臺北高等行政法院行政-TPBA,107,訴,1489,20190509,1

臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1489號
108年4月25日辯論終結
原 告 朱榮忠

被 告 連江縣地政局
代 表 人 曹爾元（局長）
訴訟代理人 張舜焜
上列當事人間所有權登記事件，原告不服連江縣政府中華民國107年10月8日府行法字第1070039183號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、程序事項：行政訴訟法第111條第1項規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。

但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」

原告原起訴聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。

2.確認被告民國106年7月19日地籍字第1060002998號公告連江縣○○鄉○○段000 地號土地（下稱系爭土地）所有權徵詢異議案，異議人財政部國有財產署（下稱國產署）非土地權利關係人。

3.被告就原告96年10月22日申請系爭土地總登記案，應作成准予登記的行政處分。

4.訴訟費用由被告負擔。

嗣本院108年3月6 日準備程序，原告撤回上開聲明第2項的請求，本院認屬適當，應予准許，合先敘明。

二、事實概要：原告於96年10月22日向被告（106年1月1 日改制更名前為連江縣地政事務所）主張時效取得，申請系爭土地所有權總登記。

被告收件審查後，以106年7月19日地籍字第1060002998號公告周知並徵詢異議（下稱106年7月19日徵詢異議公告），國產署北區分署提出異議。

被告乃移送連江縣不動產糾紛調解委會調處，調處結果准允原告登記。

惟國產署北區分署不服調處結果，向福建連江地方法院（下稱連江地院）提起民事訴訟（107年度訴字第14 號）。

案涉私權爭執，被告以107年5月22日連地登駁字第000927號土地登記案件駁回通知書，駁回原告的登記申請（下稱原處分）。

原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件訴訟。

三、原告主張：

（一）被告106年7月19日徵詢異議公告，得提出異議者不包括國產署：1.依土地法第10條規定，私有土地登記完成後，無人登記的無主土地才由地政機關登記為國有，並由國有財產管理機關管理。

我國土地權利登記非採土地公有制，而是先私有再公有。

在土地總登記期間土地權屬未定，非屬私有，亦非公有財產，自不可能逕登記為國有財產。

因此，國產署無即受判決的法律上利益，非系爭土地權利關係人，不得提出異議，最高行政法院106年度判字第430號判決參照。

2.國產署於總登記期間未依土地法第51條前段規定，檢同證明文件囑託登記，亦未在公告徵詢異議期間提出登記證明文件聲明異議，可確定國產署非權利關係人。

被告不顧程序正義，准許國產署提出異議，並進行調處，行政行為有違誤。

3.依據內政部38年6月3日地德字第51號代電，土地法第52條所稱原保管或使用機關，係包括各級政府機關及自治團體而言，自治團體所保管的公有土地，可依該條規定辦理囑託登記。

查國產署於82年7月1日始在金門、馬祖地區設立分支機構，在此之前國有財產法施行地區不及於金、馬地區，有行政院82年6月28日台82財字第21252號函可證。

因此，國產署不可能於62年7月31 日地政機關成立前占有系爭土地。

系爭土地若有其他政府機關或自治團體保管或使用，應由該保管或使用機關聲請囑託登記或在公告期間異議，方為適法。

國產署非系爭土地權利關係人。

4.土地法第53條所謂無保管或使用機關之公有土地及因地籍整理而發現之公有土地，乃指土地總登記後無人申請的公有土地，由地政機關公告代管1 年後，由地政機關逕登記為國有，並移交國有財產管理機關管理，並不包括土地總登記期間依法申請登記的土地。

5.土地法第57條的規範對象為地政機關，且為登記程序規定，並非授與國產署取得特定權利，或取得權利關係人地位的法律依據。

無主土地，須待地政機關依法公告及公告期滿登記為國有土地後，國產署方取得權利關係人地位。

在未依法登記為國有土地前，國產署非權利關係人。

國有土地的取得，乃指私有土地經過總登記及無主土地登記後，無人申請登記的土地或逾限未補繳證明文件者，始由地政機關登記為國有，並由國有財產管理機關管理。

在總登記期間，國有財產管理機關既無權利聲請或囑託登記，應非土地權利關係人，不得提出異議。

6.系爭土地在申請土地總登記過程中的權利關係人，應是指公告期間得聲請或囑託登記者，且須附具「證明文件」提出異議。

而國產署取得土地的來源，乃由地政機關逕登記為國有後才開始管理，在土地總登記期間既不能聲請或囑託登記，應非權利關係人，無提出異議的權源。

國產署非法提出異議，被告應不予受理。

7.直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法（下稱不動產糾紛調處辦法）乃依土地法第34條之2 授權訂定，僅授權調處民事案件。

系爭土地在總登記期間，國有財產管理機關乃地方地政機關的中央上級機關，既無囑託登記土地的權利，自不屬土地爭議，應無土地法第59條第2項所定調處的必要。

被告恣意將案件移送調處，實乃推諉卸責。

8.依國產署組織條例第2條規定，國產署掌理事項限於與國有財產有關的事項，非國有財產自非其職掌範圍。

系爭土地既非國有財產，自與國產署職掌無涉，國產署以權利關係人自居，顯欠缺法律依據。

9.國有土地取得來源的先決條件，乃自地政機關登記為國有，並交國產署管理開始。

實際上，國產署未曾占有或實際管領系爭土地，在土地總登記期間既不能囑託地政機關登記土地，自不可能與原告發生占有土地的權利上爭執。

因此，國產署不論就事實或法律面，均非系爭土地的權利關係人。

10.土地總登記乃在確定土地非屬國有的條件下，主張權利者彼此爭執土地私權歸屬的糾紛調處程序，異議人並不包括國產署。

國產署對人民申請土地總登記提出異議，如地政機關實質審理後又容許國產署借異議程序重複爭執，則地政機關的實質審查程序即歸於徒勞，不符行政效率。

如被告的判斷認定，容許國產署事後否認，與行政處分的構成要件效力理論衝突。

11.依聯勤馬祖地區支援指揮部101年02月25日聯馬支綜字第1010000404號函、100年12月29日聯馬支綜字第1000003252號函及100年11月07日聯馬支綜字第1000002730 號函，系爭土地未坐落國軍列管營區範圍內，亦無軍事設施使用，所以軍方並未依土地法第52條規定囑託登記，也沒有提出異議，足認系爭土地非屬國有財產。

國產署沒有徵收或價購等取得來源證明文件，應不得提出異議，亦無調處必要。

（二）國產署106年9月4日台財產北金字第10627009090號函提出異議：「申請人未檢附測量成果相關資料，顯其並未配合到場測量，自不得據以主張有金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例（下稱安輔條例）第14條之1 適用」等等，然此乃被告行政疏失，漏未發給測量成果圖，並非原告未到場指界，且經被告補正後依土地登記規則第73條規定審查無誤公告，應無再提異議的理由。

況原告96年10月22日的申請案已依被告101年7月31日連地所字第1010001591號公告，併入連江縣尚未完成登記權屬土地重新受理總登記案審查，業已捨棄安輔條例的適用。

國產署所提異議理由已不存在，自無調處必要。

（三）被告雖援引福建高等法院金門分院（下稱金門高分院）100年度上易字第3號判決為主張，然此乃原告依連江縣政府91年6月20日連民地字第0910011201 號公告受理期間申請登記所為的判決，因該公告違反行政程序，業經被告廢棄，另以101年7月31日連地所字第1010001591號公告重辦土地總登記，系爭土地業經被告併入審查，與上開金門高分院判決不同。

況連江縣政府91年6月20日連民地字第0910011201號公告是依據土地法第57條規定所為，國產署因而得提出異議，而本此101年7月31日連地所字第1010001591號公告是依據土地法第48條規定公告，國產署自無提出異議的條件。

（四）聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。

2.被告就原告96年10月22日申請系爭土地總登記案，應作成准予登記的行政處分。

3.訴訟費用由被告負擔。

四、被告答辯：

（一）原告向被告申請土地所有權登記，已有金門高分院100 年度上易字第3 號判決此一前案可資參照，該案雖是就不同土地為爭訟，但案情與本件相同，認原告無土地所有權，請審酌該判決意旨。

嗣原告參考上開判決內容，更改土地四鄰證明書的占有期間，再向被告送件申請，因國產署已對原告向連江地院提起民事訴訟，被告本於依法行政，依不動產糾紛調處辦法第20條第3項及土地登記規則第57條第1項第3款規定作成駁回處分，於法無違。

（二）聲明求為判決：1.駁回原告之訴。

2.訴訟費用由原告負擔。

五、本院的判斷：

（一）土地法第34條之2 規定：「直轄市或縣（市）地政機關為處理本法不動產之糾紛，應設不動產糾紛調處委員會，聘請地政、營建、法律及地方公正人士為調處委員；

其設置、申請調處之要件、程序、期限、調處費用及其他應遵循事項之辦法，由中央地政機關定之。」

土地法第51條前段規定：「土地總登記，由土地所有權人於登記期限內檢同證明文件聲請之。」

第54條規定：「和平繼續占有之土地，依民法第七百六十九條或第七百七十條之規定，得請求登記為所有人者，應於登記期限內，經土地四鄰證明，聲請為土地所有權之登記。」

第55條第1項規定：「直轄市或縣（市）地政機關接受聲請或囑託登記之件，經審查證明無誤，應即公告之……。」

第58條第1項規定：「依第五十五條所為公告，不得少於十五日。」

第59條規定：「土地權利關係人，在前條公告期間內，如有異議，得向該管直轄市或縣（市）地政機關以書面提出，並應附具證明文件（第1項）。

因前項異議而生土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之（第2項）。」

依土地法第34條之2授權訂定的不動產糾紛調處辦法第2條第3款規定：「下列各款不動產糾紛案件，依本辦法調處之：……三、本法第五十九條第二項規定之土地權利爭議。」

第19條第2項、第3項規定：「申請調處之案件，已向登記機關申請登記者，應依調處結果，就申請登記案件為准駁之處分（第2項）。

第一項調處結果，應以書面通知當事人。

通知書應載明當事人如不服調處結果，除法律另有規定者外，應於接到通知後15日內，以對造人為被告，訴請法院審理……逾期不起訴或經法院駁回或撤回其訴者……依調處結果辦理（第3項）。」

第20條第1項、第3項規定：「當事人持憑調處紀錄申請登記時，登記機關應函詢該管直轄市、縣（市）政府該案有無訴請法院審理（第1項）。

……當事人之一不服調處結果，於前條規定期間內訴請法院審理者，登記機關應駁回第一項登記申請案（第3項）。」

核無違反土地法授權範圍及上列各土地法條文規範意旨，應得為本院裁判時所適用。

（二）馬祖地區於42年成立連江縣政府，當時未設有地政業務的單位或登記機關，直至61年縣政府設立民政科，掌理自治行政、地政等業務，迄至81年11月7 日解除戰地政務，全縣僅完成約10分之1的土地總登記。

嗣被告於82年7月1 日成立後，續辦剩餘土地的地籍測量及登記。

為解決馬祖地區土地問題，行政院籌組跨部會專案小組，分別於98年11月6日、99年1月11日、100年10月11日及101年2月9日召開4 次研商解決馬祖地區土地相關問題專案小組會議，並於101年2月9日第4次會議決議：「馬祖地區未完成登記之土地，於連江縣地政機關（單位）成立（按即62年7月31 日）前已具備民法第769條或第770條規定之條件者，依民法物權編施行法第9條規定（按即依法得請求登記為所有人者，如第三條第一項所定之登記機關尚未設立，於得請求登記之日，視為所有人），自時效完成得請求登記之日起視為所有人；

地政機關對該視為所有人之人申請所有權登記時，勿須審查其自得請求登記之日起以迄登記完成時有否和平繼續占有之事實，於經審查無誤後逕依土地法規定進行公告，公告期滿無人異議即予產權登記；

如有權利爭執之異議，則依土地法第59條第2項規定處理。

……。」

連江縣政府遂訂有「連江縣政府辦理馬祖地區尚未完成登記土地處理要點」，其第5 點規定：「地政事務所受理中之土地總登記案件（含專案小組第二次會議決議受理案件）尚未完成登記者，應通知申請人限期檢具證明文件，選擇最有利方式主張權利。」

第11點規定：「受理之登記案件，經審查無誤後公告六十日，公告期滿無人異議，即為產權登記。」

第12點規定：「土地權利關係人於前條公告期間內附具證明文件，以書面提出異議而生有權利爭執時，依土地法第五十九條第二項規定辦理調處。」

據以辦理包含原告在內的土地總登記申請。

上開要點內容可認屬執行上開土地法規定的細節性、技術性事項，亦得為本院審理時所參採。

（三）查原告於96年10月22日檢附土地四鄰證明書、遺產分割協議書等，向被告主張時效取得，申請系爭土地所有權登記。

被告收件審查後，於97年4月10日以連地所登駁字第000580 號通知書駁回。

原告不服，提起訴願遭駁回後，續對該訴願決定提起訴願再審。

連江縣政府以99年6月28 日連企訴字第09900078號訴願再審決定書撤銷上開駁回處分，並命被告另為適法處分。

嗣行政院101年2月9 日研商解決馬祖地區土地相關問題專案小組第4 次會議決議，連江縣政府訂定「連江縣政府辦理馬祖地區尚未完成登記土地處理要點」後，被告依土地法第55條規定辦理106年7月19日徵詢異議公告，公告期間為60天。

國產署北區分署以 106年9月4日台財產北金字第10627009090 號函提出異議。

被告乃依土地法第59條規定，以106年9月29日地籍字第1060004160號函檢附土地總登記申請案移送調處明細表，移送連江縣不動產糾紛調解委會調處。

調處結果駁回異議，准允原告登記。

國產署北區分署不服調處結果，向連江地院提起民事訴訟，訴請確認原告對系爭土地所有權登記請求權不存在。

被告即依不動產糾紛調處辦法第20條第3項規定，以原處分駁回原告的登記申請。

以上有原告96年10月22日連地登總字第015120號土地登記申請書、土地四鄰證明書、遺產分割協議書、被告97年4月10 日連地所登駁字第000580號土地登記案件駁回通知書、連江縣政府99年 6月28日連企訴字第09900078號訴願再審決定書、內政部101年2月17日內授中辦地字第1016650259號函及檢附的研商解決馬祖地區土地相關問題專案小組第4次會議紀錄、106年7月19日徵詢異議公告、國產署北區分署106年9月4日台財產北金字第10627009090 號函及檢附的房建物清冊報表、被告106年9月29日地籍字第1060004160號函及檢附的土地總登記申請案移送調處明細表、連江縣○○鄉轄區不動產糾紛調處委員會調處紀錄表、國產署北區分署台財產北金字第10727003230 號函及檢附的民事起訴狀等在卷可考，事實足堪認定。

因國產署北區分署不服調處結果，已向連江地院提起民事訴訟，就原告對系爭土地所有權存否為確認，是於法院裁判確定前，被告尚無權逕為私權爭執的判定，僅得依不動產糾紛調處辦法第20條第3項規定，駁回原告的申請，於法尚無違誤。

（四）原告雖主張國產署北區分署非土地法第59條規定的土地權利關係人，不得提出異議，被告竟允其異議，移付調處，並於國產署北區分署提起民事訴訟後，以原處分駁回原告申請，原處分自有違誤等等。

惟按：憲法第143條第1項規定：「中華民國領土內之土地，屬於國民全體。

人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制。

…。」

土地法第10條規定：「中華民國領域內之土地，屬於中華民國人民全體，其經人民依法取得所有權者，為私有土地（第1項）。

私有土地之所有權消滅者，為國有土地（第2項）。」

第52條規定：「公有土地之登記，由原保管或使用機關囑託該管直轄市或縣（市）地政機關為之，其所有權人欄註明為國有、直轄市有、縣（市）有或鄉（鎮、市）有。」

第53條規定：「無保管或使用機關之公有土地及因地籍整理而發現之公有土地，由該管直轄市或縣（市）地政機關逕為登記，其所有權人欄註明為國有。」

第57條規定：「逾登記期限無人聲請登記之土地或經聲請而逾限未補繳證明文件者，其土地視為無主土地，由該管直轄市或縣（市）地政機關公告之，公告期滿，無人提出異議，即為國有土地之登記。」

又國有財產法第1條規定：「國有財產之取得、保管、使用、收益及處分，依本法之規定；

本法未規定者，適用其他法律。」

第2條第2項規定：「凡不屬於私有或地方所有之財產，除法律另有規定外，均應視為國有財產。」

第9條規定：「財政部承行政院之命，綜理國有財產事務（第1項）。

財政部設國有財產局，承辦前項事務；

其組織以法律定之（第2項）。」

第19條：「尚未完成登記應屬國有之土地，除公用財產依前條規定辦理外，得由財政部國有財產局或其所屬分支機構囑託該管直轄市、縣(市)地政機關辦理國有登記；

必要時得分期、分區辦理。」

據此，凡中華民國領域內，未經人民依法取得所有權，完成登記的土地，或未經原保管或使用機關囑託登記為直轄市、縣（市）或鄉（鎮、市）等地方自治團體所有的土地，均屬國有財產，由財政部設立的國產署綜理相關事務，並得囑託直轄市、縣（市）地政機關辦理國有登記，或由直轄市或縣（市）地政機關逕為辦理國有登記。

本件系爭土地既非登記為私人所有，亦未登記為地方自治團體所有，則無論是否已登記為國有，或國產署有無實際占有使用，均屬國有財產。

綜理國有財產事務的國產署（北區分署）自應本其權責，守護國有（即全民所有）財產不致輕易流失。

現原告申請辦理屬於國有財產的系爭土地所有權登記，國產署北區分署就系爭土地是土地法第59條所稱土地權利關係人，應無違誤。

原告引述土地法第10條、第52條、第53條及第57條等規定，主張土地總登記期間土地權屬未定，非屬私有，亦非公有，既然尚未登記為國有，國產署即非土地權利關係人等等，容有誤會，尚不可採。

至國產署提出異議的理由是否可採、調處結論是否正確，以及原告就系爭土地是否已時效取得所有權等，均非被告所得審究，有待民事法院裁判認定。

六、綜上，國產署北區分署為土地法第59條所稱土地權利關係人，其異議後，被告移付調處，並於國產署北區分署不服調處結果，向連江地院提起民事訴訟後，依不動產糾紛調處辦法第20條第3項規定，以原處分駁回原告的申請，訴願決定遞予維持，均無違誤。

原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求判命被告就原告96年10月22日申請系爭土地總登記案，作成准予登記的行政處分，為無理由，應予駁回。

七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。

八、本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 5 月 9 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 林秀圓
法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 108 年 5 月 9 日
書記官 何閣梅