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臺北高等行政法院判決
105年度訴字第31號
105年4月14日辯論終結
原 告 張信義
張明陽
張春長
共 同
訴訟代理人 葛睿驎 律師
被 告 新北市淡水區公所
代 表 人 巫宗仁（區長）
訴訟代理人 盧枝永
陳文章
參 加 人 李文德（即祭祀公業李協勝公管理人）
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣坐落於新北市淡水區水梘頭段瓦坑小段35、35-1、37、37-1、46、46-1、48-1、48-2及同段鄒厝崙小段5、5-1、16、18、18-1地號土地（下稱系爭耕地），登記為祭祀公業李協勝公所有，原由訴外人李磬鐘（祭祀公業李協勝公之原管理人）出租予原告等之被繼承人張紅英（下稱系爭租約），並依據耕地三七五減租條例（下稱減租條例）於民國44年間辦理耕地租約登記（淡鎮源字第13號，下稱系爭租約登記）。
嗣原告等以參加人即祭祀公業李協盛公之現任管理人為被告，向臺灣士林地方法院（下稱士林地院）起訴確認與祭祀公業李協盛公間就系爭耕地有耕地租賃關係存在，並聲明求為判決參加人協同辦理續訂租約登記，經士林地院以94年度訴字第119號民事判決（下稱一審判決）判決原告等勝訴，參加人不服，提起上訴，案經臺灣高等法院（下稱高院）以原告等於系爭耕地部分未自任耕作，而認系爭租約全部無效，以95年度上字第585號民事判決（下稱二審判決）廢棄一審判決，而改判決駁回原告等在第一審之訴，該高院二審判決已於96年1月9日確定。
嗣參加人於96年9月4日向被告申請註銷系爭登記，惟被告以二審判決主文為「原判決廢棄」，無法認定系爭租約無效，而以96年10月3日北縣淡民字第0000000000號函（前處分）駁回參加人之申請。
參加人復於104年7月7日向被告申請註銷系爭登記，經被告以104年7月8日新北淡民字第1042114251號函（下稱原處分）核定，原告等不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠按行政程序法第117條規定，除撤銷對公益有重大危害者外，苟受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益之情形，則違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關即不得依職權為全部或一部之撤銷。
本件原告等信賴前處分否准參加人註銷系爭租約申請之行政處分，且無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形。
又原告等因此認為系爭租約繼續存在，故持續投入資金及心力在系爭耕地上耕作迄今。
原告等均屆高齡，50多年來皆仰賴系爭耕地耕種維生，參加人亦每年均前往收租，並出具小租穀交付證書予原告等，原告等信賴系爭租約存在，專注於農耕，而除此之外別無謀生技能。
倘無法繼續於系爭耕地上耕種，勢必失其經濟來源，生活將陷於困頓。
參減租條例第19條意旨，參加人即出租人為祭祀公業，無法自任耕作，且出租人若收回耕地，原告即承租人將失其家庭生活依據等情，當可知原告等人信賴前處分之信賴利益極大。
又系爭租約係民事契約，對公益並無重大影響，故幾無所欲維護之公益可言，故依行政程序法第117條第2款規定，被告自不得撤銷前處分，灼然至明。
㈡又被告前處分書否准參加人申請註銷系爭租約一事確定在案，參加人竟以同一事由再次提出申請，除符合法律明定事由外，基於禁反言原則，被告自應受前次否准處分之拘束，不得另為相反之決定。
本件依行政程序法第117條第2款，非屬被告於法定救濟期間經過後得依職權撤銷之行政處分，故被告以原處分核准本次申請，與前開業已確定之否准處分自我矛盾，即屬違法，自應予撤銷無訛。
㈢再按102年5月22日修正前行政程序法第131條第1項規定「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。」
，嗣行政程序法131條第1項雖修正為「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因五年間不行使而消滅；
於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因十年間不行使而消滅。」
，惟據法務部102年08月02日法律字第00000000000號函有關102年5月22日修正公布之行政程序法第131條規定之適用疑義函釋，內容略為：「...人民對行政機關之公法上請求權，於102年5月23日（含該日）以前發生，且其時效並於102年5月23日（含該日）以前已完成者，因新法未有溯及適用之明文，基於法律不溯既往原則，其已消滅之公法上請求權不受影響...」。
本件參加人雖於96年10月3日經被告駁回註銷系爭租約，但未進行後續之救濟途徑後即置之不理，顯見其得要求被告為註銷系爭租約之登記仍係屬不行使已發生且可得行使之公法上請求權，故其公法上之請求權已於102年5月23日前時效完成而消滅至明。
職是，被告於104年7月7日收受參加人單獨申請註銷系爭租約登記之申請書時，即應以公法上請求權已消滅而不受理，方屬妥適等情。
並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠參加人檢具二審判決書等文件，向被告單獨申請租約註銷登記，經被告審查該判決為確定判決，依民事訴訟法第400條第1項對訴訟標的及當事人具既判力，是原告與參加人間就系爭土地並無租賃關係存在，爰被告以參加人符合新北市耕地租約登記辦法（下稱登記辦法）第3條第1項第1款「經判決確定」逕行登記之事由，核定系爭租約註銷登記，於法並無違誤。
另按最高法院46年台上字第57號判例、73年度台上字第112號及92年度台上字第2494號判決意旨，系爭租約經法院判決無效後，原告主張仍繼續繳租並於系爭土地上耕作，租賃關係應予存續，顯無理由。
㈡次按內政部69年5月24日台內地字第00000號函略以：「行政機關對原登記之租約，其租賃事實已不存在或情況已有變更或已另生法律效果者，依實地確切調查之結果，得予以註銷登記或更正登記。」
，且減租條例旨在保障佃農，使耕地承租人得有計畫從事農業生產及耕地改良，以提高農地生產力增加生產，提高所得，進而安定耕地承租人之生活；
惟對已無耕地租賃事實之租約，應不在該條例保障之列。
再按最高法院51年台上字第2629號判例意旨，租約之登記僅為保護佃農及謀舉證上便利而設，非謂凡租約之訂立、變更、終止或換訂，須經登記，始能生效；
是行政機關對原登記之租約，其租賃事實已不存在或情況已有變更或已另生法律效果者，依實地確切調查之結果，予以註銷登記或更正登記，係為行政管理上必要之行為，對其私法上權利義務關係，並不生效力。
本件參加人向被告申請租約註銷登記，按減租條例第6條規定及51年台上字第2629號判例意旨，耕地租約登記僅為推定效力，非以書面登記為準據，足見租約雙方當事人申請登記並無時效之限制。
縱登記辦法第2條訂有應於原因發生日起30日內申請登記之規定，然該期限僅為訓示規定，不因未於期限內申請登記即生失權效果（臺中高等行政法院98年度訴字第450號判決參照），準此原告認參加人因公法請求權時效消滅而不得再申請租約註銷登記，此為增加法律所無之限制，洵屬無據。
又按法務部95年12月6日法律字第0000000000號函之意旨，僅公法上財產請求權始適用消滅時效，然參加人僅以法院判決確定之事由向被告請求租約註銷登記，並非請求被告為金錢給付，此舉與公法上財產請求權有別，即無消滅時效之適用。
㈢被告雖以前處分駁回出租人之申請，惟系爭租約業經二審判決確定租賃關係不存在，該處分自屬具有行政程序法第111條所列「對任何人均屬不能實現」及「其他具有重大明顯之瑕疵者」之情形，要難謂為有效之行政處分，且出租人亦於97年間再次提起士林地院97年度訴字第200號民事確認訴訟，原告於該訴訟委託律師為訴訟代理人，更無理由可主張不知系爭租約已不存在，自無從主張其有信賴利益存在。
㈣末又所謂禁反言原則，為英美法系國家之一般契約理論，其基本內涵係指言行一致，不得出爾反爾，惟並非行政機關所為之行政處分均有禁反言原則之適用，此觀行政程序法第111條、第117條及第123條之規定自明。
又按憲法之「平等原則」，乃要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，即要求相同之事物為相同之處理（但二事務是否相同，係由法規範之觀點決定之），此「禁止差別待遇原則」，行政程序法第6條亦定有明文，惟此行政自我拘束原則，亦應建立在合法有效之行政處分，從而上開被告96年之行政處分核屬重大明顯瑕疵及對任何人均不能實現，且就系爭租約之私法關係亦未發生任何效力，被告自得依行政程序法第113條第1項規定依職權確認前處分自始當然無效，核與禁反言原則無涉。
又縱使參加人未申請租約註銷登記，被告亦得依內政部69年5月24日台內地字第00000號函之意旨將系爭租約予以註銷，此為行政上管理之必要行為等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人則以：㈠系爭租約自96年1月9日經高院二審判決租約無效，並於96年8月1日發給確定證明日起，因雙方已無租約存在，故參加人自96年度起迄今從未收取原告任何租金，與原告稱系爭耕地所有權人祭祀公業李協勝公亦按期收取乙節不符，否則原告等也無須自97年起，每年向士林地院辦理租金提存手續。
㈡原告稱其等信賴前處分書、並因此認系爭租約繼續存在乙節與事實不符，因原告等自知原訂租約已經判決無效在案，否則原告等也不會於97年4月2日委託萬國法律事務所，提出分割條件遠低於三七五租約應有權利的提案書，向參加人提出和解要求。
㈢原告又稱其等信賴系爭租約存在，專注於農耕，而除此之外別無謀生技能乙節也與事實不符。
系爭租約土地上原告除種植少部分時蔬供自己食用外，並未提出農作物之產銷履歷為證，況系爭租約土地上大部分種植茶花等觀賞型植物為主，無法像水稻或溫室蔬菜一樣能夠年年有收成，故其等所稱勢必失其經濟來源，生活將陷於困頓等語亦言過其實；
其次原告佔用參加人所有與系爭耕地同段33-5地號土地上開設早餐店近40年，以對面水源國小師生及搭車民眾為銷售對象收入頗豐，又佔用參加人所有與系爭耕地同段34-1地號土地，違法搭蓋鐵皮屋出租供水源里辦公室使用，因此收入頗豐生活無虞。
且原告家族成員當選里長，對於註銷租約將「勢必失其經濟來源，生活將陷於困頓」之說，顯係一派胡言。
況系爭租約經判決無效定讞9年，原告等是否因租約註銷，導致「勢必失其經濟來源，生活將陷於困頓」，也應自謀生路，與他人無涉。
㈣參加人於96年10月3日收受被告前處分後，雖未於期限內提出訴願及行政訴訟等救濟程序，但並非無所作為，反而依據被告駁回理由，於97年1月29日提出「請求確認耕地三七五租約無效」訴訟，然而與民事訴訟法第400條第1項規定未合，遭士林地院於97年4月23日以97年度訴字第200號民事裁定逕予駁回。
至此，系爭租約，無論行政機關程序上是否註銷，原告與參加人之間就系爭土地並無簽訂任何租約，也無收受任何租金，實體上系爭租約確屬無效至明。
㈤原告僅檢附對自己有利的照片為證，向鈞院謊稱系爭耕地上有耕種之事實，即便系爭租約土地部分面積真有耕作，也證明無權佔用之實，參加人將另案提起「拆屋還地」之訴，在此不贅述。
惟系爭租約土地上，有二審判決據以認定租約無效之違章建物仍存在於系爭耕地上，亦即原告違反減租條例第16條前段「未自任耕作」之事實，自耕地租佃爭議之日起，至判決租約無效確定之日止，迄今仍違反減租條例之規定無訛。
試問原告有何立場主張原訂租約仍然有效而反對行政機關之合法處分？因無論本件訴訟結果為何，都不會影響系爭租約已經判決無效之事實，就算行政機關以事實認定，原告等仍然會因違反減租條例第16條前段未自任耕作之規定，而判定租約無效。
故被告依據本件參加人所提法院判決文件，辦理租約註銷所為之行政處分，依法有據，並無不合。
㈥另據內政部93年3月10日台內地字第0000000000號函內容二第（三）款「承租人於承租耕地從事非農業使用，如違法建築房屋或堆放廢棄物等」，無論係耕地之全部或一部，均屬「未自任耕作」，因此被告除了得依據參加人所提法院判決文件辦理租約註銷外，也能依據上開規定，審視系爭租約土地實際使用情形，做出事實之認定，因此系爭租約無論現場事實認定或依據法院判決文件所為之註銷耕地三七五租約行政處分，並無不合且依法有據等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄之事實，有系爭「淡鎮源字第13號」耕地租約書、耕地租約登記簿、「淡鎮源字第13號」租約註銷登記申請書全卷、士林地院一審判決、高院二審判決、原處分、前處分（即臺北縣淡水鎮公所96年10月3日北縣淡民字第0960032771號函）、訴願決定書等件，附卷可稽，堪予認定。
爰就被告以原處分核定參加人單獨申請註銷系爭耕地租約登記，是否適法有據？判斷如下。
六、本院之判斷：㈠按減租條例第6條第1項規定：「本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；
租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。」
同條例第16條第1項、第2項規定：「承租人應自任耕作，並不得將耕地全部或一部轉租於他人。
承租人違反前項規定時，原訂租約無效，得由出租人收回自行耕種或另行出租。」
。
㈡次按減租條例第26條規定：「出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解；
調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處；
不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法機關，司法機關應即迅予處理，並免收裁判費用。
前項爭議案件非經調解、調處，不得起訴；
……」又最高行政法院55年判字第49號判例：「耕地之租賃純屬私權關係，出租人與承租人間如因租佃發生異議，依耕地三七五減租條例第26條之規定，經調解調處不成立者，固應移送司法機關處理，但已調處成立時，則私權爭執，即告解決，自無移送司法機關審理或繼續予以調處之餘地。
租佃爭議，既屬私權爭執，各級耕地租佃委員會之調解調處，亦非行政處分，……原告對之，應無提起行政爭訟之餘地。
……」可見減租條例第26條所謂出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議，本質上屬私權爭執，惟提起民事訴訟前，須經調解及調處程序。
㈢新北市為辦理新北市耕地租約登記事項，依耕地三七五減租條例授權訂定新北市耕地租約登記辦法，該辦法第2條規定：「耕地租約之訂立、續訂、變更、終止、換訂、註銷或更正，除本辦法另有規定外，應於登記原因發生之日起30日內，由出租人與承租人會同向耕地所在地區公所（以下簡稱區公所）申請登記。
但出租人或承租人不會同申請時，得由一方敘明理由，檢附有關證明文件，單獨申請登記。」
同辦法第3條規定：「（第1項）區公所受理前條但書之單獨申請登記時，除有下列情事之一者，得逕行登記外，應通知他方於收受通知之日起10日內提出書面意見，逾期未提出者，視為同意：一、經判決確定。
……。
（第2項）前項收受通知之他方提出異議，且其異議屬耕地租佃爭議者，依本條例第26條規定處理。」
同辦法第10條第1項第1款規定：「有下列情形之一者，應為耕地租約註銷登記：一、承租人違反本條例第16條規定，不自任耕作或將耕地全部或一部轉租他人。」
同辦法第11條第1款規定：「申請耕地租約註銷登記，除提出申請書2份及原耕地租約正本外，應檢具下列文件：一、依前條第1款申請登記者，應提出承租人不自任耕作或轉租之證明文件1份。」
。
㈣查原告就與參加人間因減租條例所定耕地租賃契約是否存在發生爭執，即屬因耕地租佃而生之爭議，先後經改制前臺北縣石門鄉公所耕地租佃委員會、臺北縣政府耕地租佃委員會調解、調處不成，而由臺北縣政府依減租條例第26條規定，移送士林地院審理。
原告乃以參加人為被告，向士林地院起訴請求確認系爭租約關係存在，雖經士林地院判決確認原告與參加人間耕地租賃關係存在，惟參加人不服，提起上訴，案經高等法院認定系爭耕地部分有未自任耕作而認系爭租約全部無效，而士林地院所為原判決廢棄，並駁回原告在第一審之訴，該高院二審判決因不得上訴而確定，此有一審及二審判決書、士林地院判決確定證明書在卷可稽。
是原告與參加人間之耕地租賃關係因租約無效而耕地租賃關係不存在。
從而被告依參加人之申請核定系爭租約註銷登記，合於前開規定，即無違誤。
㈤雖原告主張其信賴前處分（即被告否准相對人註銷系爭租約申請），且無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，其信賴應受保護等語。
按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；
其上級機關，亦得為之。
但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。
二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」
行政程序法第117條定有明文。
查行政程序法第117條但書所列第2款規定，除受處分人無信賴不值得保護之情形外，尚以授益處分為適用對象，如非授益處分，則不適用之。
查前處分內容如下：「主旨：有關台端單方申辦『淡鎮源字第13號』耕地三七五租約無效登記乙案，復如說明段，……說明：一、復台端96年9月4日申請書辦理。
二、本案臺灣高等法院95年度上字第585號民事判決主文『原判決廢棄』，本所歉難據以認定『淡鎮源字第13號』耕地三七五租約無效。
……」係駁回參加人之單方申辦系爭租約無效登記，尚非授與利益之授益處分，顯不符合信賴保護原則之要件；
且參加人於遭前處分否准後，於97年1月29日再向士林地院提起確認系爭租約無效之訴，案經士林地院以97年度訴字第200號裁定駁回參加人之訴（本院卷第108頁），理由略以：「被告（即本案之原告）所提上開訴訟經臺灣高等法院於96年1月9日以95年度上字第585號判決駁回其訴確定，原告（即本案之參加人）嗣仍就同一法律關係提起本件之訴，依民事訴訟法400條第1項規定，於法未合，應逕予駁回。」
原告於該訴訟委託律師為訴訟代理人，原告難謂不知系爭租約已不存在，是以縱有信賴亦不值得保護。
綜上，原告主張適用信賴保護原則，委不足採。
㈥原告又以被告曾以前處分否准參加人申請註銷系爭租約登記，前處分已告確定，被告就參加人之重新申請以原處分核定，違反禁反言原則云云。
按行政機關就單一事實先後為2處分時，自係以後處分撤銷前處分，此乃當然結果，有最高行政法院98年度判字第149號判決可資參照。
查原告與參加人間系爭耕地租約因原告有未自任耕作之情形，違反耕地三七五減租條例第16條第1項及第2項之規定而無效，並經民事法院判決確定，已如前述。
被告所為前處分駁回參加人於96年9月4日之申請註銷系爭租約登記，容有違誤。
被告以原處分核定參加人單獨申請註銷系爭租約登記，自係以系爭原處分撤銷前處分，核無不合，難謂違反禁反言原則。
㈦原告再以參加人於96年10月3日經前處分駁回註銷系爭租約，但未進行後續之救濟途徑，依102年5月22日修正前行政程序法第131條第1項規定，公法上之請求權因5年屆滿不行使，時效完成而消滅，職是，被告就參加人於104年7月7日單獨申請註銷系爭租約登記之申請書，應以公法上請求權已消滅而不受理云云。
查原告與參加人間耕地租賃關係不存在之租佃爭議，經高等法院判決確定，確認渠等之間耕地租賃關係不存在，惟參加人申請辦理註銷登記卻遭被告以前處分否准，參加人遂於97年1月29日再向士林地院提起確認系爭租約無效之訴，經法院以參加人就同一法律關係起訴，欠缺訴訟要件而裁定駁回，已如前述，是原告所稱參加人未進行後續之救濟途徑，顯非事實。
次按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。」
、「公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」
為修正前行政程序法第131條第1項、第2項所明定。
而所謂「公法上請求權」，係指權利義務主體相互間，基於公法上法律關係，一方向他方請求為特定給付之權利，人民之此項公法上請求權，係指人民依法規或一般行政原則，可以請求行政機關對其為有利給付之特定行為之主觀公權利。
本件乃參加人於法院確認耕地租約關係不存在之判決確定後，依前揭規定申請被告作成註銷系爭耕地租約之處分，揆諸前開說明，即非屬行政程序法第131條第1項所定之公法上請求權，自無該條有關時效規定之適用。
從而，原告主張不足採信。
八、綜上所述，原告所訴均非可採，被告以原處分核准參加人單獨申請系爭租約註銷登記，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述及舉證，不影響於本件判決結果，爰不一一論列，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 4 月 28 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 蕭 忠 仁
法 官 林 妙 黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 105 年 4 月 28 日
書記官 劉 育 伶
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