臺北高等行政法院行政-TPBA,107,訴,722,20190321,1

臺北高等行政法院判決
107年度訴字第722號
108年2月21日辯論終結
原 告 普雄工業股份有限公司

代 表 人 蕭王玉玲
訴訟代理人 陳聰能 律師
被 告 行政院環境保護署

代 表 人 張子敬
訴訟代理人 陳修君 律師
許正雄

許定華
上列當事人間水污染防治法事件，原告不服行政院中華民國107年4月25日院臺訴字第1070167742號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、程序事項：本件被告代表人原為李應元，嗣於訴訟進行中變更為張子敬，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：

（一）原告從事電鍍業，主要產生之污染類型為重金屬鎳、鉻，而其廠址位於彰化縣○○鄉○○路0段00號。

彰化縣政府前以民國104年2月2日府授環水字第1040114994號公告彰化縣○○鄉○○○○○鄉○○○段000○號等17筆約3.08公頃農地（下稱二重段農地）土壤遭受重金屬鎳及鉻污染，並公告為土壤汙染控制場。

被告為執行污染源溯源工作，於二重段農地上游灌溉渠道沿岸進行事業調查，認該農地遭受污染物種與上游數百公尺處原告廠址產生之廢水污染物（含重金屬鎳及鉻）具有高度關連性，自104年12月至翌年4月長期監控，數度於原告營業處所大門左側雨水排出口採集排出廢水進行檢測，其重金屬鎳含量最高超過放流水標準48.5倍（採樣檢測時間及結果詳如附件1所示），因認原告長期（自101年11月26日起至105年4月20日止）未妥善管理廢水輸送及貯存設備，致產出之電鍍原廢水經牆體、地面裂縫滲流至廠內左側雨水道，再由雨水道經孔洞進入其下方10吋雨水管，沿雨水管至大門左側雨水排出口排入廠外水體，違反水污染防治法第7條第1項及第28條第1項規定，且廢水排至灌溉渠道使下游農田引灌後遭受污染，經移送臺灣彰化地方法院檢察署（下稱彰化地檢署）檢察官偵查，以原告代表人蕭王玉玲、實際負責人蕭恆福及電鍍廢水處理專責人員蕭能仁涉犯刑法第190條之1第4項、第1項，水污染防治法第34條第1項及第28條第1項罪嫌，原告應依水污染防治法第39條第1項、第34條第1項科以罰金刑，惟經原告等坦承犯行，並同意向公庫支付一定金額，作成該署105年度偵字第11425號緩起訴處分書（下稱系爭緩起訴處分），命原告向公庫支付新臺幣（下同）10萬元，緩起訴期間1年。

（二）被告於系爭緩起訴處分確定後，以原告違反水污染防治法第7條第1項及第28條第1項規定，分別應依同法第40條第1項、第51條第2項科以罰鍰，乃從一重依水污染防治法第40條第1項裁處，依違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）所示原告廢水處理規模、影響水體等違反義務應受責難程度，先計算其基礎額度為4,746,000元，併加計原告違反水污染防治法所得利益（包括未妥善處理廢水量之用電費用、藥品費用、污泥清除處理費用及所生孳息等）共為2,519,684元，再扣除原告已向公庫支付之10萬元，而以106年11月21日環署督字第1060092165號函附同號裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰7,165,684元（4,746,000元＋2,519,684元－100,000元＝7,165,684元），暨依106年11月29日修正前環境教育法第23條第2款及環境教育法講習時數及罰鍰額度裁量基準（下稱環教法裁量基準）規定處環教講習4小時。

原告不服，乃循序提起行政爭訟。

三、原告起訴主張：

（一）惟被告採樣過程未錄影且未由原告人員在場陪同或於容器上簽名以確認所採樣之廢水確係由原告大門左側雨水排出口排入廠外水體，亦無證據顯示被告採樣人員確依規定於採集樣本後立即添加濃硝酸使水樣pH值小於2，或有攜帶恆溫冰箱、冰桶使加酸程序是否符合檢測方法之規定，尚非無疑。

（二）二重段農地於103年間即已發現遭受重金屬鎳及鉻污染，顯見上開污染情事早於本件疏漏情事發生前1、2年即已存在，二者間並無必然關連；

參以原告並非故意經由雨水道、雨水逕流口排放未經處理之少量電鍍水。

被告未審酌原告其主觀上應受責難程度與故意排放迥然有別，又未提出足證原告長期滲漏廢水之直接證據，卻溯自101年11月起追繳不法利得，裁處依據及計算基準均有違誤，顯已違反平等原則、比例原則並有裁量怠惰之違法等語。

為此聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

四、被告則以：

（一）被告於105年1月27日執行原告廠區雨水逕流匯入上下游灌溉渠道底泥採樣，檢測結果為雨水逕流口匯入渠道處下游10公尺底泥重金屬鎳濃度17,900㎎/㎏，鉻濃度為2,630㎎/㎏，分別超過底泥品質上限222.8倍及10.3倍；

105年4月1日採樣檢測結果則分別為超過上限46.7倍及47.5倍。

被告採樣及樣品保存過程均符合水質檢測方法總則，採樣全程均拍照存證，併依相關規定辦理檢測，並無原告所指無證據或未調查之情事。

（二）本件雖無直接證據可證原告長期疏漏廢水，然依被告101年11月26日至105年4月20日查核原告之申報資料等間接證據，原告廠區不同時期之污泥量/廢水量比值有極大差異，足以顯示大量廢水未經妥善處理，而未產生依質量守恆定律應產生之污泥量，堪證原告長期未採取維護、防範或緊急應變措施。

原告為設有廢水處理專責人員之事業，理應隨時確保其廢水輸送及貯存設備正常運作，若有疏漏應即時知悉並採取適當措施，竟容任廠區未經處理之廢水長期滲漏，主觀上若未該當間接故意，至少亦屬重大過失，其應受責難程度自較單純疏漏行為為高，遂依水污染防治法第7條第1項、第28條第1項等規定予以裁處尚無違誤等語。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本院判斷如下：

（一）按水污染防治法第7條第1項：「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」

第28條第1項：「事業或污水下水道系統設置之輸送或貯存設備，有疏漏污染物或廢（污）水至水體之虞者，應採取維護及防範措施；

其有疏漏致污染水體者，應立即採取緊急應變措施，並於事故發生後3小時內，通知當地主管機關。

主管機關應命其採取必要之防治措施，情節嚴重者，並令其停業或部分或全部停工。

前項之緊急應變措施，其措施內容與執行方法，由中央主管機關定之。」

違反第7條第1項者，依同法第40條第1項，處6萬元以上2千萬元以下罰鍰；

違反第28條第1項者，依同法第51條第2項，處1萬元以上6百萬元以下罰鍰。

上開規定之違反，並不以故意犯為限，過失犯亦罰之，凡一行為同時違反上開二行政法上義務者，依行政罰法第24條第1項，應於水污染防治法第40條第1項法定罰鍰最高額度內裁處之。

（二）被告為水污染防治法之中央主管機關（該法第3條參照），依水污染防治法第66條之1第2項之授權，制定違反水污染防治案件裁罰準則。

101年10月8日行政院環境保護署環署水字第1010089309號令（下稱行為時裁罰準則）所修正發布之第2條、第5條分別規定：「違反本法規定者，罰鍰額度除依附表所列情事裁處外，依行政罰法第18條第1項規定，應審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響及因違反本法義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」

「（第1項）主管機關審酌罰鍰額度時，於違反本法義務所得之利益，未超過法定罰鍰最高額時，應依第2條附表計算罰鍰，併加計違反本法義務所得之利益裁處，惟最高不得超過法定罰鍰最高額。

前項所得之利益超過法定罰鍰最高額時，應依行政罰法第18條第2項規定，於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」

核該裁罰準則附表所示，乃分就違章之污染源規模或類型、不符合放流水標準排放或其他污染行為、違規紀錄，承受水體或環境類型等裁量因素為點數制設計，加計點數總額後，與各條款對應處分基數（又細分為畜牧業，其他事業、一般違規、嚴重違規等）相乘為「基本罰鍰」；

再加計因違章行為所得之利益而為罰鍰。

衡所設立之標準合理且正當，將所得利益與其他考量因素個別處理，也無重複評價之疑慮；

除作原則性或一般性裁量基準外，亦不排除另有例外情形之裁量，合於授權目的，應予援用（嗣水污染防治法於104年2月4日修正公布增訂第66條之2，追繳違反該法之不法利得；

是新裁罰準則104年10月19日配合修正，此後罰鍰不併裁量加計不法利得）。

至於上開評價因素並未選擇以故意、過失等責任條件類型，作為一般性裁量基準，本屬法律授權行政機關於罰鍰額度範圍內有權選擇或判斷之自由，如主管機關依水污染防治之法制設計目的，認違章事件對法益所生危害而對應於應報罰鍰所應評價之重點，乃污染規模等等，而非其行為責任條件之類型，應認屬於因正當理由之差別選擇，自應允許。

當然，具體個案中，如行為人該當責任條件之情節有其特殊之處，則不排除例外裁量。

（三）經查，原告從事電鍍業，主要產生之污染類型為重金屬鎳、鉻；

而其廠址位於受公告為土壤汙染控制場之二重段農地（重金屬鎳及鉻污染）上游數百公尺。

經原告於105年4月1日、7日及21日3度於原告營業處所大門左側雨水排出口採集排出廢水進行檢測，其重金屬鎳含量詳如附件1所示，亦均遠超過過放流水標準。

因此，彰化縣政府106年10月11日府授環水字第1060338715號函修正公告二重段農地新增污染行為人為原告。

又因廢水排入「柳仔溝左岸五分線」灌溉溝渠地面水體，涉有刑法公共危險罪嫌，經移送彰化地檢署，因原告代表人蕭王玉玲、實際負責人蕭恆福及電鍍廢水處理專責人員蕭能仁認罪，並表示願意配合被告之改善命令，同意向公庫支付一定金額，該署乃命原告向公庫支付10萬元，作成期間1年之緩起訴處分等節，有歷次督察紀錄、現場照片、被告委託環境檢測機構樣品檢測報告（附被告107年10月31日「普雄工業股份有限公司違反水污染防治法規定案查處報告書」第39頁至68頁）、彰化縣政府106年10月11日府授環水字第1060338715號函及系爭彰化地檢署緩起訴處分書（附本院卷第81頁至第90頁）在卷可憑。

足認原告廠區滲漏廢水鎳含量確實超過放流水標準，一行為同時違反水污染防治法第7條第1項、第28條第1項規定，分依同法第40條第1項、第51條第2項而有其應處罰鍰額度，依行政罰法第24條第1項，應於水污染防治法第40條第1項法定最高罰鍰額度之內裁處之，至為明確。

（四）因此：1.原處分先依行為時裁罰準則附表所示原告廢水處理規模、影響水體等違反義務應受責難程度，計算其點數為79.1點，處分基數為6萬元（畜牧業以外事業嚴重違規），其罰鍰為4,746,000元。

計算式如下：79.1點｛1點（廢水量處理規模〈50CMD）＋4點（影響水體為灌溉渠道）＋108點（逕流雨水口檢測檢測濃度介於40至50倍）－11.3點（稽查配合度良好）－22.6點（回溯1年內未違反相同條款）｝×60,000元（原告廢水排至灌溉溝渠道使下游農田引灌後遭受污染，乃屬畜牧業以外事業嚴重違規）＝4,746,000元（詳如附件3）2.依裁罰準則第5條，罰鍰應併加計原告違反水污染防治法所得利益，而此計算涉及原告違章行為時間之認定以及所得利益如何核算及推估，茲分述如下：（1）被告於105年1月27日於原告廠區前方左側雨水管上 游20公尺處、下游10公尺處及下游30公尺處為底泥 採樣，檢測結果詳如附件2所示，其中，下游10公尺 處底泥重金屬鎳含量遠高於上游20公尺處達約7倍， 且越接近原告廠址底泥鎳含量越高，足徵原告廠址 下游農地受污染與原告排放廢水具有關連性。

又鑑 於廢水中重金屬於圳道底泥具蓄積性，以原告工廠 所在地之上、下游灌溉渠道採驗底泥之檢測結果， 其鎳含量濃度之高，顯係長期連續性排放廢水所造 成。

再參酌除監控期間及查緝時之廢水疏漏行為外 ，依原告現場營運記錄以觀，原告之申報污泥處理 量遠不及於其所申請許可證範圍，且細繹比對原告 101年11月26日至105年4月20日之申報資料，原告廠 區不同時期之申報污泥量/申報廢水量比值有極大差 異，101年11月26日至103年12月31日平均值為1.78 ，而104年1月1日至105年4月20日為9.73，依質量守 恆定律，足以顯示原告101年11月26日至103年底有 大量廢水未經妥善處理，始未產生應有之污泥量， 原告長期未妥善處理廢水，至為明確。

（2）依104年11月24日修正前（同年月26日施行）水污染 防治措施及檢測申報管理辦法第16條第1項及第2項 規定，原告應保存廢（污）水（前）處理設施使用 之藥品量，及污泥之產生、貯存、清運量，應按次 記錄，每月統計﹔保存期限3年（修正後保存期限為 5年）。

惟原告並未依此完整記錄、保存累計用電度 數、操作參數值、廢水處理設施使用之藥品量及污 泥之產生、貯存、清運等記錄，此為原告所不否認 。

是被告以原告最後經查獲日前一日（105年4月20 日）為行為終止日，而自上開管理辦法施行期日回 溯3年，為其未妥善處理廢水起算日（即101年11月 26日），核與前述原告101年11月26日至103年12月 31日申報污泥量/申報廢水量比值過低，足見當時即 有未依規定處理廢水情事之推論相符，有其合理性 。

惟水污染防治法於104年2月4日修正增訂第66條之 2（同年月6日施行），規定追繳違反該法之不法利 得，是自是日起違章行為所得之不法利益應依上開 規定追繳，而非加計於罰鍰中裁量處罰。

是以，被 告以本件違章行為罰鍰中應裁量不法利得之期間自 101年11月26日起至104年2月5日止，容無違誤。

（3）又因原告未依法保存相關單據，其因違章行為所取 得之不法利益，無法以直接證據計算之。

原處分遂 以原告處理廢水原應支出而未支出之成本（「廢水 藥品費」「污泥處理費」及「用電費」）為其違章 行為之消極利益，以及因該消極利益所應生之孳息 加計為其不法利益，核此推估方式有其必要性及合 理性。

基此，原處分比對原告101年11月26日至103 年12月31日申報污泥量/申報廢水量平均值為1.78， 而104年1月1日至105年4月20日為9.73；

另原告水污 染防治措施計畫及許可文件登載內容（附查處報告 書附件二），申報污泥量/申報廢水量比值8.46－9. 88。

是本案所得利益計算以原告104年1月1日至105 年4月20日之申報資料作為基準值，據以計算原告10 1年11月26日起至104年2月5日期間排放至柳仔溝左 岸五分線之應處理而未處理之消極利益，包括未妥 善處理廢水量而節省之用電費用、藥品費用、污泥 清除處理費用等支出及所生孳息等，計2,519,684元 。

計算式如下： A：101/11/26至105/4/20不法利得共計：2,115,674 元（短少污泥處理費）＋309,748元（短少藥品 費）＋49,489元（短少電費）＋58,713元（孳息 ）＝2,533,624元﹔ B：扣除被告另以106年11月21日環署督字第1060092 165A號函）依新修正水污染防治法第66條之2追 繳104/2/6至105/4/20之不法利得13,940元，等 於2,519,684元，即為本件不法利得。

C：是而，總計本件罰鍰之總額本為7,265,684元（ 4,746,000元＋2,519,684元），經扣除原告因緩 起訴處分以向公庫支付之10萬元，原處分作成7, 165,684元罰鍰（7,265,684元－100,000元＝7,1 65,684元），乃於法定罰鍰額度內所為之裁量， 核無違誤。

（五）第按，行為時（即106年11月29日修正前）環境教育法第23條第2款規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：……二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」

被告以原告違反水污染防治法第7條第1項，為違反環境保護法律，經裁處罰鍰7,165,684元，乃據上開規定，依環教法裁量基準所示標準，處原告環教講習4小時，於法並無不合，裁量亦屬有據。

（六）原告雖仍以被告採樣過程未全程錄影或與未與當事人協同，而質疑檢驗結果是否真實；

又以其僅短期疏漏排放廢水，而執詞不應長期回溯追繳不法利益﹔復以被告未審酌原告其主觀上應受責難程度與故意排放迥然有別為詞，指原告裁量怠惰，並有違平等原則、比例原則云云。

然則：1.被告採樣過程雖未全程錄影，也未與當事人協同為之，然此因廢（污）水之排放有其時間性，水污染源極易遭稀釋或滅失，為明瞭水污染及污染物之處理情況，性質上通常非必須通知當事人，期以藉由臨時性、機動性之稽查採樣作為，以達成採樣之時效性及正確性﹔至於採樣之公正性，則已藉由被告會同彰化地檢署指揮內政部警政署保安警察第七總隊第三大隊、彰化縣環境保護局等多機關互相擔保補正之，並無原告所稱採樣過程不公影響檢驗結果之疑慮。

況且，採樣之結果是否符合水污染防治法之放流水標準，本須藉由儀器以客觀檢驗之數據呈現，原告於彰化地檢署偵查程序中，從未質疑檢驗技術之公正客觀，對於檢驗結果亦無任何爭執，因此經該署為緩起訴處分。

直至採樣檢驗後2年有餘，始因行政處罰而爭執同一檢驗結果之真實性，實無可採。

2.原告廠區滲漏未經處理之廢水，比照其所檢測出之含鎳量、廠區所在地之上下游灌溉渠道採驗底泥之含鎳檢測結果，可合理說明原告排放廢水與下游農地受污染關連性﹔再參照原告營運記錄，原告之污泥處理量遠低於與許可證範圍，而依質量守恆定律，顯然有大量廢水未經妥善處理，始未產生應有之污泥量，因此，認原告為長期滲漏鎳含量超過放流水標準，合於經驗法則及論理法則。

原告自稱廠區乃「一時」滲漏廢水云云，然未能提出任何足以推翻上開論證之反證，無從採認。

3.原告長期從事電鍍業，並領有水污染防治措施計畫及水書染防治許可證，除當知排放廢水應符合放流水標準，且就處理廢水量與污泥量正常比值並有相當認識。

而承前所論，原告長期污泥處理量遠低於與許可證範圍，原告當應注意並能注意其少量污泥處理量顯示其應有廢水未經正常處理即排出，然未能注意並防堵之，仍任由廢水滲漏超過放流水標準，乃有過失，至為明確。

惟此等過失，於水污染防治法違章情節中，非屬特殊情節（殆所有之該法之違章者，均表示其違章出於過失，而非故意），主管機關也無須列為作為一般性裁量基準，已如前述。

因此，被告依裁罰基準而為原告違章情節之裁罰，未另斟酌其責任條件究竟為故意或過失，要無裁量怠惰，或其所指稱之有失比例原則、平等原則之裁量瑕疵之可言。

六、綜上，原告主張均無可採。原處分認事用法均無違誤，訴願決定遞予維持。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 3 月 21 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林妙黛
法 官 楊得君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 108 年 3 月 21 日
書記官 李芸宜