臺北高等行政法院行政-TPBA,107,訴,891,20181025,1

臺北高等行政法院判決
107年度訴字第891號
107年10月11日辯論終結
原 告 陳又嘉
被 告 新竹縣政府
代 表 人 邱鏡淳（縣長）
訴訟代理人 林慧靜
林曉梅
上列當事人間農業發展條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國107年7月12日農訴字第1070713096號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：原告於民國107年2月10日填具農業用地作農業設施容許使用申請書，並檢附經營計畫書等相關資料，向被告申請於其所有坐落新竹縣關西鎮大旱坑段大東坑小段152-25地號之農牧用地（下稱系爭土地）作「農路」及「曬場」之容許使用，案經被告於107年4月20日派員會同原告之代理人林功偉赴系爭土地辦理勘查，發現現況植生造林木、赤松及零星金針，設置長方形及圓形水泥鋪面2處，兩處相連，圓形水泥鋪面中間間隔4處環狀草溝，未有農業經營規模，經濟效益不足，且曬場設置之樣態與一般農業經營使用者有顯著差異，顯屬不合理，實未有設置之必要性，被告爰依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下簡稱審查辦法）第6條第1項第2款規定，以107年5月2日府農企字第1070055843號函（下稱原處分）駁回原告之申請。

原告不服，向行政院農業委員會（下稱農委會）提起訴願，經訴願決定駁回，原告仍不服，循序提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張略以：

（一）被告沒有詳查本案農地產出量，同時沒有產量與農業設施面積兩者間應有經營規模之客觀標準，即認定本案「未有經營規模」，顯失於武斷。

又依審查辦法第13條第1項第4款之規定，無法推論必須具備訴願決定書理由二所謂「自以農業生產具一定規模始有設置曬場以供操作管理之必要」之要件，原處分及訴願決定新增此不應有之限制，使原告事前無從得知，事後無所遵循。

縱使「經營規模」作為農政機關內部審查規範行之有年，農業經營規模的形成亦應該在農業設施容許計畫通過審查之後，否則類似本案困於經營規模標準不一被主管官署否決，屆時一園子的金針、松針，如何運輸？如何曝曬？易言之，凡計畫必先於執行，於焉形成經營規模，本末不容倒置。

況原告於107年2月10日檢具之使用計畫書明載「每年採收赤松針葉五百公斤」、「計畫種植金針面積600平方公尺，產量預估100公斤」，而申請曬場面積只有區區55.3平方公尺，僅占全農地面積百分之二弱，原告的計畫產量一次採收可以堆疊該曬場超過30公分厚，原告申請之設施面積尚不足因應計畫產量需求，則被告所謂經營規模究竟所指為何，訴願機關對此仍迴避答覆，含糊其詞。

且系爭曬場區區不到70平方公尺是供松針、松枝與金針曝曬，但被告答辯竟以現行50株金針產量計算，同時忽略松針松葉的曝曬需求，被告刻意製造設施面積與產能比例不對稱的假象，對落地松針松葉利用視而不見。

（二）被告除了認定系爭土地未有經營規模，還主觀推斷「經濟效益明顯不足」，蓋「經濟效益」並非審查辦法第6條第1項第2款規範之「必要性」「合理性」之要件，同時有無經濟效益不必然為「必要性」「合理性」之前因或充分必要條件。

再者，一般性經濟效益評估必須考慮諸多面向，包括原告技術能力、財務能力、產品區隔化等等，反觀被告指稱「經濟效益明顯不足」一詞，除了依憑「現況為多年生造林樹種及種植零星金針」粗略印象外，從來沒有詢問或客觀評估原告從事農業經營條件，即驟下負面評斷，有失公平公正審查標準。

是被告以原處分否准之關鍵理由「未有生產規模、沒有經濟效益」顯無根據。

（三）被告無視原告於計畫書所載發展「松針」為原料的手工皂新創產品，卻獨斷認定原告「曬場設置樣態與一般農業使用者有顯著差異」，並吝於說明何以原告設計的曬場不能作為曬場使用，被告既無客觀證據，也沒有法律依據，顯然違反「依法行政」原則。

原告之所以採取直徑9.8公尺圓形並在中間鋪有四道鵝卵石區隔帶（會勘人員誤為草溝）的曬場，原因是盡量配合原坡地形外，圓形可以利用面積比一般四角形面積大，增設中間四道不鋪設水泥的區隔帶，有利於排水並方便由內而外按四道製作順序排定曝曬時間，同時區隔帶採用鵝卵石鋪面比純水泥表面可以獲得較多透氣空間，根據實務經驗，約可以節省37%曝曬時間。

「曬場」顧名思義，為將農產品鋪放受太陽直曬乾燥的處所稱之。

蓋農漁民常因農漁產品不同而有不同形式曬場，農漁民因地制宜，各取所需。

由此觀之，曬場豈有一般態樣可言。

既然曬場亦屬於「不確定型態」，於上開法規同樣沒有明確規範「態樣」，被告與訴願機關卻一再以新創要件突襲，令原告無所適從。

再者，農委會農中經一字第901008996號、農糧企字第0931006840號函釋：「查現行申請農業產銷必要設施種類之規定，僅就設置面積予以限制，對建造結構、材質等並未加規定」等語，可知曬場設施無一般態樣，原處分竟以「非一般態樣」為由否准，與農委會前揭函釋顯有矛盾。

（四）此外，原處分沒有記載申請人性別、出生年月日、身分證字號，同時僅將結果告知，含混其詞，沒有可支撐之查證事實，原處分違反行政程序法第96條，不具法定要式，有明顯瑕疵。

另曬場、農路兩者態樣具有高度重疊性，一般農民混而用之，原告再三向農政單位申請，其情可憫，情有可原，經查被告公告之「申請農業用地作農業設施容許使用案件審查簽辦單」註三第七款後段「倘申請之農業設施未涉及建築行為者（如農路、曬場等），免予會審」等語，表示曬場及農路兩者所差無幾，原告便宜行事，即選擇單一農路項目申請，以減輕文書作業負擔，況且施作過程僅有百餘平方米，沒有動用重機械，沒有移動點滴土方，惟被告堅持以「部分（不足30平方米）路寬超越四米」要求施作非簡易水土保持，原告認為此舉違背行政比例原則（按簡易水土保持規範，整地5000平方米內只需簡易水土保持）並提出圓形農路與長形農路面積計算不同之異議，力爭未果，改以曬場項目申請，以避開「施作水土保持」要求，被告則以「配置同前次農路申請，計畫未作變動」為由再次否准。

原告為避免爭訟，一而再、再而三將農路與曬場的經營計畫與配置修正檢討，務求適法合理，惟被告再次以「未有生產規模、無經濟效益，曬場非一般態樣」等非法定要件，不具客觀標準的理由否准，原告不得已提起本件訴訟。

（五）被告之答辯狀陳稱系爭土地經歷簡易水保申請通過，復又被裁罰停工云云，藉此證稱原處分源於系爭土地自始不合法等語，雖屬誤導，但屬「行政處分理由之追補」，依法應由行政機關自行提出，且法官於107年9月27日準備程序庭提示被告查明系爭土地是否為「獎勵造林」、詢問被告是否援引前次行政處分否准理由云云，均非原處分據以否准之「未有經濟規模、沒有經濟效益、非一般態樣曬場」之補充說明或補充證據，而是原處分之追補理由。

此外，原處分為農路與曬場申請，原告均針對前次行政處分否准理由予以修正，如農路部分不超過4米、經營計畫涵蓋曬場與農路建設理由，設施配置業區分農路與曬場等等，先前行政處分否准理由已不適用原處分。

且前行政處分形式存續力既不及於新行政處分，前處分否准理由自不能拘束新行政處分，故被告聲明援引前次行政處分否准理由，不適用原處分。

（六）「農業用地作農業設施容許使用」規定單獨施作（簡易）水土保持，系爭土地之前是否完成水土保持完工，無礙系爭土地之申請資格，因原告於98年4月3日購入系爭土地，買賣契約書附有被告97年6月18日府農保字第0970083378號函文，主旨略為：申請改善或維護既有道路長度375公尺之簡易水土保持申報書案。

說明二，略為：實地勘查結果：本案改善維護既有道路長375公尺，寬3.5公尺（附圖），碎石路面及附屬水土保持排水設施與駁坎等，符合水土保持計畫審核監督辦法第3條規定等語，原告即在此基礎以農業經營需要鋪設5公分厚水泥，並依法補辦容許許可證明。

縱使系爭土地前登記人楊渭水已經完成水土保持計畫，按前述函文說明第四項：如有鋪設混凝土亦不免再按「農業用地容許作農業設施使用審查辦法」申請，易言之，系爭土地是否曾經完成申報水土保持完工取得證明，並非必要。

（七）綜上，原告申請農業用地作農業設施容許使用計畫內容，明確可行，例如松針已經是現有作物，松針產量確定會超過計畫產量數年收500公斤，金針零星種植的試驗成果也令人鼓舞，擴大到600平方公尺種植面積輕而易舉，既然農作規模可以預期，經濟效益因個人標準而異，同時產品與容許設施設計咸具新創精神，自無審查辦法第6條第1項第2款規定之「經營計畫內容顯不合理，或設施與農業經營之必要性顯不相當」之情事。

為此，原告依法提起本件行政訴訟並聲明：１、訴願決定及原處分均撤銷。

２、被告應依原告107年2月10日之申請，作成准予核發「農業用地作農業設施容許使用」之行政處分。

３、訴訟費用由被告負擔。

三、被告答辯略以：

（一）本案原告申請設置「農路」及「曬場」，現況皆為已設置完成之既有設施，惟無合法使用權源，今原告係依審查辦法規定，補辦合法程序。

其次，原告申請農業設施「農路」及「曬場」，建造材料皆為水泥舖面，確屬固定基礎設施，於法有據，應依審查辦法規定辦理。

且「農路」係供農業經營所需之通道，而「曬場」係為曬製農產品所需之空間，其功能與性質迥異，兩者不宜混為一談。

再依據水土保持法及水土保持計畫審核監督辦法第3條第1款規定：「於山坡地或森林區內從事本法第十二條第一項各款行為，且挖方及填方加計總和或堆積土石方分別未滿二千立方公尺，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之種類及規模如下：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路：路基寬度未滿四公尺，且長度未滿五百公尺者。」

，故原告原申請「農路」（長方形舖面寬度3～5公尺不等；

圓形舖面寬度9.8公尺），依規定應提送水土保持計畫，先予敘明。

（二）本案經被告辦理現場會勘，現況種植赤松等造林木及零星金針，而依原告申請書所載，申請設施土地及鄰接土地，現況均為多年生造林樹種，造林樹仍宜以維持造林護坡功能，採摘松針（枝條或落葉）加工製成香皂，仍有未宜。

其次，金針栽培環境適合全日照或半日照之環境，蔭暗環境會導致抽花不良，系爭土地多為成林之造林樹種，樹下日照不足，非金針適栽之環境，於樹下種植，恐有因日照不足而生長不良、產量收獲不佳之情形。

且查系爭土地金針種於樹下林蔭處、種植數量零星稀少，依現勘測量曬場面積，為一直徑9.8公尺之圓形水泥舖面，換算面積為75.39平方公尺。

根據農改場資料顯示，每1公頃土地金針鮮蕾產量約10,000公斤，按原告使用計畫書所述現有金針約50株，然107年4月20日現勘其實際種植面積約2.5*2=5平方公尺，約20株，換算產量約5公斤，其所需曬製之面積僅需約3平方公尺即可，與申請面積75.39平方公尺不成比例，且原告經營規模應以實際種植情形予以認定，不宜以「未來」、「預計」等不確定性時點估算未知之產量與產值。

（三）綜上所述，按原告所提經營計畫書之設置目的，為曬製松針及金針而設置「曬場」，現場未有農業經營之規模，經濟效益明顯不足，實未有設置之必要性，「農路」亦不宜兼具曬場功能，農業設施與農業生產行為之關聯性無法連結。

再依農委會107年6月20日農企字第1070223368號函釋意旨，從常態經營及管理所需，據以認定未符審查辦法第6條規定，而不予同意核發容許使用，自屬適法。

故被告依審查辦法第6條第1項第2款規定，以原處分駁回申請，並無不法，亦無不當。

為此，爰答辯聲明：１、原告之訴駁回。

２、訴訟費用由原告負擔。

四、兩造聲明陳述同上，因此本件首要爭點為：本件原告107年2月10日申請之「農路」、「曬場」農作產銷設施，所附經營計畫內容是否有顯不合理，或設施與農業經營之必要性顯不相當情事？

（一）本件應適用之法律及本院見解：１、農業發展條例第3條第12款前段規定：「本條例用辭定義如下：……十二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。」

第8條之1第1項、第2項前段及第3項分別規定：「農業用地上申請以竹木、稻草、塑膠材料、角鋼、鐵絲網或其他材料搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關之設施，免申請建築執照。

直轄市、縣(市)政府得斟酌地方農業經營需要，訂定農業用地上搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關設施之審查規範。」

「農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。」

「前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」

２、依據農業發展條例第8條之1第3項授權訂定之「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」（即審查辦法）第6條第1項第2款規定：「申請農業用地作農業設施容許使用，有下列情形之一者，不予同意：……二、經營計畫內容顯不合理，或設施與農業經營之必要性顯不相當。」

⑴農業用地申請容許作農業設施使用，應考量農業使用之內涵、當地農業經營發展、設施與農業生產經營之必要性及合理性，視個案實務及事實予以審認；

參照農委會94年5月31日農企字第0941010206號函即採相同見解。

⑵又前揭審查辦法所稱之「合理性」及「必要性」為同意裁量許可之準據，應屬「不確定法律概念」。

又行政法院就上開「不確定法律概念」應尊重行政機關享有「判斷餘地」之領域。

僅行政機關有恣意濫用及其他違法情事而構成「判斷餘地瑕疵」時，如司法院大法官釋字第553號理由書所提之未遵守應遵守之法律程序、或事實關係涵攝錯誤、或對法律概念之解釋明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範、或漏未斟酌其他重要事項等情事時，得依法撤銷或變更。

因此前開「合理性」及「必要性」非得任由行政機關「主觀心證」為判斷，應遵守相關之法律程序、行政法上之一般原理原則等，亦即須非屬恣意濫用及其他違法情事。

３、農委會107年5月23日農企字第1070219842號函：「說明：……二、按農業設施係輔助其坐落農業用地之農業生產或經營所需，應與該坐落用地之生產使用行為相連結，且具相容使用性質，故依據申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（以下簡稱容許辦法）第6條規定，申請農業用地作農業設施容許使用，應以個案所提經營計畫之合理性，以及申請設施與農業經營之必要性，據以審認核處，合先敘明。」

又農委會107年6月20日農企字第1070223368號函：「說明：……二、依據容許辦法第6條規定，申請農業用地作農業設施容許使用，有經營計畫內容顯不合理，或設施與農業經營之必要性顯不相當者，不予同意，故申請農業用地作農業設施容許使用，應由貴府依個案所提經營計畫之合理性，以及申請設施與農業經營之必要性，視個案實情據以審認核處。

按上開規定，已明示農業設施之申請除應符合設施所定之基準及條件外，尚須針對申請該設施所提之經營計畫內容進行合於設施設置目的之合理性及必要性審查，始符法制，合先敘明。」

上開函釋，乃主管機關農委會為協助下級機關或屬官認定事實，本於職權發布之解釋性規定，符合前開農業發展條例第8條、審查辦法規定意旨，本院自予尊重。

（二）兩造間對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有兩造提出之下列證據附本院卷及原處分卷（或訴願卷）可查，自足認為真實：１、106年7月21日，原告提出農業用地作農業設施容許使用申請書，並檢附經營計畫書等相關資料，向被告申請於系爭土地作「農路」之容許使用，所附經營計畫書載明，以水泥取代級配碎石及運貨車迴轉空間。

現地種植赤松54株，培育松苗數千株。

且載明本農地造林已逾30年，後續維護工作以維持自然為主軸，無人為影響（被告補充一答辯狀外放證物下均簡稱證物3-1號）。

被告於106年8月10日派員至系爭土地進行會勘，並作成農業設施會勘紀錄表，記載略以：⑴現場種植赤松、檸檬等造林、果樹。

⑵農路為既有設施，使用中如照片。

⑶依相關規定辦理後續事宜。

並有當日勘查照片足資參照（證物3-2號）。

被告復於106年8月22日以府農企字第1060098681號函、106年8月29日以府農企字第1060131407號函通知原告應於文到1個月內提送水土保持計畫（證物3-3號）。

106年10月13日，因原告經通知限期補正，屆期仍不補正上開資料，被告乃以府農企字第1060144313號函，依據審查辦法第6條規定不予同意原告申請（證物3-4號，下稱第一次處分）。

２、106年10月18日，原告提出農業用地作農業設施容許使用申請書，並檢附經營計畫書等相關資料，向被告申請於系爭土地作「曬場」之容許使用（證物3-5號）。

被告於106年11月3日以府農企字第1060156617號函駁回原告申請，理由略以：該案所附之曬場設施配置圖，與前次申請之農路配置圖完全相同，僅設施細目名稱由農路改為曬場，查農作產銷設施係為配合農作生產使用，惟依原告申請書所記載，申請設施土地及鄰接土地，現況均為多年生造林樹種，又金針種植未達經濟規模，造林樹仍宜以維持造林護坡功能，採摘松針製作香皂似有未宜，故申請設置曬場設施與農業經營之合理性與必要性顯不相當等語（證物3-6號，下簡稱第二次處分）。

原告不服，對前開第二次處分提起訴願（證物3-7號）。

106年12月12日，原告提出農業用地作農業設施容許使用申請書，並檢附經營計畫書等相關資料，向被告申請於系爭土地作「曬場」、「農路」之容許使用，因前開106年11月3日府農企字第1060156617號函駁回處分尚在訴願審議中，被告於107年1月31日將申請案件檢還原告（證物3-9號）。

嗣訴願機關農委會以農訴字第1060732057號訴願決定書駁回原告第二次處分之訴願（證物3-10號）。

３、107年2月12日，原告再提出農業用地作農業設施容許使用申請書（本件申請），並檢附經營計畫書等相關資料，向被告申請於系爭土地作「農路」及「曬場」之容許使用（本院卷第58至72頁）。

⑴被告於107年4月20日派員赴系爭土地辦理勘查，並作成農業設施會勘紀錄表（本院卷第73頁），記載略以：申請土地現況植生造林木、零星金針。

現場有水泥鋪面（農路）、圓形鋪面，依原告表示，係申請作曬場使用等語。

且有當日會勘現場照片（詳本院卷第74至81頁）。

⑵107年5月2日，被告以府農企字第1070055843號函（即原處分，本院卷第23至24頁）駁回原告之申請。

原告不服，於107年5月7日提起訴願，經農委會於107年7月12日以農訴字第1070713096號訴願決定書駁回（本院卷第26至30頁）後提起本件訴訟。

４、原告陳稱系爭土地上本件申請「農路」、「曬場」水泥設施，是由其於105年5月間請人施作。

而依被告陳述及原告106年7月21日、106年10月18日及本件申請（107年2月12日申請書及所附之經營計畫書及所附地籍圖謄本手繪圖面等資料），二次會勘照片等足證原告三次申請農業設施（第一次「農路」、第二次「曬場」，第三次即本件「曬場」及「農路」），均為本件原處分所指「長方形及圓形水泥鋪面2處，兩處相連，圓形水泥鋪面中間間隔4處環狀草溝」。

５、依據原告提出之土地登記謄本記載，系爭土地自關西鎮大旱坑段大東坑小段152-2地號分割而來，原告於98年間自前手買受並於98年6月3日移轉登記完畢；

且使用分區為山坡地保育區，使用類別為農牧用地。

又系爭土地其他登記事項記載：已興建農舍，建造執照核發日期為102年9月10日，使用執照核發日期為103年8月11日。

（三）經查，本件原告以系爭土地上「長方形及圓形水泥鋪面2處，兩處相連，圓形水泥鋪面中間間隔4處環狀草溝」申請「農路」、「曬場」農業設施容許使用，依據下列理由，本院認不具農業設施容許使用之「合理性」及「必要性」。

１、本件原告申請之「農路」、「曬場」農業設施，早於第一次申請前即已施作完畢，且為水泥鋪面，核屬固定之基礎設施，與前揭農業發展條例第8條之1第1項（無固定基礎之臨時性與農業生產有關之設施不同），因此原告未依農業發展條例第8條之1第2項規定，先申請主管機關即被告容許使用及依法申請建築執照，即先行施造系爭「農路」、「曬場」農業設施本難認合法。

至原告主張「圓形水泥鋪面中間間隔4處環狀『草溝』」及卵石云云，然均不影響屬固定基礎設施，亦應先予敘明。

２、次查依據前述本院認定事實，本件原告於系爭土地上申請本件「農路」、「曬場」農業設施（即「長方形及圓形水泥鋪面2處，兩處相連，圓形水泥鋪面中間間隔4處環狀草溝」），原告先於106年7月21日認屬「農路」申請容許使用，嗣因原告逾期未補正水土保持計畫，而經被告於106年10月13日以第一次處分不予同意原告申請；

原告又於106年10月18日認屬「曬場」申請容許使用，經被告審核後，認原告經營計畫書之金針種植未達經濟規模，造林樹仍宜以維持造林護坡功能，採摘松針製作香皂似有未宜，故申請設置曬場設施與農業經營之合理性與必要性顯不相當，而不予同意在案（該處分業已確定）；

因此本件原告再以相同之「長方形及圓形水泥鋪面2處，兩處相連，圓形水泥鋪面中間間隔4處環狀草溝」設施，申請「農路」、「曬場」農業設施，本難認其申請農業設施，符合容許使用之「合理性」及「必要性」。

３、再查，本件被告依據現場會勘結果及原告所提經營計畫書，認為系爭土地現況種植赤松等「造林木」及零星金針，而有關會勘現場作物與設置農路、曬場之不合理、不相當下述理由，經核並無不法。

⑴造林木部分：為發揮森林公益功能，近年來因地震鬆動地層，經常會因為暴雨造成土石流災害，而在森林所在之地方，都能發生相當物理截阻功效，因為森林具有密生高大樹幹、枝多根深、地表有植物覆蓋之特性，能夠形成茂密之擋土綠帶，提供減緩逕流之強大功能。

本案依原告申請書所載，申請設施土地及鄰接土地，現況均為多年生造林樹種，造林樹仍宜以維持造林護坡功能，採摘松針（枝條或落葉）加工製成香皂，核與造林木之功能未符。

⑵種植金針部分：金針栽培環境適合全日照或半日照之環境，蔭暗環境會導致抽花不良，系爭土地多為成林之造林樹種，樹下日照不足，非金針適栽之環境，於樹下種植，恐有因日照不足而生長不良、產量收獲不佳之情形。

且查系爭土地金針種於樹下林蔭處、種植數量零星稀少（參照現勘資料），依現勘測量曬場面積，為一直徑9.8公尺之圓形水泥舖面，換算面積為75.39平方公尺。

根據農業改良場資料顯示，每1公頃土地金針鮮蕾產量約10,000公斤，按原告使用計畫書所述現有金針約50株，107年4月20日現勘時【實際】種植面積約2.5X2=5平方公尺，約20株，換算產量約5公斤，其所需曬製之面積僅需約3平方公尺即可，與申請面積75.39平方公尺不成比例，且其經營規模應以【實際】種植情形予以認定，不宜以「未來」、「預計」等不確定性時點估算未知之產量與產值。

⑶又「農路」係供農業經營所需之通道，而「曬場」係為曬製農產品所需之空間，其功能與性質迥異，作為經營農業之農業設施申請容許使用時，不能混為一談，原告主張「農路即曬場」、「曬場即農路」云云，並不足採。

同理，原告主張「曬場」「農路」態樣具有高度重疊性，農民混而用之云云，核與前開說明不符，不能採據。

⑷而依據原告所提經營計畫書，本件申請設置「農路」、「曬場」農業設施目的，為曬製松針及金針，而本件會勘時現場並未有農業經營之規模，經濟效益明顯不足，故未有設置之必要性，「農路」亦不宜兼具曬場功能，農業設施與農業生產行為之關聯性無法連結。

⑸綜上，被告原處分參照前揭農委會107年6月20日農企字第1070223368號函釋意旨，認本件原告申請，從常態經營及管理所需，認定不符合審查辦法第6條規定，而不予同意核發容許使用，並未違法。

４、況查本件原告就系爭土地「長方形水泥鋪面」部分申請設置「農路」所為，亦未依被告106年10月13日函處分所示，提出「水土保持計劃」或「簡易水土保持申報書」；

且「圓形水泥鋪面（中間間隔4處環狀草溝）」申請「曬場」部分因系爭土地（及鄰接土地）現況均為多年生造林樹種，金針種植未達經濟規模，造林樹仍宜以維持造林護坡功能，採摘松針製作香皂似有未宜，申請設置「曬場」設施及「農路」設施，與農業經營之合理性與必要性顯不相當，亦詳如被告106年11月3日府農企字第1060156617號函處分，因此本件被告以原處分不同意原告申請本件「農路」、「曬場」農業設施，並未違法。

（四）再查，原處分業已敘明原告申請本件「農路」、「曬場」農業設施（即原告主張之「農路即曬場」、「曬場即農路」），並不具農業設施容許使用之「合理性」及「必要性」，且參照被告106年10月13日第一次處分，原告迄未提出農路之「水土保持計劃」或「簡易水土保持申報書」，故本件原處分就原告申請「農路」農業設施部分不予同意亦未違法。

１、本件原告就系爭土地「長方形水泥鋪面」寬度3-5公尺不等，故依水土保持法第12條、及水土保持計畫審核監督辦法第3條第1款（於山坡地或森林區內從事本法第十二條第一項各款行為，且挖方及填方加計總和或堆積土石方分別未滿二千立方公尺，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之種類及規模如下：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路：路基寬度未滿四公尺，且長度未滿五百公尺者）規定，原告申請「農路」應依規定提送簡易水土保持計畫書，而本件原告並未提送前開簡易水土保持申報書，故原處分就此部分不同意原告申請，並未違法。

２、又查本件原處分以原告申請之農業設施不合理且不必要而不同意；

至本院闡明後，被告援用第一次處分之理由，主張追補理由，參照前開事實經過（同一「農業設施」原告前分別以「農路」及「曬場」申請遭駁回），本件原處分追補不同意「農路」設施容許使用，核未改變原處分之同一性，且於原處分時即存在且原告可得而知之理由（原告主張「農路即曬場」等如前述），更無礙原告之攻擊防禦，因此被告追補此部分理由，於法並無不合。

３、至原告提出訴外人楊渭水以改善或維護既有道路為由，申請簡易水土保持申報書，經被告於97年6月18日以府農保字第0970083378號核准（本院卷第132頁至134頁）雖包括系爭土地，然系爭土地原告係於98年間始自前手買受並移轉登記完畢；

同時原告亦自承本件系爭土地申請「農路」、「曬場」水泥設施，是由其於105年5月間請人施作詳如本院認定之事實。

因此原告援用第三人楊渭水（改善或維護既有道路）申請經核准之簡易水土保持申報書，主張本件業已有合法申請簡易水土保持云云，自有嚴重誤解而不足採，亦應再予敘明。

（五）原告雖主張被告沒有詳查系爭土地之農產產出量，也沒有產量與農業設施面積兩者間應有經營規模之客觀標準，即認定本案「未有經營規模」，顯失於武斷，原處分增加「自以農業生產具一定規模始有設置曬場以供操作管理之必要」之要件顯係違法云云，參照前揭（四）說明及前揭（一）本件應適用之法律，被告已就系爭土地上設置「農路」、「曬場」農業設施容許使用，依據原告自填之容許使用計畫書評估後，認不具農業設施容許使用之「合理性」及「必要性」詳如上述，因此原告前揭主張容對法律及被告判斷有誤解，應先敘明。

１、原告又主張被告無視原告於計畫書所載發展「松針」為原料的手工皂新創產品，卻獨斷認定原告「曬場設置樣態與一般農業使用者有顯著差異」，未說明何以原告設計的曬場不能作為曬場使用，被告既無客觀證據，也沒有法律依據，顯然違反「依法行政」原則云云，參照上開說明，亦對農業用地申請農業設施容許使用之法律及事證有誤會，而不足採。

２、至原告主張系爭土地上直徑9.8公尺圓形並在中間鋪有四道鵝卵石區隔帶（會勘誤為草溝）的曬場，根據實務經驗，約可以節省37%曝曬時間，並提出照片一件附本院卷第150頁，本件曬場屬於「不確定型態」，被告一再以新創要件突襲，令原告無所適從云云，然查，水泥鋪面之曬場為有固定基礎之農業設施，而農業用地申請容許作農業設施使用，應考量農業使用之內涵（原告主張之曬金針、松針）、當地農業經營發展、設施與農業生產經營之必要性及合理性，視個案實務及事實予以審認，又審查辦法記載之「合理性」及「必要性」為「不確定法律概念」均詳如上述本院法律見解，本件原告申請之「農路」、「曬場」農業設施不具之「合理性」及「必要性」並未違法又詳如上述（理由（三）），因此原告前揭主張，核有嚴重誤會，而不足採。

３、原告再主張依其填註之申請農業用地作農業設施容許使用計畫內容，明確可行，並無審查辦法第6條第1項第2款規定之「經營計畫內容顯不合理，或設施與農業經營之必要性顯不相當」之情事云云，然查本件原告申請之「農路」、「曬場」農業設施不具之「合理性」及「必要性」歷述同前，因此原告前揭主張，實不足採。

末查系爭土地總面稱僅2503平方公尺，依據本件107年4月20日會勘紀錄表（含照片）現場土地現況植生「造林木」、「零星金針」（現勘時【實際】種植面積約2.5X2=5平方公尺，約20株），其中扣掉已施作完工之「農路」、「曬場」119.3平方公尺（依原告本件申請書記載），及種植金針之5平方公尺外，似均為造林木，因此若如原告本件申請計畫內容將來預計種植金針600平方公尺，計已占系爭土地達四分之一，是否與原本系爭土地使用為造林木之目的不符？４、此外，原告就系爭土地上已施作完工之同一「長方形及圓形水泥鋪面2處，兩處相連，圓形水泥鋪面中間間隔4處環狀草溝」經被告第一次處分、第二次處分不同意申請確定，已發生構成要件效力，原告本件申請（第三次申請）雖以「農路」加「曬場」為由，然申請範圍之圖面亦相同，被告不同意原告之申請，核未違法。

同理，原告分別就上開「農業設施」三次申請同意容許使用，顯見對本件審查辦法等法令有認識，因此原告主張被告原處分無明確規定可循云云，亦屬一己歧異法律見解，核無足採。

５、末查行政程序法第96條第1項第1款前段規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰一、處分相對人處分相對人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所或『其他足資辨別之特徵』；

」本件原處分書記載受文者為原告，主旨及說明均載明函覆原告107年2月10日申請案並載明兩造於107年4月20日現場勘查；

是本件原處分記載原告姓名即足確定原告之身分，因此原告主張原處分僅載明原告姓名未載明身分證字號、出生年月日等違反行政程序法第96條規定云云，亦對法律有嚴重誤解，應併敘明。

五、綜上，本件原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。

原告仍持前揭主張訴請撤銷原處分並請求判決如聲明第二項所示，為無理由，應予駁回。

又本件為判決基礎事證已明，兩造間其餘攻擊防禦方法及提出之證據，雖經審酌，亦不影響判決結果，爰不一一敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 107 年 10 月 25 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 林惠瑜
法 官 林妙黛
法 官 洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 107 年 10 月 25 日
書記官 陳德銘