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臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1710號
106年4月20日辯論終結
原 告 曾琬勻
被 告 新北市政府教育局
代 表 人 林奕華（局長）住同上
訴訟代理人 李宗翰
何孟澤
王心吟
上列當事人間退休事件，原告不服新北市政府中華民國105 年10月17日新北府訴決字第1051444098號函送（案號：0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
被告應就新北市立三多國民中學民國105 年6 月14日新北三多中人字第1057853827號函送原告退休申請案，作成准予原告退休之行政處分。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告代表人原為龔雅雯，於本件訴訟進行中變更為林奕華，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟（見本院卷第207 至210 頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告係新北市立三多國民中學（下稱三多國中）現職教師，於民國103 年間任職新北市立三峽國民中學(下稱三峽國中) 時，因涉刑事傷害案件，案經臺灣新北地方法院（下稱新北地院）審理。
嗣原告以任職滿25年，依學校教職員退休條例第3條第1項第2款規定，申請自105 年8月1 日退休，三多國中以105 年3 月7 日新北三多中人字第1057851312號學校教職員退休事實表( 下稱退休事實表) 報被告審定，經被告以105 年4 月11日新北教人字第1050594831號函( 下稱被告105 年4 月11日函) 檢還該退休案文件。
其後，原告上揭傷害案件經新北地院105 年5 月26日以104年度易字第1583號刑事判決( 下稱新北地院刑事判決) ，處有期徒刑4 月，得易科罰金。
嗣經三多國中再以105 年6 月14日新北三多中人字第1057853827號函（下稱三多國中105年6 月14日函）送原告退休事實表及相關附件報被告審定，經被告以105 年6 月21日新北教人字第1051110457號函（即系爭函，下稱原處分）再次檢還三多國中原告退休案文件。
原告不服，提起訴願，嗣經新北市政府105 年10月17日新北府訴決字第1051444098號（案號：1050110714號）函送訴願決定( 下稱訴願決定) 不受理。
原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：原告之行政責任早由三多國中教師評審委員會（下稱教評會）決定，其責任已明，與刑事案件涉訟上訴無礙，足見被告以原告之刑事案件尚在審判中未判決確定為由作成原處分，顯有違教育部函釋。
又教評會於實體程序皆合法的情況下作出無解聘、停聘、不續聘之判斷，被告既無法提出具體理由，則應尊重教評會之專業判斷，並無駁回之判斷餘地，況被告曾一度聲稱三多國中未能就教師法第14條第1項逐款審查，此後教評會亦立刻補上對於各款之判斷，足見該決議並未有重大考量不周或任何違法之處。
再查106年3 月30日行政院所公布之公立學校教職員退休撫卹條例草案版本，已修正第25條第7款，原告既已經過教評會申誡，已有應得之行政懲戒，並無以退休為名逃脫懲戒之嫌，自得辦理退休等情。
並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應就三多國中105 年6 月14日函送原告退休申請案，作成准予原告退休之行政處分。
四、被告則以：系爭函僅係就原告學校教評會決議陳報被告核示而已，尚非屬原告個人提出退休申請案否准與否之函復，乃被告本於行政機關監督權依教師法所為之處理，性質上為上級機關對下級機關之指揮監督，並不具外部性，自非行政處分。
原告申請105 年8 月1 日退休時年資為25年，依規定固符合自願退休之年資，惟原告退休事實表之備註欄並未加註未涉案之文字，且原告未能出具未涉案具結書，被告乃檢還原告退休案。
嗣後三多國中雖召開教評會並重行報送，惟查是時原告刑事案件僅一審判決，尚未定讞且仍得上訴，而此時該校所出具之未涉案具結書，是與該校初次報送時所稱原告因一審訴訟中故未能出具未涉案具結書之情形有所不一致。
經被告審視認本案仍有疑義，乃以系爭函再次檢還原告退休案，尚無違誤。
原告行為是否符合教師法第14條第1項第12款及第13款仍屬未定。
雖三多國中已開教評會審議決定未符「解聘、停聘、不續聘」之要件，但目前仍僅一審判決且尚未確定；
若二審判決有不同事實或判決認定，雖有「不利益變更禁止」之適用，但教評會仍得依二審確定判決與認定之事實及理由，重新審議原告聘約。
又依行政院暫擬之「公立學校教職員退休撫卹條例」草案第25條第1項第8款規定，被告函復三多國中重新召開教評會，依函釋精神俟原告刑事案件判決確定後，始得決定是否受理其退休申請，並無不法。
本件倘於刑事案件判決確定前，從輕核准原告自願退休之申請，不啻與教育部87年3 月12日台（87）人（三）字第87020597號函（下稱教育部87年3 月12日函）之意旨相違，亦與該案監察院糾正文之見解相左。
此外，教育部72年11月9 日臺（72）人字第46149 號函釋（下稱教育部72年11月9日函）意旨亦採認明知當事人已涉及刑事責任者，應不予受理申請退休案等語，資為抗辯。
並聲明：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有系爭函( 即原處分，本院卷第53頁) 、訴願決定( 本院卷第25至29頁) 、三多國中105 年6 月14日函（訴願卷第15頁）、三多國中105 年6 月3 日教評會會議紀錄( 本院卷第61至65頁) 、被告所屬各級公立學校105 年8 月1 日退休櫃檯化審查表及原告學校教職員退休事實表（本院卷第379 至380 頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。
是本件爭點厥為：系爭函是否為行政處分﹖被告以系爭函否准原告之自願退休申請，有無違誤？
六、本院判斷如下：㈠系爭函是否屬行政處分而得成為行政訴訟審查之標的：1.按教師法第29條第1項規定：「教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施，認為違法或不當，致損其權益者，得向各級教師申訴評議委員會提出申訴。」
第31條第1項規定：「教師申訴之程序分申訴及再申訴二級。」
同條第2項前段規定：「教師不服申訴決定者，得提起再申訴。」
是教師得提起申訴、再申訴之對象，依教師法第29條第1項規定為「主管教育行政機關或學校有關其個人之措施」。
另按教師法第33條規定：「教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。
」由於教師法第33條前段規定「教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者」，得按其性質依訴願法或行政訴訟法請求救濟。
是公立學校教師就主管教育行政機關有關教師個人之措施不服，得按其性質選擇循申訴、再申訴（視為訴願）、行政訴訟途徑；
或按其性質逕提訴願、行政訴訟，以資救濟，乃法律特別規定之救濟途徑及當事人就不同救濟途徑間之自由選擇權（最高行政法院98年7 月份第1 次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。
是依教師法及前揭決議意旨，教師可從「申訴－再申訴－行政訴訟」或「訴願－行政訴訟」兩套管道擇一行使，惟教師如對於主管教育行政機關有關其個人之措施係構成行政處分者，教師自得逕提訴願，經訴願程序後再提行政訴訟。
2.復按司法院釋字第423 號解釋意旨，凡行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。
次按行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，自難謂非行政處分，即得為行政爭訟之標的。
3.經查，系爭函係就三多國中105 年6 月14日函所檢送原告退休事實表及相關附件之退休案申請，所為之回覆，有三多國中105 年6 月14日函及系爭函在卷為憑（見訴願卷第15頁、本院卷第53頁），依系爭函主旨所載：「再次檢還貴校教師曾琬勻申請105 年8 月1 日退休案文件1 冊，復如說明，請查照。」
，又其說明欄第3 點載稱：「承上，現貴校於曾師訴訟判決確定後，再次報送退休案，惟經審視案附法院一審判決書及教評會決議，決議似與判決結果有未符之處，且未讅本案是否上訴，爰宜請貴校重行就教師法第14條第1項各款逐款討論釐清後，再予辦理。」
系爭函之受文者固為三多國中，然按解釋公函內容意涵，應不必拘泥於文字形式，應就整體公函客觀觀察，據以審酌其實質內涵有無涉及侵害當事人之權利義務，如已涉及特定個人權利義務法律關係，自未能僅憑公函形式即遽認與該特定個人無涉。
據此，三多國中前開向被告之行文中所檢附文件，既已載明原告自願退休之旨，並經原告簽名蓋章之退休事實表（見本院卷第107 頁、第379 至380 頁），均已明確就原告申請退休之旨函示被告，而被告系爭函係對三多國中105 年6 月14日函送原告退休事實表及相關附件予以回覆，其所發生之法律效果，仍應歸屬於原告。
再查系爭函就原告之退休申請，雖係檢還退休文件，然實質上已有否准原告退休之意思表示，對原告法律上之退休權益已產生規制作用，是系爭函不論自形式或實質觀察，均係對原告退休案為否准之行政處分。
原告主張系爭函對原告而言已具行政處分之效力，核無不合，其自得對系爭函提起訴願及行政訴訟。
被告主張系爭函僅係就原告學校教評會決議陳報被告核示而已，尚非屬對原告個人提出退休申請案否准與否之函復，性質上為上級機關對下級機關之指揮監督，並不具外部性，非行政處分云云，自無可採。
又原告不服系爭函即原處分所提起本件課予義務訴訟，既經合法訴願程序，且經原告請求本院逕為判決（見本院卷第400 頁），自應由本院為實體審理，合先敘明。
㈡原處分否准原告之自願退休之申請，有無違誤：1.按「教職員有左列情形之一者，得申請退休：一、任職5年以上，年滿60歲者。
二、任職滿25年者。」
為學校教職員退休條例第3條第1項所規定。
所謂「得」申請退休，係指教職員選擇申請退休與否之權利，此觀上開法條文義甚明，另參照同條例第4條所定「應」即退休事由，係指教職員並無選擇退休與否之權利，足知學校教職員退休條例第3條第1項規定，乃學校教職員本身之退休請求權，故主管機關僅得就申請退休之教職員是否符合該條所定「任職5 年以上，年滿60歲」或「任職滿25年」之要件加以審查，非謂主管機關依該條規定即直接取得裁量准否教職員退休之依據。
2.經查，原告申請105 年8 月1 日退休時，擔任教師已年滿25年，有被告所屬各級公立學校105 年8 月1 日退休櫃檯化審查表及原告學校教職員退休事實表在卷可稽（見本院卷第379 至380 頁），原告符合學校教職員退休條例第3條第1項第2款自願退休之要件等情，業據被告具狀陳明在卷（見本院卷第375 頁）。
則原告既已任教師25年，依前所述，申請自願退休乃原告之權利，是被告僅得就原告之申請自願退休案究否符合該條所定「任職滿25年」之要件加以審查，從而，被告以原處分否准原告之自願退休案，已屬無據。
3.況依原處分所載，被告據以否准原告之退休申請，其說明欄係載稱：「……二、本局105 年4 月11日新北教人字第1050594831號函（計達）曾函復，曾師因有涉訟情事致貴校未能出具未涉案具結書，須俟該訴訟判決確定後，始得決定是否受理渠退休申請，合先敘明。
三、承上，現貴校於曾師訴訟判決確定後，再次報送退休案，惟經審視案附法院一審判決書及教評會決議，決議似與判決結果有未符之處，且未讅本案是否上訴，爰宜請貴校重行就教師法第14條第1項各款逐款討論釐清後，再予辦理。」
惟觀之學校教職員退休條例施行細則第27條第1項規定：「申請或應即退休人員，應於退休3 個月前，填具退休事實表2 份，檢同本人最近1 吋半身相片4 張，本條例修正施行前之任職證件及有關證明文件，報請服務學校彙轉主管行政機關審定。」
第28條規定：「退休事實表、任職證件及有關證明文件，應先由原服務學校人事主管人員切實審核，如與事實不符、程序不合或證件不足者，應分別駁回或通知補正。」
，其並無須出具未涉案具結書之要件，被告以此理由否准原告退休之申請，自屬無據。
4.被告雖以教育部87年3 月12日函及72年11月9 日函釋意旨，主張被告如明知當事人已涉及刑事責任者，應不予受理申請退休案云云。
惟查，教育部87年3 月12日函係載稱：「一、為促使各機關首長重視所屬之官箴維護並善盡督導之責，避免產生涉嫌刑責公務人員以辦理退休規避責任之情事，各機關遇有涉嫌刑責之公務人員申請退休時，應就該員之涉案情節，先行檢討是否應依公務員懲戒法規定移付懲戒或查明是否應予停（免）職，再衡酌得否受理其申請退休案，如經受理，於依規定程序報送銓敘部函內應予敘明，以明責任。
二、有關涉嫌刑事貴任之公立學校舊制職員辦理退休，亦請比照辦理，學校於受理其申請退休案，應於報送主管教育行政機關函內予以敘明，以明責任。
」（見本院卷第117 頁）。
教育部72年11月9 日函係載稱略以：「部屬人事機構辦理公教人員資遣或申請退休案件，如明知當事人已涉及刑事責任或重大行政責任而仍予轉報者，一經查明，主管人員及承辦人員均予議處，以杜蒙蔽，並飭政風。」
（見本院卷第376 頁）。
然教育部87年3 月12日函係立基於修正前公務員懲戒法第7條第1項規定：「因案在公務員懲戒委員會審議中者，不得資遣或申請退休。
其經監察院提出彈劾案者，亦同。」
修正前第4條規定：「公務員懲戒委員會對於受移送之懲戒案件，認為情節重大，有先行停止職務之必要者，得通知該管主管長官，先行停止被付懲戒人之職務。
主管長官對於所屬公務員，依第19條之規定送請監察院審查或公務員懲戒委員會審議而認為情節重大者，亦得依職權先行停止其職務。
」所作之函釋。
然按「公立學校聘任之教師不屬於公務員服務法第24條所稱之公務員。
惟兼任學校行政職務之教師，就其兼任之行政職務，則有公務員服務法之適用。」
業經司法院釋字第308 號解釋在案。
原告屬聘任之公立學校教師，未兼行政職務乙節，為被告所不爭執，故原告即非公務員懲戒法適用之對象，本不在公務員懲戒委員會審議之對象，自無前開函釋之適用，被告以前開函釋否准原告之自願退休申請，逾越學校教職員退休條例之法意，本院自得不予援用。
況教育部105 年7 月22日臺教人（四）字第1050091109號函覆被告之函文其說明欄第5 點亦載明：「據上，公立學校教師倘符合退休條例規定資格，自得辦理退休，倘其涉及刑事案件，於判決未確定前，學校仍應依上開規定本諸權責就相關事實進行查證並記載調查事實、證據及程序等事項，再依法召開教師評審委員會審議，如作成解聘、停聘或不續聘之決議後，並應依程序報請主管教育行政機關核准；
其間該教師如有辦理應即退休或申請退休尚未核定生效者，則應依其解聘、停聘或不續聘之結果，審慎處理，爰所詢疑義仍請依上開規定辦理。」
（見本院卷第57頁），亦可知被告僅能促請學校依法召開教評會審議，是否作成解聘、停聘或不續聘之決議後，再依程序報請被告核准；
其間原告如有辦理應即退休或申請退休尚未核定生效者，則應依其解聘、停聘或不續聘之結果，審慎處理，亦無以原告涉有刑案為由，即能遽予否准其退休之申請。
另被告所舉本院102 年度訴字第509 號判決、本院103 年度訴字第650 號判決及最高行政法院103 年度裁字1495號裁定等案例，均係教師兼具行政職，所涉違失行為，經移送公務員懲戒委員會審議懲戒之情形，與本件原告之情形不同，自難比附援引。
至被告所引據之行政院暫擬之「公立學校教職員退休撫卹條例」草案第25條第1項第8款規定，主張應俟原告刑事案件判決確定後，始得決定是否受理其退休申請云云。
惟查，被告所提僅係行政院所擬立法草案，並非經三讀通過之法律，業據被告陳明在卷，尚無拘束本院之效力，自難據為原處分之認定依據。
5.被告雖另以原告所涉刑事案件尚未定讞，原告行為是否符合教師法第14條第1項第12款及第13款仍屬未定，雖三多國中已開教評會審議決定未符「解聘、停聘、不續聘」之要件，但刑事案件尚未確定，教評會仍得依確定判決與認定之事實及理由，重新審議原告聘約云云。
經查，三多國中教評會業已就原告所涉刑事案件是否違反教師法第14條第1項各款情事，討論表決，並作成決議：原告刑事訴訟案經法院一審判決結果，未違反教師法第14條第1項各款情形而應予解聘、停聘或不續聘等情，有三多國中教評會105 年6 月3 日第6 次會議紀錄在卷為憑（見本院卷第61至65頁）。
基此，本件業經三多國中教評會判斷原告並無教師法第14條第1項各款解聘、停聘或不續聘之情事，三多國中教評會業已為行政裁量，亦難認有裁量逾越或濫用情事，或判斷有恣意濫用及其他違法情事，被告亦未能指出三多國中教評會之裁量有何不當之處，既然原告於退休申請時未被解聘、停聘、不續聘，仍屬教師身分，被告自難以此為由而否准原告之自願退休申請。
㈢至學校教職員退休條例施行細則第35條前段雖規定：「申請或應即退休人員之退休案，均自主管教育行政機關審定之退休生效日生效，但申請退休案件之生效日期，不得追溯。」
然此規定係就一般申請案件而言，當然應自退休人員提出申請後經主管教育行政機關審定之退休生效日始能生效，不得追溯。
惟本件係原告申請退休遭否准之救濟事件，本院認原告之訴有理由時，依原告之聲明僅係被告應就三多國中105年6 月14日函送原告退休申請案，作成准予退休之行政處分，至於退休之生效日期，本仍待被告審定，自與前揭規定無違，被告主張依前揭規定，原告本件請求已屬事實不能、救濟無實益云云，自無足採。
七、綜上，原處分認事用法，核有違誤，訴願決定未予糾正，均有未合。
原告訴請判決如其聲明所示，為有理由，應予准許，爰判決如主文。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，爰附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段判決如主文。
中 華 民 國 106 年 5 月 11 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 林 淑 婷
法 官 王 俊 雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 106 年 5 月 11 日
書記官 鄭 聚 恩
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