臺北高等行政法院行政-TPBA,107,訴,1045,20190502,1

臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1045號
108年4月11日辯論終結
原 告 陳僑珮

訴訟代理人 楚曉雯 律師
被 告 交通部公路總局

代 表 人 陳彥伯（局長）
訴訟代理人 陳政君
蔡承珊
徐正國
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國107年6月25日交訴字第1070006878號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

訴願決定及原處分均撤銷。

訴訟費用由被告負擔。

事實及理由

一、事實概要：被告所屬臺北市區監理所據民眾檢舉資料，調查發現原告以登記其所有之000-0000號自用小客車（下稱系爭車輛），供駕駛人於民國106年1月22日10時3分許，搭載利用Uber App叫車之乘客由臺北市○○路000號至新北市○○路0段000巷，並收取費用新臺幣344.3元，涉未經核准擅自經營汽車運輸業，遂以106年9月13日交公北市監字第20B10171號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。

嗣被告以107年2月2日第20-20B10171號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分）吊扣原告系爭車輛牌照4個月。

原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：（一）所謂「搭乘資料」與「採證照片」無一與原告相關，何可用來做為證明原告有「經營汽車運輸業」或「加入網路平台」或「載客收費」之行為？況且，縱依被告所提出之民眾檢舉資料，其內容亦全部與原告無關，被告單憑原告為系爭車輛所有人之事實，即率爾恣意認定原告有經營汽車運輸業之違規事實而加以處罰，顯有認定違規事實與所憑證據資料不合之違法。

（二）原告究係如何從事被告所認違章行為，原處分書則未具體說明，亦未具體說明究係依據何種事證以及如何認定原告行為該當於公路法第77條第2項所定「未經申請核准經營汽車運輸業者」之要件。

縱認原告所有系爭車輛遭使用於系爭違規行為，然徒憑原告為系爭車輛所有人之事實，又係如何該當於汽車運輸業管理規則第138條及公路法第77條第2項所定之裁罰要件？尤其，被告對於原告就系爭違規行為有無故意過失？原告究竟依公路法、汽車運輸業管理規則負有何等行政法上義務，乃至於違反前此義務而應負有行政法上責任？原告雖為系爭車輛之所有人，但既非從事違規行為之行為人，對於違規行為亦不知情，則究竟違反何行政法上義務而應受此行政裁罰？均未見被告說明其理據，亦未載明於原處分書之理由欄，更未說明其法令依據為何。

原告僅係單純身為車輛所有人，既未有載客違規營業之行為，亦非利用所屬自小客車經營客、貨運輸而受報酬之「經營業者」，顯無從該當於公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」之構成要件，甚為明確。

（三）退萬步言之，縱認原告所屬系爭車輛遭訴外人使用於網路平台載客而屬違規行為。

然依公路法第77條第2項之裁罰要件，原告僅係單純為車輛所有權人，根本未與搭乘者間達成以出租、承租小客車載客之交易合意，原告為車輛所有權人之事實狀態，顯然並未該當於公路法第77條第2項規定所規範客運運輸業之行為，亦非該法所欲規範之裁罰對象。

再者，公路法第77條第2項規定，解釋上得吊扣之車輛牌照，應限於違反行政法上義務之行為人所有之車輛，而不應及於不知情之車輛所有人，否則豈非將實際提供搭載服務之駕駛人之違規行為，轉嫁處罰對原告單純處於車輛所有權人之狀態科以處罰，科以原告無過失責任，就此，顯有悖於行政罰係採自己行為責任及過失責任之違法。

（四）本件遭被告所屬臺北市區監理所舉發之車輛種類為自小客車載客，與自小客車有關之汽車運輸業僅有計程車客運業及小客車租賃業兩種。

又系爭車輛非租賃車，故未涉及小客車租賃業，則監理所舉發之營運類型，應僅存計程車客運業。

是以，原告縱有舉發通知及原處分所稱之違章行為（按假設語氣），亦應屬未經核准而經營「計程車客運業」之態樣。

然未經許可經營計程車客運業之違章行為並「非」公路法第37條第1項第1款規定應由中央主管機關主管之事務。

再者，依原處分所認定之事實，原告營業處所及營業區域均係於臺北市。

是即便原告欲申請計程車客運業亦需向臺北市政府申請許可，故原告縱有未經許可經營計程車客運業之情事，依公路法第3條規定，就本件違章行為具有管轄權之公路主管機關應為臺北市政府，始為適法等語。

並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：（一）原告提供自有車輛予訴外人加入Uber APP平台，載客收費營業之行為，其行為本質與計程車客運業及小客車租賃業相當。

又按直轄市政府依公路法第37條第1項第3款及第78條第1項規定，對於未經核准於直轄市經營計程車客運業者，應亦具有裁罰權限，故就民眾向直轄市政府檢舉之案件，本應自行調查裁處，惟直轄市政府認未經核准經營而以自用車營業者（即所謂白牌車），非屬計程車客運業，故其無管轄權限，爰此產生管轄權之爭議。

行政院爰依行政程序法第14條第1項規定，以106年7月24日院臺交字第1060182260號函，將未經申請核准而於直轄市區域內經營計程車客運業行為之裁罰事務決定由被告管轄，由被告作為「在直轄市未經核准經營計程車客運業之裁罰機關」。

另依公路法第37條第1項第3款及汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定內容以觀，對於未經申請核准經營計程車客運業者，係依直轄市之區域內外區分土地管轄，核與事務管轄無涉。

就本件涉及以小客車出租載客而為營業此一經營汽車運輸業之行為本身，與不動產無關。

而依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定計程車客運業雖有營業區域之限制，然其營業區域依附表7並未限於主事務所所在地，亦包含鄰近區域，故亦非與地域相關聯之權利，則依最高行政法院106年度判字第704號判決意旨，原處分即無違反土地專屬管轄之情事。

是縱認本件有土地管轄之瑕疵（僅假設語，被告否認之），然依行政程序法第115條規定，原處分仍無須撤銷。

（二）原告係提供自有之系爭車輛予他人加入Uber APP平台，載客收費營業為運作方式，乘客要搭乘時以Uber APP平台叫車，由該平台所屬公司直接指揮調度，原告所有車輛前往指定地點載客，載客完成服務後，乘客再以信用卡付費予Uber APP所屬公司，再由該公司拆帳分配金額予所調度之自用車輛，而乘客可自其手機截錄並列印出「行車路線」及收據等文件，原告涉及經營汽車運輸業事實明確。

（三）原處分之事實、理由及其法令皆依行政程序法相關規定，具體記載原告違規經營汽車運輸業之時間與地址，行為人違規事實，均得據以認定原告違法行為之具體事實，且本案處分書中亦詳細描述行為人違規事實、時間、地點，故原處分就處分人、地址、違規車號、時間、法令依據、事實與理由、繳款方式與教示條款，均無不可特定之處，並未違反明確性要求。

（四）參照最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議可見，吊扣或吊銷之車輛牌照不以行為人所有者為限，亦不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業始得吊扣或吊銷車輛牌照，只須該車輛確係供非法營業即得吊扣或吊銷車輛牌照。

是原處分以原告作為處分對象於法並無違誤。

綜上所述，原告之行為已違反汽車運輸業管理規則第138條規定，被告按交通部106年1月6日修正發布之未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準規定，對其處以吊扣牌照4個月之處罰，並無不當等語，資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本院之判斷：

（一）按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」

第34條規定：「（第1項）公路汽車運輸，分自用與營業兩種。

自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：一、公路汽車客運業：在核定路線內，以公共汽車運輸旅客為營業者。

二、巿區汽車客運業：在核定區域內，以公共汽車運輸旅客為營業者。

三、遊覽車客運業：在核定區域內，以遊覽車包租載客為營業者。

四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。

五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。

六、小貨車租賃業：以小貨車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。

七、汽車貨運業：以載貨汽車運送貨物為營業者。

八、汽車路線貨運業：在核定路線內，以載貨汽車運送貨物為營業者。

九、汽車貨櫃貨運業：在核定區域內，以聯結車運送貨櫃貨物為營業者。

（第2項）前項汽車運輸業營運路線或區域，公路主管機關得視實際需要酌予變更。

第37條第1項第1款、第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。

……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。

……。」

公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2千5百萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」

第78條第1項規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。

依本法所處之罰鍰，經限期繳納，屆期仍未繳納者，依法移送強制執行。」

又公路法第79條第5項「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」

依此授權訂定之汽車運輸業管理規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」

上開規定乃執行母法（公路法）之細節性、技術性事項，在與立法意旨相符且未逾越母法之授權範圍，即得適用。

（二）查本件係因叫車乘客使用Uber APP應用程式平台指定路線後，經該平台業者指派調度駕駛人駕駛系爭車輛前往載客並收取報酬等情，有手機截圖畫面之搭載資料（含付款資訊）及車輛照片影本等件附卷可稽（見訴願卷第82頁、本院卷第224頁）。

足見駕駛人與該平台業者共同以原告車輛藉由「Uber APP」載運乘客並收取報酬，具有反覆性、繼續性實施運輸行為並受領車費報酬之故意，構成營業行為。

又未向主管機關申請核准經營汽車運輸業，是依前揭說明，被告認本件有未經核准而經營汽車運輸業務之違規事實，自屬有據。

（三）復由公路法第34條第1項第4款、第5款就計程車客運業、小客車租賃業之定義可知，計程車客運業之營業重在載客之服務，同時提供駕駛人、車輛出租讓乘客搭載而收取報酬，小客車租賃業之營業，則僅出租車輛與他人自行使用，原則上並不提供駕駛人駕車服務之方式。

換言之，計程車客運業者重在提供載客服務，小客車租賃業者則重在提供租賃標的即車輛本身，縱汽車運輸業管理規則第100條第1項第2款另有規定：「經營小客車租賃業及小貨車租賃業應遵守下列規定：……二、經營小客車租賃業租車人如須僱用駕駛人者，應由出租人負責代僱持有小型車職業駕駛執照者駕駛……。」

亦係小客車租賃業者遇租車人有要求時，方另代僱駕駛人，與計程車客運業係車輛與駕駛人不可切割而「載客」之營業模式，二者仍有不同。

準此，被告於原處分簡要理由欄中雖僅記載原告有違反汽車運輸業管理規則第138條、公路法第77條第2項規定，但違反事實欄中既經記載：「將所有車輛（000-0000）於違規時點交付本次駕駛人，未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，由臺北市○○路000號載客至新北市○○路0段000巷，收費344.3元」等語，具體指明係基於系爭車輛有經駕駛為「攬載乘客」之行為，是原處分所指系爭車輛經用以未經申請核准經營之違規內容，當指計程車客運業而言，被告謂其行為本質與計程車客運業及小客車租賃業相當云云，尚非可採。

（四）另按行政程序法第11條第1項、第5項規定：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」

「管轄權非依法規不得設定或變更。」

第15條第2項、第3項規定：「行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。」

「前2項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」

依上規定可知，行政機關之權限均係以法規為依據（管轄權法定原則），不得任意設定或變更，尤其不允許當事人協議變動機關之管轄權，此即所謂管轄恆定原則。

惟「管轄恆定原則」亦有例外，即得不依增修法規之程序與方式而依其他法定程序與方式變更管轄權。

行政程序法第15條所規定之「委任」或「委託」即屬之。

亦即行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關或委託不相隸屬之行政機關執行之，其所謂「法規」，包括憲法、法律、法規命令、自治條例、依法律或自治條例授權訂定之自治規則、依法律或法規命令授權訂定之委辦規則等有關委任事項之「行政作用法規」。

如無法規依據，不得擅自委任或委託，以確保「管轄權恆定原則」。

易言之，組織法一般係規範行政機關內部運作，以適用於機關內部為多，而作用法則以對外施行為主，其所規定者厥為具有實踐性質之「職權」，大都具有干預性質，是權利或權力之性質，需有法令具體授權基礎，因此，行政機關僅得依作用法，不得依組織法內有關權限之規定，訂定涉及人民權利義務之法規命令（參司法院釋字第535號解釋、第570號解釋及第654號解釋意旨）。

從而，若行政機關欲將部分權限委任所屬下級機關或委託不相隸屬之行政機關執行，仍須有個別作用法之具體法規依據，並由各主管機關依據行政程序法第15條規定辦理委任或委託。

若未踐行上開程序，即不發生授與權限之效力。

至於行政程序法第111條第6款規定：「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或欠缺事務權限者」，其所謂「欠缺事務權限」，基於行政機關體制之複雜性、管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當係指行政處分之瑕疵已達同條第7款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言。

除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄，尚屬得撤銷而非無效（最高行政法院103年度判字第605號判決參照）。

復按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

第37條規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。

……」第78條第1項規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。

依本法所處之罰鍰，經限期繳納，屆期仍未繳納者，依法移送強制執行。」

參酌前揭同法第37條第1項規定可知，交通部、直轄市政府、縣市政府均為公路主管機關，惟所轄事務仍有區別。

而公路法對於主事務所位於直轄市而經營計程車客運業者，其主管機關應為直轄市政府，則因違反公路法第77條第2項規定所進行之裁罰案件，同法第78條第1項針對該法之罰鍰，明定由該管公路主管機關處罰，在同法第37條第1項第3款已針對計程車客運業之監管權限特予明文之情況下，為預防將來繼續實施違規經營計程車客運業之行為，關於施以諸如吊扣牌照等管制處分之權限，自屬適用同法第37條第1項第3款規定之情形，而以直轄市主管機關為吊扣牌照之該管公路主管機關，即應由直轄市公路主管機關作成處分。

（五）準此，原告所有系爭車輛遭駕駛人用以經營計程車客運業，卻未先申請核准，係違反公路法第37條第1項第3款所定之行政法上義務。

又與駕駛人共同實施違反未經申請核准而經營汽車運輸業行為之平台業者即台灣宇博數位服務股份有限公司，所在地在臺北市，原告住所亦在臺北市，則本件違規行為有無經申請核准乙事，自屬臺北市公路主管機關之調查審究範圍，而查認違章與否而是否為管制處分時，自當由臺北市公路主管機關辦理，始為合法。

被告對於直轄市轄內計程車客運業並無管轄權限，其逕依公路法第77條第2項規定作成原處分，即有違誤。

又原處分違背前揭管轄之規定，自屬違法之行政處分，因其瑕疵尚未達重大明顯之程度，依前開說明，原處分尚屬得撤銷而非無效，從而原告主張被告所為原處分欠缺管轄權限，應予撤銷，即屬有據。

（六）被告主張行政院依行政程序法第14條第1項規定，以106年7月24日函將未經申請核准而於直轄市區域內經營計程車客運業行為之裁罰事務決定由被告管轄，被告具有管轄權云云。

惟查：汽車運輸業管理規則係依公路法第79條規定所訂定，然依公路法第79條第5項僅規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」

足見公路法第79條第5項僅授權交通部制定有關汽車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，並未涉及有關管轄權變動之授權。

公路法第79條第5項之授權條款是所謂「作用」上的授權，在母法本身有關管轄權限之規定並無不明確的情況下，也根本沒有授權由交通部將母法中已經確定之管轄權限再透過子法移轉給其他機關。

是依行政程序法第150條第2項規定「法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神」，汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定就計程車客運業之處罰管轄權限授權，顯然逾越法律授權之範圍與立法精神。

又依前揭說明，公路法既已規定主事務所位於直轄市經營計程車客運業應由直轄市政府管轄，交通部自無可能將屬於直轄市政府之管轄權限，擅移予被告。

被告尚無從依汽車運輸業管理規則第139條之1第1項之規定，取得直轄市政府計程車客運業之管轄權限。

另行政院106年7月24日函係在原處分作成後之函文，且並未述及所依從之法律依據為何，無從知悉行政院係依何規定將直轄市內經營計程車客運業之裁處權限授權予被告。

再者，公路法第37條第1項第3款就此之管轄權規定甚明，尚無疑義，行政院自無從依行政程序法第14條第1項規定，將「於直轄市未經核准經營計程車客運業之裁罰機關」決定為被告負責辦理。

是被告上開主張，洵無足採。

（七）被告復主張縱認本件有土地管轄之瑕疵，惟依行政程序法第115條規定，原處分實無須撤銷云云。

查被告所為原處分違反土地管轄規定，業如前述，然依公路法第77條第2項規定係「得」為吊扣牌照處分，核屬裁量處分，有管轄權之主管機關對於原處分所涉違章行為，尚須就個案情節行使自身裁量權限予以作成裁處，並非必然為與原處分相同之處分。

是被告前開主張，仍難憑採。

五、綜上所述，被告不具有作成原處分之管轄權限，原處分即有違誤，訴願決定予以維持，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 5 月 2 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 鍾啟煒
法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 108 年 5 月 2 日
書記官 樓琬蓉