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臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1488號
106年5月4日辯論終結
原 告 中國時報文化事業股份有限公司
兼代表人 蔡衍明（董事長）
共 同 鄧湘全 律師
訴訟代理人 洪國華 律師
被 告 中央選舉委員會
代 表 人 劉義周（主任委員）
訴訟代理人 唐效均
賴錦珖
蔡金誥
上列當事人間公職人員選舉罷免法事件，原告不服行政院中華民國105年8月17日院臺訴字第1050173511號、第1050173515號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告以原告中國時報文化事業股份有限公司（下稱中時公司）民國103年8月21日103年地方公職人員選舉公告發布後之103年11月18日，在所發行之中國時報A1頭版刊載未來事件交易所有關直轄市長、縣市長候選人之當選機率（下稱系爭報導），因未載明選舉公告發布之日起至投票日10日前所為有關候選人或選舉民意調查資料之發布應載明之事項，違反行為時公職人員選舉罷免法（下稱公職選罷法）第53條第1項規定，乃依同法第110條第5項及第6項規定，以104年12月25日中選法字第1043550354號、第1043550355號裁處書（下稱原處分）處原告中時公司及其代表人罰鍰各新臺幣（下同）50萬元。
二、本件原告主張：㈠原告中時公司為國內著名綜合性報紙，歷史悠久，讀者眾多，向來秉持編輯專業，傳達知識與真相予社會，並致力捍衛讀者知的權利。
於103年11月間，採訪由訴外人未來事件交易所股份有限公司（下稱未來事件公司）設置之「未來事件交易所」網路平台，透過平台使用者「模擬期貨買賣」所匯集的數字，計算未來事件發生之機率，所召開「103年公職人員選舉候選人之當選機率預測內容」，並於103年11月18日之中國時報A1頭版報導相關新聞。
原處分乃係對於網路平台「未來事件交易所」運作方式之完全誤解，此種無端擴大公職選罷法中關於「民意調查資料」之定義範圍，更係對於包含原告等傳播媒體報導上之不當限制，影響新聞自由及民眾知悉新知的權利。
㈡系爭報導或報導指涉之內容，均非屬公職選罷法第53條第1項所稱之「民意調查資料」，自無該項所謂應記載各類事項適用之餘地：⒈按公職選罷法第53條第1項所指之「民意調查資料」，觀諸該項後段之「應記載事項」係包含「調查單位或主持人、辦理時間、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值」等事項，即可反推「作成方法」有一定限制，例如其進行之方式，應包含之要素，為同項後段所規定應記載事項，否則立法者所訂之後段條文之失其意義，此觀本院101年度訴字第1670號判決及最高行政法院102年度判字第321號判決意旨即明，由此可知，若資料來源非屬「民眾有關候選人或選舉所為之意見表達」，根本非屬公職選罷法第53條第1項所適用的對象。
並且，形式上不符合公職選罷法第53條第1項後段各類應記載事項所得反推者，就不應該屬於該項所稱之「民意調查資料」，亦無該項適用之餘地。
⒉系爭報導內容係屬「未來事件交易所」此一網路平台，以類似期貨買賣之方式，讓平台使用者透過「買進賣出」一定期貨標的之方式，來預測未來事件機率，而就「期貨」的定義來說，係屬1種用以分散風險之衍生性金融商品，購買者並不是表示1個支持期貨所呈現的結果要發生的意見，而是希望不要發生，所以才會買進期貨來避險，例如，美國農業批發商為了避免年末因為下大雪造成農產品大漲而增加成本，就會在年初購買1個「農產期貨」來固定價格，就算到時候農產品真的大漲，批發商仍然可以以期貨之固定價格來購買農產品，不至於受到市場價格的影響。
實際上，並不表示說該批發商對於冬天下大雪這個自然現象，或是因此造成的農產品大漲這件事，有任何支持或是反對的態度，就像是去問民眾說「（基於個人經驗）你覺得冬天會不會下雪」和「（基於個人價值判斷）你希不希望冬天下雪」，根本就是2件不同的事情，後者才是帶有個人主觀評價的「意見表達」，前者則是不帶個人評價的「事實陳述」，最高法院對此2者亦曾有99年度台上字第749號刑事判決見解加以區分：「上開陳述，自係基於其個人親身體驗之事實所作之表達，屬就實際經驗為基礎所為事實之陳述，與單純意見表達迥異」。
⒊在「未來事件交易所」的情形，從來不是調查民眾對於未來事件支持或是反對的評價意見，而是作個「事實陳述」的預測。
完全不符合前揭最高行政法院所謂「民眾有關候選人或選舉所為之意見表達」的定義，舉例來說，該平台目前對於前總統陳水扁是否會在今年出席國慶大典之事件，進行預測，但平台使用者買進賣出「期貨標的」所呈現之結果，並不是使用者支持或是反對陳水扁出席今年雙十國慶的個人評價上的「意見」，而是陳水扁究竟「會不會」出席雙十國慶的「預測結果」的事實陳述，而不是陳水扁「該不該」出席國慶大典的個人評價的「意見」。
所以，被告將「未來事件交易所」對於「103年公職人員選舉候選人之當選機率預測內容」之座談會，認定是在發布民意調查，所以要求以系爭報導轉述上揭內容之原告，必須要適用公職選罷法第53條第1項，定義上根本就不合於最高行政法院前揭判決之見解，誤認主觀評價的「意見表達」，與客觀陳述的「事實」2者本質上的差異。
⒋既然，「未來事件交易所」之平台所呈現的資料是使用者就選舉可能發生之結果之客觀陳述的「事實」，就像是覺得冬天會不會下雪、陳水扁會不會出席國慶大典，形式上就不可能如公職選罷法第53條第1項後段所反面定義之民意調查一般，必須要具備「負責調查單位或主持人、辦理時間、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值」，但被告卻沒有意識到該平台近似於1個期貨市場的性質，居然倒因為果，認為該平台所呈現之結果是「民意調查資料」，所以就要遵守公職選罷法第53條第1項後段各類應記載事項的要求，論理上自有矛盾。
⒌況且，「未來事件交易所」之平台所進行交易之方式類似「期貨買賣」之「預測市場」，不僅在使用者即參與者，並不像一般民意調查一樣，是隨機抽象或是有排除特定族群的調查方式，而是像期貨、證券市場一樣，是投資者主動參加；
其次，交易的時間和一次性的民調時間不同，允許使用者在一段期間內都能夠買進賣出，換言之就是可以變更自己預測的結果，宛如市場上認為股票會漲，所以先買空，但後來覺得會跌，所以就趕快賣空一樣；
再來，對每位使用者的參與權重來說也不一樣，就像是股票市場上，有錢買得股份多的股東說話份量大，但民意調查則是對於每個受訪者的意見給予相同的評價，並且最後預測之結果和民意調查的結果也不同，會透過虛擬貨幣的方式，讓預測錯誤的使用者「虧錢」，如同現實期貨市場上預測冬天下雪農作物會漲價而買進期貨的商人，最終卻因實際上未下雪，農作未漲價而大賠一樣。
此觀訴外人未來事件公司對於其平台所得之「預測結果」與「民意調查資料」完全不同之陳述，即可明晰。
⒍綜上所述，原處分在要件的適用及判斷，就有違誤至明。
本件原處分未區分「事實陳述」的系爭報導內容，與公職選罷法所規範「意見表達」之「民意調查資料」本質上之不同，驟認本件系爭報導有適用公職選罷法第53條第1項之餘地，逕行套用該項各種「應記載事項」，形同指鹿為馬，論理自屬不當。
㈢退步言之，無論原告之系爭報導是否為「民意調查資料」，就報導內容對於公職選罷法第53條第1項後段所列之各種「應記載事項」均有註明，被告未說明有何疏漏，卻逕認有違上開規定，依同法第110條第3項、第4項論以原告及負責人蔡衍明各50萬元，原處分自有違誤：⒈依行政程序法第5條及第92條規定，行政處分之內容，理應符合明確、具體、特定的3大要求，原處分固稱原告等之系爭報導違反公職選罷法第53條第1項之規定，然究竟是缺少該項後段所謂「負責調查單位或主持人、辦理時間、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值」的哪一項？並未說明，自難稱「明確、具體、特定」，而有重大瑕疵，此部分併予敘明。
⒉再按公職選罷法第53條第1項後段固然對於「民意調查資料」，要求必須記載「負責調查單位或主持人、辦理時間、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值」等事項，然對於本質上非屬「民意調查資料」之系爭報導內容，姑且不論先天上本非最高行政法院所定義屬於「意見」表達之民意調查資料之列，而無所謂一定之「辦理時間」、隨機或特定之「抽樣方式」、訪談之「母體」或樣本數量，已如前述。
原告之系爭報導中，亦有詳列上開類似之事項，以供讀者審酌，此觀系爭報導中：⑴負責調查單位或主持人部分：系爭報導內容已有說明係屬「未來事件交易所」此一網路平台所為，且該平台是由會員自主交易，並無任何調查或主持，因此原告就此部分之說明，已符合公職選罷法要求。
⑵辦理時間部分：系爭報導開宗明義即提到「未來事件交易所昨天公布」，也就是說，系爭報導內容已經說明該資料之作成，係最多到103年11月18日的前1天截止的「期貨交易結果」，就像是股票、期貨市場的收盤價一樣，自屬就辦理時間之部分，已為詳盡說明。
⑶抽樣方式、母體、樣本數部分：系爭報導的「全臺僅彰化態勢不明」該段落中的第3段也有提到「未來事件交易所從18萬會員交易狀況進行6都16縣市長選舉預測」，對於資料來源即有做類似「抽樣」方式的說明。
⑷經費來源及誤差值部分：因為「未來事件交易所」之平台所呈現之結果係由使用者在網路上自行交易所得，可說每個使用者都是自己的資料的主辦者，換言之，自無所謂主辦民調之經費或是誤差值之類的資料或數據，此部分自難要求原告加以註明。
⒊準此，原處分最初不僅沒有說明系爭報導究竟是欠缺公職選罷法上之應記載事項，且原告雖因報導內容本質上不是民意調查資料，然基於1個新聞媒體查證之立場，也已就能告知讀者的部分盡力說明，實已符合公職選罷法之要求，被告卻仍處罰，原處分瑕疵之處，已屬明顯。
㈣又系爭報導內容，雖為被告主張違反公職選罷法第53條第1項之「發布」民調不備「法律要件」之規定，然實際上原告之行為係為同條第2項之「報導」，而非第1項之「發布」，被告卻以第1項之規定論以罰鍰，應有適用法律之錯誤。
㈤綜上所述，原處分違法及不當之處，已如前述，訴願決定加以維持，實難令原告等甘服，且查，未來事件交易所係由國立政治大學預測市場研究中心等單位所運作，報導上開研究內容，亦為維護民眾知的權利之新聞媒體，基於尊重前者之大學自治與學術自由，於保障言論自由與新聞自由的前提下，不應將該單位所採取之新型態社會學研究方法，視為公職選罷法所稱之「民意調查」，進而影響原本可於最大限度內進行之學術研究與言論自由，倘若要以此限制新聞媒體之報導內容，亦應有違反憲法第11條保障之言論自由，除讓原告冤枉之外，更戕害臺灣民主社會民眾知的權利甚大等情。
並聲明求為：⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠原告核有未載明選舉公告發布之日起至投票日10日前所為有關候選人或選舉民意調查資料之發布應載明之事項，於所發行之中國時報A1頭版3分之2版面刊載未來事件交易所全部直轄市長、縣市長候選人之當選機率：⒈按公職選罷法第53條第1項規定所稱「發布有關候選人或選舉之民意調查資料」，係指將民眾有關候選人或選舉所為意見表達，予以彙計公開之行為而言，至於其彙計之方法與公開之形式，則非所問（被告第220次委員會議決定及被告103年12月1日中選法字第1030002746號函釋參照）。
故藉由平面、網路、廣播及電視等媒體，發布、報導、散布、評論或引述候選人或選舉之民意調查資料者，均有上開公職選罷法規定之適用。
再參照最高行政法院102年度判字第321號判決、本院102年訴更一字第67號、第68號判決意旨，公職選罷法第53條第1項所定有關候選人或選舉之民意調查資料自應作相同解釋。
⒉鑒於系爭規定除旨在公開揭露資料來源出處，以供公眾檢證，以提高民調之公信力外，尚有避免任意藉諸選舉民調之名，發布各式不實資料，誤導為有關候選人或選舉民意調查資料，影響選民判斷之選舉公正考量之立法目的。
因之，無從併同發布公職選罷法第53條第1項應載明負責調查單位或主持人、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值等相關民意調查附隨要件者，即屬法律所禁制，不能予以發布之資料，亦即按上開規定候選人選舉民意調查資料之發布，應以上開應載明事項全部具備為前提。
查系爭報導僅載明資料來源「未來事件交易所」，並註明「選舉結果以中選會公告為準」，縱系爭報導內容中，有原告所稱已臚列類似之事項，供讀者審酌，惟部分事項仍難以詳加註明，亦為原告所自承，原處分並無違誤。
⒊原告於103年地方公職人員選舉公告（103年8月21日）發布後之同年11月18日，於其發行之中國時報A1頭版3分之2版面刊載未來事件交易所全部直轄市長、縣市長候選人之當選機率，為原告所不爭，其內容仍係將民眾有關候選人或選舉所為之意見表達，予以彙計公開之行為，核屬自選舉公告發布之日起至投票日10日前所為有關候選人或選舉民意調查資料之發布，應受公職選罷法第53條第1項之規範。
是原告訴稱系爭報導未來事件交易所發布之「預測市場」並非公職選罷法第53條第1項規定所稱之「民意調查」，應無須載明負責調查單位或主持人、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值等資訊云云，應不足採。
㈡為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制。
公職選罷法第53條，任何人不得任意為有關候選人或選舉民意調查資料之發布，影響選民之判斷，違者予以處罰之規定，即係基於公共利益之保護而設，符合憲法第23條規定之意旨。
被告亦有忠實執行法律之職責（行政院院臺訴字第1010140471號決定書理由參照）。
又公職選罷法第53條規定意旨在於規範發布民意調查行為，提高民調公信力，避免以不實民意調查誤導選民，而非限制民意調查，即任何人可以就民眾有關候選人或選舉所為意見表達予以彙計，但於公告彙計（民意調查）結果時，則應發布負責調查單位等，供公眾檢視以達提高民調公信力，避免以不實民意調查誤導選民之目的。
又該條規定之立法目的，係在追求選舉之公正，自符合憲法第23條限制權利之目的。
從而原告此部分之主張，亦無可取（本院102年度訴更一字第67號及第68號判決意旨參照）。
㈢據上所述，原告核有自選舉公告發布之日起至投票日10日前所為有關候選人或選舉民意調查資料之發布，未載明負責調查單位或主持人、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值之行為，違反公職選罷法第53條第1項之規定，已足堪認定，被告遂依同法第110條第5項及第6項之規定，在法定罰鍰額度50萬元以上至500萬元以下之裁量範圍內，各裁處最低額度之50萬元罰鍰，並無違法或不當之處。
㈣綜上所述，本件原告之訴為無理由，請依法駁回等語，資為抗辯。
並聲明求為：⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、兩造之爭點：未來事件交易所有關直轄市長、縣市長候選人之當選機率是否為公職選罷法第53條第1項規定之民意調查?系爭報導有無違反公職選罷法第53條第1項規定?被告依同法第110條第5項及第6項之規定，裁處原告各50萬元罰鍰，是否適法?
五、本院之判斷：㈠按「公職人員選舉、罷免，依本法之規定。」
「本法所稱公職人員，指下列人員：一、中央公職人員：立法院立法委員。
二、地方公職人員：直轄市議會議員、縣（市）議會議員、鄉（鎮、市）民代表會代表、直轄市山地原住民區（以下簡稱原住民區）民代表會代表、直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長、原住民區長、村（里）長。」
「立法委員、直轄市議員、直轄市長、縣（市）議員及縣（市）長選舉，由中央選舉委員會主管，並指揮、監督直轄市、縣（市）選舉委員會辦理之。
原住民區民代表及區長選舉，由直轄市選舉委員會辦理之；
鄉（鎮、市）民代表及鄉（鎮、市）長選舉，由縣選舉委員會辦理之。
村（里）長選舉，由各該直轄市、縣（市）選舉委員會辦理之。
直轄市、縣（市）選舉委員會辦理前2項之選舉，並受中央選舉委員會之監督。
辦理選舉期間，直轄市、縣（市）選舉委員會並於鄉（鎮、市、區）設辦理選務單位。」
「政黨及任何人自選舉公告發布之日起至投票日10日前所為有關候選人或選舉民意調查資料之發布，應載明負責調查單位或主持人、辦理時間、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值。
政黨及任何人於投票日前10日起至投票時間截止前，不得以任何方式，發布有關候選人或選舉之民意調查資料，亦不得加以報導、散布、評論或引述。」
「違反第53條或第56條規定者，處新臺幣50萬元以上500萬元以下罰鍰；
違反第56條規定，經制止不聽者，按次連續處罰。
政黨、法人或非法人團體違反第52條第1項、第2項規定者，依第1項規定，併處罰其代表人及行為人；
違反第53條或第56條規定者，依前項規定，併處罰其代表人及行為人。」
行為時公職選罷法第1條、第2條、第7條、第53條、第110條第5項及第6項分別有明文規定。
而行為時公職選罷法第53條第1項規定係於96年11月7日新增，其立法理由為「為避免以不實民調誤導選民，提高民調公信力，第1項爰明定自選舉公告發布之日起至投票日10日前所為有關該次選舉民意調查資料之發布，應載明負責調查單位或主持人、辦理時間、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值。」
同法施行細則第58條第2項規定：「同一行為人、政黨、法人或非法人團體之一行為或數行為違反本法同一規定，數選舉委員會均有管轄權者，中央選舉委員會得指定一選舉委員會管轄或函請主辦選舉委員會移送中央選舉委員會管轄。」
是以，依行為時選罷法第53條第1項及第110條第5項、第6項規定，政黨及任何人自選舉公告發布之日起至投票日10日前所為有關候選人或選舉民意調查資料之發布，應載明負責調查單位或主持人、辦理時間、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值。
違反者，處50萬元以上，500萬元以下罰鍰，併處罰其代表人及行為人。
㈡次按「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」
行政罰法第4條有明文規定。
其立法理由為依法始得處罰，為民主法治國家基本原則之一，對於違反社會性程度輕微之行為，處以罰鍰、沒入或其他種類行政罰，雖較諸對侵害國家、社會法益等科以刑罰之行為情節輕微，惟本質上仍屬對於人民自由或權利之不利處分，其應適用處罰法定主義，仍無不同。
為使行為人對其行為有所認識，進而擔負其在法律上應有之責任，自應以其違反行政法上義務行為時之法律有明文規定者為限，爰予明定。
又按「對於人民違反行政法上義務之行為科處裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之。」
司法院釋字第394號解釋意旨參照。
㈢另按「1.按本法第53條第1項之立法目的，係為提高民調公信力，乃明定應載明調查單位等事項。
至同條第2項規範目的，則係為保障選舉之公平與公正，避免任何人在選舉最後階段，藉由民意調查資料影響選民之判斷，進而影響選舉結果，故無論民調資料是否已載明第1項之應載事項，一律禁止『發布』；
另於投票日前10日內，以『報導、散布、評論或引述』民調者，選民已無足夠時間分辨，其他候選人亦無充分時間釐清，其影響選舉公平與公正與『發布』者同，故亦明列禁止。
2.至投票日10日前『引述』民調者，其於引述時應否載明發布者所載法定之完整資料，本法第53條第1項並無明文，以『發布』與『報導、散布、評論或引述』行為態樣不同，且與同條第2項立法目的亦復有別，非屬立法疏漏，基於處罰法定主義原則，『引述』民調時，應無第1項所定應載明事項之適用。」
「有關第○屆立法委員○○市第○選舉區候選人文宣引述民調部分，涉違反公職人員選舉罷免法（下稱本法）第53條第1項規定案，按『政黨及任何人自選舉公告發布之日起至投票日10日前所為有關候選人或選舉民意調查資料之發布，應載明負責調查單位或主持人、辦理時間、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值。』
為本法第53條第1項所明定，本案係於投票日10日前在候選人文宣『引述』民調資料，與『發布』之行為態樣不同，基於處罰法定原則，應無本法第53條第1項之適用。」
被告101年1月9日中選法字第1010020059號及101年2月1日中選法字第1010000364號分別解釋在案(見本院卷1第290、291頁)。
準此，投票日10日前「報導」民意調查者，其於報導時應否載明發布者所載法定之完整資料，行為時公職選罷法第53條第1項規定並無明文，以「發布」與「報導」行為態樣不同，且公職選罷法第53條第1項與同條第2項之立法目的亦復有別，非屬立法疏漏，基於處罰法定主義原則，投票日10日前「報導」民意調查者，應無公職選罷法第53條第1項之適用。
㈣再自立法沿革觀之，84年8月9日總統副總統選舉罷免法(下稱總統選罷法)制定公布，其中第47條規定如下：「政黨及任何人不得於投票日從事競選或助選活動。
政黨及任何人或法人代表不得於投票日前10日內發布有關候選人或選舉之民意調查資料。」
嗣於92年10月29日修正為第52條，規定如下：「政黨及任何人自選舉公告發布之日起至投票日10日前所為有關候選人或選舉民意調查資料之發布，應載明負責調查單位或主持人、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值。
政黨及任何人於投票日前10日起至投票時間截止前，不得以任何方式，發布有關候選人或選舉之民意調查資料，亦不得加以報導、散布、評論或引述。」
可知，84年8月9日制定公布之總統選罷法第47條第2項規定原僅有「發布」之行為態樣，嗣於92年10月29日修正時，於第52條第2項增列「報導」、「散布」、「評論」及「引述」4種行為態樣，應認「發布」、「報導」、「散布」、「評論」及「引述」均屬不同之行為態樣，否則總統選罷法於92年10月29日修正時，毋須於「發布」外，再增列其他4種行為態樣。
而公職選罷法原無禁止選前發布民調之規定，迄行政院89年送請立法院審議之修正草案始參照總統選罷法上開規定建議增列：「政黨、聯盟及任何人於投票日前5日起投票時間截止前，不得以任何方式發布有關候選人或選舉之民意調查資料，亦不得加以報導、散布、評論及引述。」
之規定。
是項修正建議因立法院屆期不續審，而未果，繼因90年第5屆立法委員選舉，因有選前民調甚高的候選人落選，引致立法委員重行倡議禁制選前民調。
行政院亦回應支持，於92年擬具修正草案，於公職選罷法增列與總統選罷法相同之規定，旋經立法院修正公布(見本院卷1第240-241頁、本院卷2第8-15、34-44頁及第22頁筆錄)，即96年11月7日公職選罷法第53條規定：「政黨及任何人自選舉公告發布之日起至投票日10日前所為有關候選人或選舉民意調查資料之發布，應載明負責調查單位或主持人、辦理時間、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值。
政黨及任何人於投票日前10日起至投票時間截止前，不得以任何方式，發布有關候選人或選舉之民意調查資料，亦不得加以報導、散布、評論或引述。」
除第1項應載事項其中「辦理時間」為總統選罷法第52條所無外，其餘規定文字內容均無差異，應可作相同之解釋。
而其規定之方式與總統選罷法第52條相同，亦係分別規定第1項及第2項，第1項規定之行為僅有「發布」1種，第2項規定之行為則有「發布」、「報導」、「散布」、「評論」及「引述」5種。
且公職選罷法第53條第1項與同條第2項之立法目的亦復有別，非屬立法疏漏，基於處罰法定主義原則，投票日10日前「報導」民意調查者，應無公職選罷法第53條第1項之適用。
㈤又按憲法第23條規定：「以上各條列舉之自由權，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」，其揭櫫之「法律保留原則」及「比例原則」，乃憲法概括授權立法者對於基本權利於合乎比例原則之前提下得以法律限制之。
次按言論自由為人民之基本權利，憲法第11條有明文保障，國家固應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮。
惟為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制，觀之司法院釋字第509號解釋自明。
而公職選罷法第53條第1項規定，在於避免以不實民調誤導選民，提高民調公信力，立法者爰明定自選舉公告發布之日起至投票日10日前所為有關該次選舉民意調查資料之發布，應載明負責調查單位或主持人、辦理時間、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值，係基於公共利益之保護而設，符合憲法第23條規定之意旨。
又該條規定之立法目的，係在追求選舉之公正，其限制之範圍並非漫無邊際，僅以有關該次選舉民意調查資料之發布為限，且限制之期間更僅限於自選舉公告發布之日起至投票日10日前，而非全面限制民意調查，即任何人可以就民眾有關候選人或選舉所為意見表達予以彙計，但於公告彙計（民意調查）結果時，則應發布負責調查單位等，供公眾檢視以達提高民調公信力，避免以不實民意調查誤導選民之目的，核無違背憲法保障言論自由之精神。
㈥復按「又前開『有關候選人或選舉民意調查資料』之定義，如總統選罷法第52條第1項之規範目的，僅在於公開揭露資料來源出處，以供公眾檢證，以提高民調之公信力，將之解為其規範對象為學理上所指之『民意調查』，固有其依據；
然總統選罷法第52條第1項，所以對選舉公告發布後一定期間內之民意調查資料發布，課以『載明負責調查單位或主持人、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值』之義務，考其立法背景，係因發布民意調查資料常為競選或助選之手段，影響選情甚鉅，為不使民意調查之『公器』成為候選人及政黨之『私器』，並兼顧新聞媒體反應確實民意之必要性，而對於在選舉公告發布後一定期間內之民意調查資料發布，課以上開義務，其目的除有藉民調資訊之公開，以提高民調公信力外；
尚有避免任意為有關候選人或選舉民意調查資料之發布，影響選民之判斷之選舉公正考量。
是其立法之目的為避免以不實民調誤導選民，提高民調公信力。
（參見總統副總統選舉罷免法研訂實錄及立法理由，上證1及上證6）。
職此，總統選罷法第52條第1項『有關候選人或選舉民意調查資料』，自應解為，指將民眾有關候選人或選舉所為之意見表達，予以彙計公開之行為，至其彙計之方法與公開之形式，是否合於學理上所稱『民意調查』之定義，即非所問；
否則，即無法達成該規定所欲達成之立法目的，而與其立法意旨不符。
是縱以非學理所稱『民意調查』之方法取得，甚或持不實資料，以具民意調查性質之外觀，將有關候選人或選舉之資料予以發布，仍有該條規定之適用。」
最高行政法院102年度判字第321號判決意旨參照。
㈦行為時公職選罷法第53條第1項所定「負責調查單位」或「主持人」…等「資訊註釋」顯係採嚴謹科學化的民意調查定義，其核心則係本諸統計學的概念而來，茲分述如下：⒈關於負責調查單位或主持人部分：所稱「負責調查單位或主持人」，係謂所發布之民意調查因係依科學方法調查所獲致，則負責執行調查是項資料之組織體或負責人（自然人）即為所稱之調查單位或主持人。
⒉抽樣方式：抽樣的意義，就是從全體之中抽取一部分個體做為樣本，藉由對樣本的觀察，再對全體做出評論，抽樣略分為「機率抽樣」及「非機率抽樣」，後者因沒有機率做推論基礎，大多只能做描述性的用途(如自願樣本─聽任自願送上來的人組成樣本；
偶遇樣本─碰到誰就選誰的抽樣)，而不能對全體做科學的估計或驗證理論的假設檢定，故一般為求準確，均採「機率抽樣」，所也就是說：「在完整定義的母體中，每一個個體都有一個不為零的中選機會。」
⒊母體：(population)統計學之用語，即人們在研究某一現象或問題時，必須針對發生此一現象或問題的對象進行調查研究，調查研究的全體對象即是所謂的母體，母體是由具有某些共同特質(Characteristic)的元素(Element)或個體所組成的群體，如：調查臺大學生有駕照之比率，則所有臺大學生即是母體。
⒋樣本數：(sample)即要得到有意義的民調結果，所要抽取最大的抽樣數，決定樣本大小要考慮兩個因素：信心水準和抽樣誤差(在「5.誤差值」的論述中會再說明)，舉例言之，設定之信心水準95％，正負3個百分點與設定之信心水準99％，正負3個百分點，其調查所需之樣本數即有不同，意即信心水準和抽樣誤差二者數據之變動，決定樣本數之多寡。
⒌誤差值：誤差值分成兩類，一是抽樣誤差，因調查對象是母體中的次團體，而非對母體的普查產生的誤差；
另一為非抽樣誤差，即除上開誤差外，因研究設計錯誤、清冊錯誤、資料處理錯誤或測量錯誤所產生之誤差。
系爭條項所稱誤差係指抽樣誤差而言。
依統計學原理，只要有抽樣，就會有誤差，但誤差的程度，必須控制在合理的範圍之中，在允許的抽樣誤差下，所蒐集的樣本資料，方能用以推論母體。
舉例言之：如對某候選人之支持度調查為45％，抽樣誤差載明為「在95％的信心水準狀況下，正負3個百分點」，意思為從母群體中，重複做100次的抽樣民調，至少會有95次的抽樣調查結果，和對母群體普查所得調查結果之間，只有上下3個百分點，即42％至48％間的差異。
㈧查未來事件交易所是一個以「預測」為主題的平台，由來自各地的玩家齊聚一堂以「虛擬點數」交易互動、預測真實世界中的事件。
玩家們可以依照自己的興趣與熟悉度，選擇想要預測的事件，並依預測績效賺取虛擬點數、爭取排名，成為受人尊敬的預測專家，民眾要參加進行事件預測，必須加入未來事件交易所的會員，並取得點數，才可以進行事件預測(下單)，類似買股票必須要到證券行開戶存錢，才能進行股票買賣，運作情形如下（見本院卷1第96-128、145-228、274、268-271頁）:⒈點數之取得方式有二：從「會員中心」儲值點數：依該網站，會員購買點數有以下4種項目可供選擇：即A餐(500元兌換5萬點)、B餐(1000元兌換10萬點)、C餐(2000元兌換20萬點)、D餐(5000元兌換50萬點)。
使用未來幣在「未來幣換商品」兌換點數：未來幣是網站使用的虛擬貨幣，該網站會不定時舉辦活動，參加就有機會獲得未來幣。
⒉未來事件交易所中，最普遍的玩法。
預測某個事件將會「發生」還是「未發生」，稱為「Yes/No預測事件」，每個正在進行中的「事件最新價格」(價格從0到100)，可以看作是目前玩家們對「該事件發生機率」的預測，至「事件最新價格」如何產生，茲以其中一事件「2018縣市長連任基隆市林右昌」為例，會員登入後，對本事件如想預測，可以有如下選擇：看好買進：看好事件會發生就買進，例如某甲認為林OO會連任市長的機會高，決定下單買進，願意買進的價格是每單位65.8(猶如買賣股票每股若干元)。
看壞賣出：認為事件不會發生就賣出，例如某乙認為林OO連任市長不會發生，決定下單賣出，願意賣出的價格是每單位86.7。
此時「事件最新價格」尚未成交，因為買進與賣出的價格並未達成合致，此時，如果甲覺得林OO連任的機會非常高，願意把買進的價格提高到86.7，剛好是乙願意賣出的價格，則網站即會撮合成交，事件最新價格就是以86.7成交，而86.7(％)也算是該時點玩家對林OO連任機率的預測，當然，此數據會隨著後續玩家買進賣出的價格而有所變動，例如過2天後，此事件又有其他人參與預測，某丙願意以66買進，某丁願意以66賣出，交易成交，此時林OO連任預測事件最新價格就是66，與前一個成交價86.7相比，跌幅20.7。
「事件最新價格」依參加事件預測的玩家在這段下單期間的成交情形不斷變化，該價格可以看作是目前玩家們對「該事件發生機率」的預測。
所以如果林OO連任市長機會高，在未來事件交易所的事件預測中，其「事件最新價格」就會高，在未來事件交易所中，各種事件都會存在有人買進與賣出的情形，所以就會有願意出價的價格與數量，但是如果沒有買價與賣價相同，或是賣價高於買價，均不會成交，但該買進與賣出的情形會臚列在網頁上，依此可以看出目前玩家對此事件之預測情形。
⒊未來屆期(如地方公職人員選畢，結果出爐)清算時，如林OO於2年後之地方公職人員選舉參選基隆市長且連任，該事件之清算價格即為100，以甲為例，當初以每單位86.7買入，甲每單位即可賺入13.3( 100-86.7=13.3)，如當初購入100單位，因該事件即可賺入1330( 13.3100=1330);反之，若參選未連任，該事件之清算價格即為0，甲每單位即虧損86.7( 0－86.7=－86.7)，如當初購入100單位，因該事件即虧損8670( 86.7100=8670)，因玩家係以取得之點數預測本事件，事件最終結果出爐清算時，攸關玩家因預測該事件造成點數之損益，基此經濟利益上的利害關係，網站設計者認為玩家應不致有妄然臆測之舉。
㈨次查，103年地方公職人員選舉公告於103年8月21日發布，投票日係同年11月29日，原告中時公司於103年11月18日，在所發行之中國時報A1頭版刊載未來事件交易所有關直轄市長、縣市長候選人之當選機率，刊載：「全台百里侯未來事件交易所預測」「藍掉5席綠增4席」「九合一大選預測表新竹市許明財53%林智堅38.4%、桃園市吳志揚53.52%鄭文燦46.2%……」等內容，有中國時報A1頭版影本乙件在卷可稽（見本院卷1第229-230頁），並為兩造所不爭（見本院卷1第134頁筆錄），堪以憑認。
而系爭報導刊載未來事件交易所從18萬會員交易狀況進行6都16縣市長選舉預測，有關直轄市長、縣市長候選人之當選機率，係民眾有關候選人或選舉所為意見表達，至參與調查者是否主動參加？在一段期間內都能夠買進賣出？有錢買得多股份的股東說話份量大？均不影響其係民眾有關候選人或選舉所為之意見表達。
縱以非學理所稱「民意調查」之方法取得，而具民意調查性質之外觀，仍係公職選罷法第53條第1項規定之民意調查。
㈩惟查，原告主張系爭報導內容係未來事件公司於103年11月17日召開記者會之資料等語（見本院卷1第309頁），被告亦陳稱：「此種具民意調查外觀，且未具事實基礎之民意調查資料，正係選罷法第53條第1項所欲禁制之客體，其網站架設者之未來事件交易股份有限公司(下稱未來公司)，亦因針對103年地方公職選舉召開記者會所發布之預測當選機率，經被告分處該公司及其負責人新臺幣50萬元在案(證據11)，並另案繫屬貴院中。」
「自由時報被裁罰之案件目前在行政訴訟中，尚未開庭，另民眾日報已繳交罰款。」
等語（見本院卷1第248、358頁筆錄）。
可知，系爭報導內容係未來事件公司召開記者會，公布全台百里侯預測結果之民意調查，此觀系爭報導內容至明（見本院卷1第229頁），而被告以未來事件公司違反行為時公職選罷法第53條第1項規定，已裁處50萬元在案，有被告104年度處字第007號裁處書附卷可稽（見本院卷1第272頁）。
中國時報及訴外人自由時報、民眾日報均係「報導」民意調查，核原告中時公司所為報導行為與行為時公職選罷法第53條第1項規定之「發布」行為態樣不同，且與同條第2項立法目的亦復有別，非屬立法疏漏，基於處罰法定主義原則，原告中時公司「報導」民意調查，應無同條第1項之適用。
被告雖辯稱是依據本院89年度訴字第2392號判決（訴願補充答辯書附件10）理由欄第2點後段內容及最高行政法院92年度判字第466號判決意旨，民意調查發布公開，不論公開方式為何都是彙計公開云云。
惟查，該判決係於90年12月19日宣判(見本院卷2第62-68頁)，適用之總統選罷法係92年10月29日修正前之舊法，與修正後之現行總統選罷法及本件公職選罷法之規定均不相同，不能據為有利於被告之認定。
又自文義及體系解釋觀之，同一法條，相同的文字，應作相同的定義及解釋，被告辯稱公職選罷法第53條第1項之「發布」與第2項之「發布」定義並不相同，亦無可採。
從而，被告以原告中時公司違反公職選罷法第53條第1項規定，依同法第110條第5項及第6項規定，分別裁處原告中時公司及其代表人50萬元罰鍰，違反行政罰法第4條規定處罰法定主義，而有違法。
六、綜上所述，本院認原處分有違反處罰法定主義之違法，訴願決定未予糾正，均有未合。
原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
又本件為判斷之基礎已明，兩造間其餘攻擊防禦方法及提出證據，雖經審酌核與前開判斷結果無涉，爰不一一敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 5 月 18 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 林淑婷
法 官 林惠瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 106 年 5 月 18 日
書記官 蕭純純
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