臺北高等行政法院行政-TPBA,104,訴更三,42,20151229,1

臺北高等行政法院判決
104年度訴更三字第42號
104年12月8日辯論終結
原 告 中天電視股份有限公司
代 表 人 馬詠睿（董事長）
訴訟代理人 李念祖 律師
朱百強 律師
劉昌坪 律師
被 告 國家通訊傳播委員會
代 表 人 石世豪（主任委員）
訴訟代理人 邱宜儀
林育瑄
魏啟翔 律師
上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服被告中華民國98年6 月29日通傳營字第09841041930 號函，提起行政訴訟，本院判決後，經最高行政法院第3 次發回更審，本院判決如下：

主 文

原處分關於附款二、三、四部分撤銷。

第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔四分之一，餘由被告負擔。

事實及理由

一、事實概要：原告取得被告所核發中天綜合臺、中天新聞臺及中天娛樂臺3 頻道之衛星廣播電視事業執照，事業類別均為衛星廣播電視節目供應者，執照有效期限分別為中華民國（下同）97年12月12日至103 年12月11日（中天綜合臺、中天新聞臺）及94年8 月3 日至100 年8 月2 日（中天娛樂臺）。

原告之法人股東榮麗投資股份有限公司（下稱榮麗公司）於97年12月19日指派代表人饒聖雄、吳根成、何國華、黃寶慧等4 人接替原董事鄭家鐘、余士弘、李念祖、趙健，暨指派代表人林皞維接替原監察人章晶，其中饒聖雄並經其董事會決議推選為董事長，原告遂於97年12月26日向被告申請董事長、董事及監察人之變更。

被告依行政程序法第58條及第107條規定，分別於98年5 月4 日及8 日舉行預備聽證及聽證，邀集相關當事人、利害關係人、學者專家鑑定人及相關政府機關代表等出席及陳述意見，並經被告98年5 月27日第301 次委員會議及98年6 月3 日第302 次委員會議決議，以98年6 月29日通傳營字第09841041930 號函（下稱原處分）許可原告所申請董事長、董事及監察人之變更，及換發衛星廣播電視事業執照，並於原處分中附加下列附款：1.原告法人股東榮麗公司指派於原告之法人董事、監察人代表，其兼任中國電視事業股份有限公司（下稱中視）之董事、監察人者，應於3個月內變更之，不得兼任。

2.原告部門經理以上之人員，不得兼任中視之職務；

其廣告、業務部門與節目部門均須獨立，並不得與中視有節目聯合招攬情事。

3.原告應在3 個月內成立倫理委員會，且每3 個月定期在網站公布委員會對節目內容自律之報告。

4.原告（新聞臺、娛樂臺、綜合臺）各頻道應各自設置獨立節目編審人員，並於3 個月內提出內部流程管控機制之改善計畫。

且於原處分明載原告如未履行上開附款，被告得依職權廢止原處分。

原告不服，提起行政訴訟，經本院以98年度訴字第1715號判決撤銷原處分所附附款之規制性決定，被告不服，提起上訴，經最高行政法院以100年度判字第1347號判決廢棄，發回本院更為審理。

嗣經本院以100 年度訴更一字第159 號判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院以102 年度判字第30號判決廢棄，發回本院更為審理。

復經本院以102 年度訴更二字第19號判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院以104 年度判字第146 號判決廢棄，發回本院更為審理。

二、本件原告主張：（一）被告所稱媒體集中化現象，早於94年即已存在，原告97年12月申請董監事變更登記前，被告未曾認定此種申請有媒體集中化之疑慮，進而附加相同或類似之系爭附款，顯見系爭附款係因人設事，違反平等原則及不當聯結禁止原則：1.中國時報（含其他時報週刊等平面媒體）、中視（無線電視）及原告（衛星頻道）較多絕對股權於94年已為榮麗公司持有及控制，與本案申請時之外在客觀情事未有任何實質不同，何以被告當時未就此提出疑慮或在相關處分中附加類似本件之附款內容？2.依最高行政法院另案（101 年度判字第245 號）發回意旨及被告95年3 月28日第21次委員會決議，被告不應僅因「跨媒體經營」就認為違法，為使未來能審慎因應此一議題，被告也要求內部先蒐集、彙整國外相關立法先例，有必要時以立法加以規範。

然而，被告作成上開決議後，並未提出任何國外相關立法先例，以供公眾理性討論是否有對「跨媒體經營」進行特別規範之必要性、何種管制手段方屬適當而符合比例原則及如何一體適用以符合平等原則，卻於98年作成原處分時，以附加系爭附款方式，企圖「未提出國外相關立法先例」前亦對跨媒體經營進行規範之目的，此種取巧方式，顯然違背被告委員會先前決議。

（二）被告以通訊傳播基本法及廣播電視壟斷防制與多元維護法（下稱反壟斷法）草案等規定為由，主張其有權基於提升多元文化之考量，而於原處分附加系爭附款，並無理由：1.被告以通訊傳播基本法第1條及第16條為其行為法上之授權依據，惟依第1條之立法理由及第16條之規定，足以證明通訊傳播基本法並非「行為法」，同法第16條第2項之規定，僅是賦予被告得以通訊傳播基本法下之原則解釋「既有法規條文」，並適用該解釋下之既有具體規定，絕非允許被告「無中生有」，另外創設既有法令外之誡命規範而限制人民權利，顯然違反法治國原則，且基本法不應牴觸、侵蝕憲法所揭示之基本原則。

2.被告極少援用通訊傳播基本法第16條作為法律依據，縱以之為法律依據，應明確指出所欲解釋並適用之既有具體條文為何，並公告一體適用所有受規範者以確保公平，絕非含糊籠統地不指出具體衛星廣播電視法規定，直接針對個案為適用，否則無異賦予被告得在未有條文承載下，逕以通訊傳播法為由，恣意增加人民事前無法預見之不利益，遑論被告作成系爭附款時，業已超過基本法第16條所明定之2 年期間。

3.反壟斷法已無疾而終，被告不得以未推動立法之草案內容作為限制人民自由權利之依據，系爭附款並無法律依據，已違反法律保留原則。

4.衛星廣播電視法與廣播電視法不同，未如廣播電視法第14條之規定，是以被告無權將原告視為無線電視台，而以本案為股權轉讓為由進行實質審查，進而附加諸多違法且不合理之附款。

又依廣播電視法施行細則第19條，原告並非無線電視台，被告不許可原告股權轉讓有何法律依據？如法律未賦予審查權限何來行政裁量權？如被告可行政裁量權否准「非無線電視台」之股權轉讓，法律優越及法律保留原則有何意義？（三）媒體所有權集中化不必然導致多元化之減損，如被告認為兩者有必然關係，自應提出實證以實其說：由國外觀點可知，媒體所有權集中與媒體多元性之減損有無必然關係，有賴在地化數據之支持，被告一方面稱「媒體多元性」與「節目多元化（即是否互播）」兩者概念有所不同，但其所提出之實證資料，無非僅係原告與中視間之「節目互播比例」及「違規次數」，難以理解與「媒體多元性」有何關聯。

最高行政法院前次判決質疑被告系爭附款與改善節目互播達成節目多元有無正當合理之關聯，被告始終無法提出任何佐證資料，明顯悖於現今法治國家限制人民基本權利，須依正當法律程序，其主張自無可採。

（四）被告稱其係依聽證程序所呈現之資料與鑑定意見，認定原告之董監事變更將減損媒體多元性而作出原處分系爭附款，惟國內研究與學者已明確指出，被告所進行之聽證程序有諸多瑕疵：就本件聽證會之鑑定意見，被告未對有利於原告之部分一律注意，亦未依鑑定意見，仍以「收視率」、「閱報率」為計算依據，於附款中強迫原告必須獨立設置廣告、業務及節目部門。

以被告主張原告報導「超級星光大道」新聞偏多有礙多元化為例，被告刻意挑選「98年3 月14日至28日」為樣本期間，惟此一期間適逢超級星光大道第四屆總決賽時間，為同時段收視率極高之節目，對於收視率較高之節目給予廣泛報導實為正常現象，被告卻對收視率避而不談未以分析。

被告另舉鑑定意見對於蔡衍明個人之質疑及批評，主張本件有言論集中化之現象，惟依鑑定人黃銘傑之鑑定意見書，顯見被告並非得以經營者之意識型態或經營風格作為認定媒體集中化之理由，是被告所為不僅違反法律保留原則，亦有悖於不當聯結禁止原則。

（五）被告作成系爭附款之違法情形：1.有關董監事及經理以上人員不得兼任部分：被告無非係假設該等職務如由不同人擔任，會有助於多元化，惟事實上，公共電視、台視、華視、民視、東森、八大、TVBS之董監事及經理以上人員並無兼任，何以其節目互播及重播情形反較原告及中視更多？而系爭附款僅禁止兼任，非要求該等人員不得共同討論節目，未要求原告及中視不得共同播出受觀眾好評之節目，則禁止兼任如何達成促進多元化之目的？2.有關不得向同一節目供應者購買節目部分：不同電視台向同一節目製作公司購買節目後，於各自頻道播出，本為各電視台之常態現象，公共電視、台視、華視、民視、八大、三立及TVBS電視台均有向同一節目製作公司購買節目而於各自頻道播出之情形，何以單獨禁止原告與中視？系爭附款不僅違反不當聯結禁止原則，亦違反平等原則。

3.有關廣告、業務部門與節目部門須獨立部分：依最高行政法院另案發回意旨及鑑定人黃銘傑之鑑定意見書，被告非但未依鑑定意見，反而強迫原告須獨立設置廣告、業務及節目部門。

只要節目收視率比同一時段其他節目高，廣告主即會願意購買時段播出廣告，無論任何電視公司皆是如此，此與是否屬於同一媒體集團，或電視台之廣告、業務與節目部門是否獨立無關。

退步言之，被告如欲追求多元化，亦應針對「節目部門」而為，與廣告及業務部門有何關係？強制部門拆分如何達成促進多元化之目的？且被告已於處分書坦承，此項附款之目的並非促進多元化，而係「避免對其他競爭媒體之交易機會產生排擠效果」、「基於維護產業競爭秩序之精神」。

4.有關要求成立倫理委員會、提出內部流程管控機制之改善計畫及設置獨立編審人員部分：（1 ）被告主張無論「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業評鑑作業要點」（下稱評鑑作業要點），及「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業換照作業要點」（下稱換照作業要點），均要求業者須設立倫理委員會云云，惟上開評鑑及換照作業要點，均係於「101 年3 月6 日」修正發布，其時間均在本件行政處分及附款作成之後，自不得以此合理化被告當時作成原處分系爭附款之正當與合法性，且依最高行政法院另案發回意旨及本院101 年度訴字第433 號判決意旨，系爭附款要求原告須提出內部流程管控機制之改善計畫，卻未告知原管控機制疏失不足之處何在？應如何改善始能符合要求？未具體說明倫理委員會之組成人員及審議方式為何方能達成「促進多元化」要求，故上開附款均顯然違反明確性原則。

（2 ）被告答辯稱其他電視事業均設置自律委員會云云，由被告所稱其他電視事業設置自律委員會之方式與時點觀之，被告均係利用電視事業申請換照時，於法無明文下，趁機要脅電視事業必須「承諾」設立相關自律委員會，否則即不同意換照之申請。

其他電視事業或囿於被告身為主管機關之龐大影響力，始「承諾」成立相關委員會。

反之，因原告不願承諾，即遭被告以「附款」方式要求履行。

準此，被告以其他事業之「自願承諾」事項與本案相比，不僅不具任何比較意義，更可證明正是因被告瞭解其無任何法令基礎可為此附款內容，方以要脅方式使其他電視事業就範設立相關委員會，否則何以被告對於其他電視事業不於處分書中也為如此附款？（六）被告稱原告及中視節目違規次數多，特別是節目廣告化情形較其他頻道嚴重，並以此作為本案存有媒體集中化而須附加系爭附款之證據，此不僅與客觀資料不符，且被告將日常監理情事納入本案申請負責人變更之考量因素，違反其先前決議之「撤換分流原則」，原處分顯有違法瑕疵：1.經統計被告網站資料：（1 ）原告為衛星廣播電視事業，原告頻道（包含中天新聞臺、中天綜合臺、中天娛樂臺）95至98年度之違規次數共17次，緯來集團為23次，東森集團為56次，年代集團為85次；

（2 ）中視為無線電視業者，無線電視台違規情形（因公共電視台非屬商業電視台，故不予計算），95年度節目廣告化係以「華視違規6 次最高」、96年度節目廣告化係以「台視及民視各違規3 次最高」，97年度以「民視違規8 次最高」，98年度以「台視違規7 次最高」，顯示原告及中視非因節目廣告化而被裁罰次數最多之電視頻道，甚至明顯少於其他電視頻道，被告特別舉原告與中視之節目廣告化情形，作為其附加系爭附款之依據，顯無理由，其主張顯係偏頗具針對性，違反平等原則。

2.被告提出94至98年間原告及中視被核處紀錄，企圖誤導原告在97年12月26日申請變更公司負責人後，與中視之違規次數大幅增加，惟原告與中視於94年被裁罰之次數，乃成為中時媒體集團「前」所發生，可作為被告稱因余建新97年12月將榮麗公司股份轉讓予蔡衍明，致本案有媒體集中化現象，須於原處分附加附款之比較基礎。

事實上，原告與中視的違規次數，在被告稱「有媒體集中化疑慮」後反而大幅降低，是被告稱原告與中視因處同一集團為「追求綜效」所以違規情形嚴重，而須透過系爭附款加以矯正之說法根本與事實不符，被告亦明顯違反行政程序法第9 、36條之規定。

3.被告95年4 月11日第29次委員會議決議亦已揭示「撤換分流審核原則」，依照決議內容，平時之違規情形既已於平時依法處置，自不應於換照時再重複加以考量，二者應分流看待，否則即有違一事不二罰之基本原則，舉重以明輕，即便於執照屆期後被告有權檢視是否准予頻道業者換發新執照，也不應將平常違規情形納入換照之考量；

相較之下，原告乃係「非利用稀有資源」之衛星電視頻道業者，且原告僅在原執照「期間內」向被告申請公司負責人變更，被告竟以違規次數過多（實則不然）為由，於原處分附加系爭附款，此當然違背撤換分流原則，被告違反行政慣行及自我拘束原則之情形至為明顯。

（七）國內各電視台長期均有節目互播情形，此為製作優良節目所採用之常態方式，被告卻以此作為認定集中化之依據，其行使裁量權所依據之事實顯有錯誤：與他國相較，我國電視頻道數量稱冠，但電視之消費家戶數卻明顯有所不及，電視之總收益更落後其他國家達數十倍至數百倍之多。

受迫於大環境之生態困境，電視業者無不緊縮製作成本，嘗試將節目效益最大化，惟我國製作之電視節目，不如歐美、日本及韓國等有廣大的海外授權市場，考量節目製作成本非常高，主要方式就是將製作完成之節目提供給其他電視台播出，讓更多閱聽人可以觀賞，俾使節目之製作費用可以回收。

依最高行政法院前次發回意旨，行政機關行使裁量處分為附款之裁量權限時，其所據事實之有無，應依證據認定，無裁量之問題。

無論戲劇或綜藝類節目，節目互播於原處分作成前、後均為國內電視台之常態現象，不僅原告與中視有節目互播、重播情形，公視、台視、華視、民視、八大、三立及TVBS電視台亦有，顯見節目互播、重播與電視台是否隸屬於同一媒體集團無涉，更與被告所主張之集中化無關，被告主張行使裁量權依據之事實顯有錯誤。

（八）被告允許台視與非凡電視之董監事彼此兼任，非凡電視亦有經營平面媒體，但被告對於非凡媒體集團卻未課予如原告一般之系爭附款，足證系爭附款具有針對性，明顯違反平等原則：台視公司（無線電視）與飛凡公司（衛星電視頻道）完全受黃崧家族所控制，被告對此不聞不問，相較於原告，被告採取雙重標準，違反平等原則。

非凡媒體集團不只擁有無線電視與衛星電視頻道，亦有經營平面媒體，該集團與被告所稱原告所屬媒體集團橫跨無線、衛星及新聞紙等媒體實無二致，實無原告才須受到系爭附款規範之理。

（九）原告從未反對媒體多元化，但促進媒體多元意見之形成須依法律規定，此項制度形成權力於法治國家屬於立法機關，而非行政機關。

基於憲法之權力分立及法律保留原則，被告曾草擬反壟斷法草案，在該法立法通過前，被告自不得透過本質上屬於行政權之「行政裁量權」，以附款取代應由國會加以立法規範之事項，此為憲政主義法治國家之基本原則，不容被告以多元化之立法目的予以混淆。

（十）並聲明求為判決：1.原處分關於附款部分撤銷。

2.歷審訴訟費用均由被告負擔。

三、被告抗辯則以：（一）原告系爭頻道換照申請表內之董事、監察人等名冊，即為其經營許可之申請表內容，非屬衛星廣播電視法第13條第1項但書所稱之「人事組織」，而屬同法第13條第2項應經被告許可之事項：依衛星廣播電視法第6條第1 、2 項、第13條第2項、同法施行細則第2條第1項、改制前行政院新聞局93年12月訂定之「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業證照換發申請須知」及被告成立後訂定之「衛星廣播電視節目供應者（含境外）執照（許可）換照申請表」之規定，董事、監察人名冊為「衛星廣播電視節目供應者（含境外）執照（許可）換照申請表」之內容，適用於原告並無違誤；

又董事、監察人名冊已由衛星廣播電視法第13條第2項明定為應經被告許可始得辦理公司變更登記之事項，原告就其董監事等負責人之變更提出申請，被告依其申請而作成原處分，於法有據。

（二）原告所屬媒體集團股權結構特殊，同一媒體集團跨媒體所有，原處分考量之媒體多元減損、言論集中化等負面疑慮確係存在：1.本案經原處分聽證程序呈現之資料與各鑑定意見及卷內其他資料，顯示經營權移轉之規模及內容，確不同於過去一般媒體併購案件：（1 ）被告於98年5 月8 日就本案原告申請召開聽證會，各政府機構代表、專家鑑定人、學者及公民團體整體而言咸認本案本質上係跨媒體與實質控制權移轉之案件，非僅單純董監事變更申請案，其中，鑑定人黃銘傑、莊春發之鑑定意見書均指出，本案結合，特別是深口袋效應（deep pocket effects ）對市場公平競爭可能產生不利影響，包含優勢地位濫用之可能性、潛在競爭者之喪（損）失及互惠交換利益或搭售交易；

另依鑑定人羅世宏、陳世敏、瞿海源及其他公民團體代表或關係人之意見，本案（即旺旺公司收購媒體、實質取得經營權）確有不同於原告用以比較之前案（即余建新持股之公司指派董監事）的實證特徵與事證。

（2 ）其他關於「維持市場公平競爭、避免言論集中」個案附加附款之理由及實證資料：根據AGB Nielsen 97年每分鐘平均收視率之統計，自中視、中天結合後，合計有4 個頻道（中視主頻、中天娛樂臺、中天新聞臺、中天綜合臺。

不包括中視數位副頻中視新聞臺及綜藝台），每分鐘年平均收視率1.4％，約每小時平均觀眾達1,760 萬人次，高居現有電視頻道家族收視/ 觀眾市場第1 位。

再以96年廣告市場營收金額為例，中視、中天結合後營收為29.5億元，收居第2 位；

依市場實際數據可知，結合後之原告所屬電視媒體集團每小時節目播出可觸及之觀眾數量，將達臺灣地區4 分之3 人口強，若再將中時報系（96年廣告營收達21.5億元）廣告營收金額與本案結合後之營收合併計算，將達51億元（中視、中天2家電視公司96年廣告營收29.5億元+ 中時報系96年廣告營收21.5億元），已是國內跨媒體（報紙+ 電視）廣告營收排名第1 ，換言之，本案將成為臺灣跨媒體第1 集團之事實相當明顯，其對跨媒體（電視+ 報紙）市場公平競爭可能導致不利影響，自有規範必要。

（3 ）其他關於「保障內容多元化」個案附加附款之理由及實證資料：依鑑定人莊春發之鑑定意見及原告所屬媒體集團之中視招牌綜藝節目「超級星光大道」、中國時報策劃之「絲路傳奇」活動方面為例，均以新聞報導做為推銷、宣傳節目，中視節目部經理與中天新聞臺新聞部經理本應各自行使其工作職權與新聞專業判斷，前開情況之發生，係跨媒體經營行為使然，兩電視公司節目「互播互捧」之經營行為，在學理上雖可被視為是「綜效」，除能節省節目成本之外，尚能藉新聞之「公共形象」拉抬特定之節目或卡司，從而為其媒體集團帶來實質收益或名聲之提升，但其反面效果，足使聽眾權益受有損害；

且就平面媒體對於同為歌唱選秀節目性質之報導，以中視製播之「超級星光大道」節目為例，中國時報在該研究區間（98年3 月14日至3 月28日，共15日）內共有13則報導；

另一歌唱選秀節目「超級偶像」則無相關報導，其報導比重明顯失衡；

同時其他平面媒體，如自由時報、聯合報對於兩歌唱選秀節目之報導，「超級星光大道」各有2 則，「超級偶像」各有2 則，其報導量相較於與原告為同家族經營之中國時報，顯然有相當大之差距。

復自兩電視公司98年（累計5 個月）由被告所裁處之違規紀錄觀察，其累計核處紀錄達13件，其中有9 件（69％）均係因「節目廣告化」而受核處之案件，累積違規紀錄更已超過96年、97年之全年紀錄。

由被告隨機抽樣取得之研究資料大致可以推論，中視與中天兩電視公司在頻道定位、節目內容規劃、節目製播流程之內部控管等涉及節目專業製作及經營情形，有朝向劣質化方向擺盪趨向之虞。

是以，原告所屬媒體集團若因跨媒體經營強調所謂「綜效」以節省經營成本，卻犧牲頻道、節目多樣性，甚至使節目專業製作及經營情形朝劣質化方向擺盪，自有在原告所屬集團跨媒體經營案件審議中兼顧「保障內容多元化」公共利益之必要性。

2.原處分所參酌之事實證據，與余建新時期入主勁道數位電視及94年黨政軍退出媒體最後期限由華夏公司將中視公司持股轉賣榮麗公司時之事實證據有別：原告主張媒體結合並非首例，從91年開始，余建新接手中國時報，後來陸續有中天、中視等，余家時代業已形成云云，惟被告於95年2 月22日始成立，原告指摘之91年或94年間，被告根本尚未成立，且依被告95年3 月28日第21次委員會議討論中廣及中視負責人變更案之決議，顯示被告成立時即已注意「跨媒體經營」（跨媒體集中化）等議題，並決議要求天津街辦公室再補充國外相關立法先例，並申明此一議題深值委員會未來加以重視。

本案於國外資料及客觀證據資料已累積充分之下，足以呈現跨媒體併購有對多元性減損之虞，考量其他本案（旺旺公司實質取得經營權時）不同於前案（余建新持股時期）之實證特徵與事證，被告基於該等客觀事實資料而作成系爭附款，即屬有據。

3.本案經營權移轉之規模及內容，既不同於過去一般媒體併購案件，而有媒體多元減損、言論集中之負面疑慮，原處分附加附款，追求媒體內、外部結構之多元，自有正當合理關聯：依司法院釋字第613 號解釋理由書及總統府就「公民與政治權利國際公約」與「經濟社會文化權利國際公約」提出之國家人權報告書，本件既有前開報紙、雜誌、無線電視臺與衛星廣播電視頻道等跨媒體產權併購特徵，且其上層單一持股人及其家族擁有較多絕對股權控制之情形下，減損「媒體多元」（所有權集中、結構多元、內容或觀點多元）價值之疑慮確係存在而不能排除，故被告於原處分添加系爭附款，自「媒體內、外部組織結構多元」之面向，要求媒體經營管理階層人員之獨立性、組織決策及參與方式之獨立性、人員多樣及專業獨立維護，經各項媒體內外部組織結構及作業程序之設計（手段），達到追求及維護「媒體多元」之法律價值（目的），由「媒體內、外部結構多元」之維護，達到「文化多元」、「促進通訊傳播健全發展，維護國民權利」等目的，自有正當合理之關聯。

（三）被告為系爭附款處分時，所認定之事實、證據資料、目的性考量因素等，陳明如下：1.「媒體多元」，乃通訊傳播基本法所欲追求之法律價值：依通訊傳播基本法等媒體法律、司法院釋字第613 號解釋理由書、第689 號陳春生大法官協同意見書，暨總統府就「公民與政治權利國際公約」與「經濟社會文化權利國際公約」提出之國家人權報告書，可知立法者以法律明文特設並授權獨立機關即被告行使包含「促進多元文化均衡發展」與「確保通訊傳播市場公平有效競爭」等職權，積極經由各種組織、程序與實體規範之設計，以防止資訊有遭受壟斷之虞，並確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布，形成公共討論之自由領域，採取適當之大眾媒體集中排除原則，盡可能在私的廣電領域裡廣範圍地達到且保護言論同比重之多元化，以避免媒體所有權集中化導致言論集中化之嚴重不良後果，可謂在於追求及維護「媒體多元」（所有權分散、結構多元、內容或觀點多元）此一法律肯認價值，公聽會各鑑定人意見及相關資料，亦肯認該價值足為本案法律判斷之參酌。

2.原處分認定之事實及證據資料：（1 ）本案實質上已非單純之負責人變更，而係跨媒體併購股權（控制權）轉讓之申請，此有原告申請時股權結構圖、鑑定人鑑定意見及相關學者意見可參；

（2 ）跨媒體所有權併購現象，對文化多元價值、媒體多元確有減損之虞，有採行預防措施之必要，此有各國研究文獻、年會論文報告統計、鑑定人鑑定意見等資料可參。

（四）原處分作成後，立法院反壟斷法草案亦肯認媒體結構多元之公共利益：1.原處分系爭附款之規範立意及內容，與立法院近期反壟斷法草案方向一致，被告依通訊傳播基本法第16條第2項規定之特別授權，於法律修訂過渡時期，為維護媒體內、外部多元等目的而附加系爭附款，符合立法者修法所考量之公共利益，而反壟斷法草案乃原處分作成後始產生，並不影響原處分作成之基礎。

2.反壟斷法草案第12條亦將「無線電視事業」、「全國性日報」、「經營新聞及財經頻道或製播新聞節目之頻道之衛星廣播電視節目供應者」等，特別明列為應申請許可之案件，而不再論究其訂戶數等市場占有比率若干，益徵此類媒體對於媒體多元維護之特別重要性：依該草案第15條之規定，現今立法方向認為確保廣播電視事業內部多元之「內部多元」措施，為達到防制媒體壟斷、促進文化多元性之適當方法，原處分作成時，雖無該草案存在，但原處分系爭附款各項內部多元之設計，以嗣後該草案對照，亦無原告爭執之欠缺適當性可言。

原處分考量原告所屬媒體集團本件經營權變動具有無線電視（如中視主頻及其他無線數位頻道）、新聞臺（如中天新聞臺、中視新聞臺）、全國性新聞紙等平面媒體（如中國時報）之跨媒體產權併購特徵，認有必要採行媒體多元維護之預防措施而附加系爭附款。

對此，觀諸反壟斷法草案第12條，原處分作成時，雖尚無該草案，但原處分與嗣後立法草案之價值判斷並無二致。

3.原處分系爭附款有關媒體倫理委員會之設置，於反壟斷法草案內有相應規定，現行評鑑作業要點、換照作業要點亦有規範：原處分已將倫理委員會之設置組織及審議方式（由電視台以自律方式為之）、倫理委員會之運作內容、目的及發揮之功能（回應觀眾的意見、定期開會檢視自身的節目內容、將檢討報告公開於申請人網站以接受社會監督，使本件申請人之董事長、董事及監察人變更後重視其應擔負之公共利益任務等），明確規範。

倫理委員會之設置本即一自律組織性質，該組成及運作方式除由處分書揭諸方針外，本即有意由媒體以自律方式規劃辦理。

依立法院審查會通過反壟斷法草案第29條之規定，亦僅揭諸方針，而非逐一明定委員人數、年齡或性別或其比例、審議方式等細節，否則豈非與倫理委員會乃媒體自律組織之本意不合。

現行評鑑作業要點、換照作業要點，於媒體內控機制之建立及執行，亦有「倫理委員會」之規範，其內如「組織層級、擬聘成員涵括之學經歷背景、組織條例及運作方式」等項目，亦係本諸媒體自律之制度本意，規劃由各衛星廣播電視事業自律辦理。

（五）我國現行法律已賦予被告裁量權限及原處分為追求文化多元目的而附加附款之法令授權依據：1.依另案囑託葉俊榮教授之鑑定意見，被告具有法定獨立機關性質，法律上有管制領域特殊性之連結及立法特別授權，法院對被告原處分所為之附款應尊重為當，且依通訊傳播基本法、通訊傳播委員會組織法等規定，立法院以法律特設被告之立法目的及職權範圍，乃包含「多元文化均衡發展」與「傳播競爭秩序之維護」等任務，進一步明文賦予被告得於傳播法規（如廣播電視法、衛星廣播電視法等）修正施行前，就與本法所揭諸之規定牴觸者，由被告依通訊傳播基本法之原則（如「促進多元文化均衡發展」等）為法律之解釋及適用。

2.系爭附款追求之多元文化維護與促進，乃立法者於92年制定通訊傳播基本法設立被告所賦予之任務，非如原告所稱欠缺法律授權依據：（1 ）立法院以通訊傳播基本法及國家通訊傳播委員會組織法揭示設立被告為獨立機關，並賦予被告以獨立機關職司多元文化價值維護與促進均衡發展之法律授權，亦為本院98年度訴字第1714號判決所肯認。

（2 ）衛星廣播電視法第17條非本案訴訟之正確議題；

反之，基本法第16條規定，即為立法者賦予被告以維護促進多元文化解釋適用傳播法律之特別授權。

（六）被告之組成及運作，亦符合司法院釋字第709 號解釋意旨所揭之正當法律程序：被告就原處分准駁或附加附款之處分，縱認涉有對原告財產權或媒體經營自由之部分干預，但原處分各附款所欲追求之媒體內、外部多元，乃為防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布而形成公共討論自由領域，攸關我國民主憲政維護之「公共利益」，該公共利益可謂遠較釋字第709 號解釋之公共利益為大。

立法者有鑑於此，已制定通訊傳播基本法，並特設被告經由組織（獨立合議制機關）、程序（公平、專業及多元之適當組織、合議決定、資訊公開及聽證），及實體（提升多元文化等原則、衛星廣播電視法等相關通訊傳播法規）規範而作成原處分，此一行政處分之作成方式，亦已反映司法院釋字第709 號解釋所揭「憲法上正當法律程序原則」之內涵。

（七）原處分係裁量處分，系爭各附款乃原處分裁量內容整體決策之一部而無法分割，原告不得單獨請求撤銷各附款而僅保留原處分：依行政程序法第93條第1項之規定，被告為裁量權行使及准駁處分之際，需考慮管制上之公共價值，而在准駁同時搭配相關決策配件，方能使准駁決策周延，反應多元專業論辯之需求。

因此，不論從「裁量處分」之觀點，或從法律特設「獨立機關」進行決策之立法觀點，司法機關對獨立機關決策之司法審查，必須納入此等決策之整體考量（例如本案系爭各項附款），而不應割裂以觀。

我國行政法通說應肯認於裁量處分之情形，行政處分之相對人不得單獨訴請撤銷行政處分之附款，蓋行政機關基於各審酌事項而裁量作成原處分之結果，其所附加之附款，亦屬審酌結果之內容一部分，該附款與行政處分本身斷難分離；

換言之，若無該附款之存在，行政機關實無欲作成行政處分（主文），法理上自無容許行政處分之相對人單獨請求撤銷附款之餘地，則系爭各項附款，既為原處分整體決策之一部分，若無各項附款之整體配套，被告委員會之審議結果當不必然給予原告主文許可之行政處分，倘遽行單獨撤銷系爭各項附款，而僅保留原處分之主文，無異剝奪行政機關之裁量權，強制被告作成原本如無系爭各項附款即不欲作成之許可處分。

（八）原告指稱日本學說從法律安定性觀點，認為不得對「設定身分」之行政處分附加附款云云，惟本案依我國衛星廣播電視法第13、14條之規定，董監事等負責人名冊乃營運計畫內容之一部分，是原告申請董事長、董事及監察人變更，核屬「營運計畫內容董監事名冊之變更」，且被告對於營運計畫內容董監事名冊之變更，既有許可變更與否之權限，其作成許可變更與否之行政處分，自有裁量權而得為附款，其性質非如原告所稱「確認處分」或「設定身分」處分，被告仍具裁量權，且因非羈束處分，故不限於法律明定或為確保行政處分法定要件之履行，始得為附款。

（九）並聲明求為判決：1.原告之訴駁回。

2.歷審訴訟費用均由原告負擔。

四、本院判斷：按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260條第3項定有明文。

本件為經最高行政法院發回更審之案件，本院在此個案中，自應受最高行政法院判決所表示此個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針。

茲就兩造爭執各節，分述本院判斷如下：

（一）本件最高行政法院104 年度判字第146 號判決已指明：「㈠按行政處分撤銷訴訟之主要目的，在於除去處分所生之負擔性規制效力。

苟行政處分之規制效力存在，因該規制效力而權利或法律上利益受影響者，即有提起撤銷訴訟之權利保護必要。

又授益處分附負擔，該負擔係與授益處分相結合，而對處分相對人所設定之作為與不作為（容忍及不為一定行為）之義務，本身形成對處分相對人之負擔性規制效力。

授益處分附負擔，該負擔不影響授益處分之生效，然處分相對人不履行該負擔者，授益處分作成機關除得廢止該授益處分（行政程序法第123條第3款）外，亦得不廢止該授益處分，而強制處分相對人履行。

此是授益處分附負擔與附條件之重要區別。

㈡本件原處分之系爭附款，不影響原處分之生效，且課上訴人以一定作為及不作為義務，對上訴人形成負擔性之規制效力，原判決認定其性質為負擔，並無不合。

準此，上訴人如不履行該負擔，被上訴人除得廢止原處分外，亦得不廢止原處分，而強制處分相對人履行。

再者，系爭附款中，上訴人法人股東榮麗公司指派於上訴人之法人董事、監察人代表，其兼任中視之董事、監察人者，應於3 個月內變更之，不得兼任；

上訴人部門經理以上之人員，不得兼任中視之職務；

其廣告、業務部門與節目部門均須獨立，並不得與中視有節目聯合招攬情事，係課上訴人以不作為義務，具有繼續性。

另上訴人應在3 個月內成立倫理委員會，且每3 個月定期在網站公布委員會對節目內容自律之報告；

上訴人（新聞臺、娛樂臺、綜合臺）各頻道應各自設置獨立節目編審人員，並於3 個月內提出內部流程管控機制之改善計畫，雖課上訴人以作為義務，惟該作為義務之大部分內容，非屬一次性，而是具繼續性。

換言之，系爭附款所課予上訴人具繼續性之作為及不作為義務，不因上訴人曾一次履行而告消滅。

因此，上訴人雖曾履行該等義務，然嗣後不再履行時，例如上訴人法人股東榮麗公司指派於上訴人之法人董事、監察人代表，再度兼任中視之董事、監察人；

或上訴人部門經理以上之人員，再兼任中視之職務；

或上訴人廣告、業務部門與中視有節目聯合招攬情事；

或上訴人解散倫理委員會，不再每3 個月定期在網站公布委員會對節目內容自律之報告；

或上訴人各頻道不再設置獨立節目編審人員，被上訴人尚得強制上訴人履行。」

是原告雖已履行系爭附款所課義務，但其提起本件撤銷訴訟並非無權利保護必要。

（二）按衛星廣播電視法第2條第2款、第4款規定：「本法用詞定義如下︰……（第2款）二、衛星廣播電視事業︰指直播衛星廣播電視服務經營者及衛星廣播電視節目供應者。

……（第4款）四、衛星廣播電視節目供應者︰指自有或向衛星轉頻器經營者租賃轉頻器或頻道，將節目或廣告經由衛星傳送給服務經營者、有線廣播電視系統經營者（包括有線電視節目播送系統）或無線廣播電視電台者。」

第5條規定：「衛星廣播電視之經營，應申請主管機關許可。」

第6條規定：「（第1項）申請衛星廣播電視事業之經營，應填具申請書及營運計畫，向主管機關提出申請，經審核許可，發給衛星廣播電視事業執照，始得營運。

（第2項）前項執照有效期限為六年，期限屆滿前六個月，衛星廣播電視事業應向主管機關申請換照。

……」第7條第3款規定：「申請服務經營者之營運計畫應載明下列事項：……（第3款）三、財務結構及人事組織。」

第8條規定：「申請節目供應者之營運計畫應載明下列事項︰一、預定供應之服務經營者、有線廣播電視系統經營者（包括有線電視節目播送系統）或無線廣播電視電台之名稱。

二、使用衛星之名稱、國籍、頻率、轉頻器、頻道數目及其信號涵蓋範圍。

三、開播時程。

四、節目規畫。

五、收費標準及計算方式。

六、其他經主管機關指定之事項。

」第13條規定：「（第1項）申請書及營運計畫內容於獲得許可後有變更時，衛星廣播電視事業應向主管機關為變更之申請。

但第七條第三款內容有變更者，不在此限。

（第2項）前項變更內容屬設立登記事項者，應於主管機關許可變更後，始得辦理設立或變更登記。」

第14條規定：「（第1項）衛星廣播電視事業執照所載內容變更時，應於變更後十五日內向主管機關申請換發；

……（第2項）前項變更內容屬設立登記事項者，應於主管機關許可變更後，始得辦理設立或變更登記。」

第45條規定：「本法施行細則，由主管機關定之。」

依上開授權訂定發布之同法施行細則第2條第1項規定：「依本法第六條第一項申請衛星廣播電視事業之經營及依本法第六條第二項申請換照，應填具之申請書及營運計畫格式，由主管機關定之。」

上開授權命令經核與母法意旨並無違背，亦未逾越授權範圍，自應予以援用。

（三）查原告取得被告所核發中天綜合臺、中天新聞臺及中天娛樂臺3 頻道之衛星廣播電視事業執照，事業類別均為衛星廣播電視節目供應者，執照有效期限分別為97年12月12日至103 年12月11日（中天綜合臺、中天新聞臺）及94年8月3 日至100 年8 月2 日（中天娛樂臺）。

原告之法人股東榮麗公司於97年12月19日指派代表人饒聖雄、吳根成、何國華、黃寶慧等4 人接替原董事鄭家鐘、余士弘、李念祖、趙健，暨指派代表人林皞維接替原監察人章晶，其中饒聖雄並經其董事會決議推選為董事長，上訴人遂於97年12月26日向被告申請董事長、董事及監察人之變更。

被告依行政程序法第58條及第107條規定，分別於98年5 月4日及8 日舉行預備聽證及聽證，邀集相關當事人、利害關係人、學者專家鑑定人及相關政府機關代表等出席及陳述意見，並經被告98年5 月27日第301 次委員會議及98年6月3 日第302 次委員會議決議，作成原處分許可原告所申請董事長、董事及監察人之變更及換發衛星廣播電視事業執照，並於原處分中附加系爭附款。

且於原處分明載原告如未履行上開附款，被告得依職權廢止原處分之事實，為兩造所不爭執，並有原告申請書（見原處分卷第1 頁至第3 頁）、相關機關函查資料（見原處分卷第4 頁至第19頁）、被告98年4 月10日第294 次委員會議紀錄（見原處分卷第20頁至第22頁）、被告98年4 月17日通傳營字第09841025620 號公告及其附件（見原處分卷第23頁至第35頁）、被告98年5 月4 日通傳營字第09841030860 號公告（見原處分卷第36頁）、被告98年4 月29日通傳營字第09841029640 號函（見原處分卷第37頁至第38頁）、聽證會之案情報告暨會議紀錄（見原處分卷第39頁至第134 頁）、中視公司及原告聽證會案情詢答說明回覆（見原處分卷第135 頁至第148 頁）、被告98年5 月27日第301 次及98年6月3 日第302 次委員會議紀錄（見原處分卷第149 頁至第159 頁）、原處分作成時原告「中天娛樂台」、「中天新聞台」、「中天綜合台」之衛星廣播電視事業執照（見本院102 年度訴更二字第19號卷二第400 頁至第403 頁）及原處分（見原處分卷第160 頁至第166 頁）在卷可稽。

而榮麗公司同時擁有原告68.12 ％股權及中視公司44.5％股權，旺旺食品公司自訴外人余建新受讓對榮麗公司之100％股權。

旺旺食品公司受讓後，榮麗公司改派其在中視公司及原告之法人代表擔任董事長、董事及監事，而申請本件之董事長、董事及監事變更。

而與旺旺食品同屬一企業集團之蔡合旺事業股份有限公司則對中國時報文化事業股份有限公司有100 ％股權。

因而，同一企業集團同時擁無線電視媒體（中視）、衛星廣播電視媒體（原告）及平面媒體（中國時報）之事實，亦為兩造所不爭執，並有本案董監事變更前後對照表及股權結構表（見本院102 年度訴更二字第19號卷一第127 頁、第128 頁）在卷可稽，均堪認為真實。

（四）因原告上開執照前已經過換照，不論依改制前行政院新聞局93年12月訂定之「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業證照換發申請須知」，或是被告成立後依衛星廣播電視法第6條及其施行細則第2條第1項之授權所訂定之換照申請書表－「衛星廣播電視節目供應者（含境外）執照（許可）換照申請表」，均明定衛星廣播電視事業之董事、監察人名冊乃換照申請書（表）應檢附之必要附件（見本院102 年度訴更二字第19號卷一第75頁至第88頁），其中董事長部分且屬執照上記載之內容，故原告申請董事長、董事及監察人之變更，自屬衛星廣播電視法第13條第1項及第14條第1項規定之申請書內容於獲得許可後變更及衛星廣播電視事業執照所載內容變更之情形，依其規定，原告均應向被告為變更之申請，且因其變更內容屬設立登記事項，依該2 條之第2項規定，亦應於被告許可變更後，始得辦理設立登記事項之變更甚明。

至於衛星廣播電視法第13條第1項但書固規定同法第7條第3款「財務結構及人事組織」內容有變更者，無須向被告為變更之申請，然該第7條第3款係規範申請直播衛星廣播電視服務經營者之營運計畫內容，與原告為衛星廣播電視節目供應者（其營運計畫內容應適用同法第8條規定）不同，本件申請尚與同法第13條第1項但書規定無涉，附此敘明。

（五）本件兩造爭執在於原處分附加系爭附款之容許性及合法性。

經查：1.「行政程序法第93條第1項：『行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。

無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。』

行政處分為附款，除裁量處分外，在羈束處分，限於法律明定或為確保行政處分法定要件之履行，始得為之（學說上稱為『附款容許性』）。

而行政程序法第94條：『前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。』

是以行政處分之附款必須具合目的性，且不得有不正當之聯結。

因行政處分是否加附款，係行政機關裁量權之行使，此項裁量權之行使，不得有逾越權限及濫用權力情形（行政訴訟法第201條參照），自應受一般法律原則（例如比例原則、平等原則）之拘束。

據此，行政處分相對人對該處分之附款訴訟時，行政法院應自附款之容許性及有無具合目的性、不正當之聯結、違反一般法律原則審查其合法性。」

（最高行政法院100 年度判字第1347號判決參照）2.關於系爭附款之容許性？及得否附加附款及單獨對之提起行政訴訟？⑴原告主張系爭處分為羈束處分，且性質上不許附加附款云云，查衛星廣播事業涉及無線電波頻率之利用，而廣播電視之電波頻率為有限性之公共資源，為免被壟斷與獨占，國家應制定法律，使主管機關對於開放電波頻率之規劃與分配，能依公平合理之原則審慎決定，藉此謀求廣播電視之均衡發展，民眾亦得有更多利用媒體之機會（司法院釋字第364 號解釋理由參照）。

再者，由於通訊傳播媒體是形成公共意見之媒介與平台，在自由民主憲政國家，具有監督包括總統、行政、立法、司法、考試與監察等所有行使公權力之國家機關，以及監督以贏取執政權、影響國家政策為目的之政黨之公共功能。

鑑於媒體此項功能，憲法第11條所保障之言論自由，其內容包括通訊傳播自由，亦即經營或使用廣播、電視與其他通訊傳播網路等設施，以取得資訊及發表言論之自由，其意義，非僅止於消極防止國家公權力之侵害，尚進一步積極課予立法者立法義務，經由各種組織、程序與實體規範之設計，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布，形成公共討論之自由領域（參照司法院釋字第613 號解釋理由）。

是以上開衛星廣播電視法所規定衛星廣播電視經營之申請；

許可營運後，6 年期限屆滿換照之申請，其許可並非一般性人民行為禁止之解除，而是給予申請人特別之利益。

主管機關並非原則上應予許可，而是應依相關法律規定（含立法目的）予以裁量是否許可申請。

又申請書及營運計畫內容於獲得許可後有變更，或衛星廣播電視事業執照所載內容變更時，該事業應向主管機關申請變更，由主管機關依相關法律規定裁量是否許可申請，始能貫徹經營許可之目的。

依上開衛星廣播電視法第13條、第14條規定，被告既有許可變更與否之權限，其作成許可變更與否之行政處分，自有裁量權，依行政程序法第93條規定而得為附款（最高行政法院102 年度判字第30號判決參照）。

是原告主張原處分為羈束處分及其性質上不得附加附款云云，尚非可採。

⑵原告又主張：通訊傳播基本法不足以為被告作成原處分附加附款之法律依據，系爭附款違反法律保留原則云云，惟按通訊傳播基本法第3條第1項、第16條分別規定：「為有效辦理通訊傳播之管理事項，政府應設通訊傳播委員會，依法獨立行使職權。」

「（第1項）政府應於通訊傳播委員會成立後二年內，依本法所揭示原則，修正通訊傳播相關法規。

（第2項）前項法規修正施行前，其與本法規定牴觸者，通訊傳播委員會得依本法原則為法律之解釋及適用；

其有競合者，亦同。」

行為時國家通訊傳播委員會組織法第1條規定：「為落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力，特設國家通訊傳播委員會。」

再參酌前引通訊傳播基本法第1條、第5條之規定，可知立法者以法律明文特設並授權獨立機關－被告行使包含「促進多元文化均衡發展」與「確保通訊傳播市場公平有效競爭」等職權，並進一步賦予被告得於通訊傳播相關法規（如廣播電視法、衛星廣播電視法等）修正施行前，就其與通訊傳播基本法規定牴觸者，由被告依該法原則（如促進通訊傳播健全發展、提升多元文化等）為法律之解釋及適用。

法律雖明定「政府應於通訊傳播委員會成立後二年內，依本法所揭示原則，修正通訊傳播相關法規」等語，惟非謂被告於2 年期滿後、通訊傳播相關法規修正施行前，即不得依本法原則為法律之解釋及適用。

申言之，通訊傳播基本法原本為政綱性質而非嚴格意義下之行政作用法，但因立法者在該法第16條廣泛授權被告得依通訊傳播基本法原則為法律之解釋及適用，使通訊傳播基本法變成授與被告相當大裁量與政策形成空間之作用法。

此2 年期間雖然經過，但因立法者迄今並未完成修法或修改該條規定，故就法解釋而言，此項授權繼續有效。

是原告主張被告於98年6 月29日作成系爭附款，早已超過「法律明定」之2 年期間，並無法律之依據云云，尚難憑採。

又，處分機關作成行政處分之裁量權限，本身即含有為附款之權限，行政程序法第93條第1項即是其法律依據。

行政機關作成裁量處分之同時為附款，並不違反法律保留原則。

（最高行政法院102 年度判字第30號判決參照），原告主張原處分附加系爭附款違反法律保留原則云云，亦非可採。

⑶至於被告主張：原處分係裁量處分，系爭附款乃原處分裁量內容整體決策之一部而無法分割，原告不得單獨請求撤銷原處分之系爭附款而僅保留原處分云云。

經查原告申請董事長、董事及監事變更，原處分雖准許原告之申請，但附加系爭附款，不影響原處分之生效，且課原告以一定作為及不作為義務，對原告形成負擔性之規制效力，其性質為負擔。

原告如不履行該負擔，被告除得廢止原處分外，亦得不廢止原處分，而強制處分原告履行。

（最高行政法院104 年度判字第146 號判決參照）。

是以，既然系爭附款並非條件、期限此種「附隨」於主行政處分而作成者，與主行政處分不可分；

系爭附款為負擔，性質上係獨立之行政處分，與主行政處分係屬可分，基於強化人民訴訟權保障之立場，原告就本件原處分之附款單獨提起撤銷訴訟，本院肯認其訴仍具備權利保護要件。

3.又，本件在法律形式上，原告係申請董事長、董事及監事變更，並非申請股權轉讓，原處分雖准許原告之申請，但附加系爭附款，其主要理由在於其認定原告股權結構特殊，同一企業集團同時擁有無線電視媒體（中視）、衛星廣播電視媒體（原告）及平面媒體（中國時報），在此種同一企業集團「跨媒體所有」之情形，會造成言論集中化、影響市場公平競爭，且原告所屬企業集團擁有之媒體已有言論集中化現象，為避免言論集中化、維持市場公平競爭、保障內容多元化，而於原處分附加系爭附款。

然原告否認有媒體集中化現象，並主張：若有所謂媒體集中化現象，亦早於94年即已存在，被告此次附加系爭附款，純屬因人設事，違反平等原則、不當聯結禁止原則等。

是以，本件應先究明，是否有原處分所認定之原告股權結構特殊、同一企業集團跨媒體所有及言論集中化情形，始能進行判斷系爭附款之合法性。

經查：⑴榮麗公司同時擁有原告68.12 ％股權及中視公司44.5％股權，旺旺食品公司自訴外人余建新受讓對榮麗公司之100 ％股權。

旺旺食品公司受讓後，榮麗公司改派其在中視公司及原告之法人代表擔任董事長、董事及監事，而申請本件之董事長、董事及監事變更。

而與旺旺食品同屬一企業集團之蔡合旺事業股份有限公司則對中國時報文化事業股份有限公司有100 ％股權。

因而，同一企業集團同時擁有無線電視媒體（中視）、衛星廣播電視媒體（原告）及平面媒體（中國時報）之事實，已如前述。

被告認定本件因股權結構特殊，有同一企業集團跨媒體所有之現象，自屬有據。

⑵原告雖主張此並非媒體結合之首例，從91年開始，余建新接手中國時報，後來陸續有原告、中視等，被告所稱媒體集中化現象在94年即已存在，被告此次附加系爭附款，純屬因人設事，違反平等原則云云，惟查：①立法院第6 屆第2 會期第7 次會議於94年10月25日通過國家通訊傳播委員會組織法，被告依該法於95年2月22日成立。

原告所稱94年間即有媒體結合之情事，係在被告成立前已發生之事例。

②被告於95年2 月22日成立後，旋於95年3 月28日第21次委員會議，就中廣、中視公司負責人變更案，決議：「一、本案就黨政軍退出媒體經營、跨媒體經營、外資介入疑義及股權集中等四大議題充分討論後，通過中廣、中視負責人及董監事變更案，但就間接持有中廣及中視公司之榮麗投資股份有限公司，日後若查有外資介入情事，將依廣播電視法相關規定辦理。

……。

三、至於跨媒體經營等方面，請天津街辦公室再補充國外相關立法先例。

四、本案涉及之跨媒體議題，多數委員認為本案在形式外觀上雖無違反現行廣電法令，但此議題深值委員會未來加以重視。

石委員世豪將針對本案提出一部不同意見及協同意見書」。

而石委員世豪一部不同意見及協同意見書內即指出：「……上述無線廣播電視事業控股法人之所有權轉讓效果，就廣播電視事業之經營而言，與主要股東之股權轉讓實無二致。

否則，中視、中廣即有違背廣播電視法第5條第6項規定之虞。

因此，本會委員會議多數意見以『負責人變更案』許可其申請，並未切中本案重點所在；

……本案廣播電視事業控股法人之所有權受讓人榮麗投資公司，主要股東僅二人；

除少數股東李念祖持有1%，其餘99% 股份均由余建新所持有；

……實質上余建新個人幾可單獨代表該公司。

……就此而言，余建新個人及由其擔任負責人之中國時報公司關係企業集團，已可實質控制中視、中廣主要股權及其業務經營。

對於如此典型之報業跨媒體經營（無線）廣播電視事業之跨媒體集中化（intermediareKonzentration ）現象，實不宜視為單純之無線廣播電視事業負責人變更案，而無視其中所涉及之媒體競爭秩序重大議題。

關於跨媒體集中化現象之管制規範，現行廣播電視法施行細則第18條第4款及第19條第1項第3款訂有禁止規定，作為主管機關執行上述廣播電視法第14條第1項規定之具體標準，依上述規定，持有新聞紙事業總股數逾10% 之個人、相關企業共同持有新聞紙事業總股數逾50% 之法人，其受讓無線廣播電視事業股份之申請均不予許可。

在本案中，榮麗投資公司取得持有中視、中廣股權分別達33.94%及96.95%之華夏投資公司所有權，藉此間接受讓中視、中廣股權之33.94%及96.95%，從而使其主要股東余建新成為中視、中廣負責人。

就此，本會委員會議多數意見仍認為『形式外觀上……無違反現行廣電法令』，其結論實難獲本席認同；

其無視關係企業法理及競爭法上事業結合概念之論理基礎，亦頗有商榷之餘地。

……跨媒體集中化現象一方面固與媒體經營者爭取『綜效（synergy ）』有關，另一面亦牽涉經營單一媒體者與跨媒體取得多種類媒體股權者彼此在整體廣告市場上之公平競爭問題。

又，跨媒體集中化現象當初引發各國政府介入管制之歷史背景，除上述競爭法上之顧慮外，主要仍為報業跨媒體經營廣播電視所涉及言論通路之控制權集中問題。

在此一面向上，我國則更有黨政軍退出廣播電視媒體之特殊議題。

……如已知余建新個人及中國時報關係企業集團成為中視、中廣之實質控股者，卻又『在形式外觀上』認為尚未違反限制報業跨媒體取得廣播電視事業股權之明文規定，在相關法令規定之解釋及適用上實不無疑問。」

（見本院卷一第142 頁至第149 頁）。

足見被告於95年甫成立時，即已注意此一新興之「跨媒體經營」（跨媒體集中化）等議題，並決議要求天津街辦公室再補充國外相關立法先例及申明此一議題深值委員會未來加以重視。

是原告指稱：94年之前即有媒體集中化之問題，但被告並無疑慮云云，要非事實。

③被告因體認言論自由與多元化，乃民主憲政之基礎。

傳播媒體作為人民近用資訊、形成與表達思想、言論之重要媒介，對於反映輿論、啟迪新知及強化民主，具有重要意涵。

是以，傳播媒體之自由（獨立性）與多元性，不僅應受憲法言論自由最大程度之保障，國家更應積極地防止任何不利於傳播自由與多元化發展之行為。

受到市場經濟自由化與規模經濟觀念之影響，媒體事業朝向所有權集中化與企業集團化，已是無可逆轉之發展趨勢。

而科技發達加速傳播媒體全球化，使得媒體集團化之問題更為錯綜複雜。

如何避免因傳播技術與經營方式之改變，所引起言論與文化市場單一化之問題，已成為當前傳播領域中最重要的討論課題之一。

媒體事業之結合，在廣告活動、關係企業產品之資訊及言論意見上，常形成相互宣傳（cross-promotion ）的媒體效應。

若從文化、傳播的角度觀察，不免會讓人產生有減損傳播內容與言論多元和多樣呈現之疑慮，因此，世界先進國家在處理媒體事業結合案時，莫不審慎以對，因為媒體所有權集中化的發展結果，有導致言論市場壟斷之可能，而此等情形對大眾傳播過程產生的潛在影響是巨大的。

且原告、中視與中時三家媒體事業之結合案，雖經被告95年3月28日第21次委員會核准通過，但當初第一屆委員會審查時即已理解到此案涉及跨媒體事業結合之重要議題，並表示未來應重視此項議題，被告尊重此項意見，並基於維護言論自由、閱聽眾權益與促進市場合理競爭之職責，認為應觀察及檢視本案媒體集團自結合運作兩年多來，對於市場競爭結構與言論多元化之發展有無發生負面影響。

此次旺旺集團入主中時媒體，透過100 ％持有中視與原告之上層控股公司─榮麗公司之股權，實質控制了中視與原告之多數股權與經營權，使中視與原告之經營控制權產生根本性的移轉變動。

（見原處分翁委員曉玲協同意見書，本院98年度訴字第1715號卷第125 頁反面至第131 頁）。

因考量本案迥異於過去台灣媒體產權移轉之特色有3 項：Ⅰ. 跨媒體產權併購的涵蓋領域，包括報紙、雜誌、無線電視台與衛星廣播電視頻道等，且其跨媒體併購後的媒體集團，在電視廣告市場的營收產值排名超前。

Ⅱ. 跨媒體產權併購後，其涵蓋範疇對內容多元化之可能影響，尚無前例可循。

Ⅲ. 屬於單一持股人及其家族，擁有較多絕對股權的跨媒體產權併購案例。

基於上述3 項特點，無論就併購範圍，或單一持股人及其家族擁有的優勢經營條件，或將對臺灣（跨）媒體市場公平競爭、員工工作獨立性與權益保障，或內容多元化的疑慮等影響議題，均可歸諸為重大併購案件（被告98年4 月17日通傳營字第09841025620 號公告，見本院98年度訴字第1715號卷第63頁至第69頁）。

被告為期能進一步瞭解案件事實，並聆聽專家鑑定人、政府機關及公民團體對本案之意見，於作成處分前分別於98年5 月4 日及5 月8 日，舉行預備聽證及聽證。

④根據AGB Nielsen 97年每分鐘平均收視率之統計，自中視、原告結合後，中視與中天家族頻道合計有4 個頻道（中視主頻、中天娛樂台、中天新聞台、中天綜合台。

不包括中視數位副頻中視新聞台及綜藝台） （註：AGB Nielsen 收視率調查尚未計算中視娛樂綜藝台與中視新聞台等2 個數位頻道之收視率），其每分鐘年平均收視率是1.4%，約等於每小時平均觀眾達1,760 萬人次，高居現有電視頻道家族收視/ 觀眾市場第1 位。

此外，再以96年廣告市場營收金額為例，中視、中天結合後的營收為29.5億元，較排名首位之三立家族的30.5億元而言，營收居第2 位。

（見被告傳播內容處98年4 月20日「媒體集團化與內容多元化之關聯性研究─以中時、中視、中天『超級星光大道』報導內容為例」，本院98年度訴字第1715號卷外放補充答辯狀㈠證物18之表1 ）。

上述市場實際數據可知，混合結合後之原告所屬電視媒體集團每小時節目播出可觸及之觀眾數量，將達台灣地區4 分之3 人口強，若再將中時報系（96年廣告營收達21.5億元）廣告營收金額（見上開資料表2 ）與本案混合結合後之營收合併計算，將達51億元（中視、中天2 家電視公司96年廣告營收29.5億元+ 中時報系96年廣告營收21.5億元），已是國內跨媒體（報紙+ 電視）廣告營收排名第1 。

足見被告認本案迥異於過去台灣媒體產權移轉之特色有3 項：Ⅰ. 跨媒體產權併購的涵蓋領域，包括報紙、雜誌、無線電視台與衛星廣播電視頻道等，且其跨媒體併購後的媒體集團，在電視廣告市場的營收產值排名超前。

Ⅱ. 跨媒體產權併購後，其涵蓋範疇對內容多元化之可能影響，尚無前例可循。

Ⅲ. 屬於單一持股人及其家族，擁有較多絕對股權的跨媒體產權併購案例。

不同以往一般媒體併購，並非無據。

⑤而被告蒐集之外國研究文獻資料，如英國OFCOM 研究報告（見本院98年度訴字第1715號卷外放補充答辯狀㈠證物8 ）、加拿大非營利組織Children Now研究報告（見本院98年度訴字第1715號卷外放補充答辯狀㈠證物9 ）、澳洲CAMD媒體組織研究報告（見本院98年度訴字第1715號卷外放補充答辯狀㈠證物10）、芬蘭學者Juha Herkman研究報告（見本院98年度訴字第1715號卷外放補充答辯狀㈠證物11）、美國DaniloYanich報告（見本院98年度訴字第1715號卷外放補充答辯狀㈠證物12）、Amy Goodman and DavidGoodman 報告（見本院98年度訴字第1715號卷外放補充答辯狀㈠證物13）、Carolyn Byerly報告（見本院98年度訴字第1715號卷外放補充答辯狀㈠證物14）、Benton Foundation 報告（見本院98年度訴字第1715號卷外放補充答辯狀㈠證物15），均顯示跨媒體所有權影響言論集中、減損媒體多元現象。

且國內學者陳炳宏教授（臺灣師範大學大眾傳播研究所教授），透過內容分析法，檢視中時集團併購原告，以及東森集團併購民眾日報前後各一年，中國時報對中天電視節目，以及民眾日報對東森電視節目等相關報告，其「量」與「質」的變化是否達顯著的差異。

研究結果發現，當中天電視成為中時集團成員，以及民眾日報成為東森媒體集團成員後，中國時報對中天電視，以及民眾日報對東森電視等相關報告的「量」與「質」都有顯著的變化，相對而言則使非集團媒體企業相關的報告大大的減少，顯示出媒體集團化與產權集中確實對媒體內容多元化有顯著的影響。

（見本院98年度訴字第1715號卷外放補充答辯狀㈠證物17）。

⑥另，被告於98年5 月8 日就原告本案申請召開聽證會，參加該聽證會各政府機構代表、專家鑑定人、學者及公民團體之意見，整體而言咸認本案在本質上係跨媒體與實質控制權移轉之案件，而非僅單純之董監事變更申請案。

且因原告所屬媒體集團股權結構特殊，跨媒體產權併購之涵蓋領域，包括報紙、雜誌、無線電視台與衛星廣播電視頻道等，且其跨媒體併購後的媒體集團，在電視廣告市場的營收產值排名超前，已如前述。

參酌下列鑑定人之意見，足見原處分所考量本件申請案如經核准，跨媒體實質控制權移轉之結果，可能造成媒體多元減損、言論集中化之負面疑慮，確實存在。

詳言之：Ⅰ. 鑑定人黃銘傑教授（台灣大學法律學院科際整合 法律學研究所教授）指出，本案結合，特別是深 口袋效應（deep pocket effects ）對市場公平 競爭可能產生之不利影響。

「本案整體結合之效 果，導致兩家電視台及一份報紙同時納入同一集 團控制下，相互批判、制衡之理念與功能、多元 化的意見表達可能於焉消失，進而對於民主政治 的健全發展帶來不利影響。」

、「主管機關於思 考本案混合結合之准駁前，或可針對下列混合結 合對於市場競爭帶來不利影響，再加分析：⑴潛 在競爭的喪失；

⑵優勢地位濫用的可能性。」

、 「當多元化成為媒體管制的重要目標之一時，僅 是肯定本案混合結合並未對市場競爭造成不利影 響，尚屬不足，而需更進一步分析是否會對多元 化目標的達成，帶來不利的影響。」

（見本院98 年度訴字第1715號卷外放補充答辯狀㈠證物1 黃 銘傑教授鑑定意見書第5 頁、第7 頁及第10頁） 。

Ⅱ. 鑑定人羅世宏教授（中正大學傳播學系副教授） 指出：「重大媒體股權交易/ 併購案，不容資本 家之間私相授受，而應是公共事務」、「媒體股 權交易與一般股權交易性質殊異，標準應更嚴格 ，……，目的在避免媒體過度集中化，減損媒體 觀點與內容多樣性。」

並說明本案問題涉及：「 蔡衍明及其家族是否有實質擁有、控制中時集團 及中天、中視。」

、「蔡衍明是否影響中時集團 及中視、中天之新聞言論或節目製作方向。」

、 「本案之許可是否無損或有利公共利益，當事人 及利害關係人應負舉證責任，並做成有法律效力 之公開承諾。」

，其更進一步指出：「二、本案 是否為跨媒體經營、或甚至有壟斷集中化之情況 ？本案就此點而言，不無跨媒體經營或甚至有壟 斷集中化之疑慮：●中視廣告收入佔無線電視有 效廣告量25.26%。

●中國時報為潤利2005年報紙 有效廣告量排名第2 名。

●時報週刊為潤利2005 年雜誌有效廣告量排名第3 名。

●中天電視，依 潤利2006年1 月份有線電視有效廣告量統計，佔 該月有線電視有效廣告量7.22% 。

（以上數據資 料取自石世豪，NCC 第21次委員會議中廣、中視 負責人變更案一部不同及協同意見書）」、「本 案不僅實質上為股權轉讓案，而且是跨媒體股權 轉讓，轉讓標的皆為台灣無線、衛星及報紙市場 之主導者或接近主導者地位之媒體（中視、中天 與中時集團在無線、衛星及報紙市場之占有率， 參見表一、二、三），必須審慎處理，以免危及 台灣的媒介內容多樣性與多元性。」

、「就跨媒 體集中化『綜效』而言，中時集團與中視、中天 電視在2008年底由蔡衍明接手購併之後，至今尚 未滿半年，但明顯已有節省成本、節目互播，以 及相互促銷之『綜效』。

例如，中時、中視、中 天對『超級星光大道』的報導量、版面分佈和版 面篇幅、報導內容和報導立場，皆朝向報導量偏 多，報導方式有利，且以顯著篇幅報導，但中時 、中視與中天對另一選秀節目Super Idol報導偏 少或甚至沒有。」

、「中視和中天娛樂台互播節 目情形嚴重。」

、「同一節目內容在集團內不同 頻道高密度重複播放，不僅造成單一頻道內容同 質性，也造成跨頻道內容同質性的問題。」

、「 另外，除了『超級星光大道』，同樣的現象發生 在『絲路傳奇：新疆文物大展』、『光陰的故事 』等集團商業活動或節目，更別說對『旺旺集團 』有利的相關報導。

同樣地，這些事實有損內容 多元性，有違媒體市場公平競爭！」，並舉「表 一：無線電視與衛星電視頻道家族市場佔有率資 料」、「表二：無線電視頻道收視市場佔有率（ 0000-0000 ）（資料來源：AGB Nielsen ）」、 「表三：報紙市場讀者佔有率（0000-0000 ）（ 資料來源：0000-0000 年的讀者占有率資料，根 據AGB Nielsen 平面媒體大調查資料之分析：20 07年度廣告營收資料：以動腦雜誌2007年媒體廣 告營收調查資料統計）」等為憑，亦指出：「三 、蔡衍明及其家族事業是否實質擁有、控制中時 集團及中天、中視？……本案不同於此之處在蔡 衍明本人高調承認購買中時集團、中視、中天， 並接受各類媒體專訪時承認以高達204 億資金購 買中時集團、中視及中天電視，此已廣泛見諸天 下雜誌、財訊月刊、商業周刊、今周刊等媒體報 導，蔡衍明實質同時擁有並控制中時集團、中視 、中天之事實，至為彰顯與明確」、「四、蔡衍 明是否影響中時集團及中視、中天之新聞言論或 節目製作方向？……『董事長稱，此次收購的目 的之一，是希望藉助媒體的力量，來推進兩岸關 係的進一步發展』（旺旺月刊2008.12 月號）─ 轉引自〈用報紙賣米果報告主任，我們買了《中 時》〉（天下雜誌2009.2.25 ）．『與其等著被 其他媒體罵，不如自己買下媒體針對不實報導罵 回去。』

─〈204 億元旺旺買下中時集團〉（引 自經濟日報2008/11/04）．「蔡衍明更多次耳提 面命，要編輯部『全力配合業務部』，各部門每 一個人都要有找財源的能力（轉引自天下雜誌20 09.2.25 ）」、「報載蔡衍明親自主持每周的主 管會議，『耳提面命』，業務掛帥。

另外，中國 時報各版佈滿旺旺公仔圖案及旺旺集團正面消息 ，週末推出『旺來報』、『旺到報』，中視則推 出由沈春華主持的『唱旺新台灣』，親自迎接接 受專訪之政府高層之人士。

以個人現實判斷及政 治立場影響中時集團、中視的節目內容與方向， 證據不可謂不明顯。」

、「本案值得後續觀察與 檢驗的是，蔡衍明是否明確與集團下媒體新聞編 採部門及節目製作部門保持距離，並給予員工獨 立自主專業空間的尊重與保障。」

（見本院98年 度訴字第1715號卷外放補充答辯狀㈠證物2 ：羅 世宏教授鑑定意見書第1 頁至第7 頁) 。

Ⅲ. 鑑定人卓越新聞獎基金會陳世敏董事長鑑定意見 指出：「觀察中時集團在合併中視、中天後的表 現，已經開始出現內容多元性降低、為經營『綜 效』而產生可能涉及不當競爭的諸般現象。

這些 影響短期內很難評估，但這是學術界最感憂心之 處。」

（見本院98年度訴字第1715號卷外放補充 答辯狀㈠證物4） 。

Ⅳ. 鑑定人瞿海源教授（中央研究院社會學研究所研 究員、國立台灣大學社會學系合聘）鑑定意見指 出：「蔡衍明先生也已清楚地表示要以媒體介入 政治，整體的方向可能對台灣民主產生不可預測 的乃至負面的影響……」、「我覺得余紀忠以報 老闆直接主導報社言論是不對的，蔡衍明以商人 入主媒體，主導媒體新聞媒體言論，也是不對。

這些都是違反自由媒體的基本倫理。」

、「跨媒 體經營產生對社會極嚴重的負面影響是這個樣子 ，我要呼籲的是，當前的媒體亂象的最重要的因 素，就是資本家霸佔媒體，囂張地控制言論、製 造新聞。」

（見本院98年度訴字第1715號卷外放 補充答辯狀㈠證物3 ）。

⑦綜上所述，本案確實有不同以往一般媒體併購之情形，原告主張被告因人設事，原處分附加附款違反平等原則云云，尚非可採。

4.被告認定原告股權結構特殊、同一企業集團跨媒體所有及言論集中化情形，而認本件形式上雖係申請董事長、董事及監事變更，並非申請股權轉讓，但申請案如經核准，跨媒體實質控制權移轉之結果，可能造成媒體多元減損、言論集中化之負面疑慮，固非無據，被告以附款手段排除或緩和不許可變更之障礙因素，用意誠值肯定，此亦係附款重要功能之一。

惟附款之內容，由於對於處分相對人之權益構成一定程度之限制，故尚須具備一定之正當性，行政程序法第94條因而規定：「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」

而行政程序法第94條之「合目的性」之要求，僅係消極性的最外部界線，亦即行政處分只要不因附款之附加，致使行政處分目的之實現受到阻礙或妨害，即符合「合目的性」之要求。

附款附加除應具備上述消極合目的性要件外，尚應與主行政處分之目的，具有正當合理之關聯，此即學說上所稱之「不當聯結禁止原則」。

亦即，行政處分之附款，既在達成行政處分及其所根據法律之目的，附款之合法性原因，即存在於該法律目的。

如以附款達成非行政處分目的之其他目的，縱然該其他目的本身亦具有意義，但該目的並不在附款所根據實體規定之授權內，仍構成裁量之瑕疵。

經查：多元文化、言論、思想及資訊，是民主社會最核心價值之一，多元兼蓄是凝聚社會包容、容忍與連帶感最好的工具。

媒體多元可以區分為外部多元及內部多元，前者是指由多數不同來源或/ 及不同媒體（例如報紙與電子新聞）組成的市場結構，後者是指單一來源提供的多元內容。

媒體事業代理民眾通盤行使監督國家之權力，乃民主國家的第四權，負有高度的社會責任，媒體事業本身不僅應提高自律與自我專業之要求，主管機關亦負有引導媒體事業朝向專業適任、健全發展的方向前進之責任。

衛星廣播電視經營之申請、經營許可6 年期限屆滿換照之申請及經許可後之申請書及營運計畫內容變更、負責人變更之申請，應經主管機關許可，被告基於衛星廣播電視法第1條「促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益」之立法意旨，於受理前開各項申請事件作成許可處分前，實質審查，以維護媒體多元，可以理解，但衛星廣播電視經營之申請、經營許可6 年期限屆滿換照之申請及經許可後之申請書及營運計畫內容變更、負責人變更之申請，既分屬不同事項，被告於受理各該申請事項時，欲藉附加附款方式，維護媒體多元，其附款種類、內容亦應有別。

以本件而言，原告係申請董事長、董事、監察人變更，並非經營許可期滿申請換照，原告擔憂申請案如經核准，跨媒體實質控制權移轉之結果，可能造成媒體多元減損、言論集中化之負面疑慮，雖非無據，但董事長、董事、監察人變更管制之目的，在於經由2 媒體之公司董監事組成人員參與多元性，以追求媒體外部結構之多元，故被告於作成許可處分時，附加系爭附款內容，不因附款之附加，致使主行政處分目的之實現受到阻礙，固具有合目的性。

而董事長、董事、監察人變更管制之目的，既在經由2 媒體之公司董監事組成人員參與多元性，以追求媒體外部結構之多元，則附加附款一要求「原告法人股東榮麗公司指派於原告之法人董事、監察人代表，其兼任中視之董事、監察人者，應於3 個月內變更之，不得兼任。」

預防跨媒體集團實際經營階層重疊，利用市場優勢地位，產生不利於公平競爭及言論集中化之問題，以保障經營與言論之多元，與主行政處分之目的，具有正當合理之關聯。

然附款二要求「原告部門經理以上之人員，不得兼任中視之職務」，不論其兼任職務為何、「其廣告、業務部門與節目部門均須獨立，並不得與中視有節目聯合招攬情事。」

附款三要求「原告應在3 個月內成立倫理委員會，且每3 個月定期在網站公布委員會對節目內容自律之報告。」

附款四要求「原告（新聞臺、娛樂臺、綜合臺）各頻道應各自設置獨立節目編審人員，並於3 個月內提出內部流程管控機制之改善計畫。」

究其實際，均涉及公司內部經營，與本件主行政處分目的在追求媒體外部結構多元無涉，難認其與主行政處分具有正當合理之關聯。

又，附款一僅要求「原告法人股東榮麗公司指派於原告之法人董事、監察人代表，其兼任中視之董事、監察人者，應於3 個月內變更之，不得兼任。」

經核並不違反目的妥當性、手段必要性及限制妥當性之比例原則。

5.綜上所述，被告於原處分附加系爭附款一，於法核無違誤，原告訴請撤銷為無理由。

至於附加附款二、三、四則因與主行政處分欠缺正當合理之關聯，尚有未洽，原告訴請撤銷該部分為有理由，應予准許。

（六）本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。

五、據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。

中 華 民 國 104 年 12 月 29 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王 立 杰
法 官 許 麗 華
法 官 洪 慕 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
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中 華 民 國 104 年 12 月 29 日
書記官 陳 又 慈