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臺北高等行政法院判決
105年度訴字第172號
105年7月13日辯論終結
原 告 呂劉限妹
呂濬峰
呂坤安
呂坤明
呂牡丹
呂阿魚
呂秀淳
呂麗里
盧呂秀鳳
呂林碧霞
呂坤進
呂坤義
呂同海
呂鴛鴦
廖呂阿素
呂素香
呂先富
李進益
林李寶蓮
董呂寶珠
李阿真
吳李秀
張呂玉
廖紅紅
陳廖松
共 同
訴訟代理人 游朝義 律師
複代理人 葉泓志 律師
被 告 新北市中和區公所
代 表 人 諶錫輝（區長）住同上
訴訟代理人 林銘才
宋豐浚
許友義
上列當事人間耕地三七五租約事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告等之祖先呂欽鶯(即承租人)與地主蘇穀保(即出租人)於民國（下同）38年1月1日，就坐落於新北市○○區○○段○○○段00○00○00○00○號等4筆土地(現為中和區國道段636，636-1，648，650及704地號等5筆土地)訂有耕地三七五租約(租約字號：中灰字第015號，下稱系爭租約)，並依規定登記在案。
嗣因出、承租人雙方於61年12月31日租期屆滿後，均未依規定辦理續訂租約申請，經被告依「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」(下稱系爭工作手冊)為清查時，承租人與出租人均未於公告期限內(98年1月1日起至同年2月16日止)提出續訂租約申請，被告乃以98年3月16日北縣中民字第13665號函(原處分)通知出、承租人雙方，將逕為辦理租約註銷登記，並將登記結果公告30日(下稱系爭公告)後，經被告以98年5月1日中民字第0980025916號函(下稱98年5月1日函)報請臺北縣政府(現已改制為新北市政府)備查在案。
原告認原處分具有重大瑕疵，自始不生效力，並於104年12月30日寄發存證信函，請求被告確認系爭註銷登記處分是否無效，經被告於105年1月11日以新北中民字第1042097345號函覆認系爭註銷登記處分並無違法。
原告遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：被告註銷系爭租約登記之決定及公告，未按行政程序法規定依職權調查處分相對人呂欽鶯是否仍生存，即逕對已故之非自然人為郵務送達，顯不符合行政程序法第21條之規定，乃主張被告據此所為之註銷登記處分送達均不合法，具有重大明顯瑕疵，自始不生效力。
系爭租約因地主蘇穀保及其親屬於61年12月31日後並無表示反對續租之意思，且持續按期收租，依民法第451條及土地法第109條規定應轉變為不訂期限之租約，不得任意終止，故應不符合耕地三七五減租條例(下稱減租條例)第20條「耕地租約於租期屆滿時」之前提，故本件不得進入調解程序，即便得行調解、調處程序，惟其爭執之標的係私法關係，與本件原告爭執原處分合法性迥然不同，原告自有確認利益及權利保護必要性等情。
並聲明求為判決：確認原處分關於註銷系爭租約部分無效。
三、被告則以：本所辦理97年底租約期滿相關處理工作完全依照減租條例第5條、第19條、第20條、臺灣省耕地租約登記辦法第7條、第10條、行政程序法、內政部相關函釋、耕地三七五租約清理要點(下稱清理要點)及大法官釋字第128、422、580號解釋意旨及內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函頒系爭工作手冊等辦理。
針對部分出、承租人住址欠詳或送達處所不明的情形，被告除事先於97年11月19日以北縣中民字第59856號函請中和戶政事務所協查外，也針對無法送達之案件依行政程序法規定辦理公示送達，業已窮盡一切可能通知全體出、承租人。
依內政部93年9月1日台內地字第0930064740號函，租賃關係之有無，非以書面登記為準據，而應以事實認定，此為司法實務之見解(最高法院51年台上字第2629號判例)，本案原告前已向被告主張98年5月註銷租約登記後仍有耕作之事實，並於104年7月22日向本所提出回復續訂租約之申請，被告依規定通知出租人，惟出租人表示異議，被告將依減租條例第26條進行調解程序。
被告之作法完全依照相關法規之規定，並與內政部75年4月1日台內地字第395584號函之內容符合。
又現行租約管理相關法令及實務作業，租約管理機關並無承租人相關年齡資料，無法依職權進行調查；
且依現行「地政事務所審查三七五租約耕地出賣或出典案件與鄉(鎮、市、區)公所檢查聯繫作業要點」第4點規定，地政事務所就區公所所送之租約登記清查表清查之對象僅限於土地標示及出租人(土地所有權人、管理人及典權人)資料，並不包括承租人(佃農)資料，管理機關如何能取得承租人(佃農)之年齡資料。
另原告所述，呂欽鶯出生於清光緒年間，卒於56年，呂欽鶯先生死亡事實，原告知之甚詳、甚早，自應依新北市耕地租約登記辦法(下稱租約登記辦法)第6條第1項第6款規定，向被告辦理租約變更登記，原告等明知呂欽鶯先生已往生多年，未依規定辦理租約變更登記，卻要求未保管任何承租人年籍資料的管理機關職權進行調查，似有失衡平原則。
更何況租約登記辦法第6條第2項規定，並未將第1項第6款事由列為區公所應職權通知及職權登記之事項等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄記載之事實，為兩造所不爭執，且有系爭租約登記簿、原處分、被告98年5月1日函、臺北縣政府98年5月11日北府地籍字第0980357008號函等影本附卷可稽（見原處分卷第1-2、40-42、48-53頁)，洵堪認定。
經核兩造之爭點為：原告請求確認原處分關於註銷系爭租約部分無效，是否有理由?
五、本院之判斷：㈠按減租條例第5條規定：「耕地租佃期間，不得少於6年；
其原約定租期超過6年者，依其原約定。」
第6條第1項規定：「條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；
租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。」
第20條規定:「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」
又清理要點第7點規定：「(第1項)出租人、承租人依本要點第4、5、6點規定申請終止或續訂租約登記時，應於耕地租約期滿翌日起45日內為之。
(第2項)出租人、承租人於前項期間內，均未提出申請時，鄉(鎮、市、區)公所應逕為辦理租約註銷登記，將登記結果公告30日，並以書面通知出租人、承租人。」
第13點規定：「依本要點清理租約所為之公告地點如左：㈠土地所在地鄉(鎮、市、區)公所公告欄。
㈡土地所在地村、里辦公處公告欄。」
可知減租條例為保障佃權、避免出租人任意撤佃，故第20條規定出租人於租期屆滿時，除依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。
又依該條反面解釋，承租人不願繼續承租或放棄耕作權或同意交還者，出租人即得收回土地。
是無論承租人願繼續承租或出租人請求收回自耕，皆為意思表示之一種，於租期屆滿時，倘若承租人及出租人均無明確意思表示時，基於行政管理之需要，乃有清理要點第7點第2項之規定。
又內政部為健全耕地租約之管理，保障業佃雙方權益，乃於97年8月8日以台內地字第0970124366號函頒布系爭工作手冊，核其性質乃內政部為利其下級行政機關為減租條例規定之執行所為之行政規則，與減租條例規定意旨無違，應得予以適用。
依系爭工作手冊規定：「三、辦理範圍：……㈢民國97年底以前訂有耕地三七五租約，惟於租期屆滿時，承租人未依減租條例第20條及臺灣省耕地租約登記辦法第7條規定申請續訂租約，出租人亦未申請收回自耕，且耕地所在地之鄉(鎮、市、區○○○○○○○○00○0○0○○○○○○000000號函釋意旨辦理註銷租約登記者。」
「六、辦理程序及作業方法：……㈢審查：……⑴處理原則：……D.出、承租人於申請期間內，均未提出申請時，依照減租條例第20條：『耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。』
之意旨，鄉（鎮、市、區）公所應逕為辦理租約註銷登記，將登記結果公告30日，並以書面通知出、承租人（清理要點第7點第2項）。
……。」
㈡經查，系爭租約於61年12月31日租期屆滿後，出租人與承租人均未依規定申請終止或續訂租約登記，且土地所在地之新北市中和區公所亦未依內政部75年4月1日函釋意旨辦理註銷系爭租約登記，此為原告所不爭執，則依系爭工作手冊三、㈢之規定，系爭租約為系爭工作手冊辦理範圍之對象。
是依系爭工作手冊六、㈢⑴D.之規定，被告應逕為辦理租約註銷登記，並將登記結果公告於系爭耕地所在地之中和區公所公告欄及村、里辦公處公告欄，從而，被告以原處分辦理系爭租約註銷登記，並將登記結果公告30日，洵屬有據。
又原處分係被告依清理要點及系爭工作手冊規定之處理原則，就清查該區公所97年底以前登記有案之耕地三七五租約，惟於租期屆滿時，出租人、承租人未於規定期間內，申請終止租約或續訂租約者，逕為辦理註銷該等耕地三七五租約登記，並將登記結果公告30日，故原處分之規制對象，除該等耕地三七五租約書面登記之出租人、承租人外，亦包括渠等之繼承人或耕地租約之繼受人等人，應屬一般處分性質，依行政程序法第110條第2項規定：「一般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起發生效力。
但處分另訂不同日期者，從其規定。」
上開註銷登記處分經公告後，即對外發生法律效果。
本件原告就原處分內容業經公告之事實，並不爭執(見本院卷第152頁)，且有被告之系爭公告(稿)在卷可稽(見原處分卷第40頁)是以，原處分既已公告，依法即發生效力。
原告以被告註銷系爭租約登記之決定及公告，未依職權調查承租人呂欽鶯是否仍生存，即逕對已故之非自然人為郵務送達，以其送達不合法而主張原處分無效，自非可採。
㈢次按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。
二、應以證書方式作成而未給予證書者。
三、內容對任何人均屬不能實現者。
四、所要求或許可之行為構成犯罪者。
五、內容違背公共秩序、善良風俗者。
六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。
七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」
為行政程序法第111條所明定。
此一規定行政處分之無效原因，係採重大明顯瑕疵說，第1至6款為重大明顯瑕疵之例示，第7款則為重大明顯之概括規定。
所謂「重大明顯」之瑕疵，係指其瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。
如果其瑕疵非重大，或非明顯，即難指該行政處分為無效（最高行政法院95年度裁字第1444號裁定意旨參照）。
查本件被告所為註銷系爭租約之處分，係依系爭工作手冊之規定作成，業如前述，形式上符合清理要點第7點第2項之規定，其外觀並無任何人一望即知之重大明顯瑕疵存在。
縱有如原告所指摘原處分不符合行政程序法第21條之規定，且其註銷登記處分之送達均不合法之事由存在，充其量亦係行政處分是否違法、得否撤銷之問題，客觀上尚難認註銷系爭租約登記處分具有使人一望即知之重大明顯之瑕疵，是以原告主張之事由，不合於行政程序法第111條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定。
原告主張原處分關於註銷系爭租約部分應屬無效云云，尚不足採，應予駁回。
㈣又查，系爭租約縱經被告逕為辦理租約註銷登記，但「耕地三七五減租條例第6條第1項載『本條例施行後耕地租約應一律以書面為之，租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記』云云，係為保護佃農及謀舉證上便利而設，非謂凡租約之訂立、變更、終止或換訂，須經登記，始能生效。」
最高法院51年台上字第2629號判例著有明文，是租賃關係之有無，並非以書面登記為準據，而應以事實認定，故內政部75年4月1日台內地字第395584號函(下稱75年4月1日函)略以：「……。
承租人於區公所逕為辦理租約註銷登記經公告期滿確定後始提出續訂登記，如經區公所查明租約土地確有繼續耕作之事實，並經該所再依照耕地三七五租約清理要點第3點規定通知出租人，未於接到通知後10日（註：為配合臺灣省耕地租約登記辦法，本項規定已修正為「20日」。
）內提出相反意見者，擬由區公所本於行政權逕為更正，准其續訂租約，以資便民；
如出租人提出相反意見，則依耕地三七五減租條例第26條規定辦理。
至於經區公所查明已無耕作事實者，應不予受理。」
其目的即在保障確有耕作事實之承租人，以保障確有耕作事實承租人之權益。
本件原告已於104年7月22日向被告提出回復續訂租約之申請，被告依規定通知出租人，惟出租人表示異議，被告依減租條例第26條進行調解程序，此有被告105年4月27日新北中民字第1052058053號函可稽(見證物外放)，可認如原告確有耕作事實，則被告所為對系爭租約註銷登記之處分，對原告之權益並不生影響，併此敘明。
六、綜上所述，原告所訴均不可採，被告所為系爭租約註銷登記之處分，於法並無違誤，原告訴請確認此部分原處分為無效，為無理由，應予駁回。
又本件事證已臻明確，兩造其餘之主張及陳述，與本件判決結果不生影響，毋庸一一審酌論究，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 8 月 3 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 侯志融
法 官 陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 105 年 8 月 11 日
書記官 李依穎
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