臺南市－國道1 號－臺北市」路線通行費，即自違規月份（102 年1 月）之始日起算，並按一般車輛規定之費率追繳通行費，該路線核定班次為往程週一151 班、週二三四144 班、週五日184 班，週六147 班；
返程週一158 班、週二三四144 班、週五日184 班，週六149 班，行經泰山、楊梅、造橋、后里、員林、斗南、新營、新市等8 處收費站，每站通行費新臺幣（下同）50元，共計應補徵通行費3,873,600 元【往程〔（週一4 天*151班）＋（週二三四15天*144班）＋（週五日8 天*184班）＋（週六4 天*147班）〕＋〔返程（週一4 天*158班）＋（週二三四15天*144班）＋（週五日8 天*184班）＋（週六4 天*149班）〕】*8*50 〕。
原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原處分欠缺機關印信，未遵守法定程式，核有形式瑕疵：按公文程式條例第1條規定：「稱公文者，謂處理公務之文書；
其程式，除法律別有規定外，依本條例之規定辦理。」
又同條例第3條第1項第1款規定：「機關公文，視其性質，分別依照左列各款，蓋用印信或簽署：一、蓋用機關印信，並由機關首長署名、蓋職章或蓋簽字章。」
、第5項規定：「機關公文以電報、電報交換、電傳文件或其他電子文件行之者，得不蓋用印信或簽署。」
次按行政程序法第96條第1項第4款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……四、處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。」
準此，原處分剝奪原告一定期間內原依法享有免徵通行費權利，並命其補徵通行費，自屬負擔處分（侵益處分），程式之遵守本應更嚴謹，卻未見被告於處分上蓋用印信，揆諸前開行政程序法第96條第1項第4款規定及相關公文程式條例規定，自有違反法定程式之形式瑕疵。
㈡憲法第80條規定，法官依據法律獨立審判。
而依司法院大法官相關解釋，更可知法院於案件審理時，如法規命令有違憲或違法之情事，應得拒絕予以適用：按「法官依據法律獨立審判，憲法第80條載有明文。
各機關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束，本院釋字第137 號解釋即係本此意旨；
司法行政機關所發司法行政上之命令，如涉及審判上之法律見解，僅供法官參考，法官於審判案件時，亦不受其拘束。」
此有司法院大法官解釋第216 號解釋文可稽。
次按「公務人員撫卹法第3條母法僅規定『病故或意外死亡』及『因公死亡』者，應給予遺族撫卹金，但公務人員撫卹法行細則第3條卻增加『不包括自殺死亡』之要件，明顯逾越母法規定，而增加法律所無之限制，原審法院自得拒絕適用。」
、「機關未分別違規行為人是否業經原處分機關以『直接強制執行』之方法執行『斷絕違規行為人『營業場所』所必須之自來水、電力』而依處分內容停止營業，已達成執行目的，應依前開行政執行法規定終止執行－亦即應依職權或義務人、利害關係人之申請，恢復執行前（斷水、斷電前）之用水、用電狀態，一律『自斷絕自來水或電力之日起六個月後方得申請復水、復電』，不當限制營業場所所有權人或使用人生活所須之用水、用電與有效利用建物所有權之權利，逾越達成執行目的之必要限度（比例原則），且無法律授權，與法自屬有違，行政法院應予拒絕適用。」
最高行政法院102 年度判字381 號判決、102 年度判字472 號判決意旨可資參照。
是以，法院於訴訟案件審理上，本得審查行政處分作成依據之行政命令有無違法或違憲，如認行政命令有違法或違憲情形，自得拒絕適用。
㈢本件原處分之作成，依法應有積極要件（例如於核發行駛路線許可之道路行駛客運業營業車輛之事實），且無消極要件（免徵收通行費之事由），被告方得作成原處分要求人民繳納通行費。
故相關法令之制定，除積極要件應合憲予以制定外，就消極要件之部分（即免徵收通行費之相關規定），亦不得有違憲情事：被告以原告違反汽車運輸業管理規則等相關規定，為不具備免徵收通行費之消極要件，並作成原處分以停止原告免徵收通行費。
然涉及對人民權利之限制，無論係以積極要件、消極要件為手段，均無損於其對人民權利限制之本質，仍均受憲法原則拘束。
況自司法院大法官解釋文及理由書案例觀之，無論係以法律或法規命令以消極要件限制人民權利，司法院大法官均予以審究有無違反憲法原則，可證消極要件規範仍須遵循憲法原則甚明。
本件原處分機關以原告疏未依核准路線行駛，屬違反汽車運輸業管理規則等相關規定，認其不具備免徵收通行費事由，並依系爭注意事項第16點停止其違規路線一個月免徵收通行費，所為相關消極要件之規定，仍應受憲法上原理原則拘束。
㈣原處分所適用之新注意事項有違法律保留原則，並有增加法律所無之限制，顯有違憲情形，法院應拒絕適用：：⒈查公路法第24條第2項僅就通行費之停徵、減徵或免徵規定授權由交通部定之，並未就停止免徵收及追徵通行費等屬干涉及侵害交通客運營運業者財產權益事項，明文訂定或授權交通部訂定相關規範。
而原處分所適用之免徵收通行費注意事項竟就停止免徵收及追徵通行費等事項規範，顯已違法律保留原則及授權明確原則。
其次，本件原告行為時為102 年1 月8 日，依行為時之徵收管理辦法第14條規定：「下列車輛得免徵收通行費：……四、經該管公路主管機關核發行駛路線許可之市區或公路客運業營業車輛。
依前項第3款及第4款規定免徵收通行費者，營運單位應向其收取作業成本費用；
徵收機關並得會同相關目的事業主管機關稽查之。」
，可查行為時之徵收管理辦法僅就免徵收通行費之適用對象及收取作業成本之對象及稽查規範，並未就客運業者違反汽車運輸業管理規則等規定應停止免徵收及追徵通行費有相關規定，而原處分所逕予適用之102 年12月4 日修訂徵收管理辦法第13條第4項規定：「依第1項第4款規定免徵通行費之客運業營業車輛，其客運業者有移用或冒用車上設備單元、或違反汽車運輸業管理規則等相關規定時，停止其違規路線1 個月以上1 年以下免徵收通行費優惠。」
乃原告行為後交通部始增訂。
是以，於行為時之公路法、徵收管理辦法均無就公路通行費之停止免徵收及追徵有任何規定，被告作成原處分所憑系爭免徵收通行費注意事項，毫無授權依據，確實違反法律保留原則及授權明確性原則。
而行為時之公路法既未就停止免徵收通行費裁處要件有授權規定，被告主張以免徵收通行費注意事項訂定停止免徵收通行費之裁處要件屬授權範圍事項，顯屬無稽。
⒉上開注意事項相關規定係就交通客運營運業者之免徵收通行費權益產生重大限制，然該限制並無於公路法及徵收管理辦法明文訂定，故交通部乃未經公路法或徵收管理辦法授權，逕行以注意事項訂定不具備免徵收通行費事由，及限制免徵收通行費標準及其期間，於法自屬有違。
又公路法、徵收管理辦法均無停止免徵收通行費之任何規定，交通部竟以系爭注意事項訂定免徵收通行費之限制情狀及裁處標準，顯屬就母法免徵收通行費適用範圍加以限制，顯以行政規則代替法律之僭越，法院審理時應予拒絕適用。
⒊倘如被告主張公路法第24條第2項授權範圍涵蓋公路通行費之停止免徵收及追徵事項（僅假設語氣），由被告逕以免徵收行費注意事項規範之，亦有違轉委任禁止原則及企圖規避國會監督審查：⑴按「全民健康保險為強制性之社會保險，攸關全體國民之福祉至鉅，故對於因保險所生之權利義務應有明確之規範，並有法律保留原則之適用。
若法律就保險關係之內容授權以命令為補充規定者，其授權應具體明確，且須為被保險人所能預見。
又法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代。
倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發布相關規章。」
釋字第524 號解釋文可稽。
次按吳庚大法官於其著作「行政法之理論與實用」中謂：「受委任者不得再委任原則，原本是禁止一切沒有法律直接委任依據，而從事再委任之行為，由法律委任發布之命令，自不得再委任訂定其他命令。」
。
準此，倘法律並無轉委任之授權，機關不得委由所屬機關發布規章以取代法規命令。
⑵退步言之，倘如被告主張公路法第24條第2項授權範圍涵蓋公路通行費之停止免徵收及追徵事項（僅假設語氣），依前揭司法院大法官解釋文及學者見解，通行費停止免徵收及追徵之適用要件，仍應由公路法第24條第2項授權之交通部於公路通行費徵收管理辦法中規範。
而如前所述，行為時之徵收管理辦法，除未有公路通行費之停止免徵收及追徵之規範外，公路法第24條第2項亦無就通行費之停止免徵收及追徵事項有再委任之明文規定，被告逕自以免徵收通行費注意事項發布通行費之免徵收及追徵適用要件及裁處標準，顯違反轉委任禁止原則。
⑶再按「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」
行政程序法第150條第1項規定有明文。
再按「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令送達立法院後，應提報立法院會議。
出席委員對於前項命令，認為有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，如有15人以上連署或附議，即交付有關委員會審查。」
、「行政命令經審查後，發現有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，應提報院會，經議決後，通知原訂頒之機關更正或廢止之。
前條第1項視為已經審查或經審查無前項情形之行政命令，由委員會報請院會存查。
第1項經通知更正或廢止之命令，原訂頒機關應於2 個月內更正或廢止；
逾期未為更正或廢止者，該命令失效。」
立法院職權行使法第60條、第62條定有明文。
依前揭法規規定，行政機關所制定之法律授權命令，應經立法院會出席委員、有關委員會及院會議決審查有無違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定之事項而以命令定等情。
是以，系爭免徵收通行費注意事項就客運業者產生停止免徵收及追徵通行費之法律效果，屬法規命令，自應由交通部以徵收管理辦法制定相關適用要件，並經立法院依前揭規定審查之。
然被告竟以系爭免徵收通行費注意事項訂定停止免徵收通行費之適用要件及裁處標準，以取代交通部以徵收管理辦法訂定，企圖迴避國會就授權立法事後監督機制，是以，原處分據系爭免徵收通行費注意事項作成向原告停止免徵收及追繳通行費之行政處分，難謂適法。
㈤原處分適用「行為後」103 年1 月28日修正生效之免徵收通行費注意事項第16點規定，而非「行為時」有效之「交通部臺灣區國道高速公路局國道客運路線班車使用電子收費注意事項」（下稱電子收費注意事項，於103 年1 月28日廢止）之規定，適用法規顯有錯誤，並有違法律不溯及既往原則：⒈原處分認定原告未依核定路線行駛而違反汽車運輸業管理規則第40條規定之行為事實，係102 年1 月8 日，且此項行為事實當時即已發生且終結，揆諸前開法律不溯及既往原則，被告若認為此項行為事實該當有關法規應補徵通行費之規定，自應適用當時有效之有關補徵通行費之法規，詎原處分竟引用自行訂定且103 年1 月28日生效之免徵收通行費注意事項第16點、第13點規定，而非行為時有效之電子收費注意事項之規定，已屬適用法規錯誤之違法。
⒉被告以原處分停止免徵通行費並溯及追繳通行費，乃係為懲罰依其認定原告不依核定路線行駛之違規行為，並以2 車次之違規，含未違規車次之全部車次均不予免徵通行費之懲罰性質，屬裁罰處分無誤。
然被告主張依行政罰法第5條而應適用免徵收通行費注意事項，似認原處分具裁罰性質，而被告前主張該處分僅僅係恢復原告繳納通行費，主張顯有前後矛盾。
又行政罰第5條於法律或自治條例變更時始有適用，且參照同法第4條，於此所稱「法律」，顯係指形式意義法律及據此法律具體明確授權之法規命令，而不包括行政機關本於職權訂定之職權命令或行政規則，換言之，未經法律授權而自行訂定之行政命令不得作為行政罰之依據，自亦無行政罰法第5條規定之適用，是被告既主張原處分非裁罰，且本件系爭新、舊「注意事項」規定並非基於法律授權所訂定，自無行政罰法第5條規定之適用，被告主張前後矛盾，且於法殊有誤解，不足為採。
⒊退步而言，縱認新舊注意事項系爭規定構成要件具有同一性而得適用或類推適用行政罰法第5條規定「從新從輕原則」，舊注意事項規定之法律效果，對原告較有利，而應適用舊注意事項。
蓋舊注意事項第16點規定「該違規路線停止免徵收通行費優惠」，未規定自何時開始，解釋上自係「向將來」停止免徵，此亦係被告以往之作法（本院卷一第68-73 頁）；
新注意事項第13點第3項則規定「自違規月份之始日起算，並按一般車輛規定之費率追繳違規路線通行費」，亦即「溯及過去違規月份」追繳，足見新、舊注意事項系爭規定之法律效果，顯有不同，舊注意事項對原告而言，因可預見「向未來」停止免徵且得及時因應，故較有利。
詳言之，依「交通部公路總局各區監理所審核公路汽車客運業者申請國道與一般客運路線增、減班次及停駛處理原則」第二、三點規定：「二、減班：（一）調降比率：1 、行駛班次31班以上：⑴平均每車公里載客人數未滿5 人公里，同意減班60﹪以下。
⑵平均每車公里載客人數5 人公里以上未滿10人公里，同意減班40﹪以下。
⑶平均每車公里載客人數10人公里以上未滿15人公里，同意減班20﹪以下。
2 、行駛班次30-21班：…。
3 、行駛班次20班以下：……。
（二）應檢附最近6 個月營運績效及其他相關資料。
（三）授權各區監理所審查核符規定依權責逕行核定，並檢附前項提送資料副知本局。
……三、停駛：（一）需有替代路線並依監理程序辦理，層報交通部核定。
（二）應檢附最近6 個月營運績效、替代路線及其他相關資料等。」
，原告於符合上開要件時，就核定路線有申請減班及停駛之權利，換言之，倘適用舊注意事項第16點規定「該違規路線停止免徵收通行費優惠」而「向將來」停止免徵，原告自得於預見未來停止免徵通行費優惠之不利益情況下，視有無前開處理原則規定之情形，而向監理所申請該核定路線之減班或停駛，以降低通行費之支出，循此，相較於適用新注意事項僅能按固定班次溯及追繳通行費，因適用舊注意事項之規定，原告尚得於符合上開處理原則之情形下行使申請減班或停駛之權利，故對原告自較為有利。
至於上開法規賦予原告減班權利，仍須符合上開規定要件。
是以，被告所稱試用新注意事項對原告較為有利，顯非屬實。
㈥原處分所適用之注意事項就業者違規情形對應之裁處，並未予處分機關就具體個案有裁量權限，違反比例原則：⒈按「上開所得稅法第114條第1款後段，有關扣繳義務人不按實補報扣繳憑單者，應按應扣未扣或短扣之稅額處3 倍之罰鍰部分，未賦予稅捐稽徵機關得參酌具體違章狀況，按情節輕重裁量罰鍰之數額，其處罰顯已逾越必要程度，就此範圍內，不符憲法第23條之比例原則，與憲法第15條保障人民財產權之意旨有違，應自本解釋公布之日起停止適用。」
釋字第673 號解釋文可稽。
是以，於構成要件實現時，處分機關本得依具體情狀，按不同情節選擇不同裁處，倘法規未賦予機關相當裁量權限，將致處分機關顯有違比例原則。
⒉系爭注意事項無論修訂前後，均規範於業者違反營運路線許可證登載路線行駛致車內設備單元遭移用、冒用之情形，一年內發生第1 次時，該違規路線停止免徵收通行費1 個月，無論業者之違規行為係出於故意或過失、其違規情節為嚴重或輕微、為初次或是慣常性違規，處分機關均僅得以違規之次數僵化適用停止免徵收通行費期限，明顯未予任何裁量權限，處分機關未能依具體個案之違規情狀予以相對之處分，顯屬違反比例原則。
⒊再按「電車或汽車、車身製造廠及電車或汽車進口商、進口人，冒用、偽造或變造安全審驗合格證明書者，公路主管機關應勒令其停業，其已辦理登記、檢驗、領照之車輛應註銷牌照；
其屬冒用安全審驗合格證明書者，公路主管機關並得按每輛車處新臺幣5 萬元以上20萬元以下罰鍰；
其屬偽造或變造安全審驗合格證明書者，公路主管機關應檢具相關資料移請有關機關偵辦。」
公路法第77條之1第3項定有明文。
公路法與系爭注意事項之立法目的均同為有效管理交通工具及運輸相關業者，以達增進公共福利與交通安全目的。
而上開法規關於交通工具製造、進口業者，就安全審驗合格證書冒用情形，主管機關具有罰鍰5 萬元至20萬元之裁量空間，得依不同違規情狀分別裁處。
然系爭注意事項卻僅以違規次數對應停止免徵收通行費優惠之期間，致處分機關僅得依受處分相對人之違規次數僵化適用法規，與基於相同立法意旨之公路法第77條之1第3項相對照，更加突顯系爭注意事項就停止免徵收通行費規定，顯有諸多可議之處。
㈦被告命原告依違規路線回溯追徵違規月份之通行費3,873,600元，違反比例原則：⒈行政行為限制人民權利係基於公益目的而為，且須採取為影響最輕微之手段，並於實現之公益目的與對人民權利之限制無顯著失衡，始符合行政法上之比例原則。
系爭徵收管理辦法及注意事項就業者未於核准路線行駛之違規，課與停止免徵收通行費優惠之限制，上開規範所欲實現之目的應為有效管理交通運輸業者，以達增進公共福利與大眾交通安全，應屬基於公益目的所為之限制。
⒉經查，原告違規月份核定班次，依交通部公路總局營運路線許可證交路盟字第9000913號（本院卷一第25-31頁），共有91840 班次。
而原告所有之系爭車輛，因駕駛員一時疏失誤記封閉施工時間，提前改道駕駛於未經核准之營運路線，僅行經大甲收費站及後龍收費站共2 次，其次數與原告該月份總計行經收費站次數91840 次相比，相距甚遠，顯見其違規情節十分輕微，與心存僥倖而於未經核准營運路線行駛之行為截然相異。
⒊況本件係因原告所屬之營業車輛駕駛員誤記被告所屬中區工程處公告之封閉施工時間，而提前改道駕駛於未經核准之營運路線，其違規實因駕駛員一時疏失，應為情節十分輕微，且亦無影響汽車運輸業管理規則第40條所欲保障原有路線民眾權益。
況事後被告並以102 年6 月5 日業字第1020018822號函命原告補繳通行費，原告並已遵照繳納外（本院卷一第74-75 頁），而麻豆監理站更於102 年9 月27日以交通部公路總局對違反汽車運輸業管理事件處分書，命原告應繳納9,000 元之罰鍰（本院卷一第38-41 頁），上開處分均足以達成管理交通運輸業者及大眾交通安全目的之實現，且尚屬對人民權利影響輕微之手段。
然被告竟另命原告依違規路線回溯補徵違規月份之通行費3,873,600 元，惟處分之手段所欲追求之目的為何？實有可疑。
若是避免逃漏通行費（財政目的），因如前述已予以補徵且繳納完畢，則顯然無法達成此目的；
若是基於制裁（處罰）原告之目的，則原處分性質上屬於行政罰而有違「處罰法定原則」，已如前述，惟被告否定系爭原處分具有裁罰性質，是其規範目的為何，無從知悉，顯有違前開適當性原則。
⒋若原處分及其依據法規實係出於制裁（處罰）目的，即對原告過去所為系爭行為不合國道營業行車秩序所為歸咎、警惕，姑不論有前述違反行政罰法之問題，可以其他較輕且同樣可達此目的之手段為之，例如同樣是補徵通行費可以違規行為當日往返班次、行經收費站全數計算，而非以違規行為當月整月該條路線所有班次計算，由此顯現免徵通行費注意事項規定本身及原處分，不問未依核定路線行駛之情節輕重，一律以違規當月該路線所有班次、經過收費站數全數為計追繳通行費，以本件而言，僅1 輛車2 車次被認定未依核定路線行駛，且已補繳2 車次通行費100 元，竟以原處分命原告補繳387 萬餘元，顯有違必要性原則。
被告採取更為嚴厲之手段，致原告經營交通運輸事業之利益遭受極大損害，自與欲實現有效管理交通業者之公益目的，嚴重失衡，原處分違反比例原則甚明。
㈧被告命原告依違規路線回溯追徵違規月份之通行費3,873,600 元，與其過往就相同事件所為裁處認定標準不符，有違平等原則及行政自我拘束原則：被告過去曾認定同業阿羅哈客運股份有限公司（下稱阿羅哈客運公司）於100 年12月23日、100 年12月31日、101 年1月3 日，因誤記施工封閉期間而有誤駛於非核准路線，共計違規6 車次予以裁處。
然嗣後因交通部公路總局高雄市區監理所認定阿羅哈客運公司上開行為非屬違規態樣（本院卷一第32-37 頁），故被告撤銷並重作處分，未將上開6 車次列為違規行為（本院卷一第38-41 頁）。
可認被告過去就業者因誤記施工封閉期間而誤駛於非核准路線事件，與交通部公路總局高雄市區監理所有認定標準裁處不一情事，被告經函詢交通部與交通部公路總局高雄市區監理所見解，並認業者誤記施工封閉期間而誤駛於非核准路線，非屬違規行為。
然本件事實與阿羅哈客運公司上開行為屬相同事件，被告未依同一裁處標準認定，竟予以停止免徵收及追徵通行費處分，顯就相同事件為差別待遇，原處分之作成有違平等原則及行政自我拘束原則。
㈨被告命原告就系爭車輛行駛【7500】臺南市─臺北市路線之2 班次補繳通行費100 元，與原處分向原告追繳依「臺南市─臺北市」及「新營─臺北市」2 條路線之核准班次「加總」計算通行費3,873,600 元部分，顯重複追繳，並有裁量濫用之違法。
㈩若依被告主張應適用行為後之免徵通行費注意事項有理，且法院亦肯認，則因交通部於104 年9 月4 日又再次修正新注意事項之規定，且最新注意事項已將被告得停止免徵並追繳通行費之規定刪除，是法院自應適用最新注意事項之規定而撤銷系爭原處分：⒈本件原告於行為時（102 年1 月8 日）有效之有關補徵通行費法規為「交通部臺灣區國道高速公路局國道客運路線班車使用電子收費注意事項」，詎被告竟引用自行制訂之「交通部臺灣區國道高速公路局汽車客運班車申請免徵收國道通行費注意事項」，足見被告已違反有關新舊法適用原則之「從新從優」或「從新從輕」原則。
⒉退步言之，若依照被告見解而適用新修訂之免徵通行費注意事項，也應予優先適用104 年9 月4 日業字第10419602731號令修正發布之「交通部臺灣區國道高速公路局汽車客運班車申請免徵收國道通行費注意事項」（本院卷一第268-270頁），法院亦可據此撤銷系爭原處分：⑴按行政罰法第5條：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。
但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」
、稅捐稽徵法第48條之3 規定: 「納稅義務人違反本法或稅法之規定，適用裁處時之法律。
但裁處前之法律有利於納稅義務人者，適用最有利於納稅義務人之法律。」
復參照最高行政法院102 年度判字第95號判決所示：「行政罰法第1條已規定本法於其他法律有特別規定者，從其規定；
稅捐稽徵法第48條之3 前段復規定：『納稅義務人違反本法或稅法之規定，適用裁處時之法律。』
此所謂裁處時之法律，係包括行政救濟程序終結前之法律，此乃由立法理由所推論之當然解釋，是應認稅捐稽徵法第48條之3 前段規定乃修正後行政罰法第45條第3項、第4項之特別規定。
故而，於修正施行前違反稅捐法上義務之行為同時觸犯刑事法律，經緩起訴處分確定，經裁處後，修正後行政罰法始行公布施行，苟行政救濟程序未終結，即應適用修正後行政罰法第26條第3項規定就罰鍰金額於緩起訴處分公益金範圍予以抵扣。」
；
最高行政法院100 年度判字第1729號判決所示：「營業稅法第53-1條係規定，營業人違反本法後，法律有變更者，適用裁處時之罰則規定。
但裁處前之法律有利於營業人者，適用有利於營業人之規定；
其中所稱裁處者，應包含訴願、再訴願及行政訴訟之決定或判決。」
（本院卷一第285-295 頁）。
準上，於裁處前，即在訴訟尚未終結時，較有利之法律或自治條例應予優先適用。
雖此係稅捐處罰法令之新舊法適用情形，惟本件核情系爭法令及處分性質上亦屬處罰法規及行政罰，本於相同法理，亦可相同解釋。
⑵茲查被告援引免徵收通行費注意事項第13點及第16點做成系爭處分，惟查，該注意事項已於104 年9 月4 日修正，修正草案總說明中載：「本注意事項改採營運班次數額核算免徵收國道通行費，反面言之，業者若有非營運班次數額均已按月核徵國道通行費，即不會再產生路線違規之情事，則有關現行違規處理停止違規路線一定期間通行費優惠裁處，方式亦一併檢討修正。」
又其中變更第13點（說明：……二、現管理機制調整為「營運班次」數額為授予免徵收通行費之核算基準，採正面表示方式為之，意即非屬營運班次者，均已按本注意事項修正……故已無需納入規規範之必要，爰以刪除相關文字……。
見本院卷一第279-280 頁）及刪除第16點（說明：「……三、公路通行費管理辦法第13條第4項規定意旨，係基於非營運班車不得享有免徵通行費優惠，惟本局於本注意事項修正草案改採由業者申報「營運班次」數額，其餘均視為「非營運班次」一律核徵國道通行費……故就業者違反汽車運輸業管理規則等相關規定情事發生時，即無裁處停止免徵通行費之必要性，爰予刪除。
四、……基於保護客運業者權益，有關通行費追繳及補繳作業，若屬尚未裁處者，悉依修正後本注意事項辦理。」
，本院卷一第281-283頁）。
⑶據此，現行注意事項之管理機制已修正為由業者申報「營運班次」數額，其餘均視為「非營運班次」，是以就業者若有違反汽車運輸業管理規則等相關規定，均已被歸類為非營運班次，並核徵國道通行費在案，故就業者違反汽車運輸業管理規則等相關規定情事發生時，即無裁處停止免徵通行費之必要性，此修正內容為較有利於原告且本案現為訴訟進行中，尚未終結，意即「裁處前」之狀態，參照前開最高行政法院關於稅捐稽徵法第48條之3 規定，應可優先適用較有利之注意事項（意即104 年9 月4 日修正發布之交通部臺灣區國道高速公路局汽車客運班車申請免徵收國道通行費注意事項），又此修正說明亦明確指出若屬尚未裁處者，悉依修正後本注意事項辦理，益證被告亦認應適用此最新注意事項。
並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠被告依據相關法規，以原處分免除原告特定路線、特定期間免徵收通行費之優惠，係優惠之暫停：凡車輛行經高速公路，除獲免徵通行費優惠之車輛外，均應繳納通行費，若免徵通行費車輛有違規情事者，被告即裁處停止其通行費優惠一定期間。
查原告係經許可之公路客運業，其營業車輛曾依公路通行費徵收管理辦法第14條規定，向被告提出免徵通行費之申請，且獲被告同意給予免徵收通行費之優惠。
本件係因原告車輛有前述違規情事，被告依前開免徵收通行費注意事項規定給予優惠暫停之行政措施。
㈡有關原告指摘原處分適用新注意事項適用法規顯有錯誤，違反法律不溯及既往原則部分：⒈起訴意旨稱：原處分並非引用行為時之電子收費注意事項，而引用裁罰時之免徵收通行費注意事項適用法規顯有錯誤，並違反法律不溯及既往原則云云。
⒉本件裁處時發生注意事項有廢止及新訂情事，就有關客運業者未依營運路線許可證登載路線行駛時，新舊注意事項均有規定。
⒊被告基於保障業者權益考量，並參照行政罰法第5條精神，以從新從輕原則，適用新注意事項進行裁處：⑴行政罰法第5條規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。
但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定」，另法務部95年7 月28日法律字第0950024532號函釋說明二略以：「按行政罰法第5條規定：『行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。
但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定』所稱法律或自治條例之變更，應包括法規之修正或廢止。
易言之，新舊法間如具有同一性（本部95年3 月27日法律字第0950007851號函參照），經衡酌裁處前之舊法律或自治條例有利於受處罰者，縱該法律或自治條例業經廢止，仍得據以裁處，以貫徹從新從輕處罰規定之意旨。
可見，有關裁罰法規有所變更（含廢止）時，若新法與舊法具同一性時，原則上依新法裁罰，若舊法有利於當事人者，即適用舊法，亦即所謂從新、從輕原則之適用」。
⑵舊注意事項與新注意事項具同一性，且被告適用舊注意事項時係向後停止免徵優惠，但新注意事項為回溯至違規該月停止免徵優惠，適用新注意事項對原告較為有利：①原告雖主張適用舊注意事項是向後停止免徵優惠，但新注意事項為回溯至違規該月停止免徵優惠，適用舊注意事項對原告較為有利云云。
②新、舊注意事項均規定原告未依核准路線行駛時暫停免徵通行費優惠，舊注意事項規定在第16條（本院卷第66頁），新注意事項規定在第16條，並按第13條規定裁處（本院卷第45頁），新舊規定內容相同而具有同一性，而新注意事項第16點規定，以公路主管機關裁罰為前提，比較下對原告較優；
舊注意事項第16條並未明文規定為向後停止免徵優惠，惟被告執行舊注意事項第16條規定時，係以向後停止免徵優惠之方式為之，合先敘明。
③被告執行舊注意事項第16條規定時，係以向後停止免徵收優惠之方式為之，乃係沿襲人工收費時期以「汽車客運通行票證」進行控管，對於違規路線班車停止申請一定數額「汽車客運通行票證」（依通行站次計算）。
於計次電子收費階段，仍比照前開管理概念，就違規路線配置車輛之專用車上設備單元（下稱專用eTag）辦理停用作業，停用後之一定期間即不能享有免徵收通行費之優惠，故屬向後發生停止免徵優惠。
此方式實際執行時，若有停止優惠車輛調派加班車次或調度其他路線支援時，仍無法享有免徵優惠，故其執行處分方式所造成之影響與負擔程度通常會較原違規路線班次為多且較廣。
④新注意事項第13點之所以明定為回溯至違規該月停止免徵優惠，乃基於舊注意事項執行處分方式所造成之影響與負擔程度通常會較原違規路線班次為多且較廣，故新注意事項調整為回溯針對違規事實行為之月份，停止一定期間免徵收通行費優惠，亦即自違規月份之始日起算追繳違規路線之通行費 (以核定班次採計) ，以符合回歸違規事實裁處本質，故以違規月為裁處月，對受處分業者較為有利。
㈢有關原告指摘系爭新注意事項及原處分，違反比例原則部分，仍非有據：⒈按車輛行經高速公路，除經被告同意享有免徵通行費優惠之車輛外，均應繳納通行費；
業者若有違反，即停止其違規路線免徵通行費優惠一定期間。
原告係經公路主管機關核發行駛路線許可之公路客運業，其營業車輛曾依公路通行費徵收管理辦法第14條之規定，向被告提出免徵通行費之申請，經被告同意給予免徵收通行費之優惠，此種優惠既屬授益之行政措施，則被告以原告未依營運路線許可證登載路線行駛，致車內設備單元遭移用，而停止一定期間免徵通行費之優惠，僅係使原告回復至公路法第24條第1項應徵通行費之地位，俾被告得向其所屬營業大客車徵收通行費而已，自屬受益行政措施之暫時停止，並非限制人民自由權利，無違法律保留原則，也無違反比例原則可言。
⒉雖原告指摘被告命原告補繳未經核定路線行駛之通行費，已補繳完成，又依新注意事項第13點等規定命補繳違規當月份違規路線所有通行費，規範目的未明，有違適當性原則；
另此種違規也可以違規當日作為補繳手段，卻捨輕就重，有違必要性原則；
再僅因違規即使私益損害358,000 元，與公益目的相違，有違比例原則等語。
⒊惟查免徵通行費優惠是基於大眾交通之考量，有其公益目的，至於業者違反時應停止免徵通行費優惠多久，被告已訂定有注意事項為據，且均公告客運業者周知，原告車輛本應依法繳交通行費，僅因屬客運班車且依法營運，始經被告同意享有免徵通行費優惠，於原告所屬車輛確有違規情事，即不得受有免徵通行費優惠，被告即為停止免徵通行費優惠之處分，此係避免公益受惡用之必要手段，此等裁處措施，被告已裁處多年，原告亦非第一次受處分，是被告確無任何違反比例原則之處。
㈣原處分並未違反平等原則：⒈原告雖主張阿羅哈客運雖曾遭高雄監理站認定有6 車次違規，但高雄監理站嗣又認定該6 車次非屬違規態樣，被告遂撤銷原處分並重為適當之處分，被告於本案中未為相同處置，違反平等原則云云。
惟查，前開案件，高雄監理站就同一案件之裁罰事實已有異動，被告遂據此撤銷原處分並重為適當之處分。
但本案嘉義監理站裁罰後移送予被告後，違規情事並未變動，並無撤銷原處分並重為適當處分之事由，被告基此處置，實符合「等者等之，不等者不等之」的實質平等。
⒉原告又主張被告於104 年9 月4 日修正公布之注意事項，顯見交通部及被告係認定被告亦無裁處停止免徵及追徵通行費之權限，倘分別依新注意事項及104 年9 月4 日修正公布之注事項即有差別待遇，而違反平等原則云云。
惟查，被告係因注意事項擬改由業者申報「營運班次」，其餘均視為「非營運班次」，一律核徵國道通行費，若有業者違反汽車運輸業管理規則等相關規定，均已被歸類為非營運班次，並核徵國道通行費，因應前開管理作業更動，而刪除新注意事項第16條關於停止免徵通行費之規定，並非被告認定無前此權限。
又此注意事項內容之變更，係因應管理作業更動所為之行政法規修正，此一修正亦符合「等者等之，不等者不等之」的實質平等，並無違反平等原則之情事。
㈤原告確有違規情事，為兩造所不爭：⒈依公路法第79條規定訂定之「汽車運輸業管理規則」第40條規定：「公路汽車客運業班車，應依營運路線許可證所核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運並停靠核定之站位上下客。
除臨時性需要外，不得開行部分路段之班車」，可見客運班車有依營業路線許可證核定之路線行駛及營運之義務。
另依上開新注意事項第8 點第1項規定：「業者班車限依營運路線許可證登載路線行駛」，前開規定內所提及之「業者班車限依營運路線許可證登載路線行駛」核與汽車運輸業管理規則第40條規定意旨相同，故凡業者班車行駛未經核准之收費站，構成未依核定營運路線行駛之違規，即屬新注意事項第16點規定之違規情事。
⒉查原告有前述違規行駛非核准路線收費站之行為，有遠通電收所製作之102 年度1-3 月按月函送被告「國道客運行駛非核准路線收費站報表」可憑，原告所屬車輛既有違反上開新注意事項第16點規定之情事，被告依上開新注意事項第13點規定，就102 年度第1 季之違規行為，停止其免徵收通行費之優惠一個月，使原告與其他車輛一樣，有繳交通行費之義務，自屬依法行政，核無不當。
⒊原告雖主張因國道施工頻繁非故意違規云云。
然查被告所管理之國道高速公路範圍內，固有計程電子收費系統之建置，惟工程之施工並不影響車輛之通行，原告以此作為違規之藉口，已顯理屈，其基於管理必要，更應於各車次之駕駛員出車前，再為口頭或書面提醒，竟未如此辦理，一昧諉稱國道施工使司機記憶能力及生理狀況均受限，顯悖管理常態，益證確有可歸責事由。
⒋按免徵通行費優惠之規範目的，在於維護大眾行的權利，若任由車輛未依核定路線行駛於國道，則大眾交通安全勢必受到影響。
查原告依法應遵循核定路線行駛車輛，被告機關雖曾多次召開會議，以口頭及書面敦促各客運業者遵行辦理在案，惟原告仍有1 部營業客車共2 車次行駛非核定路線之違規情事，即不應享有免徵通行費之優惠。
原告違規事證已甚明確，被告審酌其違規行為對公益所生不良影響之嚴重性，對其裁處部分路線停止一定期間免徵通行費之優惠，自屬合法有據。
㈥並聲明求為判決駁回原告之訴。
訴訟費用由原告負擔。
四、本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執。歸納雙方之陳述，本件爭點厥為：⑴原處分欠缺機關印信，是否有形式上之瑕疵而屬無效？⑵原處分有無違反法律不溯及既往原則？⑶原處分是否屬行政罰之性質？被告依據汽車客運班車申請免徵收國道通行費注意事項作成原處分，有無違反法律保留原則？⑷原處分有無違反比例原則、平等原則，及一事不二罰原則？茲分述如下：㈠按公路法第24條第1項、第2項規定：「（第1項）公路主管機關興建之公路，有下列情形之一者，得向通行之汽車徵收通行費：一、貸款支應者。
二、以特種基金支應者。
三、在同一起訖地點間另闢新線，使通行車輛受益者。
四、屬於同一交通系統，與既成收費之公路並行者。
（第2項）前項徵收通行費之作業程序、收費設施設置、收費方式、收費車種、費率、作業管理、停徵、減徵或免徵規定、欠費追繳、收取追繳作業費用及委託其他機關（構）辦理等事項之辦法，由交通部定之。」
。
次按裁處時公路通行費徵收管理辦法第1條規定：「本辦法依公路法（以下簡稱本法）第24條第2項規定訂定之。」
、第13條第1項第4款：「下列汽車得免徵收通行費：……四、經該管公路主管機關核發行駛路線許可之市區或公路汽車客運業營業車輛。」
、第3項：「依第1項第4款規定免徵通行費之客運業營業車輛，其客運業者有移用或冒用車上設備單元、或違反汽車運輸業管理規則等相關規定時，停止其違規路線1 個月以上1 年以下免徵收通行費優惠。」
。
復按行為時國道客運路線班車使用電子收費注意事項（下稱電子收費注意事項，103 年1 月28日廢止）第4條規定：「業者申請後，憑持本局核准公文，依電子收費營運單位（以下簡稱營運單位）之電子收費服務契約與相關規定，逕向營運單位洽裝免徵收通行費車輛之專用車內設備單元（以下簡稱車內設備單元），每車限申裝1 台車內設備單元。」
、第11條：「業者班車限依營運路線許可證登載路線行駛；
遇特殊改道需求者，應事先報請公路主管機關暨本局核准同意。」
、第16條第1款：「業者違反本注意事項第11條、第13條第1項致車內設備單元遭移用、冒用時，依下列規定辦理：（一）1 年內發生第1 次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠1 個月。
……」。
裁處時汽車客運路線班車申請免徵收國道通行費注意事項（下稱免徵收通行費注意事項，103 年1 月28日施行）第1 點：「交通部臺灣區國道高速公路局( 以下簡稱本局) 為辦理汽車客運班車免徵收國道通行費優惠之管理，依據公路通行費徵收管理辦法第13條規定，訂定本注意事項」、第3 點：「本注意事項所稱班車係指汽車運輸業管理規則第40條或42條規定經主管機關核定之班車。」
、第8 點第1項：「業者班車應依營運路線許可證登載路線行駛。」
、第2項：「因實際需求（包含主管機關疏運、道路施工之要求及天災、地變等）而改道者，最遲應於改道後7 日內報請本局備查。」
、第3項：「另遇特殊改道事件而改道者，應檢附該管公路監理機關同意函後亦最遲應於改道後7 日內報請本局備查。」
、第13點第1項：「業者違反本注意事項第10點、第11點致車上設備單元遭移用、冒用時，依下列規定辦理：（一）1 年內發生第一次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠1 個月。」
、第3項：「第1項停止免徵收通行費優惠期間，自違規月份之始日起算，並按一般車輛規定之費率追繳違規路線通行費。
若停止免徵收通行費優惠期間有重疊者，即順延執行。」
、第16點：「業者違反汽車運輸業管理規則，由公路主管機關裁罰後移送本局者，按第13點規定裁處；
公路主管機關之處分如為停止營業一定期間，則依公路主管機關處分期間，停止免徵收通行費優惠。」
。
㈡本件原告所有之系爭車輛，行駛「【7500】臺南市－國道1號－臺北市」路線，於102 年1 月間有2 車次未依核定路線行駛（使用電子收費行駛非核准路線之收費站）之情事，經公路總局嘉義區監理所麻豆監理站以102 年7 月8 日嘉監麻字第1021000794號函檢送嘉義監理所102 年7 月8 日嘉監公字第70981040號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單舉發原告違規，被告乃依免徵收通行費注意事項第16點，按同注意事項第13點規定，就原告102 年度第1 季違規行為部分，回溯補徵原告102 年1 月份「【7500】臺南市－國道1 號－臺北市」路線通行費，即自違規月份（102 年1 月）之始日起算，並按一般車輛規定之費率追繳通行費，該路線核定班次為往程週一151 班、週二三四144 班、週五日184 班，週六147 班；
返程週一158 班、週二三四144 班、週五日184 班，週六149 班，行經泰山、楊梅、造橋、后里、員林、斗南、新營、新市等8 處收費站，每站通行費50元，共計應補徵通行費3,873,600 元。
有公路總局營運路線許可證（本院卷第25-31 頁）、遠通電收所製作之102 年度1-3 月按月函送被告「國道客運行駛非核准路線收費站報表」、嘉義區監理所麻豆監理站102 年7 月8 日嘉監麻字第1021000794號函檢附嘉監公字第70981040號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（本院卷第38-40 頁）、被告103 年12月27日業字第1036012757號函等資料影本附卷可稽。
經核於法並無不合。
㈢原告雖稱：原處分欠缺機關印信，未遵守法定程式，有形式瑕疵云云。
惟查：1.行政程序法第96條第1項規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰一、……四、處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。
但以自動機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。
……六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關」，此為行政處分應記載之事項。
2.又公文程式條例第3條第1項規定：「機關公文，視其性質，分別依照左列各款，蓋用印信或簽署：一、蓋用機關印信，並由機關首長署名、蓋職章或蓋簽字章。
二、不蓋用機關印信，僅由機關首長署名，蓋職章或蓋簽字章。
三、僅蓋用機關印信」上開3款方式，均為機關行文之正式公文程式。
3.查本件原處分公文首行已記載「交通部臺灣區國道高速公路局」，是其已表明處分機關之名稱。
又其最末行並有法定代理人「兼代局長陳彥伯」之「簽名章」(本院卷第52頁)，符合公文程式條例第3條第1項第2款「不蓋用機關印信，僅由機關首長署名，蓋職章或蓋簽字章」之規定，於法並無不合。
4.況參諸最高行政法院99年度判字第444 號判決意旨：「行政程序法第111條第1款規定，行政處分有不能由書面處分中得知處分機關情形者，無效，本件處分書處分機關僅記載『臺北縣政府』而無其首長之署名或簽章，固與行政程序法第96條第1項第4款規定不符而有瑕疵，惟由其記載『臺北縣政府』仍足以得知處分機關為『臺北縣政府』，與行政程序法第111條第1款所定行政處分無效之要件有間，而依行政處分有效優先認定原則，此種瑕疵尚未構成同條第7款所稱『其他具有重大明顯之瑕疵』之無效原因。
況上訴人對原處分不服提起訴願請求救濟時，其訴願狀記載原處分機關為被上訴人及其合法之代表人，受理訴願機關為經濟部，均未因原處分上述瑕疵記載而受影響。
是上訴意旨稱本件處分書處分機關僅記載『臺北縣政府』條戳而無其首長之署名或簽章，應屬無效云云，亦無足採」，可見行政處分縱未有首長署名或簽章，然只要揭露原處分機關，足令受處分人得知處分機關，行政處分即屬有效；
換言之，「無其首長之署名或簽章」之行政處分，僅屬輕微瑕疵，依法仍屬有效。
本件退步言，縱認原處分有形式瑕疵，衡諸原處分函首已記載「交通部臺灣區國道高速公路局」，原告實際上也明確知悉被告為原處分機關，而向交通部提起訴願，並本此認知提起本件行政訴訟，依前開最高行政法院裁判意旨，原處分仍屬有效。
㈣原告另稱：電子收費注意事項違反司法院釋字第524 號轉委任禁止原則之解釋意旨；
其僅為行政規則，不得直接發生對外效力，其增加法律所無之限制，被告據以作成原處分，違反法律保留原則云云。
惟查：1.按法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。
行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，此項意旨迭經本院解釋在案。
惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷（參司法院釋字第480 號、第606 號及第651 號解釋理由書）。
又司法院釋字第443 號解釋理由書略以：「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；
涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；
若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」
故行政機關於法規未明文訂定，根據行政目的考量，就執行法律之細節性、技術性次要事項，基於其職權訂定統一之行政規則，原非法所不許。
2.交通部依前開公路法第24條第2項規定之授權，制定管理辦法規範停徵及免徵通行費之事項，再將關於停止免徵收通行費優惠之要件及法律效果，委由交通部公路總局制訂電子收費注意事項，符合前開公路法第24條第2項規定之立法意旨，而未逾載母法之授權範圍；
而前開「電子收費注意事項」或「免徵收通行費注意事項」，關於規範停止免徵收通行費優惠之要件及法律效果等相關細節性、技術性事項，係由交通部公路總局依其法定職權訂定，核亦無違反司法院釋字第524 號解釋意旨，亦無違反授權明確性原則、法律保留原則及不得轉授權原則。
3.又依前開公路法第24條第1項、管理辦法第14條第1項、電子收費注意事項第4條及第16條規定可知，凡車輛行經高速公路，除經被告同意享有免徵通行費優惠之車輛除外，均應繳納通行費；
業者若有違反，即停止其違規路線免徵通行費優惠一定期間。
原告係經公路主管機關核發行駛路線許可之公路客運業，其營業車輛曾依公路通行費徵收管理辦法規定，向被告提出免徵通行費之申請，且經被告同意給予免徵收通行費之優惠，此種優惠係屬授益之行政措施。
被告以原告未依營運路線許可證登載路線行駛，致車內設備單元遭移用，而停止一定期間免徵通行費之優惠，僅係使原告回復至公路法第24條第1項應徵通行費之地位，俾被告得向其所屬營業大客車徵收通行費而已。
是以，本件被告停止原告特定路線於特定期間免徵通行費之優惠，僅係受益行政措施之暫時停止，於法並無不合。
4.另客運業營業車輛雖得享有免徵通行費之優惠，惟限於依規定行使經許可路線者，若有違反，則停止一定期間免徵通行費之優惠，此為受益行政措施之停止，並非對原告之裁罰。
本件原告既有前開違規行為，則被告依電子收費注意事項規定，暫時停止原告特定路線一定期間免徵通行費之優惠，使其回復依法規繳納通行費之原始權利狀態，僅是停止一定期間免徵通行費之優惠，暫時回復原告本需依法繳交通行費之狀態，並非限制人民之自由權利，尚無違法律保留原則之可言。
5.復自歷史沿革觀之，上開恩惠給與係在公路通行費徵收管理辦法訂定之前，被告已依行政院函文意旨辦理。
申言之： (1)依「國道客運路線班車通行票證使用注意事項」第1 點規定：「本注意事項依據行政院84年8月23日台84交字第31146號函核頒促進大眾運輸發展方案暨90年9 月10日台90交字第052780號函訂定」。
查「國道客運路線班車通行票證使用注意事項」本來單純是人工徵收現金通行費，俟開始發售回數票時，因應行政院前開2 份函文政策訂定，於90年間即已授與國道客運班車免徵通行費之優惠，當時係發給國道客運班車「通行票證」，達免徵通行費之效果，藉以促進大眾運輸之發展，達成公共利益之政策目的。
(2)管理辦法係因應公路法第24條第2項之授權，而於93年7月21日正式訂定，且於95年2 月13日因應電子收費才發布電子收費注意事項，其規範內容與前述「國道客運路線班車通行票證使用注意事項」相似，由此歷史沿革可知，本件通行費之立法政策，將「徵收公路通行費」此等不利人民權益之事，列為公路法第24條第1項之規定內容，符合法律保留原則。
而對客運班車授與免徵通行費之優惠，早在公路通行費徵收管理辦法之前3 年，被告即已依行政院政策辦理多年，足見該免徵通行費之優惠確屬恩惠性給與性質。
( 3)公 路法增訂第24條第2項及管理辦法第14條，均未改變此恩惠性給與性質：公路法第24條第2項固規定：「前項徵收通行費之作業程序、收費設施設置、收費方式、收費車種、費率、作業管理、停徵或免徵規定、欠費追繳、收取追繳作業費用及委託其他機關( 構) 辦理等事項之辦法，由交通部定之」，另管理辦法第14條第1項第4款規定：「經該管公路主管機關核發行駛路線許可之市區或公路客運業營業車輛，得免徵收通行費」，觀其內容，係授與機關有予客運業者免徵通行費之裁量權限，並非直接規定客運業者符合要件機關即予免徵通行費。
至102 年12月4 日新修正之管理辦法第13條第4項規定：「……免徵通行費之客運業營業車輛，其客運業者有移用或冒用車上設備單元、或違反汽車運輸業管理規則等相關規定時，停止其違規路線一個月以上一年以下免徵收通行費優惠」，其意旨固與電子收費注意事項第16條規定相同，僅係將該項規範更為明確地法制化，並未改變該通行費免徵之恩惠性給予之性質。
6.綜上，足見原告此部分之主張，不足採信。
㈤原告復稱：原處分之作成，依法應有積極要件（例如於核發行駛路線許可之道路行駛客運業營業車輛之事實），且無消極要件（免徵收通行費之事由），被告方得要求人民繳納通行費。
故相關法令之制定，除積極要件應合憲予以制定外，就消極要件之部分（即免徵收通行費之相關規定），亦不得有違憲情事云云。
惟查：1.如前所述，管理辦法係依據公路法第24條第2項之明確授權而訂定。
依管理辦法第14條第1項第4款規定，該管公路主管機關對於客運業營業車輛是否免徵通行費，有裁量權限，並非只要符合要件之客運業營業車輛，即當然免徵通行費，是該管公路主管機關對於免徵通行費之程度及範圍，亦得為裁量。
而被告給予各客運業者免徵通行費之優惠，係依客運業者之實際行駛路線許可之，藉以促進大眾運輸之發展，達成公共利益之政策目的。
交通部公路總局制訂電子收費注意事項，有關停止及免徵收通行費優惠之要件及法律效果等規定，並未違反公路法之立法目的，且係辦理停止及免徵收通行費業務細節性、技術性規定，乃屬規範母法授權範圍事項之行政規則，核均無悖於法律保留原則，行政機關依此行政，即屬合法，要無違憲情事可言。
2.申言之，原告所屬營業大客車行駛於國道高速公路，依公路法第24條第1項之規定，本即負有繳納通行費之義務，是以，原告只要有通行於國道高速公路之事實，依法即應繳納通行費。
而被告對於客運業營業車輛是否免徵通行費，有裁量權限，並非只要符合管理辦法第14條第1項第4款規定之客運業營業車輛，即當然免徵通行費，被告對於免徵通行費之程度及範圍，亦得為裁量，此一優惠並非法律所賦予原告「免徵收通行費之權益」，被告停止原告之免徵通行費優惠，僅係回復原告依公路法第24條第1項之規定應負之公法上義務，並非額外加諸原告任何限制，原告前開主張要不足採。
㈥原告又稱：原處分適用「行為後」103年1月28日修正生效之免徵收通行費注意事項第16點規定，而非「行為時」有效之「電子收費注意事項」（按於103年1月28日廢止）之規定，適用法規顯有錯誤，並有違法律不溯及既往原則云云。
惟查：1.本件裁處時發生注意事項有廢止及新訂情事：⑴因應國道全面進入計程電子收費，被告於103 年1 月28日廢止電子收費注意事項（下稱舊注意事項），同日公布免徵收通行費注意事項（下稱新注意事項）。
⑵就有關客運業者未依營運路線許可證登載路線行駛時，新舊注意事項均有規定：①舊注意事項第11條規定：「業者班車限依營運路線許可證登載路線行駛；
遇特殊改道需求者，應事先報請公路主管機關暨被告機關核准同意」、第16條規定：「業者違反本注意事項第11條、第13條第1項致車內設備單元遭移用、冒用時，依下列規定辦理：（一）1 年內發生第一次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠1 個月。
（二）1 年內發生第二次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠2個月。
（三）1年內發生第三次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠3個月。
（四）1年內發生第四次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠1年，……」。
(參本院卷第66頁)②新注意事項第8條第1項規定：「業者班車應依營運路線許可證登載路線行駛」、第13條規定：「(第1項)業者違反本注意事項第10點、第11點致車上設備單元遭移用、冒用時，依下列規定辦理：（一）1年內發生第一次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠1個月。
（二）1年內發生第二次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠2個月。
（三）1年內發生第三次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠3 個月。
（四）1 年內發生第四次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠1 年……( 第3項) 第1項停止免徵收通行費優惠期間，自違規月份之始日起算，……」、第16條規定：「業者違反汽車運輸業管理規則，由公路主管機關裁罰後移送本局者，按第十三點規定裁處；
……」。
( 參本院卷第44頁)2.由以上規定可知，對於業者班車未依營運路線許可證登載路線行駛者，舊注意事項及新注意事項均有規定得停止免徵收通行費之優惠，且其停止優惠之期間均相同。
至於停止優惠之程序要件，舊注意事項係規定由被告逕行認定有無違規情事，新注意事項則係規定以經公路主管機關裁罰後，始得移送被告裁處。
以此而論，新注意事項增加裁處之程序要件，對原告等業者而言，應屬較為有利。
3.又關於停止優惠期間之認定，新注意事項規定「自違規月份之始日起算」，舊注意事項則未特別規定應自何日起算。
理論上有2 種可能性，一種為「自違規月份之始日起算」，另一種為「自違規月份之次一月份始日起算」，鑑於所停止優惠者係以月份為單位，且係以事先核定之班次為準，難認停止那一月份之優惠，一定對業者較為有利。
故以此而論，原告稱：舊注意事項係以向後停止優惠之方式，對原告較為有利云云，即無可採。
4.何況被告已說明：被告執行舊注意事項第16條規定時，雖係以向後停止免徵收優惠之方式為之，乃係沿襲人工收費時期以「汽車客運通行票證」進行控管，對於違規路線班車停止申請一定數額「汽車客運通行票證」（依通行站次計算）。
於計次電子收費階段，仍比照前開管理概念，就違規路線配置車輛之專用車上設備單元（下稱專用eTag）辦理停用作業，停用後之一定期間即不能享有免徵收通行費之優惠，故屬向後發生停止免徵優惠。
此方式實際執行時，若有停止優惠車輛調派加班車次或調度其他路線支援時，仍無法享有免徵優惠，故其執行處分方式所造成之影響與負擔程度通常會較原違規路線班次為多且較廣。
新注意事項第13點之所以明定為回溯至違規該月停止免徵優惠，乃基於舊注意事項執行處分方式所造成之影響與負擔程度通常會較原違規路線班次為多且較廣，故新注意事項調整為回溯針對違規事實行為之月份，停止一定期間免徵收通行費優惠，亦即自違規月份之始日起算追繳違規路線之通行費(以核定班次採計)，以符合回歸違規事實裁處本質，故以違規月為裁處月，對受處分業者較為有利等語。
尚屬可採。
5.如前所述，本件原處分係暫時停止免徵通行費優惠之行政措施，並非裁罰，本可不適用行政罰法之規定。
惟被告基於保障業者權益考量，參照行政罰法第5條「從新從輕」之規定，適用「最初裁處時」對原告較為有利之新注意事項之規定，即無不合。
原告主張原處分適用新注意事項，有違法律不溯及既往原則云云，要屬誤解。
6.至原告另主張：被告於104 年9 月4 日修正「交通部臺灣區國道高速公路局汽車客運班車申請免徵收國道通行費注意事項」，並刪除未依核定路線行駛得停止免徵通行費優惠之規定（本院卷第274-283 頁，修正草案對照表），故依最高行政法院102 年判字第95號判決、100 年判字第1729號判決之意旨，本件應適用104 年9 月4 日修正之最新注意事項規定，不得停止原告免徵通行費優惠云云。
惟查：⑴如前所述，原處分係暫時停止免徵通行費優惠之行政措施，並非裁罰，本不適用行政罰法之規定，被告僅係基於保障業者權益，參照行政罰法第5條「從新從輕」之規定，適用「最初裁處時」之新注意事項之規定。
⑵又行政罰法第5條規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。
但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」
，其立法理由稱：「一、明定法律或自治條例變更時之適用，係採『從新從輕』之處罰原則，即於行為後之法律或自治條例有變更者，原則上係『從新』，適用行政機關『最初裁處時』之法律或自治條例；
僅於『裁處前』之法律或自治條例有利於受處罰者，始例外『從輕』，適用最有利於受處罰者之規定。」
，依此規定，所應適用者為「行政機關『最初』裁處時」，而非「裁處時」之法律或自治條例，其理由在於避免受處罰者僅因期待法規未來作有利變更，而任意提起救濟，而嗣後法規果然作有利變更時，得適用較有利之新規定改處罰，此外，亦避免原裁處之合法性改依裁處後之法規判斷）。
準此，依行政罰法第5條之精神，被告係適用最初裁處時（即原處分作成時）之注意事項，僅於裁處前之注意事項有利於原告者，始例外從輕，而非適用裁處時之注意事項，縱然被告於最初裁處（即作成原處分時）後修正注意事項，而刪除未依核定路線行駛得停止免徵通行費優惠之規定，均無礙於原處分之合法性。
⑶又最高行政法院102 年判字第95號判決係針對稅捐稽徵法第48-3條之規定為之，該條之規定為：「納稅義務人違反本法或稅法之規定，適用裁處時之法律。
但裁處前之法律有利於納稅義務人者，適用最有利於納稅義務人之法律。」
、100年度判字第1729號判決亦針對營業稅法第53條之1 之規定為之，該條之規定為：「營業人違反本法後，法律有變更者，適用裁處時之罰則規定。
但裁處前之法律有利於營業人者，適用有利於營業人之規定。」
，顯係適用裁處時之法律，此與行政罰法第5條之規定不同，於本案中自無適用之餘地。
是以，原告前揭主張並無理由。
㈦原告另稱：原處分所適用之注意事項就業者違規情形對應之裁處，並未予處分機關就具體個案有裁量權限；
又本件原告僅有2 次違規路線行為，被告竟命原告回溯追徵違規月份整月之通行費3,873,600元，均有違比例原則云云。
惟查：1.被告授與各客運業者免徵通行費之優惠，係依客運業者之實際行駛路線許可之，藉以促進大眾運輸之發展，達成公共利益之政策目的，其許可之行駛路線及車輛數，各客運業者依其規模，本即不同。
該通行費之優惠，既屬恩惠性給與，則若客運業者違反規定行駛非核准路線收費站，自得取消其優惠，此際，自無庸考量各客運業者之行駛路線及車輛數。
原告以此主張電子收費注意事項第16條第1項違反平等原則，要不足採。
2.如前所述，車輛行經高速公路，除經被告同意享有免徵通行費優惠之車輛外，均應繳納通行費；
業者若有違反，即停止其違規路線免徵通行費優惠一定期間。
原告係經公路主管機關核發行駛路線許可之公路客運業，其營業車輛曾依管理辦法第14條之規定，向被告提出免徵通行費之申請，經被告同意給予免徵收通行費之優惠，此種優惠既屬授益之行政措施，則被告以原告未依營運路線許可證登載路線行駛，致車內設備單元遭移用，而停止一定期間免徵通行費之優惠，僅係使原告回復至公路法第24條第1項應徵通行費之地位，俾被告得向其所屬營業大客車徵收通行費而已，並無最高額限制之問題，原告指摘違反比例原則云云，亦不足採。
㈧原告再稱：阿羅哈客運公司前雖曾遭高雄監理站認定有6 車次違規，但高雄監理站嗣又認定該6 車次非屬違規態樣，被告遂撤銷原處分並重為適當之處分，被告於本案中未為相同處置，違反平等原則及行政自我拘束原則云云。
惟查：1.被告102 年10月24日業字第1020036175號函所認定阿羅哈客運股份有限公司違規之事實，因與交通部公路總局認定之違規事實不同，致裁罰標準不一，故被告始以103 年4 月15日業字第1030015193號函撤銷102 年10月24日業字第1020036175號函，並依交通部公路總局所認定之違規態樣重為處分(仍停止免徵通行費1 個月之優惠，追繳違規路線之通行費)，此有被告103 年4 月15日業字第1030015193號函可參（見本院卷一第312 頁）。
查該案情節與本件案情尚屬有間，自不能比附援引。
2.申言之，前開阿羅哈客運公司案件，高雄監理站就同一案件之裁罰事實因已有異動，被告遂撤銷原處分並重為適當之處分。
但本案嘉義監理站裁罰後移送予被告後，違規情事並未變動，並無撤銷原處分之事由，故無違反平等原則及行政自我拘束原則之情事。
㈨原告又稱：被告已命原告就系爭車輛行駛【7500】臺南市─臺北市路線之2 班次補繳通行費100 元，原處分復向原告追繳核准班次「加總」計算之通行費3,873,600 元，顯有重複追繳情事云云。
惟查：1.就違規車次補繳通行費部分：如前所述，只有在核定路線行駛之班次始為注意事項所稱之「班車」，而得享有免徵通行費之優惠，否則即屬「非班車」，而應按一般車輛規定之費率繳交通行費。
因系爭車輛於102年1月8日行駛非核准路線收費站，共計2車次，該2 車次即非屬適用免徵收通行費優惠範疇，自應按一般車輛費率依管理辦法第14條規定繳交該等車次之通行費。
故被告就此部分命原告補繳通行費100元，於法並無不合（參原證9，本院卷第74頁）。
2.就依違規路線班次補徵收通行費部分：⑴按所謂停止免徵收通行費，係指業者之班車，如依營運路線許可證登載路線行駛者，其「核定班次」之車輛，將可免徵收通行費，而不問其實際營運班次多於核定班次與否。
反之，如業者之班車，未依營運路線許可證登載路線行駛者，將喪失一定期間之免徵收通行費優惠，而須按「核定班次」補徵收通行費，所補徵收通行費之計算，亦與實際之班次多寡無關。
至於所違規之特定車輛，既行駛經過其他收費站，依法自應另行繳交通行費，要不發生重複繳納之問題。
⑵原告因其班車未依營運路線許可證登載路線行駛，依免徵收通行費注意事項第16點，按同注意事項第13點規定，該違規路線即停止免徵收通行費之優惠，換言之，該違規路線之所有「核定班次」之車輛，均恢復應徵收通行費之狀態，則被告以該路線「核定班次」計算應補徵收之通行費3,873,600元( 參本院卷第51-52 頁，原證5 ），與以102 年6 月5 日業字第1020018822號函就違規車次補繳通行費100 元，二者性質有別，本質互異，並無重疊之處。
原告主張其中之100元係屬重複繳納云云，亦不可採。
3.再者，麻豆監理站102 年7 月8 日嘉監麻字第1021000794號函係交通部公路總局認定原告未依核定路線行駛，使用電子收費行駛非核准路線大甲收費站之行為，違反汽車運輸業管理規則第40條之規定，依據公路法第77條第1項之規定處原告9,000 元罰鍰，係對於原告過去所為未依核准路線行駛之行為所為之制裁。
而由於停止免徵收通行費之優惠，係回復應徵收通行費之狀態，屬於優惠之暫停，非屬行政罰，已如前述。
故本件原處分向原告補徵通行費3,873,600 元，不生重複處罰之問題。
原告主張違反原處分一行為不二罰原則，要屬誤解。
㈩原告末稱：原處分係行政罰性質，卻自行創設應繳滯納金，違反法律保留原則云云。
惟查：1.原處分係恢復原告依公路法第24條規定應繳納通行費之義務，並非行政罰，已如前述。
2.依規費法第8條第1款規定：「各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：一、公有道路、設施、設備及場所。
……」，同法第14條規定：「規費於繳費義務人申請辦理第7條各款事項或使用第八條各款項目時徵收之。
但依其性質係於完成申請辦理事項後，始予徵收者，或屬於各機關學校依法令規定通知繳納者，由業務主管機關訂定繳納期限」，另同法20條第1項規定：「各機關對逾期繳納規費者，除法律另有規定外，每逾2 日按滯納數額加徵百分之一滯納金；
逾30日仍未繳納者，除徵收百分之十五滯納金外，並依法移送強制執行」足見，公有道路徵收規費繳納期限係由業務主管機關自定，並可依第20條第1項規定加徵滯納金。
是原處分加徵滯納金於法尚屬有據。
綜上，原告所訴，核無足採。
從而，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦無不合。
原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 12 月 31 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃 秋 鴻
法 官 陳 鴻 斌
法 官 陳 金 圍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 104 年 12 月 31 日
書記官 劉 道 文
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