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臺北高等行政法院判決
105年度訴字第877號
105年11月10日辯論終結
原 告 兆鼎檢驗科技有限公司
代 表 人 邱芬芬（董事）
訴訟代理人 曾孝賢律師
複代 理 人 陳信憲律師
被 告 行政院環境保護署
代 表 人 李應元（署長）
訴訟代理人 顧繼慧
蘇育德
陳修君律師
上列當事人間飲用水管理條例事件，原告不服行政院中華民國105 年4 月15日院臺訴字第1050159036號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為經被告許可之環境檢驗測定機構（下稱檢測機構）。
嗣被告以原告經人檢舉有違規情事，於民國104年8 月25日至同年、月28日派員至原告檢驗室查核發現，其104 年行程統計報表查無辦理飲用水檢測類之檢驗測定業務，惟於104 年8 月25日查核時，其飲用水檢測類實際執行樣品編號為KSE1040001至KSE1040707樣品（下稱系爭樣品1 ），且微生物類大腸桿菌樣品多為星期三及四進樣，查核當週104 年8 月24日（星期一）及104 年8 月25日（星期二）並無微生物樣品可供現場查核，復於104 年8 月28日再派員至原告檢驗室查核，竟發現飲用水水質檢驗收樣資料表（下稱收樣資料表）登載，樣品編號KSE1040708及KSE1040709樣品（下稱系爭樣品2 ）之收樣日期均為104 年8 月24日，且飲用水中大腸桿菌群檢驗紀錄表（下稱檢驗紀錄表）記載系爭樣品2 採樣時間為104 年8 月24日13時45分，培養起迄時間為104 年8 月25日9 時5 分至104 年8 月26日10時。
經被告以104 年8 月25日派員查核時，原告並未有飲用水中大腸桿菌群樣本檢驗，於104 年9 月4 日以環署檢字第1040072284號函請原告於104 年9 月16日前就上開缺失提出說明。
原告據於104 年9 月16日陳述意見後，被告以原告所屬人員於執行飲用水檢測類業務時，登載執行系爭樣品2 飲用水中大腸桿菌群檢測，其培養起迄時間為104 年8 月25日9 時5 分至104 年8 月26日10時，與被告於104 年8 月25日至原告檢驗室查核時發現之事實不符，其檢測過程顯有虛偽不實之情事，違反依飲用水管理條例第12條之1第2項授權訂定之環境檢驗測定機構管理辦法（下稱管理辦法）第24條第1項第8款及第2項第1款規定，屬情節重大，乃依飲用水管理條例第24條之1 、管理辦法第24條第2項及環境檢驗測定機構違反環境檢驗測定機構管理辦法裁罰基準（下稱裁罰基準）規定，以104 年11月6 日環署檢字第1040091868號函附同號裁處書廢止原告原取得飲用水檢測類飲用水中大腸桿菌群檢測方法─濾膜法（NIEA E230 ）之大腸桿菌群許可（下稱大腸桿菌群檢測方法許可），並處原告罰鍰新臺幣（下同）50萬元及處環境講習8 小時整（下稱原處分）。
原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠訴願決定謂「原處分機關環保署依其99年3 月24日修正發布之裁罰基準之附表裁罰原告法定罰鍰最高額，而其附表規定，違反管理辦法第24條第3款（現行條文為第24條第1項第8款及第2條第1款）檢測或數據處理過程、檢測報告或其他申報文件虛偽不實者，依處罰罰鍰條款法定罰鍰最高額裁罰。」
足見被告並未依法律授權主管機關行政裁量之目的而就個案分別為適當之裁罰，亦未遵守行政罰法第18條第1項之規定，一律裁罰罰鍰之法定最高額50萬元，實有違反比例原則，且與法律授權主管機關行政裁量之目的不合，為行政裁量權之濫用，應屬違法。
另被告之裁罰基準與附表，明顯牴觸行政罰法第18條第1項之規定，更見其行政裁量權濫用之違法。
㈡原告就檢測或數據處理過程、檢測報告或其他申報文件並無虛偽不實之違反行政法上義務之故意與過失：⒈本事件之檢測或數據處理過程中，原告之受僱人確實有採樣及收樣與使用培養箱，並登記在原告自設的收樣資料簿，但並無作成檢測或數據處理過程、檢測報告或其他申報文件。
⒉被告指摘原告大腸桿菌群檢測方法處理許可之檢測業務，檢測或數據處理過程、檢測報告或其他申報文件虛偽不實之依據，係被告曾於104 年8 月25日上午10時50分與104 年8 月28日16時55分共兩次至原告檢驗室進行查核所製作之「環保署環境檢驗所環境檢驗測定機構查核紀錄表」與檢舉人之檢舉電子郵件等，並未盡詳細調查之能事與義務，即遽斷系爭樣品2 之結論，並逕推定原告之採樣、收樣與培養之記錄全屬虛偽不實，且情節重大。
被告在無不能詳盡調查的情況下，對事實真相之判斷顯違背經驗法則及論理法則。
舉證說明如下：⑴原告新店實驗室設於臺南採樣之子公司（聖豐檢驗科技公司，下稱聖豐公司），確實於104 年8 月24日指派原告採樣人員前往委託檢驗公司：①鼎新電腦股份有限公司實際採樣（下稱鼎新公司，臺南市○○區○○路○段000 號2 樓），樣本編號為KSE1040708。
②千附實業股份有限公司實際採樣（下稱千附公司，臺南市○○區○○路00巷00號），樣本編號為KSE1040709，有實際採樣單可稽（本院卷第21-24頁）。
上開採樣樣本於當日採樣完畢後，採樣人員將檢測樣本交由臺南採樣之子公司收樣，隨即委託臺南嘉里大榮貨運公司運送到新北市新店收發站，原告於104年8月25日上午接獲該貨運收發站通知領取後，立即派員前往領取（本院卷第25 -26頁）。
因實驗室所有人員於同日上午11時即全程陪同被告查核人員檢查及詢問，因此，原告取貨人員取回2件樣本即先暫置設在公司3樓之採樣人員辦公室置物櫃內，而未能告知設於5樓實驗室的分析人員，故未即時記錄在原告自設的實驗室之飲用水水質檢驗收樣資料簿，實驗室收樣記錄人員於被告檢查人員查詢當時，並不知系爭樣品2已收取並暫置於櫥物櫃，更遑論登錄。
因此，被告於104年8月25查核實驗室當日僅見登記簿上編號至KSE1040707樣品但未見到KSE1040708、KSE1040709兩個樣本之採樣與收樣登記紀錄，實屬當然，豈能未再加以詳盡調查事證，即任意臆斷原告實驗室之飲用水水質檢驗收樣資料簿，職員何佩瑩在檢查人員回去後依隨附寄送樣本的採樣單上記載，實際紀錄採樣樣本編號與臺南實際採樣與收樣時間於登記簿上之紀錄係屬虛偽不實？⑵樣本檢測需在24小時以內，逾限則檢驗結果即無信度與效度，樣本必須作廢，須重新再採樣與檢測。
因被告突如其來之查核，原告實驗室所有工作人員全被要求陪同檢查與接受約詢，致使貨運站取回之系爭樣品2 逾24小時之時限而無法檢驗，須另通知臺南採樣員與上開兩家公司重新採樣，原告乃將系爭樣品2 改作為員工之訓練教育教材，因有實際使用培養箱做教育訓練，遂有培養箱之使用時間紀錄，縱因受教育訓練之員工何鈺樺誤載使用時間，但仍有實際使用培養箱的事實，不容置疑，原告絕無被告所稱虛偽不實之重大情事。
又從原告因樣本逾時限而作廢，故未向上開兩家委託檢驗公司之客戶出具檢驗報告或其他申報文件，反而告知需重新採樣之事實可稽，原告並無出具檢測或數據報告或其他申報文件，何來虛偽不實的重大違規情節？⑶本件被告作成原處分時，並未具體確定行為人，更遑論推定原告有故意或過失，依行政罰法第3條、第7條規定，被告何能對原告做出裁罰的行政處分？⑷原告實驗室自設之飲用水水質檢驗收樣資料簿，係僅供作原告實驗室內部查詢紀錄之用，對外不具文書之法律效力，亦無須申報，絕非檢測或數據處理過程、檢測之報告或其他申報文件，縱令有時間上之誤載，亦非故意或過失而違反法定之行政法上義務，被告僅因檢舉即見獵心喜，無視於實驗室飲用水水質檢驗收樣資料簿之定性與事實真相，及檢舉人是否有同業競爭的惡意或私人恩怨等情，逕對原告裁處，處以法定最高額罰鍰與廢照之行政處分，顯有裁量濫用且違反比例原則。
另外，依行政罰法第32條第1項之規定，一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，應將涉及刑事部分移送該管司法機關。
既然被告作成原處分時，認定有行為人涉犯偽造變造文書之嫌，即應將涉及刑事部分移送該管司法機關，豈能違法而不作為？正因其有不作為，又豈能遽斷原告虛偽不實且情節重大？⑸被告自認其行政裁罰之依據係根據檢舉人之檢舉電子郵件，而於104 年8 月25日上午10時50分與104 年8 月28日16時55分兩次突檢。
惟被告於104 年8 月25日上午10時50分至下午5 點後離去，皆未查獲原告有任何違規情節，足證檢舉人之檢舉郵件內容不實，並有挾怨報復與同業惡性競爭之嫌。
更令原告懷疑被告於104 年8 月28日16時55分所查獲之事證是該檢舉人配合製作。
㈢並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠原告主張「否認有檢測或數據處理、檢測報告或其他申報文件虛偽不實之違反行政法上義務之故意」部分：1.有關原告所稱「原處分機關遽斷採樣、收樣與培養之記錄顯屬虛偽不實，實有對證據能力與證據證明力之判斷違背經驗法則及論理法則」乙節。
被告派員於104年8月25日及同年、月28日至原告檢驗室進行查核，現場製作「環保署環境檢驗所環境檢驗測定機構查核紀錄表」，除查核人員簽名外，亦皆經原告檢驗室主任林瑤珍代表簽名，確認紀錄表各頁內容經閱覽確認後並無異議。
由104年8月25日查核紀錄顯示查核當時，如紀錄表所載原告檢驗室104年8月24日及同年、月25日並無微生物樣品（即其許可項目之大腸桿菌群樣品）可供現場查核，此為查核人員於104年8月25日就當日所見事實記載，且經原告檢驗室主任閱覽後簽名確認。
本署復於104年8月28日查核發現，該公司已不實偽造104年8月24日有進行收樣、8月25日有進行培養之內容，即檢驗員何鈺樺於檢測系爭樣品2之分析核驗表之「分析前確認」欄位填寫「確認日期」為104年8月25日，且於檢驗紀錄表記載培養起迄時間為104年8月25日9時5分至104年8月26日10時，並於收樣資料表填寫檢驗完成日期為104年8月26日。
再者，收樣人員與檢驗人員亦於多處核驗欄位皆填寫日期及時間並簽名，是被告查核人員於104年8月25日18時10分結束查核前，原告檢驗室用以檢測系爭樣品，即大腸桿菌群生長培養之培養箱中根本未有任何樣品，亦未見原告有系爭樣品之收樣紀錄，顯示原告並未於104年8月25日進行系爭樣品之大腸桿菌群培養及檢測，此事實經原告檢驗室主任確認無誤。
換言之，原告檢驗室果真有接收系爭樣品後做為人員訓練之用，被告於查核期間檢驗室培養箱確實未有任何檢測樣品，檢驗室亦不應虛偽記錄系爭樣品培養時間為104年8月25日9時5分至8月26日10時。
顯示原告檢驗室因未料被告查核人員於同年8月28日再次前往查核，而於相關表單不實填寫已進行培養及檢測，其違規事實明確充分，並非如原告所稱為臆測而毫無根據，亦無原告所稱對證據能力與證據證明力之判斷違背經驗法則及論理法則之處。
2.原告知悉並在意系爭樣品需在採樣後24小時內進行培養，逾時，樣品作廢，惟其實際作為又與其主張系爭樣品先暫時存放於3樓置物櫃，即不在意樣品時效之舉，相互矛盾。
又原告訴稱系爭樣品因逾限已為無效樣品，並改採為員工教育訓練教材云云。
被告查核人員除於查核當時未見檢驗室有培養及檢測之事實外，檢驗室亦未於相關表單填註為無效之教育訓練教材。
另原告已製成培養檢測過程可合於公告方法要求之檢驗報告（即具正式報告之外觀），然倘如真為教育訓練教材，應僅進行檢測練習，何需大費周章製成具法定效力之合格檢驗報告外觀，更何需虛偽登不實之收樣及培養時間，原告所訴與經驗法則不符。
再者，原告指出其最終未出具系爭樣品之檢測報告或其他申報文件，且告知委託檢測業者需重新採樣等情事，蓋因其檢測報告出具過程已被被告查核所截斷，惟其檢測或數據處理過程如前述說明，確有不實之情事，即原告所訴其未圖利，並主動通知委託檢驗公司系爭樣品無效，及請求重新採樣及檢驗，無礙原告有檢測或數據處理過程虛偽不實行為之認定。
3.原告所稱「飲用水水質檢驗收樣資料簿，係僅供做原告實驗室內部查詢紀錄之用，對外不具文書之法律效力亦無須申報……」一節，按前述已說明檢測樣品之監視鏈從採樣到出具報告為止，中間處理過程若失當，皆會對該樣品檢測結果產生影響，甚或失效，爰此，檢驗室之相關收樣記錄簿登載資訊是否屬實之影響不言而喻。
且按管理辦法第10條第1項第9款規定，原告申請被告許可證時，已明知其重要性，而被告審查原告申請許可時，亦本於其採樣、收樣及檢測等作業程序與記錄簿登載內容符合相關規定而給予許可證，現竟辯稱該收樣資料簿係僅作內部查詢紀錄之用，毫不認為其應受有效管控，實屬謬論。
且被告並非僅依檢驗收樣資料簿登載內容，就核認原告違反管理辦法第24條第2項第1款所列情節重大之「檢測過程虛偽不實」情形，而係依據查核所見事實，配合相關資料佐證，並考量許可檢測機構執行業務之常情，綜合判斷之結果。
至於原告所稱「……，一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定，應將涉及刑事部分疑送該管司法機關…」，按行政罰法第32條第1項規定對象須係同一行為人同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務，而本案裁處對象為原告（法人），有觸犯刑事法律之虞部分係自然人（實際行為人），並非同一主體，自無行政罰法第32條之違犯可言，兩者係屬兩事。
㈡被告訂定裁罰基準，依違規情節輕重裁處，符合比例原則：前述原告主張本裁處案之「原處分機關行政院環境保護署與行政院訴願駁回之決定……，其認事用法實有違誤且濫用權力違反比例原則」、「原處分機關未依……個案分別為適當之裁罰及未遵守行政罰法第18條第1項規定，一律裁罰罰鍰之法定最高額50萬元，實有違反比例原則裁罰且與法律授權機關行政裁量之目的不合，……。
另原處分機關環保署之裁罰基準與附表，位階明顯牴觸行政罰法第18條第1項之規定，更見其行政裁量權濫用之違法」等。
按有關比例原則之規定，行政程序法第7條訂有明文，行政行為應有其適當性、必要性及衡平性，而如被告說明飲用水管理條例第12條規定連續供水固定設備應依規定定期委由許可檢測機構採樣、檢驗水質狀況，其目的係為達到維護國民健康之目標（經查系爭樣品分別來自鼎新公司及千附公司，其中鼎新公司設有之飲用水設備，供應70-80 人之飲水，而千附公司設有之飲用水設備，供應30人左右之飲水，而飲用水之大腸桿菌群為水質安全與否之指標，故系爭樣品檢測結果之正確與否重要性不言可喻），再者環境檢測因係微量檢測技術，樣品監視鏈的每個環節皆很重要，皆可能影響到最後檢測結果之正確性，此亦顯現於被告明文要求各檢測機構應依照檢測項目標準方法及其根據品質系統基本規範撰寫之管理手冊執行檢測業務，以確保數據品質真實性及公信力，進而達到維護國民健康之目標。
倘許可檢測機構執行檢測或數據處理過程、檢測報告或其他申報文件虛偽不實，輕者除對檢測數據結果無效，再者許可檢測機構公信力可能蕩然無存，更甚者，影響國民健康，故對檢測機構檢測虛偽不實違法行為，除裁處法定罰鍰最高額，且非廢止該檢測項目許可不足達管理檢驗室之目的，有其必要性。
被告訂定之裁罰基準已有考量母法授權範圍，並針對檢測違失態樣分級，將裁量內化於該裁罰基準內，供執法人員裁處時有一定標準可依據，故本署依該裁罰基準論述本案原告所犯係情節重大之虛偽不實行為，未逾越法定裁量範圍，自亦符合法規授權之目的。
㈢綜上，被告依查核人員於104年8月25日所見事實及同年、月28日所查事證，包含飲用水水質檢驗收樣資料簿、飲用水中大腸桿菌群檢驗紀錄表內容等，核認原告執行飲用水檢測類大腸桿菌群之系爭樣品2（KSE1040708及KSE1040709）檢測過程有虛偽不實之情事，係屬飲用水管理條例第12條之1第2項所授權訂定之管理辦法第24條第2項第1款所列情節重大之「檢測過程虛偽不實」情形，故依飲用水管理條例第24條之1、環境檢驗測定機構管理辦法第24條第2項第1款及環境檢驗測定機構違反環境檢驗測定機構管理辦法裁罰基準之規定裁處原告法定罰鍰最高額50萬元並廢止原告飲用水檢測類大腸桿菌群項目之許可，裁處理由甚為明確。
㈣並聲明求為判決駁回原告之訴。
訴訟費用由原告負擔。
四、本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執。歸納雙方之陳述，本件爭點厥為：⑴原告於執行飲用水檢測類業務時，其檢測過程是否確有虛偽不實之情事？⑵原處分裁罰是否過重？有無違反責罰相當原則？茲分述如下：㈠飲用水管理條例第12條之1 規定「檢驗測定機構應取得中央主管機關核給之許可證後，始得辦理本法規定之檢驗測定。
前項檢驗測定機構應具備之條件、設施、許可證之申請、審查程序、核( 換) 發、撤銷、廢止、停業、復業、查核、評鑑程序及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。
飲用水水源水質、飲用水水質及飲用水水質處理藥劑之檢測方式及品質管制事項，由中央主管機關定之。」
第24條之1 規定「違反第12條之1第2項所定辦法者，處新臺幣5 萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知限期改善；
屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；
情節重大者，得命其停業，必要時，並得廢止其許可證。」
。
依飲用水管理條例第12條之1第2項等授權訂定之管理辦法第24條第1項第8款及第2項第1款規定「檢測機構有下列情形之一者，依空氣污染防制法第70條、室內空氣品質管理法第16條、噪音管制法第32條第2項、水污染防治法第49條、土壤及地下水污染整治法第42條第1項第1款及第2項、廢棄物清理法第58條、毒性化學物質管理法第34條第7款、環境用藥管理法第48條第5款或飲用水管理條例第24條之1 各該罰則規定辦理：一、……八、申請許可文件、檢測人員之設置、檢測或數據處理過程、檢測報告或其他申報資料虛偽不實者。
檢測機構於執行環境檢驗測定業務有下列情形之一者，屬情節重大，除處罰鍰外，得依前項各該法律規定命其停業，必要時，並得廢止其許可證或勒令歇業：一、申請許可文件、檢測人員之設置、檢測或數據處理過程、檢測報告或其他申報資料虛偽不實。
……」第25條規定「檢測機構經中央主管機關撤銷、廢止許可證或停止其檢測類別或項目者，自處分書送達之日起，不得再執行該檢測業務。
前項許可證經中央主管機關撤銷或廢止後，自撤銷或廢止之日起，該檢測機構於1 年內不得向中央主管機關提出同一檢測項目之許可證申請。」
次按，為使主管機關對檢測機構違反管理辦法之案件，裁處行政罰符合比例原則，環保署於99年3 月24日修正發布裁罰基準，其第2 點規定，檢測機構違反管理辦法規定，依其違反之檢驗測定類別所屬之法律處罰之，其違反飲用水管理條例第12條之1第2項規定，依同條例第24條之1 規定處罰之罰鍰額度範圍為5 萬元至50萬元，第3 點前段規定，檢測機構違反管理辦法規定，除空氣污染物之檢驗測定依公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁量準則裁處外，依附表所列之裁罰計算公式計算應處之罰鍰。
其附表規定，違反管理辦法第24條第3款（現行條文為第24條第1項第8款及第2項第1款）檢測或數據處理過程、檢測報告或其他申報文件虛偽不實者，依處罰鍰罰條款法定罰鍰最高額裁罰。
末按，環境教育法第23條第2款規定「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1 小時以上8 小時以下之環境講習：一、……二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5 千元以上罰鍰。
」㈡本件原告原取得被告核給之飲用水檢測類大腸桿菌群檢測方法許可，惟被告依檢舉於104 年8 月25日至同年、月28日派員至原告檢驗室查核發現，原告系爭樣品2收樣日期實際均為104年8月25日，而非104年8月24日，卻在收樣資料表上記載收樣日期為104年8月24日；
又其104年8月25日並未進行培養，卻於檢驗紀錄表上記載培養時間為104年8月25日9時5分至104年8月26日10時，有經其檢驗室主管林瑤珍簽名確認之104年8月25日查核紀錄表（正本）（原處分卷第88-91頁）、同年、月28日查核紀錄表（原處分卷第102-104頁）、收樣資料表（原處分卷第105-108頁）及檢驗紀錄表（原處分卷第127-129頁）等資料影本附原處分卷可稽。
則被告認原告有檢測過程顯有虛偽不實之情事，違反依飲用水管理條例第12條之1第2項授權訂定之環境檢驗測定機構管理辦法（下稱管理辦法）第24條第1項第8款及第2項第1款規定，應予處罰，此部分於法並無不合。
(至於裁處過重部分，則有未洽，容後述)㈢原告雖稱：原告之受僱人確實有採樣及收樣與使用培養箱，並登記在原告自設的收樣資料簿，並無作成檢測或數據處理過程、檢測報告或其他申報文件，不能認原告有虛偽不實之違反行政法上義務云云。
惟查：1.為維公私場所設置供公眾飲用之連續供水固定設備能正常、穩定運作，以提供合乎安全衛生之供水，達到維護國民健康之目標，立法者於飲用水管理條例第12條規定：「公私場所設置供公眾飲用之連續供水固定設備者，應依規定採樣、檢驗水質狀況，並作成紀錄揭示、備查……」，及「前項所定飲用水水質狀況之採樣及檢驗測定，由取得中央主管機關核發許可證之環境檢驗測定機構辦理」。
同法第12條之1第2項亦規定「前項檢驗測定機構應具備之條件、設施、許可證之申請、審查程序、核（換）發、撤銷、廢止、停業、復業、查核、評鑑程序及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之」。
換言之，檢測機構應確保其管理及執行檢測業務符合被告訂定之環境檢驗測定機構管理辦法相關要求，以符合其受有期待之檢測能力及公信力。
而為使檢測機構對於檢測業務管理之內部架構有依據可循，管理辦法第10條第1項第9款規定申請檢測機構許可證者，應檢具依中央主管機關公告之品質系統基本規範編制而成之檢驗室管理手冊，另同辦法第17條第1項第3款亦規定檢測機構執行環境檢驗測定業務時，應依檢驗室管理手冊執行其業務。
上述之規定顯示品質系統基本規範及依其編撰之管理手冊實為檢測機構管理其檢測業務之實際執行依據，此亦為取得許可之檢測機構所應知悉並依循之事實。
再者，檢測報告結果對多數人來說幾乎可以代表一項檢測業務的最大價值，而一份檢測報告數據正確性大致可從環境樣品的生命週期（開始到結束）相關資訊得知，又一個環境樣品的環境檢測業務開端約可限縮為從環境檢測機構執行採樣開始，中間經過樣品的儲存與運送、檢驗室接收樣品，處理及分析檢測樣品後，檢驗室出具檢測報告為結束，此過程又稱為「樣品監視鏈」，期間的資訊收集、保全程序、樣品處置及檢測方式等皆可能會影響最後檢測數據結果，尤其樣品可能因物質特性、保存條件、處置方式等因素，產生變異而影響檢測結果之正確性，甚至造成檢測結果無效。
倘相關程序因虛偽不實方式中斷樣品監視鏈，輕者除對檢測結果造成重大影響，更會使檢測機構之公信力受到嚴重質疑。
在執行飲用水水質檢驗過程中，於樣品接收及菌群培養處理程序如有虛偽不實登載情形，除使檢測結果可能失效外，更將影響做為一個許可檢測機構所被大眾認可之檢測公信力。
故管理辦法第24條第1項第8款及第2項第1款規定，就「處理過程」之資料虛偽不實者，亦在處罰之列，誠良有以也。
2.經查：⑴本件原告確有檢測過程虛偽不實之情事，業據被告陳述明確(參本院卷第82、83頁筆錄)，並提出採樣紀錄表、收樣資料表、檢驗紀錄表等件為證。
包括：①原告未在8月24日收樣(樣品2，編號KSE1040708部分)，卻在飲用水水質檢驗收樣資料表上(參原處分卷第36頁)記載8月24日收樣。
②另飲用水水質檢樣收樣資料表（原處分卷第37頁）亦記載樣品2，編號KSE1040709部分收樣日期為8月24日，但實際上當天並沒有收樣。
③樣品2，編號KSE1040708部分，其飲用水採樣紀錄表(參原處分卷第40頁)記載收樣時間為8月24日，與實際8月24日並未收樣之事實不符。
④樣品2，編號KSE1040709部分，其飲用水採樣紀錄表(參原處分卷第49頁)記載收樣時間亦為8月24日，與實際8月24日並未收樣之事實亦不符。
⑤關於培養日期，實際上8月25日並未進行培養，但在檢驗紀錄表上，卻記載培養日期起迄日期為104年8月25日9時05分至8月26日10時(參原處分卷第57頁檢驗紀錄表)。
⑵此外，關於收樣日期部分，證人簡瑞珊(按為原告公司分析員)證稱略以：「104年8月25日大榮貨運送到之樣品是由我收貨，收到以後我就放到收貨的桌子上，我沒有登錄在收樣資料簿上，因為收樣登錄不是我的工作」等語。
另證人何佩瑩(按為原告公司品管員)證稱略以：「104年8月25日簡瑞珊收到樣品後，有告訴我，因為我手邊還有事情在做，所以我沒有立即處理樣品，也就是沒有做收樣的紀錄動作；
我一直到8月25日晚上七點左右才進行收樣的動作，即將樣品登載在收樣紀錄簿上面，轉成實驗室的編號，放到實驗室的存放樣品區的冰箱裡面；
我在收樣時把採樣日期8月24日誤為收樣日期，所以才將收樣日期誤載為8月24日」等語。
足見關於樣品2部分，其採樣日期實際為8月24日，收樣日期實際為8月25日，乃何佩瑩卻將收樣日期誤載為8月24日，其收樣資料表關於收樣日期確有虛偽不實情事。
⑶另關於培養日期部分，證人何鈺樺(按為原告公司分析員)證稱略以：「檢驗紀錄表（原處分卷第57頁）是我填的，我是26日在冰箱看到樣品，就先做分析，實際上是8月26日檢驗，但誤載培養日期8月25日」等語，足見關於培養日期部分，亦有虛偽不實情事。
⑷至於檢驗報告部分，被告雖認爭樣品2原告已完成飲用水水質檢驗報告初稿(參原處分卷第39頁、48頁)，係以無效樣品所做之檢驗報告，因認亦有虛偽不實情事乙節(參本院卷第83頁筆錄)。
惟查：①此部分據證人何鈺樺證稱略以：「(問：系爭樣品何以後來進行培養？目的為何？檢驗報告準備作何用？後來何以未送出？)因為我在26日在冰箱有看到樣品，就先做分析，因為放在放箱表示已經收樣了，所以我才會逕行做分析。
正常情形我們做完檢驗，會將報告送給委託人，但是這件我們後來沒有送出去，因為後來何佩瑩說要變成練習的樣品，所以沒有送出去給委託人。
我是26日做分析，隔天27日數據才作出來，才把報告放在她坐位後面的陳列架，她什麼時候去看我不知道，她是看了報告後，把報告退回來說變為練習樣品，她是口頭告訴我有超過時效，我就把報告當做廢紙作廢。」
等語。
(參本院卷第101頁筆錄)。
②證人何佩瑩亦證稱略以：「因該樣品採樣時間為8月24日下午1點採樣(採樣紀錄表有記載採樣時間)，距離25日收樣時已超過24小時，就是超過保存時間，成為無效的樣品，因此我才告訴何鈺樺此為練習樣本，因為那時她已經拿去做培養的工作了；
因為這是練習樣本，所以我們不會給委託人任何報告書，因此報告書並未寄出；
何鈺樺做完分析數據以後，會列印報告書放在我座位後面的報告區，當時我還沒有告訴她要改為練習樣品，我依工作習慣將該報告拿來看的時候，核對發現此為無效樣本，所以我才告訴何鈺樺說將報告做為練習樣本；
我是從採樣紀錄表記載採樣時間是8月24日下午1時45分，算到我8月25日下午7時收樣時間，已經超過24小時；
我有在收樣資料表的原本註明「更改為練習樣本」等文字」等語，並當庭提出使用水質收樣資料表一份為證，其上確有記載「此案件超過保存期限不出報告給客戶，當做練習樣本」等文字(參本院卷第125頁右下角)。
核與證人所述相符。
③是依證人何鈺樺、簡瑞珊所述，復與上揭收樣資料表勾稽，應認關於檢驗報告部分，原告於發現採樣時間超過保存時間成為無效的樣品後，已主動改為練習樣本，尚無作成正式檢驗報告之意思，難認此部分為虛偽不實。
3.綜上，關於收樣日期及培養日期部分，原告確有虛偽不實情事，堪予認定。
㈣原告另稱：原處分並未具體確定行為人，更遑論推定原告有 故意或過失，被告何能對原告做出裁罰處分云云。
惟查： 1.按行為人不知行政法上義務規定，致有違反行政法上義務之 行為，雖不能認為故意，為人民本應注意遵守行政法上義務 規定，通常情形，並無不能注意遵守之情形，若無特殊事由 致有不能遵守規定之情事，而有違反行政法上義務之行為， 究不能認為無過失（最高行政法院92年度判字第1701號判決 參照）。
2.復按行政罰法第7條第2項規定：「法人、設有代表人或管理 人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上 義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為 之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織 之故意、過失。」
3.本件關於收樣日期及培養日期部分，原告確有虛偽不實情事 ，而其虛偽不實分別係因：原告之受僱人何佩瑩將收樣日期 誤載為8月24日(實際收樣日期應為8月25日)；
另原告之受僱 人何鈺樺將檢驗日期誤載為8月25日(實際檢驗日期應為8月26 日)，均已如前所述。
原告之受僱人何佩瑩及何鈺樺於填寫收 樣日期及檢驗日期時，本應據實填寫，其應注意、能注意而 不注意，竟誤為填載，自有過失。
原告復未舉證證明其在管 理及選任上為無過失，依政罰法第7條第2項規定，應推定原 告為有過失。
是原告稱其無過失云云，亦不足採。
㈤本件裁罰過重，應予撤銷： 1.被告雖稱：原告就系爭樣品2之檢測過程有虛偽不實之情事， 屬管理辦法第24條第2項第1款所列情節重大之「檢測過程虛 偽不實」情形，故依飲用水管理條例第24條之1、管理辦法第24條第2項第1款及環境檢驗測定機構違反環境檢驗測定機構 管理辦法裁罰基準之規定，裁處原告法定罰鍰最高額50萬元 並廢止原告飲用水檢測類大腸桿菌群項目之許可，並無不合 云云。
2.惟查： ⑴按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非 出於故意或過失者，不予處罰。」
第18條第1項規定：「裁處 罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影 響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之 資力。」
可知，違反行政法上義務之人，其主觀上係「故意 」或「過失」，乃應受處罰行為之責難基礎，且「受責難程 度」自有不同，又因現代民主法治國家，主管機關對於違反 行政法上義務之人課處行政罰，自應考量行為人違反行政法 義務之具體情狀，究為「故意」或「過失」，而分別為不同 程度之裁處，並應同時審酌其情節之輕重，予以適法之裁處 。
若不問其為「故意」或「過失」，亦未充分審酌其各別情 節之輕重，而就某一類型行為，一律認屬情節重大，予以裁 處最高額罰鍰，自難謂其裁量之處分為無瑕疵。
⑵復按裁罰基準其法律性質屬裁量性行政規則，其內容仍須符 合行政罰法相關規定。
查本件管理辦法第24條第2項第1款雖 規定「檢測機構於執行環境檢驗測定業務有下列情形之一者 ，屬情節重大，除處罰鍰外，得依前項各該法律規定命其停 業，必要時，並得廢止其許可證或勒令歇業：一、申請許可 文件、檢測人員之設置、檢測或數據處理過程、檢測報告或 其他申報資料虛偽不實。
…」，又裁罰基準第2點雖亦規定， 檢測機構違反管理辦法規定，依其違反之檢驗測定類別所屬 之法律處罰之，其違反飲用水管理條例第12條之1第2項規定 ，依同條例第24條之1規定處罰之罰鍰額度範圍為5萬元至50 萬元，第3點前段規定，檢測機構違反管理辦法規定，除空氣 污染物之檢驗測定依公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰 額度裁量準則裁處外，依附表所列之裁罰計算公式計算應處 之罰鍰。
其附表規定，違反管理辦法第24條第3款（現行條文 為第24條第1項第8款及第2項第1款）檢測或數據處理過程、 檢測報告或其他申報文件虛偽不實者，依處罰鍰罰條款法定 罰鍰最高額裁罰。
⑶然所謂「檢測或數據處理過程、檢測報告或其他申報資料虛 偽不實」，縱然均認定屬情節重大，但其個案情節仍或有所 差異，究竟其僅為「處理過程」之虛偽不實？抑或「檢測報 告」之虛偽不實？仍應加以區別，蓋為了確保檢測之公信力 ，針對「處理過程」之虛偽不實加以處罰，固有其正當性， 但究其情形，與「檢測報告」之虛偽不實(例如將檢測結果不 合格更改為合格)，其嚴重性仍有差別，二者在處罰裁量上自 不可等同對待。
尤其行為人在具體個案究為故意或過失？更 攸關其「受責難程度」之不同，乃裁罰基準竟不予區分其故 意或過失，亦未論究其所謂虛偽不實係「處理過程」或「檢 測報告」，一律規定按最高額裁罰，即屬違反責罰相當之比 例原則。
⑷如前所述，本件原告所涉僅為收樣日期及培養日期有虛偽不 實，其檢驗報告部分並無虛偽不實，且其僅為過失，而非故 意，其情節並非「最重」(相較故意而言)，乃被告逕依裁罰 基準裁處原告法定罰鍰最高額50萬元並廢止原告飲用水檢測 類大腸桿菌群項目之許可，其裁量處分即非無瑕疵，自應予 撤銷，著由被告依本院法律見解，重為適當之裁量處分。
㈥綜上，原告所訴，關於原處分裁罰過重部分，為可採信。
從 而，原處分於法不合，應予撤銷，訴願決定此部分予以維持 ，亦有未洽。
原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由， 應予准許，應由被告重為適法之裁罰處分。
。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 11 月 24 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃 秋 鴻
法 官 畢 乃 俊
法 官 陳 金 圍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 105 年 11 月 24 日
書記官 劉 道 文
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