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臺北高等行政法院判決
107年度訴字第802號
107年9月27日辯論終結
原 告 東京都保全股份有限公司
代 表 人 吉田裕幸（董事長）
被 告 臺北市政府勞動局
代 表 人 賴香伶（局長）
訴訟代理人 廖清達
徐崇倫
上列當事人間職業安全衛生法事件，原告不服臺北市政府中華民國107年5月17日府訴一字第1072090371號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：原告經營保全業，適用職業安全衛生法（下稱職安法），被告所屬臺北市勞動檢查處（下稱勞檢處）於民國106年9月4日派員實施勞動檢查，發現原告未視其事業之分布、特性及勞工健康需求，僱用或特約醫護人員，辦理勞工臨場健康服務等勞工健康保護事項，違反職安法第22條第1項及行為時（即106年11月13日修正前）勞工健康保護規則第4條第1項規定，勞檢處以106年9月7日北市勞檢職字第10630747900號函通知原告，限於文到後3個月改善。
嗣勞檢處於107年1月2日、5日進行複檢，發現原告屆期仍未改善，遂以107年1月11日北市勞檢職字第10730040501號函檢附勞動檢查結果通知書予原告，限於文到後3個月改善，並另函移請被告處理。
案經被告審認原告上開違規事證明確，茲原告為甲類事業單位，其違反職安法第22條第1項及勞工健康保護規則第5條第1項規定，乃依同法第45條第1款、第49條第2款及臺北市政府處理違反職業安全衛生法事件統一裁罰基準（下稱裁罰基準）第3點、第4點項次34規定，以107年2月7日北市勞職字第10730132300號裁處書（即原處分），處原告新臺幣（下同）3萬元罰鍰，並於107年4月23日公布原告名稱及代表人（負責人）姓名。
茲原告係違反勞工健康保護規則第5條第1項規定，裁處書事實及理由欄誤植為同規則第3條第1項，經被告以107年3月9日北市勞職字第10731603600號函更正（下稱更正函）。
原告不服原處分，提起訴願，遭駁回決定，遂提起本件訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：㈠原告已於106年9月29日提出陳述書，敘明原告駐衛保全人數高達3,000人，分散於全臺959個社區（大樓），且各社區（大樓）人員皆未達30人，本業無涉職業健康與安全衛生等醫療風險。
被告就原告所述「果依法每月2次臨廠服務，4員醫護人員平均每人每月多達500現場，顯不合理」等語，竟覆以「貴事業單位……依規定僱用或特約醫護人員之臨廠服務總頻率至少為每個月5次」云云，顯然未慮及行業特性，而採取同樣有助於達成立法目的之手段，徒僵化適用前揭保護規則，有本末倒置之嫌。
且原處分顯然未考量公布名稱能否落實「督促不良之事業單位、雇主及相關機構改善或提升服務品質」之立法目的而率予公布，於此顯有應依法裁量而怠為裁量之「裁量怠惰」。
㈡聲明：1.原處分關於裁處原告3萬元罰鍰及該訴願決定均撤銷。
2.確認原處分關於公布原告名稱及負責人姓名部分違法。
四、被告答辯及聲明：㈠原告為保全公司，且駐衛保全人員高達3,000人，分散於全臺959個社區（大樓），使勞工從事輪班、夜間工作、長時間工作等作業，未依勞工健康保護規則第5條第1項僱用或特約醫護人員，綜理事業勞工之健康服務事務，規劃與推動勞工健康服務之政策及計畫，並辦理事業勞工之臨場健康服務，前經勞檢處以106年9月7日北市勞檢職字第10630747900號函通知限期改善在案，107年1月2、5日經勞檢處再次派員實施檢查發現原告仍未依限改善，第1次重複違反勞工健康保護規則第5條第1項暨職安法第22條第1項規定，有勞檢處職業衛生檢查及監督輔導會談總表可稽，且會談紀錄經原告副總經理胡添賜簽名確認。
㈡按依職安法第22條第1項及勞工健康保護規則第5條第1項等規定，事業應僱用或特約醫護人員，以辦理健康管理、職業病預防等勞工健康保護事項；
另職安法第23條及職業安全衛生管理辦法第5條之1等規定，雇主應設置職業安全衛生管理人員，以建立職業安全衛生管理系統，實現安全衛生管理目標，兩者設置之目的、應具備之資格、職責及任務均有不同，原告尚不得以已僱用職業安全衛生管理人員取代僱用或特約醫護人員而免責，原告違規行為仍應裁罰。
㈢原告違法事實至為明確，被告依職安法第22條第1項及勞工健康保護規則第5條第1項規定，依職安法第45條第1款、裁罰基準第3點、第4點項次34規定，處原告3萬元罰鍰，並無違誤及過當；
依職安法第49條規定公布原告名稱及負責人姓名，並依違反職業安全衛生法及勞動檢查法罰鍰案件處理要點（下稱處理要點）第7-1條規定，公布其事業單位、雇主之名稱及負責人姓名，並將處分書送達原告，亦無不當及違誤。
㈣聲明：原告之訴駁回。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有勞檢處106年9月7日北市勞檢職字第10630747900號函（含附件：檢查結果通知書，訴願卷第46頁）、勞檢處107年1月2、5日勞動檢查結果通知書（訴願卷第17頁）、職業衛生檢查及監督輔導會談紀錄總表（檢查日期：107年1月5日，訴願卷第20頁）、更正函（訴願卷第82頁）、系爭裁處書（本院卷第19頁）、訴願決定書（本院卷第21頁）可稽，為可確認之事實。
本件爭點為：㈠原告是否未依勞工健康保護規則第5條第1項規定，視其事業之分布、特性及勞工健康需求，僱用或特約醫護人員，綜理事業勞工之健康服務事務，規劃與推動勞工健康服務之政策及計畫，並辦理事業勞工之臨場健康服務，而違反職安法第22條第1項規定？㈡被告依職安法第45條第1款規定，處以罰鍰3萬元，並依同法第49條第2款規定，公布原告名稱及代表人（負責人）姓名，是否適法有據？
六、本院之判斷：㈠原處分關於公布原告名稱及代表人（負責人）姓名部分，業經被告於107年4月23日公布而執行完畢，此為兩造所不爭執（本院卷第50-1頁筆錄），無回復原狀之可能，原告就此部分提起確認訴訟，核無不合，先予敘明。
㈡應適用的法令：1.按職安法第1條規定：「為防止職業災害，保障工作者安全及健康，特制定本法；
其他法律有特別規定者，從其規定。
」第2條規定：「本法用詞，定義如下：一、工作者：指勞工、自營作業者及其他受工作場所負責人指揮或監督從事勞動之人員。
二、勞工：指受僱從事工作獲致工資者。
三、雇主：指事業主或事業之經營負責人。
四、事業單位：指本法適用範圍內僱用勞工從事工作之機構。
……」第3條第1項規定：「本法所稱主管機關：……在直轄市為直轄市政府……。」
第4條規定：「本法適用於各業。
但因事業規模、性質及風險等因素，中央主管機關得指定公告其適用本法之部分規定。」
第22條第1項、第4項規定：「事業單位勞工人數在五十人以上者，應僱用或特約醫護人員，辦理健康管理、職業病預防及健康促進等勞工健康保護事項。」
「第一項有關從事勞工健康服務之醫護人員資格、勞工健康保護及其他應遵行事項之規則，由中央主管機關定之。」
第23條第1項規定：「雇主應依其事業單位之規模、性質，訂定職業安全衛生管理計畫；
並設置安全衛生組織、人員，實施安全衛生管理及自動檢查。」
第45條第1款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰：一、違反……第二十二條第一項……規定，經通知限期改善，屆期未改善。
」第49條第2款規定：「有下列情形之一者，得公布其事業單位、雇主、代行檢查機構、驗證機構、監測機構、醫療機構、訓練單位或顧問服務機構之名稱、負責人姓名：……二、有第四十條至第四十五條……之情形。」
。
2.臺北市政府104年10月22日府勞秘字第10437403601號公告：「主旨：公告『工會法等20項法規』所定本府主管業務部分權限，自中華民國104年11月15日起委任本府勞動局辦理。
……公告事項：一、……。
二、委任事項如附表。」
附表（節錄）項次12，法規名稱職安法，委任事項第42條至第49條「裁處」。
爰此被告為本件權責機關。
。
3.勞工健康保護規則第1條規定：「本規則依職安法（以下簡稱本法）第六條第三項、第二十條第三項、第二十一條第三項及第二十二條第四項規定訂定之。」
第2條第2款規定：「本規則用詞，定義如下：……二、第一類事業、第二類事業及第三類事業：指職業安全衛生管理辦法第二條及其附表所定之事業。」
第5條第1項、第2項規定：「事業分散於不同地區，其與所屬各地區事業單位之勞工總人數達三千人以上者，應視其事業之分布、特性及勞工健康需求，僱用或特約醫護人員，綜理事業勞工之健康服務事務，規劃與推動勞工健康服務之政策及計畫，並辦理事業勞工之臨場健康服務，必要時得運用視訊等方式為之。
……」「前項所定事業僱用或特約醫護人員之人力配置與臨場服務頻率，準用附表二及附表三規定。」
。
附表二從事勞工健康服務之醫師人力配置及臨場服務頻率表（節錄）：事業性質分類第二類，勞工總人數3000-3999人，人力配置或臨場服務頻率5次/月。
附表三從事勞工健康服務之護理人員人力配置表（節錄）：┌────────────┬───────────┐│勞工作業別及總人數 │特別危害健康作業勞工 ││ │總人數 ││ ├───────────┤│ │0-99 │├──────┬─────┼───────────┤│勞工總人數 │3000-5999 │3 人 │└──────┴─────┴───────────┘4.職業安全衛生管理辦法第1條規定：「本辦法依職業安全衛生法（以下簡稱本法）第二十三條第四項規定訂定之。」
第2條規定：「本辦法之事業，依危害風險之不同區分如下：一、第一類事業：具顯著風險者。
二、第二類事業：具中度風險者。
三、第三類事業：具低度風險者。
前項各款事業之例示，如附表一。」
附表一事業之分類一、第一類事業：……二、第二類事業：……（十五）其他服務業中之下列事業：１、保全服務業……。」
。
5.裁罰基準第3點規定：「雇主或事業單位依其規模大小及性質分類如下：（一）甲類：1.股票上市公司或上櫃公司。
2.勞工總人數超過三百人者。
3.違規場所位於營造工地，且該事業單位承攬該場所營造工程之金額超過一億元者。
（二）乙類：非屬甲類者。」
第4點規定：「本府處理違反職業安全衛生法事件統一裁罰基準如下表：……」依裁罰基準第4點項次34，事業單位勞工在人數在50人以上者，違反職安法第22條第1項規定，未僱用或特約醫護人員，辦理健康管理、職業病預防及健康促進等勞工健康保護事項，經通知限期改善，屆期未改善者，甲類違反者第1次處3萬元至5萬元。
該裁罰基準係依事業規模之大小、性質及違反之次數、造成之傷害等不同情節，訂定不同處罰額度，以達具體個案之正義，核與職安法第45條第1款規定之裁量權目的尚無牴觸，本件得以適用。
另勞動部為執行職安法及勞動檢查法規定之行政罰鍰案件，訂定處理要點，處理要點第7-1條規定：「主管機關或勞動檢查機構對於事業單位有下列情形之一者，依職安法第四十九條規定，公布其事業單位、雇主之名稱及負責人姓名，並將處分書送達受處分人：（一）違反職安法受罰鍰或刑罰之處罰（處分書稿參考格式三、格式四）。
……」。
㈢原告違反職安法第22條第1項及行為時勞工健康保護規則第5條第1項規定：查原告經營保全業，依上開規定為適用職安法之行業（職安法第4條）。
又保全服務業屬中度風險之第2類事業；
第2類事業分散於全臺959個社區(大樓)，使勞工從事輪班、夜間工作、長時間工作等不同地區作業，其所屬各地區事業單位之勞工總人數達3,000人以上（訴願卷第27頁），自應視其事業之分布、特性及勞工健康需求，僱用或特約醫護人員，綜理事業勞工之健康服務事務，規劃與推動勞工健康服務之政策及計畫，並辦理事業勞工之臨場健康服務，必要時得運用視訊等方式為之；
原告僱用或特約醫護人員之人力配置與臨場服務頻率，依上開規定應僱用或特約具職業醫學科專科或相關課程訓練之合格醫師及3名護理人員，每月臨場服務5次。
惟原告並未依上開規定為之，而僅僱用一名護理師對所屬各地區事業，提供臨場健康服務，前經勞檢處以106年9月7日北市勞檢職字第10630747900號函通知限期改善（訴願卷第46至53頁）。
嗣勞檢處於107年1月2、5日派員實施檢查，發現原告仍未依限改善，並於107年1月5日複檢時與原告副總經理胡添賜會談，其表示「會改善的，公司已在積極處理中」等語，有107年1月2日勞動檢查結果通知書、107年1月5日檢查會談紀錄及附件、勞檢處職業衛生檢查及監督輔導會談紀錄總表、107年1月11日北市勞檢職字第10730040501號函檢附勞動檢查結果通知書等影本附卷可稽（訴願卷第15至20、43、80頁）。
是原告違反職安法第22條第1項及行為時勞工健康保護規則第5條第1項規定，經勞檢處函送勞動檢查結果通知書予原告，限於文到後3個月改善，屆期未改善，堪予認定。
㈣雖原告主張其駐衛保全（勞工）人數高達3,000人，分散959個社區大樓，各社區大樓人員皆未達30人；
司法院釋字第494號解釋理由書「從事監視性性質之工作者，原則上於一定之場所就一定之配置，以監視為其本來之業務，其身體與精神之緊張程度通常較低；
從事間歇性性質之工作者，其進行之方式，等待時間較工作時間為長」，是本業無涉職業健康與安全衛生等醫療風險；
況原告公司設有勞安衛中心，已符合立法目的，被告全未考慮行業特性，就此行業困境毫無有效之「行政指導」，徒僵化適用勞工健康保護規則，復公布事業名稱及負責人姓名，構成未為合目的性裁量之裁量怠惰之違法云云。
經查：1.中央主管機關為健全總機構對其企業總體勞工健康政策之規劃及提供其分支機構勞工之健康服務，於103年6月30日修正勞工健康保護規則第4條，增訂總機構應置專業人員綜理全事業職業健康服務事務。
其理由在於：基於國內若干大型企業，在總機構外，其散佈各地規模大小不一之分支機構或營運通路，多數未納入其健康服務體系，考量大型企業之職業病預防工作能否落實，往往與企業主之安全衛生政策息息相關；
另參酌「經濟社會文化權利國際公約」之精神，為確保人人享有安全衛生工作環境之權利，並參考國外相關文獻建議，大型企業如勞工人數達三千人以上者，應有負責健康保護之醫護人員及安全衛生人員組成專業團隊，提供規劃、推動與稽核企業內職業健康與安全衛生事宜，爰增訂事業設有總機構者，含其所屬各地區分支機構之勞工總人數達一定規模時，應依勞工健康保護規則附表二及附表三所定人力配置，僱用或特約綜理全事業勞工健康服務業務之醫護人員，以擴大其照護工作者之範圍，強化職業病預防及勞工健康保護之效能。
並考量地處偏遠或勞工人數少之分支機構或營運通路，其臨廠服務之需求與便利性，上開健康服務必要時得以視訊等方式為之。
茲原告事業散於不同地區，設有總機構，勞工人數高達3,000人以上，自應適用上開規定，原告以其勞工係分散各社區大樓且均未達30人，而不適用上開規定，自無可取。
2.次按受雇於人取得報酬者均屬「勞工」，同受法律之保障。
我國原僅有工廠法、礦場法、適用範圍以工廠、礦場為限，致其他各業勞工未受法律保護。
職安法特逐步擴大適用範圍，至102年7月3日修法，依「經濟社會文化權利國際公約」之精神，國家應確保人人享有安全衛生之工作環境之權利。
而我國職安法原適用範圍僅達全部工作者之百分之六十五，除受學者專家及勞工團體等質疑外，尚影響我國對人權保護之形象。
爰參考外國之職業安全衛生法規或工作環境法規立法趨勢，修正本法第4條第1項將本法適用範圍擴大至各業，俾保障所有工作者之安全與健康。
原告係保全業者，為具中度風險者之第二類事業（職業安全衛生管理辦法第2條參照），原告爰引司法院釋字第494號解釋主張其本業無涉職業健康與安全衛生等醫療風險，乃一己之見，委不足採。
3.原告所稱其依法設有勞工安全衛生管理業務專責人員，使勞動場所人員完成適於工作所必要之安全教育訓練關懷所屬，仍原告依職安法第23條及職業安全衛生管理辦法第5條之1等規定，雇主應設置職業安全衛生管理人員，以建立職業安全衛生管理系統，實現安全衛生管理目標，核與職安法第22條第1項及勞工健康保護規則第5條第1項等規定，事業應僱用或特約醫護人員，以辦理健康管理、職業病預防等勞工健康保護事項，兩者設置之目的、人員應具備之資格、職責及任務均有不同，原告以其設有勞工安全衛生管理人員，主張符合職安法第22條第1項及勞工健康保護規則第5條第1項僱用或特約醫護人員之規定，亦無可取。
4.再按職安法第49條規定有同法第45條情形者，得公布其事業單位及負責人姓名，其立法理由係為藉社會及媒體之監督力量，督促不良之事業單位、雇主及相關機構改善或提升服務品質。
本件原告於違規經限期改善後，屆期未為改善，被告作成原處分，依上開規定公布其事業單位及負責人姓名，乃符合藉社會及媒體之監督力量，督促不良之事業單位、雇主及相關機構改善或提升服務品質之立法意旨，並無裁量怠惰情形。
5.末按「本法所稱行政指導，謂行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為。」
行政程序法第165條固有明文。
惟職安法第45條第1款明確規定違反同法第22條第1項者，經通知限期改善，屆期未改善者，處3萬元以上15萬元以下罰鍰，該條文並無行政機關應為行政指導之規定，同法第49條亦無行政機關應為行政指導之規定；
且行政指導係不具法效性之行為，相當於一般所謂道德勸說之性質，上開法令亦無被告應為行政指導之規定，原告不得因被告未為行政指導而指摘原處分有所違誤。
㈤被告以原處分裁處原告罰鍰3萬元，並依職安法第49條第2款規定，公布原告名稱及負責人姓名，並無違誤：1.按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」
可知違反行政法上義務之行為人，其主觀責任條件有故意及過失之分，且須因故意或過失致有違反行政法上義務之行為，始得加以處罰。
原告為保全業者，自應熟悉並遵循職業安全衛生相關法令規定，依上開規定辦理，俾保障勞工者安全與健康，惟原告並未依上開規定為之，自有過失。
2.從而被告以原告為甲類事業單位，違反職安法第22條第1項及勞工健康保護規則第5條第1項規定，依職安法第45條第1款、第49條第2款及裁罰基準第3點、第4點項次34規定，裁處3萬元罰鍰，並公布其名稱及負責人姓名，於法有據，並無違誤。
七、綜上所述，原處分處原告罰鍰3萬元，並公布原告名稱及負責人姓名，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。
原告訴請撤銷罰鍰，並請求確認「公布原告名稱及負責人姓名」之部分違法，均為無理由，應予駁回。
又兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 10 月 11 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 張 瑜 鳳
法 官 林 妙 黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 107 年 10 月 11 日
書記官 劉 育 伶
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