臺北高等行政法院行政-TPBA,106,訴,945,20190321,1

臺北高等行政法院判決
106年度訴字第945號
108年3月7日辯論終結
原 告 吳鈴惠
被 告 臺北市政府社會局

代 表 人 陳雪慧
訴訟代理人 黃素敏
羅郁順
黃美琪
上列當事人間低收入戶事件，原告不服臺北市政府中華民國106年6月21日府訴一字第10600100200號訴願決定及106年7月19日府訴一字第10600115500號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定二（即106年7月19日府訴一字第10600115500號訴願決定）及原處分二（即106年3月2日北市社助字第10631893800號函）有關否准原告106年1月份之低收入戶資格部分均撤銷。
被告應依原告民國105年12月26日申請，作成核認原告於106年1月份具有低收入戶資格之行政處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。

事實及理由

一、程序事項：本件起訴時被告代表人原為許立民，嗣於訴訟進行中迭變更為黃清高、陳雪慧，茲據現任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合。

二、事實概要：

(一)原告為中度身心障礙者，設籍於臺北市內（戶籍地址為臺北市○○區○○○路OOO號O樓之OO)。

原告於105年12月19日至臺北市大同區公所填具臺北市社會扶助申請表，勾選申請「身心障礙者生活補助」，另於同年月26日填具臺北市社會扶助申請表，勾選申請低收入戶（不符者，逕審核中低收入戶），僅以其一人為申請輔導者。

嗣被告經派員至原告申請表所填載住居所地址「臺北市○○區○○街OO號O樓」（下稱系爭地址）訪視，查得該址為網咖，被告審認系爭地址非固定居所，原告未實際居住本市，不符身心障礙者生活補助費發給辦法第2條第1項第1款規定，乃以106年1月26日北市社助字第10631312500號函駁回身心障礙申請處分（下稱處分一），否准原告105年12月19日申請之身心障礙者生活補助。

(二)嗣被告於106年2月21日協助原告於臺北市賃屋居住（地址為臺北市○○區○○○路O段OO號O樓OOO房），並於106年3月2日派員至系爭租屋處訪視，查認原告確已實際居住本市，並審查原告財稅資料後，乃以106年3月2日北市社助字第10631893800號函，准原告自106年2月至12月止，核列原告全戶1人為本市低收入戶第2類資格（實際等同否准原告106年1月份之低收入戶資格，下稱處分二）。

(三)原告分別對被告上揭「駁回身心障礙申請處分（即處分一)」、「駁回低收入戶申請處分（即處分二)」不服，分別提起訴願。

臺北市政府認原告對處分一所提起之訴願，已逾越應提起訴願之法定期限，故以106年6月21日府訴一字第10600100200號訴願決定書自程序上予訴願不受理（下稱訴願決定一）；

另對原告不服處分二所提起訴願部分，以106年7月19日府訴一字第10600115500號訴願決定書為訴願駁回決定（下稱訴願決定二)，原告對二訴願結果仍不服，爰提起本件行政訴訟。

三、原告主張略以：原告係身心障礙者，戶籍設在臺北市，實際居住在位於臺北市○○街O號O樓及OO號O樓之網咖，該處供人住宿，內部區隔成個人單獨使用之空間，具有一定之隱蔽性，有床墊可以躺臥睡覺過夜，淋浴盥洗設施完備，原告有提出照片，舒適不遜於一般雅房。

被告認定原告居住處沒有合理分配空間而否准許原告申請實乃錯誤。

雖該處稱為資訊休閒業，俗稱網咖，惟實質環境可供長期住宿，原告亦連續數月住於該處，有提出收據為證，應認屬類似可合理使用之雅房。

又原告提出申請後，被告派員訪查時，有在1樓看到原告，應可認定原告有居住事實等語。

並聲明：1、訴願決定一(即106年6月21日府訴一字第10600100200號訴願決定書）及原處分一(即106年1月26日北市社助字第10631312500號函）均撤銷。

2、被告應依原告105年12月19日申請書作成為身心障礙者生活補助資格的處分。

3、訴願決定二（即106年7月19日府訴一字第10600115500號訴願決定書)及原處分二（即106年3月2日北市社助字第10631893800號函)有關否准原告106年1月份之低收入戶資格部份均撤銷。

4、被告應依原告105年12月26日申請書作成核准原告106年1月份為低收入戶資格的處分。

四、被告答辯略以：

(一)就原告不服身心障礙者生活補助事件（即原處分一)部分，106年1月26日北市社助字第10631312500號函係於106年2月3日送達，並附救濟教示，然原告於106年3月13日始提起訴願，已逾30日之法定不變期間，故原處分一業告確定，原告此部分請求，於法無據。

(二)另就原告起訴請求被告應核予106年1月之低收入戶資格（即原處分二)部分，原告雖設籍於臺北市，惟亦須居住於臺北市，有關居住所認定，依臺北市低收入戶生活扶助及低收入戶、中低收入戶調查及審核作業規定第5點規定：「申請人具有下列情形之一者，推定申請人未實際居住本市：（一）經派員訪視發現居住之房屋內無合理分配之個人居住空間及供申請人個人生活所需之物品。

……。」

原告申請書所載臺北市○○區○○街00號O樓，該處為網咖，屬流動及開放性大眾場所，非提供私人居住場所，非合理居住空間，且依該網咖商業登記之營業項目均為資訊休閒業、食品什貨、飲料零售業，足資為商業用途而非住宅。

嗣經被告派員協助於106年2月21日完成於臺北市○○區○○○路0段00號O樓OOO房之租賃，故自106年2月起核予原告低收入戶資格。

從而，被告所為處分，揆諸前揭規定，並無違誤等語，資為抗辯。

並聲明：原告之訴駁回。

五、本院之判斷：甲、原告請求「申請身心障礙生活補助」認定(即原處分一)部分：

(一)按當事人提起課予義務訴訟，應先經合法訴願程序為前提，此觀行政訴訟法第5條之規定甚明。

次按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。

但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」

為同法第107條第1項第10款所明定。

再按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。」

、「訴願之提起，以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準。」

、「訴願人不在受理訴願機關所在地住居者，計算法定期間，應扣除其在途期間。」

、「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：……二、提起訴願逾法定期間或未於第57條但書所定期間內補送訴願書者。」

訴願法第14條第1項、第3項、第16條第1項前段、第77條第2款亦分別定有明文。

又訴願逾期即未經合法之訴願程序，進而提起撤銷訴訟或課予義務訴訟，不備起訴要件，為不合法，又不能補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款裁定駁回之。

(二)再按「一般公寓大廈為謀全體住戶之方便，多設有管理處、管理服務中心或管理委員會等，以統一處理大廈內各種事務，並僱用管理員或委由專業保全公司負責大廈之安全事宜及代收文件等工作，該管理員或保全人員之性質，即與行政程序法第73條第1項所規定之受僱人相當；

故應送達大廈內住戶之行政機關文書，如經大廈內管理員簽收，應認已發生合法送達於本人之效力，至應受送達之本人實際上於何時收到文書，並非所問。」

「次按行政法院對於送達時，依行政訴訟法第71條第1項、第72條第1項規定為之，即應向受送達人之住居所、事務所、營業所或機關所在地為之，如不獲會晤應受送達人者，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受雇人或願代為收受而居住於同一住宅之主人。

目前一般公寓大廈為謀全體住戶之方便，多設有管理處或管理委員會，以統一處理大廈內各種事務，並僱用管理員負責大廈之安全事宜及代收文件等工作，故該管理員之性質，即得依行政訴訟法第72條第2項規定視為受雇人。

是應送達大廈內住戶之訴訟文件，倘經大廈內管理員於送達證書上蓋大廈管理委員會圓戳代收，並一併由該管理員以受雇人身分簽名或蓋章者，即已交付受雇人，自生合法送達之效力，至管理員何時轉交予應受送達人，並不影響該送達之效力。」

最高行政法院98年度裁字第1239號及105年度裁字第301號裁定意旨參照。

(三)經查，原告105年12月19日「身心障礙者生活補助」申請書（見身心障礙者補助事件卷第125頁)，原告所填載之戶籍地為「（臺北市○○○區○○○路000號O樓之OO」，又公文送達處所另勾「同戶籍地」，而被告之駁回身心障礙申請處分書（見身心障礙者補助事件卷第4頁)乃於106年2月3日依上址送達予原告，經該址大樓之收發人員蓋收發章後收受，亦有掛號郵件收件回執、送達證書附卷可憑（身心障礙者補助事件卷第86、87頁)，揆諸前揭規定，應認已發生合法送達於原告之效力；

又原告居住臺北市，毋須扣除在途期間，核計其提起訴願之30日不變期間，自106年2月4日起算，至106年3月5日屆滿（因3月5日為星期日，依訴願法第17條及民法第122條規定，期間之末日延至106年3月6日星期一），原告遲至106年3月13日始提起訴願（見訴願卷第1頁，右下方條碼日期），業已逾越應提起訴願之法定期限，則臺北市政府訴願審議委員會認應為不受理決定，並無不合。

原告復對之提起行政訴訟，屬未經合法訴願即行起訴，顯非合法，應認其起訴不備其他要件，而其情形又不能補正，應予駁回。

乙、原告請求「申請低收入戶」資格認定（原處分二)部分：

(一)按社會救助法第3條第1項規定：「本法所稱主管機關：……在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

第4條規定：「（第1項）本法所稱低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。

……（第5項）第1項申請應檢附之文件、審核認定程序等事項之規定，由直轄市、縣（市）主管機關定之。

（第6項）依第1項規定申請時，其申請戶之戶內人口均應實際居住於戶籍所在地之直轄市、縣（市），且最近1年居住國內超過183日；

其申請時設籍之期間，不予限制。」

第4條之1規定：「（第1項）本法所稱中低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合下列規定者：一、家庭總收入平均分配全家人口，每人每月不超過最低生活費1.5倍，且不得超過前條第3項之所得基準。

二、家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額。

（第2項）前項最低生活費、申請應檢附之文件及審核認定程序等事項之規定，依前條第2項、第3項、第5項及第6項規定。

……」第10條規定：「（第1項）低收入戶得向戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關申請生活扶助。

……（第3項）申請生活扶助，應檢附之文件、申請調查及核定程序等事項之規定，由直轄市、縣（市）主管機關定之。」

。

(二)次按，北市低收入戶審核規定第1點規定：「臺北市政府為辦理臺北市（以下簡稱本市）低收入戶生活扶助及低收入戶、中低收入戶調查及審核相關作業，依社會救助法第4條第5項、第5條第2項、第5條之1第4項、第10條第3項、第15條第3項及第15條之1第2項規定訂定本作業規定。」

第3點規定：「同一戶籍之申請人應依本法第5條第2項規定由同一戶籍具行為能力人為代表人，並檢具下列文件，向戶籍所在地區公所提出申請……。」

第5點第1項規定：「申請人具有下列情形之一者，推定申請人未實際居住本市：(一)經派員訪視發現居住之房屋內無合理分配之個人居住空間及供申請人個人生活所需之物品。

（二）於本市以外縣市國中、國小就學，未當日往返。

（三）經派員訪視發現申請人所稱居住之房屋破損不堪居住或已拆除無法供居住。

(四)派員查訪3次以上未遇申請人。

但經派員訪視申請人未實際居住於本市事實明確，無須再行訪視。」

依前揭規定，低收入戶申請生活扶助，應向戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關為之，並以申請戶之戶內人口「均實際居住於戶籍所在地之直轄市或縣（市）」者為限，故「未」規定須以實際居住於戶籍地址為限，僅須實際居住於臺北市即可；

故原告申請低收入戶資格，縱未居住於其戶籍地址（在臺北市)，惟以臺北市內其他地址為居所，被告亦不得依前開規定逕行否准低收入戶資格認定，此觀諸上開規定之文義甚明。

(三)原告於105年12月26日為本件申請時，填載臺北市○○區○○○路000號O樓之OO為其戶籍地址，有申請書可稽（見低收入戶事件卷第145頁），另原告尚應實際居住於臺北市內，始符低收入戶申請要件規定。

又依民法第23條規定，因特定行為選定居所者，關於其行為視為住所，故依一定事實，足認有久住一段時間、非短暫停留，並以該處為經營生活重心之意思，即可能被認定為居所。

又前揭北市低收入戶審核規定，須以申請人居住於臺北市為要件，考其規範意旨，乃因社會救助法以縣、市劃分低收入戶扶助之管轄，並由各縣、市以其自有財源、各自劃定扶助標準以執行任務，各縣、市自不須照顧非實際居住該縣、市之民眾，另參照社會救助法第1條、第14條規定，主管機關亦須經常派員訪視、關懷受生活扶助者之生活情形，提供必要之協助及輔導，以達社會救助法之立法意旨，故亦需要一個固定居處以供被告派員進行訪視、關懷，是決定社會救助事項申請人有無居住事實之「居住」或「居所」之認定，應以能達到上述法規目的與規範意旨為標準，尤其低收入弱勢族群可能受限經濟條件無法預支房租押金，或受出租人歧視列為不受歡迎的房客，往往較難尋得一般合宜住處，甚至流落街頭餐風露宿成為「街友」，基於社會救助法儘量幫助提供扶助意旨，宜對「居住」或「居所」之認定從寬，只要非居無定所，而實際以臺北市為經營生活重心，並足使被告得以聯絡派員進行訪視、關懷，則已可認符合居住於臺北市之要件規定，至於該地點當事人得否自由變更或廢止、是否以租賃方式為之、是否合於大眾方便居住之印象，應無不可，俾發揚立法扶助弱勢之良意。

(四)經查，原告主張其申請當時，自105年7月1日至106年1月31日止，長達逾半年以上的時間確實居住在臺北市○○街00號O樓網咖內，業據提出該網咖之免用統一發票收據二紙為憑（見本院卷二第108、109頁），且該收據蓋有「上禾企業社」店章（章內並有該店統一編號、負責人姓名及地址），及註明收取租金日期；

而上禾企業社確設於臺北市○○街00號O樓，且經依商業登記法辦理過商業登記，亦有臺北市商業處107年8月1日北市商二字第1074112723號函附卷可憑（見本院卷二第78頁)，該收據應有相當之證明力。

被告雖陳稱，經其於108年1月16日訪談該網咖之店員（見本院卷二第324-328頁)，據店員表示曾接觸過原告，但不會開立如原告所提出之收據，且該網咖沒有包月也不能月結等語。

惟本院向該網咖之負責人函詢契約書及收據之真偽（見本院卷二第63頁、第80頁)，惟現任負責人函覆，其於107年8月1日始經營上禾企業社，有臺北市商業處准予轉讓登記、變更負責人之函文可據（見本院卷二第77-79頁)，而本件之契約書、收據乃發生於105年7月1日至106年1月31日間，遠早於變更現任負責人之前；

又被告提出於108年1月16日之訪談資料，並無店員之真實姓名，亦無簽名負責確認，且於105年、106年間是否有其他店員或前任負責人與原告簽立租賃契約或開立收據並不可知，依現有證據難認原告有偽造印文、私文書之事實，是尚難遽為原告不利之認定。

再觀該網咖之房間照片，為單獨隔間型，故有合理分配之私人休息、利用空間，不但可置放私人物品，又鋪有睡眠床墊可以過夜睡覺，另備有盥洗室、浴室可以起居沐浴，有原告提出該處照片供參（見低收入戶事件卷第5頁、第69頁、第121頁、第206頁、255頁），原告於審理中復強調該處有一定之隱蔽性與個人使用空間，足供擺放原告個人生活所需之物品，並過夜起居，其樂居該處等語；

且原告於提出本件申請後，經被告派員於106年1月3日到上揭網咖訪視時，確有在該處遇見原告，被告訪視人員並於訪談後填製訪視調查表，亦有該調查表在卷可憑（見本院卷一第349頁）。

從而，原告主張其居住上揭網咖之事實，尚可採信。

又該網咖既足供原告棲身度日，提供住宿所需，雖與一般印象之居住場所略異，惟原告非短暫數日居於該處，被告亦非不能與原告聯繫，並派員訪視、關懷其生活，應可認符合社會扶助法相關申請規定所稱之居所。

再者，網咖提供住宿是否涉及違法經營旅館業務或可能滋生治安問題，與原告是否以上述網咖為居所，係屬二事。

原告有將上述網咖選定作為居所之意思及有居住之事實，業如前述；

被告抗辯其不易掌控後續補助應用狀況，認原告不得居住該處網咖，尚無可取。

原告於105年12月26日申請社會扶助時，載明其居住臺北市南陽街之上述網咖內（見低收入戶事件卷第145頁），僅以戶籍地臺北市○○區○○○路OOO號O樓之OO為公文送達處所，可見原告依民法第23條規定選定臺北市內上揭地址網咖為其居所，且有居住事實，綜上，原告於105年12月26日申請前、後，確實居所在臺北市內，與申請要件即無不合。

(五)再按社會救助法第10條規定：「……(第3項)申請生活扶助，應檢附之文件、申請調查及核定程序等事項之規定，由直轄市、縣(市)主管機關定之。

(第4項)前項申請生活扶助經核准者，溯自備齊文件之當月生效。」

查原告於105年12月26日提出申請，並以設籍之臺北市轄區內之上述網咖為居所，合於上開規定，故原告之申請應自105年12月起生效。

惟原告就105年7月起至105年12月止，前已提出低收入戶扶助申請案，雖遭被告駁回但提起行政訴訟，已經本院107年度訴更一字第35號判決原告勝訴；

另被告於106年2月21日已協助原告於臺北市他處賃屋居住（地址為臺北市○○區○○○路O段OO號O樓OOO房），嗣被告並核准原告自106年2月至12月止符合低收入戶資格，故原處分二實際等同僅駁回原告106年1月份之低收入戶資格，是原處分二中有關駁回原告106年1月份之低收入戶資格部分應予撤銷，及命被告應依原告申請，作成核認原告於106年1月份具有低收入戶資格之行政處分。

六、綜上所述，原告訴請撤銷原處分一、訴願決定一，此部分因未經合法訴願即行起訴，為不合法。

另原處分二，被告否准關於原告106年1月份低收入戶生活扶助之申請，核有違誤，訴願決定二未予糾正，亦有未洽；

原告起訴意旨求為撤銷，並請求被告應依其申請，作成核認原告於106年1月份具有低收入戶資格之行政處分，為有理由，應予准許。

有關駁回原告訴請撤銷原處分一、訴願決定一之訴訟，本應以裁定駁回，惟為求卷證齊一，爰併以更慎重之判決駁回。

本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴一部分不合法、一部分為有理由，依行政訴訟法第200條第3款、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 3 月 21 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 許麗華
法 官 吳俊螢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 108 年 3 月 21 日
書記官 王月伶