臺北高等行政法院行政-TPBA,105,訴,508,20180111,1

臺北高等行政法院判決
105年度訴字第508號
106年12月21日辯論終結
原 告 新北市政府
代 表 人 朱立倫（市長）
訴訟代理人 鄭景汎
陳怡如
許力倫
被 告 洪董淑英（即洪耀堂之承受訴訟人）
洪志雄（即洪耀堂之承受訴訟人）
洪珍娜（即洪耀堂之承受訴訟人）
洪羅絲（即洪耀堂之承受訴訟人）
洪肇國（即洪耀堂之承受訴訟人）
洪千惠（即洪耀堂之承受訴訟人）
上列當事人間返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、被告洪耀堂於本件訴訟程序進行中死亡，茲據原告具狀聲明由其繼承人洪董淑英、洪志雄、洪珍娜、洪羅絲、洪肇國、洪千惠6人承受訴訟，核無不合；

又被告洪董淑英、洪志雄、洪羅絲、洪肇國、洪千惠5人業經合法通知，惟其未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列之情事，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。

二、事實概要：緣內政部民國100年8月16日內授中辦地字第1000725290號函准予辦理臺北港特定區區段徵收（下稱系爭徵收案），嗣後原告以100年8月18日北府地區字第10011154151號公告徵收新北市○○區○○○○段○○○○小段4-3地號等980筆土地，公告期間至100年9月22日止，並於100年8月23日至9月22日期間受理抵價地申請作業。

被繼承人洪耀堂（105年8月18日死亡）於100年9月15日依土地徵收條例第40條第1項規定就其被徵收前所有○○區○○○○段○小段156地號等26筆土地向原告提出申領抵價地申請，該抵價地申請書中載明「申請人所有附件所列土地如經發現地下掩埋廢棄物，申請人本人願付清運責任。」

原告乃於100年11月21日核定發給抵價地在案。

嗣臺北港特定區區段徵收開發工程於101年5月1日起陸續開工，於101年9月20日起進場鑿除地坪時，即發現部分土地地底下有大量營建廢棄物及垃圾回填，爰於102年1月9日邀集新北市政府環保局及包含被繼承人洪耀堂在內之原土地所有人辦理現場會勘，確認所在地號及範圍情況。

因現場已全面開挖，基於安全考量及為免影響工進，原告乃請施工廠商代為清除、處理。

嗣後該工程於104年5月辦竣工程部分結算事宜，其相關廢棄物及垃圾清除（含集中、運棄、處理）所衍生之費用經工程案監造單位及專案管理機關核算，被繼承人洪耀堂所有○○區○○○○段○小段156、156-1及157地號土地（下稱系爭土地）應負擔清運費用為新臺幣（下同）958 萬7,046 元。

原告遂於104 年7 月27日以新北府地區字第1041378815號函請被繼承人洪耀堂償還原告代為清理廢棄物之費用，惟迄今仍未獲償，遂提起本件訴訟。

三、原告主張略以：（一）系爭徵收案於徵收前依內政部98年1月13日內授中辦地字第0980723590號函示，就範圍內土地進行勘查，惟營建廢棄物及垃圾多埋於建築物地坪下，難以從地表現況得知，需至徵收後建築物拆除及工程施工鑿開地坪始知地下情形。

而被繼承人洪耀堂長時間管領系爭土地，對系爭土地之範圍及狀況應當知之甚詳，內政部係考量上開因素於「區段徵收作業手冊」之抵價地申請書參考範例中載明「申請人○○○所有土地（詳如附表），列入○○區段徵收範圍內，茲依據土地徵收條例第40條暨土地徵收條例施行細則第44條規定檢附下列證件，申請發給抵價地，請准予核定發給，……申請人所有附件所列土地如經發現地下掩埋廢棄物，申請人本人願負清運責任。」

被繼承人洪耀堂於100年9月15日填具申請書向原告提出申請，且申請書「申請人○○○」欄位係由其自行簽名，並於申請金額欄位上加列簽名，表示同意整份抵價地申請書內容，即包含上開文字內容。

故原告請其負擔系爭土地營建廢棄物及垃圾之清運費用，並非基於其依土地徵收條例第40條第1項領回抵價地行為，而是依據其於抵價地申請書上簽名承諾之內容，核屬行政契約。

現「發現地下掩埋廢棄物」之條件既已成就，被繼承人洪耀堂自有依上開契約內容負責清運系爭土地地下掩埋之廢棄物及負擔該清運費用之義務。

現因原告代為清除並負擔清除費用，使其免除負擔上開營建廢棄物及垃圾清運費用而受有利益，原告因額外增加廢棄物清除費用支出而受有損害，故其無法律上原因受有利益，致原告受有損害，顯有不當得利之實。

又縱該段文字未就細節詳加規定，惟探求契約之真意，「清運責任」應非單指「清理」廢棄物之行為，應可包含負擔原告代為清運所付出之成本，故原告先清運後要求被繼承人洪耀堂負擔清運費用與上開文字並無不符，被繼承人洪耀堂據以認定原告逕行清運時需盡告知之義務，既與原約定內容未符，亦有違契約當事人雙方意思表示之虞。

（二）原告於補償費發給完竣或核定發給抵價地之相關區段徵收程序完備後，始進場施作區段徵收工程，並於工程施作鑿開地坪，始能得知各宗土地地下是否掩埋廢棄物，此時被徵收土地之所有人已移轉至原告，被繼承人洪耀堂已非系爭土地所有人、使用人及管理人，縣（市）政府主管機關已無法按廢棄物清理法規定命其限期清除。

而其對系爭土地之故意行為或怠於管理土地之不作為，遭致系爭土地地下被掩埋大量營建廢棄物及垃圾，被繼承人洪耀堂對系爭土地之管理顯有重大過失。

倘因原告強制徵收系爭土地，由原告代為清運，並將該清運所花費成本，轉嫁社會大眾，由行政機關及全國納稅義務人負擔，顯未符公平原則。

原告於本案工程施作發現系爭土地及周邊土地下有大量營建廢棄物及垃圾回填，遂於102年1月9日邀集新北市政府環保局及被繼承人洪耀堂等土地所有權人辦理現場會勘，該次會勘新北市政府環保局表示：「對於廢棄物清理之處分係以汙染行為人為優先，如查無行為人之行為責任，土地完成徵收後，如開發過程才發現廢棄物，仍會要求土地使用人、管理人及所有人（開發機關）清理，但貴局可依民法及其相關規定進行向原地主求償。

（另各地號廢棄物種類、數量建議貴局詳細調查並保全相關證據）」，故原告基於發現廢棄物當時已為系爭土地所有人、使用人及管理人，及為利工區管理及安全考量，爰請本案工程廠商先行代為清除、處理，並依新北市政府環保局前開意見，詳細調查並保全相關證據後，將廢棄物清理、改善及衍生之必要費用提送原告，以利分算向被告等原土地所有權人請求償還。

（三）又上開會勘紀錄結論即載明「一、……為免影響工進，請專案管理機關及監造單位督責彥韋營造代為清理，並於過程中全程攝影存證。

……三、上皆清理、改善及衍生之必要費用，請專案管理機關及監造單位督責彥韋營造於工程施作完竣後提送本局，併同本案航照圖及原土地所有權人資料，以利分算廢棄物清理衍生費用。」

被繼承人洪耀堂於收迄紀錄後至原告請其繳納代為清運費用前，均未表達異議；

另因當時工程業已全面推展，工區已全面封閉且道路下方皆開挖達數公尺，基於安全，民眾勢必無法進入現場，為避免影響工程進行及人員安全，原告遂請專案管理機關及監造單位督責承攬廠商代為清除，其清理、改善及衍生之必要費用係由專案管理機關內政部土地重劃工程處按政府採購法程序經工程變更設計訪查市場價格及議定其單價，續以實際過磅清運單資料加總而得，縱原告未限期請被繼承人洪耀堂自行清運，亦無礙後續請求權之行使。

（四）原告基於工區管理及安全考量，逕行請廠商清運廢棄物之行為，並非原告以被繼承人洪耀堂本人名義所為行為，與民法第103條規定，代理人於代理權限內，以本人名義所為之意思表示，直接對本人發生效力之意義不同。

又原告逕行請廠商清運系爭土地下廢棄物及負擔該清運費用，係為利工區管理及安全考量而先行支付廢棄物清運費用，與民法第180條規定，因履行道德上義務、債務清償或因不法原因而為費用給付，不得請求返還之情形不同，故原告自得依據被繼承人洪耀堂於抵價地申請書簽名承諾之行政契約內容，以其有公法上不當得利之行為向其請求償還系爭土地下廢棄物清運費用。

至有關廢棄物清運費用計算基準及依據，其說明詳參行政訴訟補充理由（三）狀，被繼承人洪耀堂所應負擔廢棄物清運費用為958萬7,046元。

（五）綜上，被繼承人洪耀堂既為系爭土地之所有權人，應善盡管理土地之義務，因徵收埋有廢棄物之土地造成原告須與行為人負連帶清償責任，在行為或責任人不明或並拒為清償之情形下，因清運相關系爭土地廢棄物及垃圾（含集中、運棄、處理）所花費之成本，進而轉嫁於社會大眾，由行政機關及全國納稅義務人共同負擔，將徒使實際行為人坐享不法利得，而失公允，故本案當有向原土地所有權人求償清運費用之必要，爰依民法第179條及行政訴訟法第8條第1項規定，提起本件行政訴訟。

並聲明求為判決：⑴被告等6人應於繼承被繼承人洪耀堂遺產範圍內，連帶給付原告958萬7,046元整及自起訴狀繕本送達被繼承人洪耀堂翌日起至清償日止按年息百分之5計算之利息。

⑵訴訟費用由被告等6人連帶負擔。

四、被告則以：（一）被繼承人洪耀堂申請發給抵價地，係依原告所制作統一格式申請表格所為之申請，該申請表格共有三欄位。

被繼承人洪耀堂僅依土地徵收條例第40條第1項規定之「證明文件」欄位，填寫所檢具各種證明文件及數量，並蓋章。

以及依同法條第2項規定「應領補償地價金額」欄位，填寫金額，並簽名蓋章。

被繼承人洪耀堂並未就原告所寫之非法定申請要件之文字內容欄位簽名或蓋章，並無同意原告之請求內容，即無原告所稱之事實存在。

原告雖將土地徵收條例第40條第1項、第2項規定之申請及其自行加載之文字內容，合併為一書面之申請表格，惟各自獨立。

原告自行於申請書內加註：「申請人所列土地如經發現地下廢棄物，申請人本人願負清運責任」，並要求被繼承人洪耀堂蓋章，查土地徵收條例並無此項規定，被繼承人洪耀堂不同意，故未蓋章於此，惟原告稱倘若被繼承人洪耀堂不就其所訂之內容蓋章就不予核准其申請，且距抵價地申請終止日剩沒幾天了，故原告亦稱知道被繼承人洪耀堂不同意增加法律所無之規定，惟申請程序還是要蓋章，是以，被繼承人洪耀堂蓋在申領配售地之欄位內，並非表示同意其上擅自加記的那一欄（該那部分並未蓋章），亦為原告所明知道的事實。

原告以公權力強制被繼承人洪耀堂蓋章焉能視為有效？（二）原告受臺灣港務股份有限公司基隆港務分公司委託，查估○○海水浴場停止營業損失及地上施設破壞地下設備損毀補金事項，明知基隆港務分公司未承租○○海水浴場土地，霸占使用系爭土地，興建廠房生產碎石砂石、混合水泥廠房，混礙土、砂石、土方運輸車場辦公廳等，及於新北市○○區○○○段○小段148地號興建辦公室、員工房舍等，建港工程完成後，將上項所有營建事業房屋廠房拆除，並將營建事業廢棄物集中掩埋於系爭土地，為此原告應邀約基隆港務分公司參與會勘，證明廢棄物之遺留，明確是基隆港務分公司所產生造成，為不爭之事實。

系爭土地所發現之廢棄物，被繼承人洪耀堂既非廢棄物之污染行為人，亦非系爭土地之所有人、使用人及管理人，主管機關並無處分被繼承人洪耀堂應負清理之責任，亦為兩造所不爭之事實。

（三）原告強制徵收被繼承人洪耀堂之系爭土地，於100年11月21日核定抵價地申請前，被繼承人洪耀堂對系爭土地有義務及權利，而100年11月21日之後，對系爭土地之權利及義務即終止。

而被繼承人洪耀堂非廢棄物之污染者，亦已非系爭土地之所有人，管理人或使用人，雖事前環保單位未曾告發被繼承人洪耀堂，然事後（100年11月21日）系爭土地之權利義務已歸屬於新北市政府地政局，其不作為未盡善良管理人之責，不可歸責於被繼承人洪耀堂。

（四）原告係依土地徵收條例規定，取得被繼承人洪耀堂所有之土地權利，被繼承人洪耀堂亦依同條例之規定，取得因土地徵收申請發回之抵價地權利，不生不當得利之問題。

原告主張本件因公法上之土地徵收，致原告受損害，而生公法上不當得利之情形，於法未合。

且原告亦未依土地徵收條例第49條規定撤銷徵收，其法律原因依然存在，原告之土地徵收行為，依然有效。

（五）原告於101年5月1日正式開工，其工程契約包括清理其所有系爭土地之廢棄物，被繼承人洪耀堂並非該工程契約之當事人，契約之效力自不及於被繼承人洪耀堂。

又廢棄物主管機關即新北市政府環保局事業廢棄物管理科於102年1月9日會勘時記錄所載：「對於廢棄物清理之處分係以污染行為人而優先，如查無行為人之行為責任，土地完成徵收後，如開發過程才發現廢棄物，仍會要求土地使用人，管理人及所有人（開發機關）清理。」

則認定原告應負廢棄物之清理責任，且原告亦依主管機關之要求，完成廢棄物之清理，其所為之給付，依民法第180條規定，自不得請求返還。

（六）原告稱其自行代理被繼承人洪耀堂請他人清理廢棄物之行為，則原告之代理行為並非基於洪耀堂之授權，亦非屬法定代理權之性質。

況兩造之間，原告依法徵收所有土地並依法發還被繼承人洪耀堂抵價地，並非無法律之原因，自無民法第179條規定之適用。

況原告亦無依法撤銷徵收之事實，且原告主張本件係無法律上之原因而受利益，可證兩造之間並無原告所稱之被繼承人洪耀堂同意原告清除廢棄物之約定事實存在，原告前後予盾說詞之主張，自不足採等語，資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、經核本件應審究者厥為：原告主張依行政契約及公法上不當得利法理，請求被告連帶給付原告清運系爭土地廢棄物之費用958萬7,046元，有無理由？本院判斷如下：

（一）按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。

因公法上契約發生之給付，亦同。」

為行政訴訟法第8條第1項所明定。

是提起一般給付訴訟，須以有發生公法上請求權之公法上原因存在為要件。

所稱公法上之原因，無論基於法規之規定、行政契約之約定、事實行為或公法上不當得利返還請求權等，均屬公法上給付請求權之發生原因。

（二）查本件係被繼承人洪耀堂依土地徵收條例第39條、第40條等規定，提出抵價地申請書（見原處分卷第7頁），向原告申請發給抵價地，經原告審查後，認符合法令規定，乃以100年11月21日北府地區字第1001691731號函（見原處分卷第8頁），作成准予核定發給抵價地之處分，並非依行政程序法第135條以下關於行政契約之規定所締結之行政契約。

又契約之成立，以雙方對於契約必要之點達成意思表示合致為要，本件抵價地申請書內所載「申請人所有附件所列土地如經發現地下掩埋廢棄物，申請人本人願負清運責任」一節，僅係被繼承人洪耀堂片面於非供訂約所用之申請書上為概括的義務承諾，不僅雙方欠缺訂約之認識，亦乏雙方對於清運方法、費用等必要之點已達合致之證明，能否認為被繼承人洪耀堂係出於與原告締結行政契約之意思表示，並因原告作成核准抵價地申請之處分，而使雙方意思表示合致，就該項記載成立行政契約，尚非無疑。

原告僅以被繼承人洪耀堂於抵價地申請書上簽名承諾上開內容，即認屬行政契約云云，洵難逕予憑採。

又縱予以肯認該項記載係雙方就系爭土地因徵收而所有權屬變更後，發現土地下有掩埋廢棄物時，該廢棄物應由何人負責清運，互為意思表示而合致成立之行政契約，原告依該約定請求被告給付，仍屬無據，茲說明如下：⑴上開抵價地申請書既僅記載「申請人所有附件所列土地如經發現地下掩埋廢棄物，申請人本人願負清運責任」，並無另記載如經發現地下掩埋廢棄物，原告可不須通知申請人即被繼承人洪耀堂履行其清運責任，即得由原告逕自清運廢棄物後，向洪耀堂請求給付原告支出之清運費用。

原告主張探求契約之真意，「清運責任」應非單指「清理」廢棄物之行為，可包含負擔原告代為清運所付出之成本云云。

然解釋契約，固須探求當事人立約時之真意，不能拘泥於契約之文字，但契約文字業已表示當事人真意，無須別事探求者，即不得反捨契約文字而更為曲解。

由上開抵價地申請書所載內容，顯然被繼承人洪耀堂僅係同意如經發現地下掩埋廢棄物，其本人願負擔清運地下掩埋廢棄物之責（行為義務），尚無從依該項記載內容，擴張解釋認為被繼承人洪耀堂亦同意原告可逕自清運地下掩埋廢棄物後，再由其本人負擔所支出之費用（金錢給付義務）。

換言之，原告不能在未另獲洪耀堂同意下，由原告逕自清運廢棄物後，直接向洪耀堂請求給付清運費用。

是原告此部分主張，並非可採。

再者，行政程序法第149條規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定」。

原告因發現系爭土地有地下掩埋廢棄物，雖得請求被繼承人洪耀堂履行清運之責，已如前述，然因該等給付義務並無確定期限，依民法第229條第2項規定，原告亦應催告洪耀堂履行而其不為履行後，始得依民法關於給付遲延等債務不履行之相關規定辦理。

原告不循此途，逕自清運系爭土地地下掩埋廢棄物，而向被告請求給付原告因此支出之費用，尚屬無據。

⑵原告復主張102年1月9日辦理現場會勘，是日被繼承人洪耀堂有到場，且依會勘紀錄結論記載及洪耀堂於收迄紀錄後至原告請其繳納代為清運費用前，均未表達異議云云。

惟是日會勘紀錄結論固載有：「一、……為免影響工進，請專案管理機關及監造單位督責彥韋營造代為清理，並於過程中全程攝影存證。

……三、上皆清理、改善及衍生之必要費用，請專案管理機關及監造單位督責彥韋營造於工程施作完竣後提送本局，併同本案航照圖及原土地所有權人資料，以利分算廢棄物清理衍生費用。」

等語（見原處分卷第14至15頁）。

然綜觀該會勘紀錄記載，並無從認被繼承人洪耀堂已同意由原告代為清運後，再由其負擔清運費用之結論。

至於洪耀堂於收受上開會勘紀錄後至原告通知繳納清運費用前，縱未表達異議，亦非可認即係同意此會勘紀錄結論。

⑶從而，原告主張其得依被繼承人洪耀堂所提抵價地申請書記載之上開內容，請求被告給付系爭土地地下掩埋廢棄物之清運費用一節，自無足採。

（三）原告另主張得依公法上不當得利法理請求被告給付清運費用云云。

按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。

雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」

民法第179條定有明文。

而目前尚無實定法就有關公法上不當得利加以規範，惟其態樣與民法第179條規定並無不同，其間差別僅在於前者為「公法」而後者係「私法」關係而已。

故有關公法上不當得利之意涵，自得藉助民法不當得利制度予以釐清。

所謂公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受利益者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當的損益變動。

參諸民法第179條規定，公法上不當得利返還請求權需具備4要件，即1.須為公法關係之爭議。

2.須有一方受利益，他方受損害。

3.受利益與受損害間須有直接因果關係。

4.受利益係無法律上原因。

查被繼承人洪耀堂依抵價地申請書所載上開內容，係同意負擔清運地下掩埋廢棄物之責，並未包括原告可逕自清運地下掩埋廢棄物後，再由洪耀堂本人負擔該支出之費用，已如前述。

而原告清運系爭土地地下掩埋廢棄物時，已為系爭土地所有權人，其清運地下掩埋廢棄物，係為改善自己所有土地之行為，並非為被繼承人洪耀堂之利益而為，此由原告自承其係基於發現廢棄物當時已為系爭土地所有人、使用人及管理人，及為利工區管理及安全考量，爰請本案工程廠商先行代為清除、處理等語自明。

是被繼承人洪耀堂既無義務負擔原告逕自清運系爭土地地下掩埋廢棄物之清運費用，則原告支付費用清運自己所有土地之地下掩埋廢棄物，改善自己土地並增益其利用價值，難謂被繼承人洪耀堂因此受有何利益可言。

是本件自無公法上不當得利返還請求之適用，原告據此請求被告給付系爭土地地下掩埋廢棄物之清運費用，仍難憑採。

六、綜上所述，原告主張各節，均不足採，其請求被告6人應於繼承被繼承人洪耀堂遺產範圍內，連帶給付原告958萬7,046元整及自起訴狀繕本送達被繼承人洪耀堂翌日起至清償日止按年息百分之5計算之利息，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 107 年 1 月 11 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 鍾啟煒
法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 107 年 1 月 11 日
書記官 樓琬蓉