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臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1009號
108年10月3日辯論終結
原 告 范永慶
被 告 新北市政府
代 表 人 侯友宜（市長）
訴訟代理人 蘇清文律師
吳詩凡律師
上列當事人間徵收補償事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
被告應就原告所有新北市中和區○○段OOO 地號土地報請內政部核准徵收。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告代表人於民國107年12月25 日由朱立倫變更為侯友宜，並具狀聲明承受訴訟，應予准許。
二、事實概要：原告前以106年8月10日陳情書向被告表示其所有坐落新北市中和區○○段000地號土地（面積49.07平方公尺，重測前為○○段○○小段OO-OO 地號，下稱系爭土地），位在新北市中和區公所（下稱中和區公所）73年間辦理都市計畫二等九號（○○路）道路拓寬工程徵收（下稱系爭徵收案）範圍內，漏未辦理徵收補償，請求被告辦理徵收。
被告所屬新建工程處（下稱新工處）以106年8月21日新北新地字第1063729447號函覆：「本案經多次協調，機關亦瞭解臺端需求，惟本市境內待取得之道路土地數量龐大，以市府現有稅收、財政情形未能全面負擔，尚請諒察。」
（下稱前處分）原告不服，提起訴願。
被告認土地徵收的地方主管機關為直轄市政府，乃於106年11月3日作成撤銷前處分的訴願決定（案號1063061043號，下稱被告106年訴願決定），另以106年12月21日新北府工新字第1063745799號函覆：「查本案經臺端多次陳情，期間亦曾協調尋求解決方式，惟本市境內待取得之道路土地數量龐大，其經費以市府現有稅收及財政情形未能全面負擔，尚請臺端諒察。」
（下稱原處分）原告不服，提起訴願。
內政部認系爭土地因接圖錯誤而漏未列入徵收補償範圍，卻仍拓寬為道路使用，屬漏未辦理徵收，於107年4月23日作成「原處分撤銷，於2 個月內由原處分機關另為適法之處理」的訴願決定（台內訴字第1072200230號，下稱內政部107年訴願決定）。
被告於107年7月24 日邀集原告協調，未獲共識，原告乃提起本件一般給付訴訟。
三、原告主張：㈠系爭土地位在中和區公所73年（原告起訴狀誤載為75年）間辦理道路工程用地範圍內，地目為道，被告當時辦理系爭徵收案時，因系爭土地位於地籍圖（當時為藍晒圖）接界處，且有接圖錯誤情事，導致道路拓寬工程僅有系爭土地未列入徵收補償範圍，惟仍經拓寬為道路使用，此為被告所不爭執。
被告於73年間擬徵收系爭土地時，並未踐行土地徵收條例第11條所定協議價購程序。
被告以107年7月20日新北府工新字第1073725578號函通知原告參加107年7月24日協調會，遵照內政部107 年訴願決定，性質上即為踐行土地徵收條例第11條協議價購程序。
依土地徵收條例第13條、第14條規定、司法院釋字第400 號解釋文末段「若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。」
，以及平等原則轉化為主觀公權利或衍生性分享請求權等理論，在無法律依據下，行政機關仍有一般性的給付義務。
則道路所有權人應可依行政訴訟法第8條規定，以衍生性分享請求權及財產權為請求權基礎，取得訴權，提起行政訴訟，依土地徵收條例第13條規定要求被告作成事實行為，即報請內政部核准徵收。
㈡行政法上的平等原則，指相同事件應為相同處理，不同事件應為不同處理，除有合理事由外，不得為差別待遇，行政程序法第6條定有明文。
系爭土地的毗鄰土地，同屬道路工程，早於73年間全數辦理徵收補償完畢，被告卻以原處分表示財政未能負擔等等。
系爭土地的徵收為被告73年間即已擬定計畫，且按計畫完成執行補償、開闢道路工程，原即有經費，只因被告漏未辦理徵收，致無從補償。
此為被告過失所致，自難以財源短絀，所須經費龐大為由推諉。
原處分否准原告請求，顯有差別待遇，違反平等原則。
被告亦無法提出何時能對系爭土地辦理徵收的時程，對原告而言有失公平。
本件既肇因於被告漏未辦理徵收，基於平等原則，被告自應依土地徵收條例第13條等相關規定，擬具徵收計畫書、徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖等，向內政部申請核准徵收系爭土地。
㈢聲明求為判決：被告應就原告所有系爭土地報請內政部核准徵收。
四、被告答辯：㈠土地徵收法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間申請土地徵收及國家與私有土地所有權人間的二面關係，補償機關與私有土地所有權人間在前者依據徵收處分辦理補償前，不發生任何法律關係。
又公用徵收僅有國家為徵收權主體，一般人民沒有公用徵收的公法上請求權，故人民向國家請求徵收其所有土地，性質純屬促請國家發動徵收權行使而已，非為人民對國家有公用徵收的公法上請求權存在，是以需用土地人發動徵收請求的裁量適當與否，不生違法問題，自不得作為提起行政訴訟的權利及作為行政訴訟審查的對象（最高行政法院92年度判字第828號、94 年度判字第1610號判決參照）。
㈡司法院釋字第400 號解釋明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，其所稱法律，依法律保留原則，是指國會所制定的法律，不包括該解釋在內；
且該解釋僅為國家立法及施政的指針，不可作為人民得向國家請求土地徵收的法律基礎。
又平等原則屬客觀法規範，無主觀公權利的內涵，無從藉此導出人民具有「經由訴訟途徑請求獲得實現法律地位」的主觀公權利。
從而，國家公權力作用縱有違平等原則，仍不可認為已侵害人民的主觀公權利，且平等權僅是一種基礎性的基本權，自身並無意義，須與其他基本權結合，始能成為複數基本權，具備上開要件時，國家公權力作用違反平等原則而侵害平等權時，始發生侵害另一與平等權相結合的基本權，尚無從以司法院釋字第400 號解釋衍生人民得請求徵收土地的請求權（最高行政法院94年度判字第1610號判決參照）。
㈢原告所提依平等原則導出衍生性分享請求權部分，依學者見解，是行政機關基於特定的行政任務，對於某特定對象，先予以合法的給付，則具有相同條件的其他人，即得援引平等原則要求行政機關給予相同的給付。
國家因興辦公共事業或實施經濟政策，雖得依法律規定徵收私有土地，然此項徵收，為政府裁量權行使的範圍，在現行法律體制下，人民除法律別有規定外，並無請求國家徵收其所有土地的公法上請求權。
原告既無請求國家徵收其所有土地的公法上請求權，舉重明輕，原告亦無請求被告擬具徵收計畫報請內政部核准徵收的公法上請求權（最高行政法院99年度判字第1146號判決參照)。
㈣司法院釋字第400 號解釋文明示「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，而非「國家應依本解釋辦理補償」。
則國家機關辦理徵收補償，仍應依實定法具體規定為之，在實體法律制定生效施行前，人民無從直接以司法院解釋作為向國家機關申請徵收私有土地的實體法依據。
又該解釋謂：「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」
核其意旨，並無賦與具公用地役關係的土地所有權人得請求徵收的權利（最高行政法院106年度判字第453號判決參照）。
司法院釋字第747號解釋亦未就司法院釋字第400號解釋為相反認定（本院106年度訴字第1813 號判決參照）。
司法院釋字第747 號解釋適用範圍是請求徵收「地上權」，且解釋通過後，立法院迄今仍未在解釋文要求的1 年修法期間內完成修法，目前修法草案中亦未發現有將該號解釋擴張至請求徵收「所有權」。
司法院釋字第747 號解釋並未直接賦予人民實體上的公法請求權，況該號解釋於106年3月17日公布，要求主管機關依解釋意旨於1 年內完成修法，逾期人民始取得「依該解釋意旨請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權」的請求權，原告自無依該解釋而為本件請求的基礎。
㈤系爭土地供公眾通行久矣，無人知曉何時供公眾通行使用，原告父親范朝見既無使用系爭土地，亦無設置圍籬阻擋公眾通行，原告亦稱系爭土地為荒地，足證系爭土地符合司法院釋字第400號解釋所示既成道路要件。
73年10 月間中和區公所計畫徵收○○路至○○路OOO 巷間既成道路，徵收後土地由改制前臺北縣政府負責養護（如鋪設柏油、設立人行道等），改善道路交通品質。
公用徵收僅有國家始為徵收權主體，一般人民並無公用徵收的公法請求權。
改制前行政法院前24年判字第18號判例闡述甚詳。
人民向國家請求徵收，性質純屬促請國家發動徵收權的行使而已，非謂人民對國家有公用徵收的公法上請求權存在。
另被告雖未徵收系爭土地，仍得以公用地役關係繼續為從來之使用。
㈥答辯聲明：駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載事實，有原告106年8月10日陳情書（被告106年訴願決定卷第15頁）、前處分（被告106年訴願決定卷第16頁）、系爭土地建物查詢資料（被告106 年訴願決定卷第32-33頁、內政部107年訴願決定卷第46頁）、地籍圖查詢資料（被告106年訴願決定卷第34 頁）、系爭徵收案徵收公告（被告106年訴願決定卷第37頁）、被告106年訴願決定（被告106年訴願決定卷第50至54 頁）、系爭徵收案計畫書及土地清冊（內政部107年訴願決定卷第49至66 頁）、原處分（本院卷第26頁）、內政部107年訴願決定（本院卷第 16至20頁）、被告107年7月20日新北府工新字第1073725578號函、107年7月30日新北府工新字第1073727471號函及107年7月24日協調會會議紀錄（本院卷第22-24 頁）在卷可稽，足堪認定。
本件爭點為：系爭土地因可歸責於被告的原因，漏未於73年間辦理徵收，在此個案情況下，原告有無請求被告就系爭土地報請內政部核准徵收的請求權？
六、本院的判斷：㈠依我國釋憲實務，人民因公益受有特別犧牲時，應享有補償請求權：1.司法院於85年4月12日作成釋字第400號解釋：「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。
如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。
既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。
若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。」
解釋理由書表示：「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。
惟個人行使財產權仍應依法受社會責任及環境生態責任之限制，其因此類責任使財產之利用有所限制，而形成個人利益之特別犧牲，社會公眾並因而受益者，應享有相當補償之權利。
至國家因興辦公共事業或因實施國家經濟政策，雖得依法律規定徵收私有土地（參照土地法第208條及第209條），但應給予相當之補償，方符首開憲法保障財產權之意旨。」
2.司法院於86年11月14日作成釋字第440 號解釋：「人民之財產權應予保障，憲法第15條設有明文。
國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。
主管機關對於既成道路或都市計畫道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。」
3.司法院於106年3月17日作成釋字第747 號解釋：「人民之財產權應予保障，憲法第15條定有明文。
需用土地人因興辦土地徵收條例第3條規定之事業，穿越私有土地之上空或地下，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲，而不依徵收規定向主管機關申請徵收地上權者，土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權。
中華民國89年2月2日制定公布之同條例第11條規定：『需用土地人申請徵收土地……前，應先與所有人協議價購或以其他方式取得；
所有人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。』
……第57條第1項規定：『需用土地人因興辦第3條規定之事業，需穿越私有土地之上空或地下，得就需用之空間範圍協議取得地上權，協議不成時，準用徵收規定取得地上權。
……』未就土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權有所規定，與上開意旨不符。
有關機關應自本解釋公布之日起1 年內，基於本解釋意旨，修正土地徵收條例妥為規定。
逾期未完成修法，土地所有權人得依本解釋意旨，請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權。」
解釋理由書表示：「憲法上財產權保障之範圍，不限於人民對財產之所有權遭國家剝奪之情形。
國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失（諸如所有權喪失、價值或使用效益減損等），若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予以合理補償，方符憲法第15條規定人民財產權應予保障之意旨（本院釋字第440 號解釋參照）。
國家如徵收土地所有權，人民自得請求合理補償因喪失所有權所遭受之損失；
如徵收地上權，人民亦得請求合理補償所減損之經濟利益。
按徵收原則上固由需用土地人向主管機關申請，然國家因公益必要所興辦事業之設施如已實際穿越私人土地之上空或地下，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲，卻未予補償，屬對人民財產權之既成侵害，自應賦予人民主動請求徵收以獲補償之權利。」
4.依上開司法院解釋可知，人民的財產權因國家機關為公益目的行使公權力而受有損害，基於財產權的社會義務性，在一定程度內為財產權人社會責任所應忍受的範圍，但若財產權人受損害的程度已逾越社會責任所應忍受的範圍，而有失公平時，即形成個人的特別犧牲，基於憲法第7條平等權、第15條財產權保障，國家應給予合理的補償。
據此，因公益而受特別犧牲的財產權人應享有補償請求權。
㈡特別犧牲的補償請求權源自憲法，可類推適用相類似的法令規範訴請法院實現：1.特別犧牲補償請求權源自憲法平等權及財產權保障，因為是對國家為公益目的造成人民權利損害的反制，具有防禦權的性質，與社會福利等涉及國家給付能力的社會權或授益權屬性不同，其具體的補償標準、內容及權利行使方式，固以立法明定為妥適，但現實的情況常常是法無明文，此時如以「無法律，無補償」為由，一概否定人民源自憲法的特別犧牲補償請求權，人民憲法權利的防禦功能即難以實現。
為避免因立法疏漏造成個案不公平的情形，行政法院應得透過憲法基本權條款、司法院的憲法解釋及法理，提供個案救濟。
此已為我國法學界普遍看法（參見：蔡宗珍，從憲法財產權之保障論既成道路與公用地役關係，收於：憲法與國家㈠，元照出版，93年4月，第304-305頁；
李震山，行政損失補償法定原則－無法律即無補償嗎？臺灣法學雜誌第71期，94年6月，第147頁以下；
李惠宗，特別犧牲之損失補償－從法學方法論談既成道路的徵收補償訴訟，收於：臺灣行政法學會出版，損失補償行政程序法，94年7月，第67-68頁；
王服清，論財產權特別犧牲損失補償原則在行政救濟之實踐問題－無法律，無補償？興大法學，第14期102年11月，第123頁以下；
林三欽，財產權保障與徵收/補償請求權－以司法院釋字第747號解釋為中心，發表於：最高行政法院、東吳大學法律學系公法研究中心主辦，第16屆公法研討會，108年5月4日，第8頁）。
又德國司法實務承認類似徵收的侵害（enteignungsgleicher Eingriff）、具徵收效果的侵害（enteignender Eingriff）、公益犧牲（Aufopferung）等補償請求權利，以及結果除去請求權（Folgenbeseitigungsanspruch）、不作為請求權（Unterlassungsanspruch）等，均是在法令未明文的情況下，由法院直接適用憲法，類推適用民法等相關規範，透過個案漸進發展而來，實有補立法不足，即時提供人民權利保護的作用，無違權力分立。
2.詹森林大法官在司法院釋字第747 號解釋的協同意見書即表示：「……國家就人民之特別犧牲所應給予之補償，是否限於法律有明文規定之情形？換言之，縱發生人民特別犧牲之情事，但法律就該情事並未明文應給予補償時，人民是否即無請求補償之權利？無法律，即無補償？……七、本號解釋突破前述……『無法律，無補償』之見解，以憲法第15條保障人民財產權之規定為依據，直接導出人民享有主動請求補償之權利……八、簡言之，若以法無明文為由而禁止遭受特別犧牲之人民享有請求國家徵收或補償之權利，則無異於強令人民應配合國家既有法律而苟活。
但在本號解釋下，等同於要求國家法律必須為人民需求而存在；
而且此之所謂『國家法律』，不以立法機關通過之明文規定為限。
法無明文時，行政機關及司法審判機關不得藉口欠缺明文依據而否准人民補償之請求。
九、應併強調者，關於本號解釋所指土地徵收條例第57條第1項，就土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權，漏未規定部分，在法學方法論上，其實僅須類推適用同條第2項，即可得出應賦與土地所有人地上權徵收請求權之結論。
……無法律即無補償之觀點，已被本號解釋推翻，憲法第15條可為直接賦與人民公法上補償請求權之依據。」
因此，所謂「無法律，無補償」的見解，即不應繼續採用（參見：謝哲勝，準徵收理論的司法實踐－釋字第747號解釋評析，月旦法學雜誌第266期，106年7月，第128-129 頁；
陳立夫，土地利用限制形成特別犧牲之損失補償請權－司法院釋字第747 號解釋之意義，月旦裁判時報第64期，106年10月，第28-29頁；
林明鏘，財產權之特別犧牲與社會義務－評司法院大法官釋字第747 號解釋，月旦裁判時報第64期，106年10月，第7頁；
林三欽，前引論文，第17-20頁）。
3.我國司法實務，也有在法無明文的情況下，透過憲法及學理，類推適用相關法令，創設公法上請求權的前例，例如最高行政法院98年度判字第1449號判決：「災害防救法第31條規定……又『人民因第31條及前條第1項之處分、強制措施或命令，致其財產遭受損失時，得請求補償。
但因可歸責於該人民之事由者，不在此限。』
同法第33條第1項亦定有明文。
故如屬災害應變中心為防救災害之必要，所為之處分或強制措施，造成人民財產損失時，除係可歸責於該人民之事由者外，人民應得請求補償。
……『淡水河流域防洪指揮中心』係被上訴人為辦理淡水河流域臺北市轄外之河段防汛業務，所成立之任務編組，其雖非依災害防救法第12條、第13條規定所成立，然鑒於災害防救法第12條、第13條所成立之『災害應變中心』，係於災害發生或有發生之虞時所『臨時』成立，而『淡水河流域防洪指揮中心』則係依法所成立之任務編組，其目的均係為災害防救，以確保人民生命、身體、財產之安全及國土之保全，與災害防救法之立法目的相眸。
又其成立之依據雖有不同，然於災害應變之必要範圍內，所為之處分或強制措施，對人民財產產生損害，其結果則無不同。
按公法上損失補償之意義，乃指國家基於公益需要，依法行使公權力，致特定人之財產上利益特別犧牲，國家應給予相當之補償。
依災害防救法第3條第1項第2款規定，經濟部既為水災災害防救業務之主管機關，對於災害防救工作負有職權，則其由所屬機關為執行災害防救業務而成立之『淡水河流域防洪指揮中心』，如為預防災害之必要，所為強制措施造成人民財產遭受損失時，災害防救法對各主管機關所為災害防救措施漏未補償規定，自應類推適用同法第33條第1項規定，方符災害防救法之立法本意。」
又例如最高行政法院97年度判字第374號判決：「上訴人依民法第767條及行政訴訟法第8條第1項前段之規定，提起本件訴訟，請求被上訴人除去系爭路燈，核其性質，係主張其權利受被上訴人公權力之違法干涉，請求排除該違法干涉之事實結果，以回復原有狀況之權利，此乃學說所稱之公法上之結果除去請求權。
此項結果除去結果請求權，雖未見於我國行政法規之明文，惟其與行政程序法第127條所定之公法上不當得利返還請求權具有相同之性質，同有不容違法狀況存在之意義，應得以法理予以適用，而認許人民有此項請求權……。」
因公益而特別犧牲的補償請求已有諸多司法院憲法解釋加以闡述，具憲法基礎，自應參照前引實務案例，透過憲法、法理及類推適用的法學方法，於裁判中加以肯認。
㈢本件個案具特殊情況，應承認原告享有因公益而特別犧牲的補償請求權，並參照司法院釋字第400號解釋第4段關於平等原則及第747 號解釋意旨，類推適用土地徵收條例相關規定，以訴請被告報請主管機關核准徵收的方式實現其權利：1.系爭土地於73年道路拓寬工程前是否已作為道路使用，因年代久遠，已無資料可查，有新北市中和區公所107年1月30日新北中工字第1072044566號函為憑（內政部107 年訴願決定卷第48頁），且系爭土地僅查得自77年3 月有免徵地價稅記載，之前即查無免稅紀錄，有新北市政府稅捐稽徵處中和分處107年2月13日新北稅中一字第1073716472號函在卷可參（內政部107年訴願決定卷第73 頁），是尚無證據可證明系爭土地原為具公用地役關係的既成道路，先予說明。
2.中和區公所73年間辦理道路拓寬工程，徵收道路範圍內私有土地，因系爭土地位在地籍圖接界處（時為藍晒圖），且有接圖錯誤情事，致該道路拓寬工程僅有系爭土地未列入徵收補償清冊，惟仍拓寬為道路使用，此有新北市政府工務局104年1月22日新北工新字第1043482459號函、土地漏徵收圖說及現場照片在卷可證（內政部107年訴願決定卷第96、107、170 頁），亦為兩造所不爭執。
系爭土地周邊相鄰的其他土地均經徵收完竣，僅因接圖錯誤此一可歸責於行政機關的原因，致原應列入徵收範圍的系爭土地漏未徵收，卻已實際開闢成道路供公眾通行使用，原告因而喪失對系爭土地的占有、使用、收益等權能，為公益而受有特別犧牲，足堪認定。
又系爭土地原非具公用地役關係的既成道路，然自73年系爭徵收案後，即闢為道路使用至今。
系爭土地周邊相鄰的其他土地均經徵收補償完竣，始拓寬闢為道路使用，唯獨系爭土地因可歸責於行政機關的原因，漏未徵收。
倘繼續維持系爭土地長期作為道路使用的現況，卻毋庸辦理徵收補償，顯與平等原則相違，而與司法院釋字第400號解釋第4段關於違反平等原則所述情節，具有相當的類似性。
在原告為公益受有特別犧牲，不予彌補顯失公平的情況下，應認原告享有補償請求權。
3.系爭土地因可歸責於行政機關的原因漏未徵收，卻已闢為道路供公眾通行使用，致原告因公益而受有損害，然此一可歸責於行政機關的原因，是否屬公務員違法有責的職務行為，因年代久遠已無從考證，原告已難訴請國家賠償，即有以補償請求權填補其損失的必要。
又系爭土地自73年起，即隨系爭徵收案闢為道路使用至今，其利用具高度公益性，且系爭土地面積僅49.07 平方公尺，呈狹長的三角形狀，有土地建物查詢資料、地籍圖查詢資料附卷可資核對（被告106 年訴願決定卷第32-34 頁），其相鄰的其他土地均經徵收完竣，原告就系爭土地經濟上的利用可能性極其有限，已不能為相當之使用。
倘排除系爭土地鋪設柏油作為道路使用的現況，除不利於供公眾通行的公益外，亦無助於原告個人財產權益的維護，是原告也無法主張結果除去請求權，以回復原狀。
在此情況下，本件個案情形應以行使因公益而特別犧牲的補償請求權為適宜。
4.羅昌發大法官在司法院釋字第747 號解釋的協同意見書表示：「本號解釋雖未明示國家興辦事業之設施『穿越土地上空或地下』以外之一切侵害人民權益之情形，均適用本號解釋，然相較於國家已經實際上『使用私人土地地面』造成其無法自行利用之情形而言，如僅『穿越私人土地上空或地下』，對人民權利造成之影響顯然較為低度；
國家興辦事業之設施對人民造成侵害程度較低之穿越土地上空或地下情形，既然應賦予人民憲法上主動請求徵收之權利，則人民因國家興辦事業之設施造成侵害程度較高而遭受特別犧牲之情形，自更應有憲法上主動請求徵收之權利。
此部分雖非本號解釋範圍，然將來本院面對此種情形，勢須作成相同憲法意旨之解釋。」
簡言之，舉輕以明重，僅是穿越土地上空或地下，土地所有權人都享有地上權的徵收請求權，則侵害更為嚴重，肇致土地利用可能性完全喪失的情形，犧牲更大，已逾社會責任所應忍受的範圍，更應依個案情形或類型賦予所有權的徵收請求權（同此結論：廖義男，大法官近3 年有關土地法規解釋之評析及對相關土地法制度發展之影響，法令月刊第69卷，107年3月，第125-127 頁；
陳明燦，土地所有權人徵收請求權之法律問題分析－兼評司法院釋字第747 號解釋，台灣法學雜誌第329期，106年10月14日，第32-33 頁；
陳立夫，前引論文，第29-30 頁）。
系爭土地因可歸責於被告的原因，漏未於73年間併同鄰地辦理徵收，卻已闢為道路供公眾通行使用，其實質效果與經辦理徵收無異，亦即與需用土地人興辦事業徵收土地的情形相當，而可相提並論，是秉持司法院釋字第747 號解釋本旨，原告應得類推適用土地徵收條例第13條、第57條第2項等相關規定，請求被告擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關即內政部核准後，予以金錢補償。
5.行政程序法第131條第1項規定：「公法上之請求權……於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。」
本件個案固應肯認原告享有因公益而特別犧牲的補償請求權，然為兼顧法安定性，其權利行使應有時效限制，在法無例外規範的情況下，應有行政程序法第131條第1項規定適用。
系爭土地於73年間隨系爭徵收案闢為道路使用時，所有權人為原告父親，原告父親於95年12月26日死亡，原告於97年4月2日繼承登記為系爭土地所有權人後，陸續以98年 3月17日、98年5月8日、100年4月20日、101年7月12 日、103年12月8日、106年8月10 日陳情書請求被告徵收系爭土地，有土地建物查詢資料、陳情書及訃文等在卷可證（內政部107年訴願決定卷第46、108頁、本院卷第58、60、64、71、76、94頁）。
由於過去司法實務基於「無法律，無補償」的見解，否定人民有徵收請求權，原告多次請求被告徵收補償遭拒後，其徵收補償請求權客觀上難以透過法院行使，待司法院於106年3月17日作成釋字第747 號解釋，肯認因公益而特別犧牲的損失補償為憲法權利，無待法律明文，乃於107年8月17日（本院收文日）提起本件訴訟，是可認原告的補償請求權於司法院106年3月17日作成釋字第747 號解釋後，始有主張、行使可能，以此為其請求權時效的起算時點，方符事理。
依此，原告的補償請求權亦無罹於時效而消滅的情形，一併敘明。
七、綜上，原告所有系爭土地原非具公用地役關係的既成道路，因可歸責於行政機關的原因，漏未於73年間併同鄰地辦理徵收，卻已闢為道路供公眾通行使用，實與徵收無異，原告為公益受有特別犧牲，且無從行使國家賠償請求權及結果除去請求權等權利，依司法院釋字第400號解釋第4段關於平等原則之闡述，應肯認其享有損失補償請求權，又基於事物本質的類似性，其補償方式應可參照司法院釋字第747 號解釋，類推適用土地徵收條例第13條、第57條第2項等規定，請求被告就系爭土地報請內政部核准徵收後，予以金錢補償。
八、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
九、原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 10 月 24 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張國勳
法 官 孫萍萍
法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 108 年 10 月 24 日
書記官 何閣梅
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