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臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1466號
106年6月29日辯論終結
原 告 余曉萍
訴訟代理人 王建中 律師
被 告 國立臺灣師範大學附屬高級中學
代 表 人 洪仁進（校長）
訴訟代理人 陳明暉 律師
上列當事人間解聘事件，原告不服教育部中央教師申訴評議委員會中華民國105 年8 月23日臺教法㈢字第1050105577號申訴評議書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
申訴決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：1.原告係被告國中部教師，學校於104 年10月26日接獲237 班學生家長陳情原告有教學不力及不能勝任導師及教授國文科工作之具體事實，嚴重損害該班學生權益，經學校啟動不適任教師輔導機制，並以原告輔導結果並無改善成效為由，於105 年2 月15日召開第19屆第9 次教師評審委員會（下稱「105 年2 月15日教評會」），決議依教師法第14條第1項第14款「教學不力或不能勝任工作有具體事實」之規定，通過原告解聘案，被告以105 年2 月16日附人字第1050001335號函通知原告，並報經教育部以105 年5 月25日臺教授國字第1050056477號函核准解聘原告。
2.續由被告以105 年5 月30日附人字第1050005591號函（下稱「105 年5 月30日函」）通知解聘原告，並自該函送達之翌日起解聘生效。
原告不服，提起申訴。
經教育部中央教師申訴評議委員會105 年8 月23日臺教法㈢字第1050105577號申訴評議書決定申訴駁回，原告不服，遂提起行政訴訟。
二、本件原告主張：1.被告所訂「輔導期程」過短，而有違反法定正當程序之違法：①按教育部104 年2 月5 日臺教授國字第1040008813號函修正之「處理高級中等以下學校不適任教師應行注意事項」（參本院卷p34-37，下稱「注意事項」）第4條㈡：「輔導期：學校或調查小組依前款第4 目規定認為有輔導之必要者，依下列原則輔導之：…3.輔導期程以二個月為原則，並得視輔導對象個案情形或參酌專家建議予以延長，最長以一個月為限。」
明白揭示，輔導期程「依法應該滿二個月」，且得予以延長，最長以一個月為限。
且按「輔導期」立法之意旨應著重於實質輔導老師、幫助老師，目的在於讓受輔導之老師能夠改善，而繼續任教，而非「假借輔導之名，行蒐集或羅織罪名之實，以達解聘教師之目的」。
②被告對原告施以之輔導期程共39日，僅為五週又四日，完全未遵守法定輔導期程之規定，蓋本案輔導期程自104 年12月18日起至105 年1 月25日止，共39日，此有被告教學輔導計畫（參本院卷p38-42）可證，此亦為被告不爭執的事實，比「最短法定輔導期程二個月」竟短少達21日之多，除業已明顯違反「注意事項」第4條㈡3.之規定，嚴重違反法定正當程序，完全犧牲輔導期應該給予原告接受輔導之權益外，且輔導期程過短，恐難以展現輔導成效，準此，被告在法定輔導期程未屆滿前即評議議決遽認原告「無實質改進之成效，爰已無法達到輔導期所為老師能改善之目的」云云，即難認有理由。
③本件輔導期間輔導人員觀課時間至多均不超過10天，觀課時間短到離譜，輔導成效與客觀公正性亦令人高度質疑：觀被告教學輔導計畫可知，本案進行教師觀課之期間分別為：104 年12月21日至104 年12月31日止（輔導人員侯杰錩老師負責）、105 年1 月4 日至105 年1 月15日止（輔導人員林淑鈴老師負責），因為12/26 為週六，12/27 為週日，且非每天都到課堂內觀課，所以，侯杰錩老師觀課的時間至多僅9 天（觀課僅4 次左右）；
同樣地因為1/9為週六，1/10為週日，且非每天都到課堂內觀課，林淑鈴老師觀課的時間至多僅10天（實際上觀課僅3 天共5 次），此有「余師觀察會談時間暨簽到表」（參本院卷p43 ）得以佐證，而師大國文系李志宏教授實際就只到課堂內觀課2次，而且第二次來了一下就立刻離開。
綜上所陳，這麼短的觀課時間豈能發揮多少輔導成效呢？這麼短的觀課時間如何能確保渠等觀察教學之客觀公正呢？④參本院100 年度訴字第149 號判決，本案輔導期程共39日，比「法定輔導期程二個月」短少達21日之多，更是嚴重瑕疵，當然構成前揭判決意旨所稱「既已違反法定之正當程序，則原處分作成，亦有悖於正當程序而有違法之情形」甚明。
被告在給國教署的回覆說明中均未否認輔導期程過短之情事，惟卻自圓其說辯稱：「…㈡輔導期輔導期程：本案因學期結束教師不再授課、且輔導期間余師配合度不高、又無實質改進成效，爰已無法達到輔導期所為老師能改善之目的，並檢附相關事實資料經提105 年2 月15日教評會審議通過。
…」云云，此有教育部國民及學前教育署105 年5 月25日臺教國署人字第1050048001號函文（參本院卷p44-46）可參，前揭辯詞難認合法可採，蓋輔導期程之規畫「不因學期結束而變得窒礙難行」，大可扣除不上課之假期，於新一學期繼續安排未完成之輔導期程，況且輔導期程最長可為三個月，被告辯稱本案因學期結束教師不再授課，此不應為輔導期程過短而違法評議之理由，再者，被告辯稱：「…且輔導期間余師配合度不高…」云云，這也與事實不符，蓋原告有何配合度不高之具體事實，均未見被告舉證以明其說，自難憑信，被告復辯稱：「…又無實質改進成效，爰已無法達到輔導期所為老師能改善之目的…」云云，更難認有理，蓋被告這部分論述，在未達「最短法定輔導期程二個月」違法之前提下，被告即下結論遽此率斷，難令原告甘服，因為，倘若補滿輔導期程不足的21天，會有如何之輔導成效，結論並不是任何人所能確知的。
事實上，被告本來安排105 年2 月1 日教評會即要審議本案，後因開會人數不足而流會，且之後又遇農曆春節，所以，才改期至105 年2 月15日教評會審議，此有被告105 年1 月29日附人字第1050001010號函文（參本院卷p48-53）及105 年2 月2 日附人字第1050001127號函文（參本院卷p54-55）可稽，在在足徵，被告根本就是蓄意規畫儘早以教評會審議本案，早點走完解聘流程，被告這種棄教師工作權益於不顧，悖於法定正當程序違法之事實，至為明確。
2.依「注意事項」第4條㈢：「評議期：1、學校或調查小組依第1款第4目規定認為無需輔導，或輔導期程屆滿時，其輔導結果並無改進成效者，學校應於5日提教評會審議。」
本案既經被告調查小組於104年12月16日第3次會議決議認定原告在國文教學上確有接受輔導之必要，同意原告應進入輔導期，故依前揭法條所示，自應等到「輔導期程屆滿時」（即法定2個月屆滿，甚或延長）方能評估其輔導結果，並在無改進成效者，方得進入評議期提交給教評會審議並作出解聘、停聘或不續聘之決議，準此，被告在短於法定輔導期程尚未屆滿前，即遽認原告並無改進成效，非但剝奪原告受輔導之權益，進而據此錯誤作出解聘決議，剝奪原告工作權，業已違反前揭條文關於教師解聘流程所規範之法定正當程序，故據此作出之原處分及申訴決定難認符合正當性，非無不當與違法之瑕疵可指。
3.輔導期間被告並無對原告施以「實質輔導」，有悖於法律規定輔導期之立法意旨，更有違反「注意事項」第4條㈡1.規定之違法：輔導小組成員侯杰錩老師（即申訴評議書所稱A老師）、林淑鈴老師（即申訴評議書所稱B 老師）提出觀課與輔導總結略謂：兩位輔導人員之觀課與輔導報告不難發現，輔導人員均只是一再指摘原告那裡、那裡有「班級經營」與「教學成效」不彰或缺失之教學狀況，但被告從未提出如何有效改善解決之具體協助方案，更遑論有藉由輔導人員之教學資源分享、教學或班級經營示範、輔導協助原告達成目標之具體策略，已違反輔導人員之角色與任務，準此，被告施以所謂之「教學觀察」僅是假借輔導之名，行蒐集事證之實（如入班錄影），輔導人員（觀課老師）淪為調查人員，以達解聘原告之目的，自始至終並無對原告行實質之輔導，以為協助改善教學之目的，更尤甚者，被告所屬教評會甚至將此二階段（二位輔導人員）「觀課與輔導報告」作為認定原告教學不力及不能勝任工作之具體事證，且當做輔導無改進成效之論述基礎，在在違反輔導期之立法意旨，更有違反「注意事項」第4條㈡1.規定之違法，據此所做出之解聘決議難認適法。
4.被告違背輔導期未達2 個月為原則之規定，卻於申訴答辯引用「注意事項」第4條㈡4.⑶情形，視同輔導無改進成效，直接進入評議期之處置，應有適用法條錯誤之違法：「注意事項」第4條㈡4.⑶明文規定：「有下列情形之一者，視同輔導無改進成效：⑶經學校或調查小組查證屬實，啟動輔導機制，接受輔導期間，出席輔導會議未達三分之二，不配合人班觀察或有其他調查小組認定具體態度消極情事。」
惟適用本條項之前提要件仍須以屆滿法定輔導期程後（至少二個月為原則）進入評議期才可以此條項為參考準則，認定有否上開可視同輔導無改進成效之情形，非謂有此條項情事發生，即可不遵守法定輔導期程二個月原則的規定，肆意縮短輔導期程直接進入評議期，準此，本案被告在違反法定輔導期程下，逕援引「注意事項」第4條㈡4.⑶將原告視同輔導無改進成效，直接進入評議期議決解聘，自屬適用法條錯誤之違法。
再按，前揭條文明白揭示，要以本條文視同輔導無改進之成效，仍應於輔導期間有下列之具體情事發生：⑴出席輔導會議未達三分之二，⑵不配合人班觀察，⑶其他調查小組認定具體態度消極情事，惟查，被告僅泛謂：「輔導期間申訴人不配合及態度消極之情形」云云，然卻對原告輔導期間那裡有「不配合及態度消極情形」之事實，均未舉證以明其說，難認可採。
又觀輔導小組成員A 老師在其提出之觀課與輔導報告中陳稱：「教學者展現管理課堂秩序的企圖，…教學者對課堂風紀管理仍不斷口頭叮嚀，…」等語、輔導小組成員B 老師提出之觀課與輔導總結亦陳稱：「教學者確實有採納輔導教師建議，增加在教室內走動的頻率，…教學者試圖管理課堂秩序，…」等語，都足證原告在輔導期間確已有積極朝如何更有效做好「班級經營」與「教學成效」的提升而作改變調整，且配合輔導之要求而努力，故被告所言原告有「不配合及態度消極」情形云云，根本與事實不符，至為明確。
承前所述，在輔導期程短短39天內，原告既然已有積極改變「班級經營」與「教學成效」之企圖，且持續努力中，被告更應本於輔導期之立法本旨，擬定更有效之輔導策略，幫助原告、使得原告更加能朝著輔導目標進步與改善才對，孰料，被告反背道而馳，非但沒有遵守法定輔導期程或繼續延長輔導期程，卻在未屆滿法定輔導期程二個月之情況下，就草草結束輔導期，逕而率斷原告視同已無改進成效，直接進入評議期議決將原告解聘，這種為達解聘目的之意圖，昭然若揭。
5.將原告予以「解聘」之處分，應有違「比例原則」及「最後手段性原則」：原告擔任國文老師兼237 班導師縱有「班級經營」與「教學成效」不彰之具體情事，被告應可先讓原告不擔任導師或延長輔導期程施以輔導計劃或協助原告介聘他校或轉任其他適任教職之工作等等手段，均可達到被告欲保護學生學習權益之效果，惟被告竟捨其他可運用之手段而不用，卻以最嚴厲之「解聘」手段處分原告，令原告喪失教師之工作權，難認無違反解聘「最後手段性原則」。
再者，認定教學不力或不能勝任工作的參考基準還是不夠具體明確，例如何謂「教學行為失當，明顯損害學生學習權益者」？又何謂「班級經營欠佳，情節嚴重者」？純屬不確定之法律概念，故為保護教師之工作權以免肆意遭剝奪，評議時更應慎重適用，不可以偏概全，準此，判斷教師對於所擔任之工作是否確不能勝任時，亦非不得參照勞工案例之標準，就老師之學識、品行、能力、身心狀況及其工作態度與敬業精神等客觀情事及主觀意志綜合考量。
觀本案原告任教18年，分別在基隆市立信義國中任教1 年、桃園縣竹圍國中任教1 年、大竹國中任教14年間，除95至98學年度於大竹國中育嬰留職停薪外，年年績效甲等（四條一款，參本院卷p62-63），還曾多次獲頒教學有方等各方面的記功和獎狀（參本院卷p64-91），是一位敬業認真且教學有方之優良教師和導師，何以會在103 年度才介聘至被告學校不到短短二年期間，就遭擔任導師班級的學生家長陳情教學不力情事，這是否是因為外縣市與台北市學校教學大環境之差異，或外縣市與台北市學生教育養成環境之不同等多方面因素所致，產生原告就北市學校班級經營或教學方式之不適應，然此皆是可以用時間去改善之問題，倘若能延長對原告之輔導期程，相信這些問題都可迎刃而解。
又237 班教室秩序之混亂現象，實不得全部歸責於老師班級經營不善，學生遵守紀律與尊師重道之基本教育觀念之欠缺，是否也是本案評議時應綜合考量之癥結所在，不能只因家長投書陳情某某老師教學不力云云，就只從老師單方加以調查認定，若認老師短期內不能達到家長預期之要求，就完全抹煞老師過往優良的教學實績與敬業精神等主、客觀情事而不論，而認老師有不能勝任之情事，而加以決議解聘，這樣的評議應欠公正有失偏頗，難認妥適。
6.被告亦有違反注意事項第4條㈠3.「察覺期」有關調查期程應遵守法定30日之違法：按注意事項第4條㈠3.及4.有關法定調查期程規定：「調查期程以14日內為原則，至多不得超過30日。
學校應將處理過程詳實記錄，並將查證結果於10日內以書面通知當事人。」
「學校或調查小組依附表二所列情事，就個案具體事實審酌，經查確實有教學不力或不能勝任工作有具體事實之情事，認為有輔導之必要者，即進入輔導期，無需輔導者，即進入評議期。」
惟查，本案全部調查期程卻長達54日，調查期程明顯過長已違反法定正當程序之違法。
查被告104年12月21日附國字第1040012728號函文（參本院卷p92）中明白記載「本校於104年10月24日受理家長陳情，依法組成調查小組進行事證調查工作」，足證調查期程自104年10月24日開始，函文又記載：「調查小組於104年12月16日召開第三次會議，會議決議如附件一（亦即決議「進入輔導期」）。」
足證調查期程至104年12月16日止，因此，全部調查期程為54天（104年10月24日起至104年12月16日止），已超過法定至多30日之正當程序，才決議進入輔導期，至為明確。
惟被告申訴答辯辯稱：「以本案所有之調查程序、方式及啟動時程係於104年11月18日之會議確立完成，並依據該次會議決議始正式啟動調查程序，故本案正式調查期應自104年11月18日至同年12月16日，尚無超過30日（略）」云云，應屬卸責之詞，不足採信，蓋依被告於104年11月13日所發之開會通知書（參本院卷p94-95）中明白記載：「調查小組第二次會議於104年11月18日召開」等語，準此，既然這是調查小組「第二次會議」，調查期程當然不是自104年11月18日起算。
就算是從調查小組第一次會議（104年11月10日）起至104年12月16日止，調查期程也已達37日，都已違反法定調查期程至多30日之正當程序之違法情事，實不容被告肆意否認，自圓其說。
7.被告在無法源依據下，於法定30日調查期程之外，仍在原告授課時強制錄影：被告在教室開始架設錄影設備的日期是在104 年11月26日起，此有原告的課程資源清單上的記錄（參本院卷p96-106 ）可證，自104 年10月24日起至104 年11月26日止，調查期程已達34日，被告調查期程依法早該結束，故法定30日調查期程之外的錄影已屬明顯違法調查，準此，本案確有「調查期程過長違反正當程序」之後再「錄影進行違法調查」之事實。
在無法源依據下，被告應有嚴重行政濫權，完全不遵守正當程序，原告在反對無效，迫於無奈情況下，授課因此被長期監控錄影，這不僅傷害原告人格權，也破壞了教學氣氛及學生觀感，影響原告與學生之正常教學環境，更讓師生關係緊張，故被告在原告授課前都會來架設錄影設備在教室後方之行為，對班級秩序之維持難認無嚴重影響，或事後被告以錄影帶作為原告不能有效控制班級秩序之事證，進而影響委員先入為主之誤導，故作出本案評議之決定，自難期待合理判斷，能就原告有利不利之事項均一併注意審查。
準此，被告所屬教評會評議前，被告提供違反正當程序下蒐證所取得之上課影帶，作為原告不利之證據資料，進而作出本案解聘決議，此決議難認無決議方法瑕疵可指，當有可議之處。
8.並聲明：申訴決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：1.依教育部104 年2 月5 日臺教授國字第1040008813號函修訂之「處理高級中等以下學校不適任教師應行注意事項」（即上揭「注意事項」第4條之㈡3.輔導期規定：「輔導期程以2 個月為原則，並得視輔導對象個案情形或參酌專家建議予以延長，最長以1 個月為限」。
依其規定，輔導期程係「以2 個月為原則」，而非如原告所指稱之「依法應該滿2 個月」。
2.依調查小組第3 次會議，就原告在國文教學上有接受輔導之必要，而依注意事項第4條㈠4.察覺期，本案進入輔導期，而輔導期程自即日起至本學期結束（105 年1 月31日）為止（參原處分卷不可閱覽p39 ，已開放閱覽，參本院卷p216）。
經教學輔導工作小組於104 年12月18日召開第1 次會議，決議擬定輔導計畫執行對原告之教學輔導工作（參原處分卷不可閱覽p45-46，已開放閱覽，參本院卷p218），隨即於104年12月21日以附國字第1040012728號函檢附調查小組第3次會議決議及輔導計畫通知原告（參本院卷p152-158）。
本案對原告之輔導，係就原告在「國文教學」上認有接受輔導之必要，故輔導目標在於輔導協助原告得以正確掌握教材重點、運用有效的教學技巧、建立有助於學習的班級常規及營造積極的班級學習氣氛。
而輔導方式係包括：教學觀察並於教學前、後由輔導老師與原告進行會談及提供建議、學生學習問卷並提供原告作為教學參考及分析結果以作為輔導成效之判斷依據等。
因此，輔導期程自應配合學期之上課時間進行，而104 年第1 學期之學期期間係至105 年1 月31日為止，故輔導期程亦配合至該學期結束為止，雖其期間未滿2 個月，但由輔導計畫所擬定之輔導進程，已足供判斷原告經輔導後是否有改進成效。
因此，被告調查小組所訂「輔導期程」並無過短而違反法定正當程序之情事。
3.原告引用本案輔導小組成員侯杰錩老師及林淑鈴老師提出之輔導報告部分內容而指摘輔導人員均只是一再指摘原告之教學缺失，但並沒有提出如何有效改善解決之具體協助方案，並進而指摘被告施以所謂「教學觀察」僅是假借輔導之名，行蒐集事證之實，而有違「注意事項」第4條㈡1.規定云云。
然原告上開指摘顯然只是斷章取義並與事實不合。
被告安排2 位資深教師擔任輔導人員，其中輔導人員侯杰錩老師係於102 年度通過教師專業發展評鑑進階人員、林淑鈴老師係於104 年度通過教師專業發展評鑑教學輔導教師人員（參本院卷p177-180）。
4.依據輔導人員侯杰錩老師所提出之「觀課與輔導總結」報告，輔導人員與原告商量排定4次觀察課及8次會談。
而在其輔導要點中多次對原告提供教學上之建議，包括：㈠輔導員曾向原告提出板書太少，惟原告則認為其運用資訊設備，故板書太少，是評鑑指標不夠周延，輔導員提醒她這是全校通行的指標，但原告卻認為不適用於其課堂。
㈡就調查報告有關「無積極的教學作為，鮮少走動與學生互動」，輔導員曾在入班觀課後會談與原告提出意見，至輔導員入班觀課結束，可以感受到原告「鮮少走動與學生互動」情況略有改善。
㈢針對「無法有效管理班級秩序」，於觀察後之記錄上也建議原告可以具體處理的方式，但至觀課結束，原告對於課堂上的混亂情況仍未能有效控制。
㈣就教學方式部分，輔導員也曾具體建議原告「事先告知學生下課前舉行隨堂小考，使學生聚焦課堂重點」、「在流線姓的PTT 呈現( 結束後) ，以歸納的方式收尾」，也曾提示原告可以運用國文教學等（參本院卷p239-241）。
再就輔導人員余筱萍老師之「觀課與輔導總結」報告，輔導員共與原告排定4 次會談及5 次觀課，除了就學生於課堂之行為加以記錄及歸納外，並提出其輔導要點，包括觀察原告課堂上之改變及處理、建議原告增加板書，而非一味以種電腦銀幕，惟原告仍無法掌握教學重點而對學生進行有效教學、原告試圖管理課堂秩序，卻無效果，致班級秩序一團混亂、教學方式單一，無法使學生專注於課程學習上，部分學生無法掌握老師授課重點，致學習成效不彰等。
在輔導期間，建議原告應具體擬定課堂教案，確定每堂課講述順序，清楚每堂課的進度與要點，並提出完整書面內容供輔導員參考，而原告雖有提供課堂教案，但現場實施情況與紙本教材仍有落差。
又對於學生作業批閱，輔導員也曾建議希望原告能直接將評語批閱於作業之中，方便學生閱讀與理解，但原告卻有個人堅持，不願採納等（參本院卷p242-247）。
綜上，足證在輔導期間，2 位專業輔導員確實經由入班觀課及與原告之會談，以及學生問卷調查及分析，提供相關具體建議給原告，以提升其教學成效。
惟原告或有個人堅持而不願採納，或其實施成效不佳，並非如原告所稱之被告僅是利用所謂「教學觀察」，假借輔導之名，行蒐集事證之實云云。
5.依調查小組第4 次會議紀錄之決議欄記載：「一、教學輔導後各方評估意見綜整如下：㈠余老師知悉本校所定教學輔導計畫，但對於本校安排的教學輔導教師及相關措施表示質疑，且配合度不高，甚至有干擾之嫌。
㈡輔導後，原有主要教學缺失改進程度仍屬有限：1.教學無法達到自己預設目標，且上課內容與活動，絕大多數與課程本質無關。
2.雖擬有教案但未能如實執行施教，上課內容與國文本課相關度不高。
3.上課教學活動缺乏系統，並未有效掌握教學重點。
4.同學課堂參與情形雖稍有改進，但人數比例仍偏低。
5.上課時無法有效管理、維持上課秩序。
6.未能有效改進作業缺繳及批閱」，經出席委員無記名投票後，其結果「1.輔導有效0 票，輔導無效13票，確認本案當事人余老師經輔導期後仍無法有效改進原有教學缺失。
2.本案進入評議期，依法5 日內提交本校教師評審委員會」（參原處分卷不可閱覽證11，已開放閱覽，參本院卷p237）。
經查調查小組第4 次會議上開決議一之㈠：「余老師知悉本校所定教學輔導計畫，但對於本校安排的教學輔導教師及相關措施表示質疑，且配合度不高，甚至有干擾之嫌」，即屬相當於注意事項第4條㈡4.⑶「…有其他調查小組認定具態度消極情事」。
而上開決議一之㈡：「…輔導後，原有主要教學缺失改進程度仍屬有限：…」，則相當於「注意事項」第4條㈢規定，「學校或調查小組…或輔導期程屆滿，其輔導結果並無改進成效者…。」
，則調查小組以無記名投票決議「本案進入評議期，依法5 日內提交本校教師評審委員會」，自無原告所指摘之適用法規錯誤情事。
6.經調查小組調查後於第2 次會議認定原告在「班級經營」部分確有不當，宜調整職務（參本院卷p211）。
就原告之教學情形部分，則再進一步進行調查，並於第3 次會議認為原告在國文教學上有接受輔導之必要，而決議進入輔導期（參本院卷p212-217）。
接著，成立教學輔導工作小組並於第1 次會議決議擬定輔導計畫執行對原告之教學輔導工作(參本院卷p218-222)，並於輔導期間安排被告內具備教學輔導教師進階以上證書之資深國文教師入班觀課及檢視原告教學計畫與相關教材，對原告進行教學輔導。
嗣經教學輔導工作小組檢視輔導工作執行報告（參本院卷p239-247）後，一致認為原告之國文教學並無實質改善成效（參本院卷p232-233），因此，由調查小組於第4次會議決議本案進入評議期（參本院卷p234-2 38）。
嗣經教師評審委員會審酌上開情事，經出席委員審閱相關資料並聽取相關列席人員說明及書面陳述意見，經充分討論後，以無記名投票決議原告有違反教師法第14條第1項第14款之教學不力及不能勝任工作有具體事實，而同意解聘。
綜上，足見被告處理本案係以相當謹慎方式進行，其過程並成立調查小組及教學輔導工作小組並安排具教學輔導教師證書（進階以上）之資深國文教師進行輔導，惟經輔導後並無改進成效，因此進入評議期及經教師評審委員會決議解聘案，並非如原告所指摘之「老師偶有對某一特定班級『班級經營』成效不理想或學生對老師之『教學方式』不適應致成效不彰，即謂達到『教學不力或不能勝認工作』得以解聘之程度」，而被告於輔導無效後始而依程序對原告解聘，自無違反所謂「比例原則」、「最後手段原則」情事。
7.「注意事項」第4條㈠3.規定，「調查期程以14日為原則，至多不得超過30日…」。
經查被告於104 年11月3 日簽核成立本案調查小組，並經調查小組於104年11月10日召開第1次會議，而該次會議係決定增加調查小組成員並決議通知原告及237班家長列席參加下一次會議並進行說明（參本院卷p208-210）。
而調查小組於104年11月18日召開第2次會議，並於會議中由原告及237班家長出席向委員陳述相關意見及決議進行237班國文課全程錄影、不定期走察瞭解實地教學狀況並檢視原告教學資料，由輔導老師與該班學生針對該國文課上課狀況進行晤談瞭解等調查方式（參原處分卷不可閱覽p29-35，已開放閱覽，參本院卷p211、p278），可見調查期程應自104年11月18日起算。
其次，調查小組於104年12月16日召開第3次會議，決議原告在國文教學上確有接受輔導之必要，本案依法進入輔導期，輔導期自即日起至本學期結束（105年1月31日）止（參本院卷p216），足證自104年11月18日起算至104年12月16日止，並未逾30日。
原告顯有誤解。
再查調查小組係於104年11月18日第2次會議時決議告知原告同意後，進行237班國文課全程錄影（參原處分卷不可閱覽p29-35，已開放閱覽，參本院卷p211），自無原告所稱「調查期程依法早該結束」及「調查期程之外的錄影違法」等情事。
8.原告雖稱其任教18年、年年績效甲等及受有記功和獎狀等語。
惟按原告有無行為時教師法第14條第1項第14款所規定「教學不力或不能勝任工作，有具體事實者」之要件，有無客觀明確事證符合該等事實為依據，而非藉憑原告以往之教學表現及考核優良。
被告係依據處理高級中等以下學校不適任教師應行注意事項之規定辦理，亦即察覺（調查）期係依調查小組第2 次會議決議，以口頭告知余師需配合錄影，余師也表示配合調查小組決議辦理；
又進入輔導期時，依注意事項、調查小組第3 次會議決議等規定，余師應配合輔導期相關輔導事項。
並於104 年12月21日函知會議決議事項及輔導計畫在案（參本院卷p152-158）。
又本案影響教師權益甚鉅，被告應善盡具體客觀公平之查證工作，爰依調查小組會議決議進行教學錄影，且依據個人資料保護法第8條第1項，事前業已告知余師並徵得同意。
又被告係基於確保公正客觀立場，進而採以教學錄影之措施，以便提供客觀中立第三方評斷，其同時亦相對保障原告免受憑空捏造之汙衊，過程均符合個人資料保護法、行政程序法及通訊保障及監察法等相關規定。
自無原告所稱「無法源依據」、「行政濫權」等情事。
9.並聲明：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
四、兩造不爭之事實及兩造爭點：1.如事實欄所述之事實，業據提出105 年5 月30日函（參本院卷p164）、申訴評議書（參本院卷p23-33）、被告教學輔導計畫（參本院卷p38-42）、余師觀察會談時間暨簽到表（參本院卷p43 ）、教育部國民及學前教育署105 年5 月25日臺教國署人字第1050048001號函（參本院卷p44-46）、會議記錄（參本院卷p49-53）、考核通知書及獎狀（參本院卷p64-91）、親師座談會會議紀錄（參本院卷p132-151）、陳情函（參本院卷p200-207）、與當事人事證確認歧異案調查小組會議記錄（參本院卷p208-217、234-238 ）、與當事人事證確認案調查小組會議記錄（參本院卷p278-279）、教學輔導工作小組會議紀錄（參本院卷p218-233）、觀課與輔導總結（參本院卷p239-247）、被告104 年12月21日附國字第1040012728號函（參本院卷p152-158）、105 年2 月16日附國字第1050001335號函（參本院卷p159-160）、105 年2 月23日附人字第1050001672號函（參本院卷p161-162）、教育部105 年5 月25日臺教授國字第1050056477號函（參本院卷p163）等為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信渠等形式上為真。
2.兩造爭點為：程序上，調查期程以14日內為原則，至多不得超過30日，被告之調查期程有無逾越？輔導期程以二個月為原則，並得延長最長以一個月為限，被告之輔導期程有無不足？實體上，原告有無教學不力或不能勝任工作情事，經被告勸導並施予輔導處理措施後，仍無改善情事？被告所為解聘處分是否適法？
五、本案係「被告105 年2 月15日教評會，決議依教師法第14條第1項第14款教學不力或不能勝任工作有具體事實之規定，通過原告解聘案」，而教師法第14條規定：「（第1項）教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或解聘：……12. 體罰或霸凌學生，造成其身心嚴重侵害。
13. 略。
14. 教學不力或不能勝任工作有具體事實；
或違反聘約情節重大。
……」換言之，這是有無教師法第14條第1項第14款前段「教學不力或不能勝任工作有具體事實」之判斷，而教學不力或不能勝任工作有具體事實者，是一個不確定的法律概念，有高度的裁量空間，在實際運作上確實有許多技術性或細節性的事務需要進一步規範，故主管機關有透過研定行政規則建制通案審查流程及作業標準之必要，若僅屬與執行法律之細節性、技術性的次要事項，則得由主管機關發佈命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許（參見層級化法律保留之內涵，大法官會議釋字第443 號解釋理由）。
而教育部104 年2 月5 日臺教授國字第1040008813號發布之處理高級中等以下學校不適任教師應行注意事項（即上揭注意事項）第1條：「為使高級中等以下學校（以下簡稱學校）不適任教師之處理更為周妥，特訂定本注意事項」，就是這個通案標準的落實，本院自當得以援用。
1.注意事項，除上開第1條外，另有5 條，可以具體描述整個注意事項之規範結構。
首先是將教師法第14條第1項第1款至第14款之各項事由分類，比較不造成認定困擾者，仍依循教師法所定之處理程序辦理解聘、停聘、不續聘。
而針對操作上比較困難的第12款「體罰或霸凌學生，造成其身心嚴重侵害」、第14款前段「教學不力或不能勝任工作有具體事實」者採較細緻化的處理。
因此注意事項之：第2條：學校教師有教師法第14條第1項第1款至第11款、 第13款及第14款後段違反聘約情節重大之規定情事 ，應依教師法所定之處理程序辦理解聘、停聘、不 續聘。
【針對：教師法第14條第1項第1款至第11款、第13款及第14款後段】。
第3條：學校教師有疑似教師法第14條第1項第12款體罰或 霸凌學生，造成其身心嚴重侵害之情事，依下列流 程辦理：㈠察覺期：1.略。
2.略。
3.調查期程以14 日內為原則，至多不得超過30日。
㈡評議期：略。
【針對：教師法第14條第1項第12款】。
第4條：學校教師有疑似教師法第14條第1項第14款教學不 力或不能勝任工作有具體事實之情事，依下列流程 辦理：：㈠察覺期：1.略。
2.略。
3.調查期程以14 日內為原則，至多不得超過30日。
㈡輔導期：1.略 。
2.略。
3.輔導期程以2 個月為原則，並得視輔導 對象個案情形或參酌專家建議予以延長，最長以1 個月為限。
4.略。
㈢評議期：略。
【針對：教師法 第14條第1項第14款前段】。
第5條：主管教育行政機關接獲學校報送教師解聘、停聘、 不續聘案件，應即進行處理，必要時得組成審議小 組，視需要召開會議審議。
（以下略）。
【針對： 教育行政機關之個案後續作業】。
第6條：其他配合措施。
（以下略）。
【針對：教育行政機 關之通案作業，如提供諮詢、列管機制、追蹤處理 等】。
2.足見，就疑似教師法第14條第1項第12款體罰或霸凌學生，造成其身心嚴重侵害之情事，流程為察覺期、評議期。
而疑似教師法第14條第1項第14款教學不力或不能勝任工作有具體事實之情事，流程為察覺期、輔導期、評議期。
因此，就教師法第14條第1項第14款前段事由，規劃「輔導期」是特殊的處預措施，是有意義的重要程序。
而無論是教師法第14條第1項第12款或第14款前段事由，均有察覺期之設計，並敘明「調查期程以14日內為原則，至多不得超過30日」，其用語是以14日內為原則，換言之以少於14日為原則（但最多30日）；
而就教師法第14條第1項第14款前段事由，輔導期程之用語「以2 個月為原則，並得予以延長，最長以1 個月為限」，因為教師之教學不力或不能勝任工作，最重要的是在授課，而課程之排序原則上是以週次為期，因此所稱2 個月為原則，應該是60天左右，而在課程輔導而言，是8 週至9 週為原則，例外情形是可延長，並未明文例外情形是可縮短，是少於8 週者，就有可能無法充分該當「以2 個月為原則」。
3.關於第4條之流程：（一）察覺期：1 、主管教育行政機關或學校如發現或接獲投訴教師有不適任之情事，應於48小時內，視個案情形，由學校校長邀集相關權責單位代表判斷個案情形，決定是否組成調查小組，主動進行查證，並將處理結果向主管教育行政機關通報。
2 、前目調查小組由校長召集，成員包括相關處室主任（組長、科主任）、教評會、學校教師會及家長會代表等，必要時得邀請學者專家或社會公正人士。
學校尚未成立教師會者，不置代表。
3 、調查期程以14日內為原則，至多不得超過30日。
學校應將處理過程詳實記錄，並將查證結果於10日內以書面通知當事人。
4 、學校或調查小組依附表二所列情事，就個案具體事實審酌，經查確實有教學不力或不能勝任工作有具體事實之情事，認為有輔導之必要者，即進入輔導期，無需輔導者，即進入評議期。
（二）輔導期：學校或調查小組依前款第4 目規定認為有輔導之必要者，依下列原則輔導之：1 、學校應安排1 至2 位績優教師擔任輔導員進行輔導，必要時得尋求法律、精神醫療、心理或教育專家之協助。
2、學校或調查小組應定期派員了解不適任教師教學改善情形並作成紀錄。
3、輔導期程以2個月為原則，並得視輔導對象個案情形或參酌專家建議予以延長，最長以1個月為限。
4、有下列情形之一者，視同輔導無改進成效：……（3）經學校或調查小組調查屬實，啟動輔導機制，接受輔導期間，出席輔導會議未達三分之二、不配合入班觀察或有其他調查小組認定具態度消極情事。
……（三）評議期：1、學校或調查小組依第1款第4目規定認為無需輔導，或輔導期程屆滿時，其輔導結果並無改進成效者，學校應於5日內提教評會審議。
2、學校教評會作成解聘、停聘或不續聘之決議後，學校應自決議作成之日起10日內，檢附前目所定無需輔導，或經輔導後仍無改進成效之紀錄、教評會會議紀錄、具體事實表及相關資料等，報主管教育行政機關核准，並同時以書面附理由通知當事人。
六、司法權對行政裁量之審查，可以概分為〔審查方法〕及〔審查基準〕兩項。
前者：判斷要素的選擇，及判斷過程之合理性。
後者：是否欠缺重要之事實基礎，及對照社會通念是否明顯欠缺妥當性。
二者比較具體的理解，其一〔未考慮應考慮的事項〕或〔考慮了不應考慮的事項〕而作成行政裁量；
其二行政裁量逾越〔作為具有合理性判斷所該容許之〕界線。
這兩種情形都屬於行政裁量之濫用，而構成違法。
但如果設及專業審查之裁量，尤其是透過合議制及公開審議程序，獨立行使職權，共同作成決定，就更應該享有判斷餘地；
而在判斷餘地範圍內，除非專業機關於判斷時，有未遵守法定程序、基於錯誤之事實、未遵守一般有效之價值判斷原則、夾雜與事件無關之考慮因素等顯然違法之情形外，其專業審查之認定結果，更應受司法尊重。
所以，法院要審查的範圍就在這些特殊或例外之情形。
本案情節，應先釐清的是程序事項。
1.調查期程以14日內為原則，至多不得超過30日，被告之調查期程有無逾越？經查，被告於104 年11月3 日簽核成立本案調查小組（參本院卷p208-210），並經調查小組於104 年11月10日召開第1 次會議，而該次會議係決定增加調查小組成員並決議通知原告及237 班家長列席參加下一次會議並進行說明（參本院卷p208-210）。
而調查小組於104 年11月18日召開第2 次會議，並於會議中由原告及237 班家長出席向委員陳述相關意見及決議進行237 班國文課全程錄影、不定期走察瞭解實地教學狀況並檢視原告教學資料，由輔導老師與該班學生針對該國文課上課狀況進行晤談瞭解等調查方式（參原處分卷不可閱覽p29-35，已開放閱覽，參本院卷p211、p2 78 ），足以認定，實質上調查期程應自104 年11月18日起算。
又調查小組於104 年12月16日召開第3 次會議，決議原告在國文教學上確有接受輔導之必要，本案依法進入輔導期，輔導期自即日起至本學期結束（105 年1 月31日）止（參本院卷p216），足證被告所稱「自104 年11月18日起算至104 年12月16日止，並未逾30日」應屬可信。
2.輔導期程以2 個月為原則，並得延長最長以1 個月為限，被告之輔導期程有無不足？原告主張被告之輔導期程共39日（自104 年12月18日起至105 年1 月25日止），此有被告教學輔導計畫（參本院卷p38-42）可證，僅5 週又4 日，完全未遵守法定輔導期程之規定，比最短法定輔導期程二個月，短少達21日之多，除業已明顯違反「注意事項」第4條㈡3.之規定，嚴重違反法定正當程序。
而被告辯稱，依其規定，輔導期程係「以2 個月為原則」，而非如原告所指稱之「依法應該滿2 個月」云云。
然查，教師之教學不力或不能勝任工作，最重要的工作是教學、授課，而課程之排序原則上是以週次為期，因此所稱2 個月為原則，應該是60天左右，而在輔導期程而言，是8 週至9 週為原則（56日至63日），例外情形是可延長，但並未明文例外情形是可縮短（此與察覺期程之用語：調查期程以14日內為原則；
明顯不同）。
因此，少於8 週之輔導期程，就有可能無法充分該當「以2 個月為原則」。
而本案情節是輔導期程共39日，僅5 週又4 日（若4 日之課程安排剛好落在國文科，則可以視為6 週的期程，這是對被告最有利的事實認定），但以6 週的時間來檢視規範要求之落實，達成率可以說少於75%，而輔導期程是教學活動負面評價中，特殊而有意義的處遇程序，以是8週至9週為原則，例外可延長，但無可縮短，也就是不得少於8週。
就不得少於8週的輔導期程，被告僅施行6週，這樣的裁量基礎，顯然逾越作為具有合理性判斷所該容許之界線。
而以此不足規範要求之輔導期程所獲致之輔導結論，作為評議之基礎，即有可議。
就此，被告為裁量判斷時，未遵守注意事項之程序，基於資訊不足之事實而未能遵守一般合理性之判斷，即使經由專業合議之審查（105年2月15日教評會），被告之認定結果，仍屬可議，原告此部分之質疑，應屬可採。
七、綜上所述，原告關於「輔導期程不足」所訴各節，非無可採，原處分即有違誤，申訴決定未予糾正，亦有未洽，原告執詞，訴請判決如其聲明所示，為有理由，應予准許。
本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 13 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳金圍
法 官 陳心弘
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 106 年 7 月 13 日
書記官 林淑盈
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