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臺北高等行政法院判決
104年度訴字第790號
104年12月3日辯論終結
原 告 昇總企業有限公司
代 表 人 林良武
訴訟代理人 陳建宏 律師
複 代理 人 王俊智 律師
被 告 新北市政府經濟發展局
代 表 人 葉惠青 （局長）
訴訟代理人 林聖翔
陳詩蓉
上列當事人間水污染防治法事件，原告不服新北市政府中華民國104年4月13日新北府訴決字第1032493678號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於新北市○○區○○○路○○○ 巷○○號（坐落於新北市市○○區○○○段679 之3 、679 之53、679 之59地號土地，下稱系爭土地）設立工廠，從事砂石碎解、洗選非金屬礦物製品製造業，並領有原處分機關所核發之工廠登記證（工廠登記證號00000000）。
原告前於95年9 月28日違反行為時（下同）水污染防治法第32條第1項之規定，經改制前（下同）臺北縣政府處分後自報停工改善，後經臺北縣政府環境保護局（下稱新北市環保局）於95年11月25日查證其停工非屬實，依同法第73條第3款之規定，屬情節重大案件，爰依同法第53條規定，以95年12月22日北府環三字第0950084805號函（下稱新北市環保局95年12月22日函）併附95年12月19日北府環污水字第30-095-120013 號裁處書處原告勒令停工。
嗣經新北市環保局分別於103 年10月24日及11月3 日稽查發現，原告於該址仍繼續從事土石加工作業，未遵行停工命令之事實明確，認原告違規情事已屬水污染防治法第55條規定情節，乃以新北市政府103 年11月18日北府環稽字第10321294001 號函，轉請被告依水污染防治法第66條規定勒令歇業，被告爰以103 年11月25日北經工字第1032215015號函（下稱原處分）對原告裁處勒令歇業。
原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴略以：㈠原告僅為申請復工前之測試機具作業，並無繼續營業而有違反停工命令之故意或過失，原處分容有誤解。
⒈按行政罰法第7條規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」
⒉原處分機關雖以原告未遵守新北市政府之停工命令，並多次查獲仍繼續營業之事實，且違規情節重大，故依據水污染防治法第55條及第66條規定處予勒令歇業云云。
⒊但查，原告於95、96年之負責人為游崇祺，自接獲新北市環保局95年12月22日函之停工命令以來，迄今均遵守停工命令，無繼續從事土石加工作業，而原告現任負責人林良武接手後，就95、96年間遭環保局裁處之情形，並不知情，僅知為停工之狀態，但接手後亦未從事砂石廠之營業，因原告已有準備向新北市政府申請復工之計畫，並於103年11月26日昇總字第1031126 號函向新北市政府環保局提出申請水污染防治措施計畫。
⒋但因鶯歌廠之機具久未使用，且廠區有遭人侵入置放垃圾、毀損設備等情形，無法確認將來申請復工後能否順利運作，而有預作場地整理工作之前置作業，始於103 年10月24日及103 年11月3 日先行測試機具設備之運作狀態，但已確無任何營業及土石加工作業行為，並非如原處分所認原告有持續營業之事實。
由此可知，原告並無持續營業之客觀行為，亦無任何違反停工命令之故意或過失行為，依行政罰法第7條規定，原告之行為應不予處罰。
㈡原處分未給予原告陳述意見之機會，原處分實存有違法瑕疵。
⒈按行政程序法第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。
但法規另有規定者，從其規定。」
，及同法第9條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」
⒉而原處分內容雖以：「依有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」
（參見附件1，第2頁），及新北市政府訴願決定書雖以：「依本府環保局103年11月3日稽查紀錄於稽查情形記載略以，該局於103年11月3日稽查時會同廠方人員查察，現場查獲該公司砂石輸送帶運作中，正在運送產出之成品，且污泥壓濾機亦有運作之情事，已現場命其立即停止操作。
另於業者意見陳述欄亦載明：對本事件如有其他意見，請於7 日內向本府提出陳述書，為事實上及法律上之陳述，逾期為提出者視為放棄陳述機會，可知已給予訴願人陳述意見之機會」（參見附件2，第5 頁）⒊但查，原處分內容雖記載現場砂石輸送帶運作產出成品等行為，但原告係以申請復工前之測試機具行為，故上開行為客觀上是否足以明白確認原告有繼續營業之事實，尚非無疑，故原處分遽以行政程序法第103條第1項第5款規定：「五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」
，認得不給予原告陳述意見之機會云云，於法自有未合。
⒋次查，依新北市政府環保局103年10月24日、103年11月3日稽查紀錄表觀之，就業者意見陳述欄上，關於事業代表/ 專責人員簽名欄位，均為空白，可知環保局稽查時並未依法通知原告在場，則原告確實不知環保局當時之稽查情形，當下亦無任何澄清及申辯機會，即錯誤認定事實並令原告遭受勒令歇業之違法處分，故處分在實體及程序上均有違背法令之處，實無可維持。
㈢被告逕依水污染防治法第55條及第66條規定處予勒令歇業，原處分實有違反比例原則之瑕疵。
⒈按行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。
二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。
三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」
、同法10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」
，及同法第5條規定：「行政行為之內容應明確。」
⒉而新北市政府雖於95年9 月28日以原告違反水污染防治法第32條第1項規定，經處分後，自報停工改善，經新北市政府查證非屬實，按同法第73條第3款之規定，屬情節重大案件，爰依同法第53條命原告停工在案。
而新北市政府環保局復以於95年11月25日、95年11月30日、96年2 月6日、103 年10月24日及103 年11月3 日稽查發現，原告鶯歌廠仍繼續從事土石加工作業，未遵行停工命令之事實明確等語。
⒊而依水污染防治法第53條規定：「違反第三十二條第一項未取得注入地下水體或排放土壤處理許可證而注入或排放廢（污）水者，處新臺幣六萬元以上六百萬元以下罰鍰，主管機關並應令事業全部停工或停業；
必要時，應勒令歇業。
違反第三十二條第一項未依注入地下水體或排放土壤處理許可證之登記事項運作者，處新臺幣六萬元以上六百萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期仍未補正者，按次處罰；
情節重大者，得令其停工或停業；
必要時，並得廢止其水污染防治許可證（文件）或勒令歇業。
即有本件原處分所認違規情節重大，而依同法第40條第1項勒令歇業之必要。」
，及同法第55條規定：「違反本法規定，經認定情節重大者，主管機關得依本法規定逕命停止作為、停止貯存、停工或停業；
必要時，並勒令歇業。」
，可知原處分機關得以罰鍰、停工或停業等行政措施，必要時，始得勒令歇業。
⒋經查，原告於95、96年之負責人為游崇祺，自接獲新北市環保局95年12月22日函之停工命令以來，迄今均遵守停工命令，無繼續從事土石加工作業，而原告現任負責人林良武接手後，就95、96年間遭環保局裁處之情形，並不知情，僅知為停工之狀態，但接手後亦未從事砂石廠之營業，因原告已有準備向新北市政府申請復工之計畫，並於103年11月26日昇總字第1031126 號函向新北市政府環保局提出申請水污染防治措施計畫，但因鶯歌廠之機具久未使用，無法確認將來申請復工後能否順利運作，始於103 年10月24日及103 年11月3 日先行測試機具設備之運作狀態，並非如原處分所認原告有持續營業之事實。
⒌但查，原告負責人林良武接手後，並未先接獲環保局之罰鍰或改善通知，卻逕受勒令停業之處分，並未給予原告任何改正之機會，且就原告何以該當水污染防治法第55條規定情節重大，而必須裁處最嚴重之勒令歇業手段，原處分未見任何說明與舉證，即逕為原告之勒令歇業處分，屬法定最重之處罰，對於事業如本件原告而言，無異同自然人極刑之宣告，衡與比例原則所認：有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者（最小損害原則，或稱必要性原則），及採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡（利益衡量原則），均有所違誤，至為明確，益見原處分均未為適當裁量，遽為處分，顯屬違法。
⒍且本案裁罰之構成要件事實係以原告於95年9 月28日違反水污染防治法第32條第1項規定之行為，前縣府係以水污染防治法第53條規定裁處原告命其停工，然面對同一事實，被告不續依水污染防治法第53條規定裁處訴願人勒令停工，卻逕自推翻前開縣府認定並變更適用法條，改以原告違規情事屬水污染防治法第55條規定情節，依同法第66條規定裁處勒令歇業，其間認事用法差異甚鉅，原處分從未詳令其緣由，前後處分依據不一，被告顯然違反前揭行政程序法規定，原處分顯然已存有重大瑕疵等情。
並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告答辯略以：㈠經查原告前經臺北縣政府以95年10月18日北府環三字第0950068704號函裁處新臺幣10萬元罰鍰，而自報停工並加以改善，然環保局又分別於95年11月30日、96年2 月6 日、103 年10月24日及11月3 日查獲原告仍繼續從事土石加工作業，亦未遵行縣府所為之停工處分，顯見原告違規事實一直存在。
而被告行政處分之對象為公司，因此公司之法人人格並不因內部負責人變更而有所影響（參照經濟部63年11月18日商29523 號函釋），原告聲稱並不知情95、96年間遭環保局裁處，僅知為停工之狀態，但接手後亦未從事砂石廠之營業等語，顯屬卸責之詞。
又原告向環保局提出申請水汙染防治措施計畫，在未經該局依水汙染防治法第14條和水汙染防治措施及許可申請審查辦法審查核准前（包括提出試車計畫），仍不得進行機器設備之運作。
又環保局103 年10月24日派員前往，稽查時現場機器設備作業中，已有成品（碎石），隨即進行蒐證，再於103 年11月3 日會同廠方人員複查，現場查獲砂石輸送帶運作，並告知隨同廠方人員，應遵守95年停工命令，不得有營運之情事，此有現場人員錄影存證。
惟其不願於會勘紀錄簽名，嗣後原告又未提出相關資料以資說明。
另被告以調查之證據，依論理及經驗法則，判斷原告未遵行停工命令之事實明確，按行政程序法第103條第5款規定未給予原告陳述意見之機會，洵屬有據。
㈡環保局於 95年9月28日查獲原告未經報備回收使用計畫，逕行回收使用廢（汙）水，並排放廢（汙）水於土壤，即處以新臺幣10萬元罰鍰，並限期原告於95年11月22日前改善及補正。
原告經處受處分後，雖自報停工改善，惟經環保局95年11月25日查證非屬實，已屬水汙染防治法第73條第3款所稱情節重大情形，爰依同法第53條規定命令停工。
嗣經環保局分別於103 年10月24日、11月3 日稽查發現，原告仍未停工，繼續從事土石加工作業，故而認定違規情事係屬水汙染防治法第55條規定情節，此有違規事實之稽查記錄、現場採證照片數張與現場採證攝影光碟1 片等附卷可稽，且在被告勒令原告歇業處分以前，環保局除罰鍰外，亦給予原告限期改善之機會，原告雖自報已停工，卻出爾反爾，經環保局95年12月22日函處以停工，又於103 年兩次查獲違規營運之事實，故對於惡意違規之業者，採取勒令歇業之重罰，以遏止汙染及保護環境，從而被告對原告依法勒令歇業尚無違反比例原則。
㈢環保局於95年11月25日前往稽查，發現原告自報停工非屬實，遂以新北市環保局95年12月22日函併北府環汙水字第30-095-120013號裁處書命原告停工，復於95年11月30日及96 年2月6日再度查獲原告違反水汙染防治法規定，分別以96年2月14日北府環三字第0960011636號函併北府環汙水字第30-096-020004號裁處書及96年4月11日北府環三字第0960022006號函併附北府環汙水字第30-096 -030026號裁處書裁罰在案。
現環保局於103年10月24日和11月3日前往稽查，現況砂石輸送帶運作中，並製有成品（砂石），可知原告自該局命其停工後，仍未遵照行政法上義務，其未遵行停工命令之事實確鑿，並經環保局認定違規情事已屬水污染防治法第55條規定之情節，遂依同法第66條規定於103 年11月18日以北府環稽字第10321294001 號函移請被告執行勒令歇業處分，且原告每次違規情形不一，則裁處之理由及法令自當分別依據適當之法規，再者，95年之處分係原告被查獲未領有廢（汙）水排放許可證，逕將製程產生之廢（汙）水排放至地面水體;103年之處分為發現原告砂石場仍未停工，繼續從事土石加工作業，非如原告所稱被告逕擅自變更適用法條，以致前後處分依據不一，故被告認事用法，尚無違法或不當等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造主要爭點厥為：被告以原告經新北市政府命令停工，仍多次查獲繼續營業之事實，且違規情節重大，依水污染防治法第55條及第66條處予勒令歇業，是否適法？
五、本院判斷如下：㈠按水污染防治法第32條第1項本文規定：「廢（污）水不得注入於地下水體或排放於土壤。」
第53條規定：「違反第32條第1項規定者，處6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；
情節重大者，得命其停工或停業；
必要時，並得廢止其注入或排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」
第55條規定：「違反本法規定，經認定情節重大者，主管機關得依本法規定逕命停止作為、停止貯存、停工或停業；
必要時，並得勒令歇業。」
第66條規定：「本法之停工或停業、撤銷、廢止許可證之執行，由主管機關為之；
勒令歇業，由主管機關轉請目的事業主管機關為之。」
第73條第3款規定：「本法第40條、第43條、第46條、第49條、第52條、第53條及第54條所稱之情節重大，係指下列情形之一者：……三、經處分後，自報停工改善，經查證非屬實者。」
㈡查原告於系爭土地設立工廠，從事砂石碎解、洗選非金屬礦物製品製造業，並領有原處分機關所核發之工廠登記證號00000000工廠登記證。
原告前於95年9 月28日違反水污染防治法第32條第1項之規定，經改制前臺北縣政府處分後自報停工改善，後經新北市環保局於95年11月25日查證其停工非屬實，依同法第73條第3款之規定，屬情節重大案件，爰依同法第53條規定，以95年12月22日函、95年12月19日北府環污水字第30-095-120013 號裁處書處勒令原告停工。
嗣經新北市環保局分別於103 年10月24日及11月3 日前往稽查發現，原告於上址仍繼續從事土石加工作業，並未遵行停工命令，認原告違規情事已屬水污染防治法第55條規定情節重大情形，乃以新北市政府103 年11月18日北府環稽字第10321294001 號函，轉請被告依水污染防治法第66條規定勒令歇業，被告爰以原處分處以勒令歇業之事實，有新北市環保局95年12月22日函、95年12月19日北府環污水字第30-095-120013 號勒令停工裁處書處、新北市政府103 年11月18日北府環稽字第10321294001 號函（即原處分）、新北市環保局分別於103 年10月24日及11月3 日稽查紀錄、現場照片等附原處分卷可閱覽被證2 、被證3 ，不可閱覽被證4 、被證6-8 足稽。
兩造主要爭執在：新北市環保局分別於103 年10月24日及11月3 日稽查時，原告是否屬測試機具，而非復工運轉？原處分勒令歇業，是否違反比例原則？茲分述之如下：⒈新北市環保局分別於103 年10月24日及11月3 日稽查系爭土地時，原告是否屬測試機具？對此，原告於本院準備程序及言詞辯論中，均主張稽查當時均在進行機具測試等語。
惟查，新北市環保局103 年10月24日稽查紀錄，稽查情形記載：「……⒋本局於10月24日接獲民眾電話陳情（如附件），於11時前往稽查，該址為紳總公司，稽查時作業中，並已製成有成品（碎石），已錄影存證。
⒌查該公司已於95年間勒令停工。」
103 年11月3 日稽查紀錄，稽查情形記載：「⒋經查該公司已於95年12月22日由水保科命其停工，本局於103 年11月3 日稽查時會同廠方人員查案，現場查獲該公司砂石輸送帶運作中，正在運送產出之成品，且污泥壓瀘機亦有運作情形，已現場命其立即停止操作……。」
（見原處分卷不可閱覽被證7 、8 ）均載明稽查當時，原告系爭土地之機具運作、作業中，並已有製成品碎石、輸送帶正在運送產出之成品等情。
原告對於上開稽查當時其機具運轉作業中之事實，並不否認，惟主張僅係測試機具而已。
然觀諸103 年10月24日稽查之照片兩張，顯示有砂石大卡車進行土石下料作業（見原處分卷第25頁）、103 年11月3 日稽查之照片4 張，顯示系爭土地正在進行土石篩選作業，至少已有3 處堆置之砂石成品，第1 張照片並顯示輸送帶正在運送砂石落下堆置之作業，最後一張照片除顯示有一層樓高之砂石堆外，並顯示有一部剷土機正在進行將一層樓高之砂石堆剷舉置放砂石車之作業，整體觀之並非僅係測試機具之簡單作業而已，被告因而據以認定原告命令停工後仍有繼續營業之行為，即屬有據。
原告指稱從照片內容無法知悉稽查過程全貌等云，既與查證事實未符，難謂可採。
⒉原處分勒令歇業，是否違反比例原則？查原告前於95年9月28日違反水污染防治法第32條第1項之規定，經改制前臺北縣政府處分後自報停工改善，後經新北市環保局於95年11月25日查證其停工非屬實，依同法第73條第3款之規定，屬情節重大案件，爰依同法第53條規定，以95年12月22日北府環三字第0950084805號函、95年12月19日北府環污水字第30-095-120013 號裁處書處勒令原告停工之事實，分別有新北市環保局95年12月22日函、95年12月19日北府環污水字第30-095-120013 號裁處書各附原處分卷第13頁（即被證2 ）足稽。
審諸上開新北市環保局95年12月22日函說明欄，已經載明：「另貴公司前於95年9 月28日違反水污染防治法第32條第1項之規定，經處分後，自報停工改善，經本府查證非屬實，按同法第73條第3款之規定，屬情節重大案件，本府爰依同法第53條規定命其停工。」
所附上開裁處書裁處理由亦載明：「違反水污染防治法第53條，依水污染法第73條第1項第3款規定之情節重大，命其停工。」
而原告亦承認收到新北市環保局95年12月22日函（併附上開裁處書）後，並未對之提起行政救濟明確在卷（見本院104 年11月17日準備程序筆錄，即本院卷第51-52 頁）。
則上開新北市環保局95年12月22日函及裁處書即發生依所載法令命令原告停工之確定力。
原處分因而以原告經「命令停工，並多次查獲仍繼續營業之事實，且違規情節重大」，依水污染防治法第55條、第66條規定處以勒令歇業，即屬有據。
審諸原告於收受上開新北市環保局95年12月22日命停工函後，迄103 年11月3 日稽查時，仍被稽查到有未停工行為，是其違規情節重大，被告因而認有勒令歇業之必要始作成勒令歇業之處分，難謂有違比例原則可言。
原告在此主張本件並無勒令歇業之必要，被告適用法規錯誤等云，無法採取。
又本件原處分客觀事證已經明確，依行政程序法第103條規定，縱未給予原告陳述意見機會，仍不影響原處分之效力；
且本件原處分裁處對象為公司，該公司法人人格不因其內部代表人之變更而有所影響。
原告主張本件被告未給予陳述意見機會，其代表人前後有變更，本件原處分有違法等云，亦無足採取。
㈢綜上，原告前於95年9 月28日違反水污染防治法第32條第1項之規定，經處分後自報停工改善，惟經新北市環保局於95年11月25日查證其停工非屬實，遂依同法第73條第3款之規定，認屬情節重大案件，而依同法第53條規定，以95年12月22日函及95年12月19日北府環污水字第30-095-120013 號裁處書處勒令原告停工，然原告經民眾舉發，新北市環保局派員分別於103 年10月24日、11月3 日前往稽查，卻發現原告仍繼續運作營業，因而據以作成原處分勒令歇業，核屬有據，於法並無不合。
原告陳稱僅係機具之測試，既與稽查當時照片顯示之情節有別，自屬無法憑採。
六、從而，本件原處分並無違法，訴願決定予以維持亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
至原告請求傳訊證人林良武（即原告代表人）、陳長和（原告自稱委修其機具人員），以佐證稽查當時僅係測試機具等情，因此部分之事實明確，有如前述，且本件事證已明，並無傳訊之必要，在此敘明。
又本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 12 月 17 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳金圍
法 官 陳鴻斌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 104 年 12 月 17 日
書記官 林俞文
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