臺北高等行政法院行政-TPBA,107,訴,938,20190516,1

臺北高等行政法院判決
107年度訴字第938號
108年4月25日辯論終結
原 告 中華電信股份有限公司

代 表 人 謝繼茂（董事長）
訴訟代理人 周安宇律師
被 告 國家通訊傳播委員會

代 表 人 翁柏宗（代理主任委員）

訴訟代理人 廖敏全
吳宜倫
魏啟翔律師
上列當事人間電信法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原處分撤銷。

訴訟費用由被告負擔。

事實及理由

一、程序事項：

（一）有線廣播電視法第3條規定：「本法所稱主管機關，在中央為國家通訊傳播委員會……。」

第75條之1第1項規定：「對中央主管機關依本法所為之行政處分不服者，直接適用行政訴訟程序；

對中央主管機關依其他法律所為之處分不服者，亦同。」

本件撤銷訴訟，依上開規定，免除訴願程序，合先敘明。

（二）於訴訟進行中，原告代表人由鄭優變更為謝繼茂；被告代表人由詹怡婷變更為翁柏宗，有原告民國108年4月22日第8屆董事會第8次臨時會議議事錄及行政院108年4月2 日院授人培字第10800308532 號函在卷可參，茲據兩造新任代表人謝繼茂及翁柏宗聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：原告為第一類電信事業行動寬頻業務經營者，於107年5月8日至15日期間實施大4G 特選短期資費促銷方案（即俗稱499 吃到飽方案，下稱系爭方案），因無完善配套措施，致客服電話無法接通、電信門市及客服APP 軟體處理過久，涉有營運不當損害使用者權益等情，經被告以107年5月11日通傳平臺決字第10741018490號函（下稱107年5月11 日函）通知原告立即確實改善，並提出改善措施。

嗣被告認原告未依限改善，違反行動寬頻業務管理規則第73條規定，乃依電信法第63條規定，以107年6月8日通傳平臺字第10741021580號裁處書處原告罰鍰新臺幣（下同）200 萬元（下稱原處分）。

原告不服，遂提起本件訴訟。

三、原告主張：

（一）原告行為不該當處罰的構成要件，原處分違反處罰法定原則：1.行動寬頻業務管理規則第73條規定所稱使用者，應依同規則第2條第7款予以界定。

換言之，違反第73條規定的前提，須以所侵害權益的對象為第2條第7款定義的使用者。

惟原處分第3頁第10 行「…部分門市申辦人潮過多，致影響其他用戶權益之營運失當情形」、第4頁倒數第4行「…申辦用戶湧入時，客服人力、電腦設備……」、第5頁第5行「…本會受理民眾因旨揭行銷案件相關申訴達116 件…」、第5頁倒數第2行「…對…消費者權益及電信產業秩序等面向之影響，範圍更遍及全國…」等用語，顯是將第73條規定的使用者，與其他用戶、申辦用戶、民眾及消費者等混淆誤認，未予區辨，認事用法有違誤。

2.原告為第一類電信事業行動寬頻業務經營者，亦為股票公開發行上市公司，資本額充實，財務結構健全，營收獲利穩定，公司治理完善，提供電信服務品質穩定優良，並無營運不當。

原處分指稱「部分門市申辦人潮過多」或「部分門市大量排隊人潮」等，表示原告提出系爭方案內容優惠，對消費者具吸引力。

又基於明確性及處罰法定，消費者在門市排隊等候申辦不等同營運不當或服務品質不佳。

許多人氣名店吸引大批人潮排隊等候，此為社會常見現象，不具可罰性。

是否構成營運不當或服務品質不佳，不應單憑消費者排隊現象為斷，仍應以原告經營行動寬頻事業是否正常營運，以及提供4G網路通訊服務品質的優劣來認定，方符第73條立法目的。

3.原處分未具體指明，原告推出系爭方案損害使用者何種權益，僅空言稱「無有效因應改善作為，致使用者權益受損情事持續、民怨頻傳，整體社會因此付出龐大外部成本，應受責難程度高」等等，亦嫌疏略。

（二）依行動寬頻業務管理規則第73條規定，縱原告有營運不當或服務品質不佳，被告亦應通知原告限期改善，所稱「限期」係指限定期間而言，且所定期間應合理相當。

惟 107年5月11 日函係命原告於文到「立即」改善，此一要求明顯違反文義及明確性原則，亦欠缺期待可能性。

改制前行政法院79年度判字第1230號及最高行政法院102 年度判字第611號判決意旨，可資參照。

被告雖辯稱：第73條所稱限期，是指主管機關命改善時應指明改善時點，此與水污染防治法第21條的規範結構不同，不能比附等等。

然被告裁罰原告的法令依據是電信法第63條，其規範結構與前揭改制前行政法院79年度判字第1230號判決援引的水污染防治法第21條完全相同，依相同事件，應為相同處理的原則，107年5月11日函自欠缺期待可能性。

（三）第73條文義，係要求經營者應依被告通知限期改善，換言之，只要經營者確有進行改善，解釋上即已符合，基於處罰法定及明確性，被告不得擴張解釋，要求原告必須立即全部改善完成。

原告於107年5月9 日起，發現系爭方案因媒體報導及網路宣傳，引發民眾爆量申辦後，未待被告107年5月11日函要求改善，即主動採取持續性的改善措施，包括：1.客服專線：①自107年5月9 日起調度增派客服人力：原告行動專線平日一、二線排班約741人，107年5月9日起全力調度所有可支援人力，上班日每日增派294人（+40％），總值班人力1,035人/日；

假日增派161人（+36.5％），總值班人力602人/日。

②自107年5月10日起增加IVR （互動式語音系統）自助選項：提供客戶自助查詢是否符合申辦資格，符合資格者以簡訊回報客戶相關申辦管道，包含門市及數位門市（提供申辦連結），不符合資格的用戶則轉客服人員說明。

2.客服APP：原告的客服APP系統於107年5月10日緊急擴充容量，最大同時連線數由7 千個擴增至9.5 萬個（+1260％），並提供APP優化新版本供客戶更新，有效提升APP服務效能，觀察107年5月11 日起客戶使用APP 連線狀況已順暢無礙。

3.營業門市：①加派人力：動員服務中心後線、行銷科、帳務科、客網中心與各單位同仁支援門市櫃台作業。

②設立專櫃分流：分流Npin（攜碼移入）、新租、購機、辦理其他業務等非續通信約客戶。

③增設查詢櫃台分流：額外架設查詢合約/ 違約金櫃台。

④107年5月10日開放數位門市預約、受理，紓解門市人潮。

⑤107年5月11日既有客戶先核證紙本收件、解約金以「刷卡/列帳」方式處理。

⑥107年5月15 日門市全面啟動先核證紙本收件；

數位門市申辦成功者，可於5月 31日前至門市補辦後續申請程序完成受理。

⑦107年5月15日客戶臨櫃申辦案多能如期完成受理及收件。

綜上，原告確已盡力採取各項改善措施，被告不能以原告未改善為由，逕認原告違反第73條規定。

至被告以原告未立即全部改善完成為由，裁處罰鍰，係不當擴張法規文義，違反處罰法定原則。

被告作成原處分時，未審酌原告採取上開各項具體改善措施及其施行成效，已違反行政程序法第36條規定。

（四）縱認為原告確有營運不當或服務品質不佳，且未於限期改善，然被告裁處第1次違反行動寬頻業務管理規則第73條規定的原告200 萬元高額罰鍰，違反行政自我拘束、比例原則，構成裁量濫用：1.違反電信法的裁罰事件，須依被告自訂「國家通訊傳播委員會裁處違反電信法罰鍰案件處理要點」（下稱：電信法罰鍰處理要點）規定，審酌違法案件相關情狀，勾選違法行為評量表內考量事項並加計積分後，對照罰鍰案件額度參考表，裁處適當的罰鍰。

依原處分說明5可知，原告3年內未具相同違法事證（即初犯），違法情節為「普通」等級，依上開電信法罰鍰處理要點規定，按「違法情節」、「3 年內受裁處次數」及「其他判斷因素」等考量事項，分別採計5分、0分、16分，合計積分為21分，對照違法等級及罰鍰額度參考表，係屬第3級，對應電信法第63條罰鍰額度，被告至多僅應裁處原告90萬元罰鍰。

此亦為被告業務主辦單位「平臺事業管理處」所擬建議。

詎料，被告於委員會審議時，竟重複將已列入「其他判斷因素」審酌的系爭方案事前規劃、事中應變、事後改善等因素再次審酌，作為加重罰鍰額度的依據，係就同一違規事實重複評價。

原處分裁處原告罰鍰200 萬元，已相當於違法等級及罰鍰額度參考表第7級罰鍰金額210萬元，從3級跨越至7級，跨越的等級與罰鍰額度差異甚大，欠缺合理依據與正當理由，已構成裁量濫用與恣意。

2.被告107年5月23日第804 次委員會議決議，重複審酌前已納入「其他判斷因素」審酌的因素，並考量與行動寬頻業務監理無關的其他因素（即勞工權益部分，詳下述），酌加110萬元罰鍰，共計裁處200萬元。

原處分加重裁處超過原訂罰鍰數額90萬元的1 倍有餘，不符「酌加」的文義外，亦違反「違法行為評量表」所定被告決議酌加或酌減時應考量：違法者事後提供資料配合調查、有改正意願、補救措施等項。

原告於被告調查過程中，全力提供資料配合調查，並有改正意願，且採取各項補救措施。

被告依其自訂「違法行為評量表」，應考量者為酌減，而非酌加罰鍰。

現被告反其道而行，違反行政程序法第36條規定，亦構成裁量濫用，並違反行政自我拘束及比例原則。

3.被告為電信監理機關，竟將非其業務職掌範疇的「勞工權益影響」列為加重處罰的審酌因素，與電信法的授權目的不符，已構成裁量濫用，並違反不當聯結禁止原則。

再者，原告已因系爭方案遭各地勞動主管行政機關裁處鉅額罰鍰，原處分復將「對勞工權益影響」列為加重處罰的因素，亦違反一行為不二罰原則。

（五）原告本於回饋客戶的善意，推出有利於使用者的優惠促銷方案，有助於消費者權益的增進，卻因方案內容大受歡迎，民眾踴躍申辦，反遭被告鉅額裁罰，則日後各電信業者推出優惠促銷方案時，恐將瞻前顧後，多所顧慮，形成另類的寒蟬效應，對電信服務使用者反而更為不利，原處分裁處鉅額罰鍰，已不當干預自由市場經濟的運作。

（六）聲明求為判決：1.原處分撤銷。

2.訴訟費用由被告負擔。

四、被告答辯：

（一）原告行為已該當處罰的構成要件，原處分無違處罰法定原則：1.原告於107年5月8 日實施系爭方案，因事前規劃不足，大量申辦用戶湧入，客服人力、電腦設備、行銷等配套無法及時因應，造成客服電話無法接通、電信門市人員處理時效延宕，以及客服APP 軟體處理過久等營運不當情事，經被告107年5月10日行政訪查後，以107年5月11日函通知原告針對違失情形立即改善。

然107年5月12日至14日，仍有客服電話無法撥通、部分門市申辦人潮過多，致影響其他用戶權益等營運失當情形，未見改善。

被告依行政程序法第39條、第104條及行政罰法第42條規定，先後以107年 5月14日通傳平臺決字第10741018780號、5月16日通傳平臺決字第10741019420號函，請原告2次陳述意見，認原告違反行動寬頻業務管理規則第73條規定明確，經被告委員會議決議裁罰，作成原處分，洵屬有據。

2.原告雖主張原處分將使用者與其他用戶、申辦用戶、民眾及消費者等混淆誤認等等。

惟原處分認定，於107年5月12日14日期間，原告仍有客服電話無法撥通、部分門市申辦人潮過多，整體服務及客訴處理服務品質下降等情，已使與原告訂定契約，使用原告行動寬頻服務的用戶（即第73條所稱使用者）有申辦服務、業務疑問或線路障礙等需求時，無法及時撥通原告客服電話獲取服務，或因門市申辦人潮過多而無法及時獲得服務，其權益受損甚為明顯，換言之，影響層面包含使用原告服務的既有用戶。

原處分於敘述上固有使用其他用戶、申辦用戶、民眾或消費者等詞，然其均包含原告用戶或使用者在內。

原告此部分主張對原處分的合法性應無影響。

3.原告實施系爭方案，事前規劃不足，導致大量申辦用戶湧入，客服電話無法接通、門市人員處理時效延宕，以及客服APP 軟體處理過久等情，整體服務、客訴處理服務品質下降，嚴重損及使用者權益，自屬營運不當、服務品質不佳而足以損害使用者權益。

原告主張，無異是將第73條所稱的營運不當或服務品質不佳，侷限在資本額、財務結構、營收獲利、公司治理制度或網路通訊品質等項，而將客戶服務、使用者權益等無端摒除於外，並無理由。

況原告事業計畫書亦明定「消費者申訴處理機制」章節，將客戶服務及客訴處理事項，列為「服務品質」及「維護客戶權益」範圍。

（二）被告107年5月11日函無違期待可能性原則：1.行動寬頻業務管理規則第73條所稱「限期」，係指被告命改善時應指明改善時點，此與水污染防治法第21條的規範結構不同，不能比附。

原告雖主張電信法第63條後段與水污染防治法第21條規範結構相當等等，然本件乃依電信法第63條前段處罰，而非本條後段所為的連續處罰，原告所述容有誤解。

其次，系爭方案期間僅有短短7日（107年 5月8至15 日），考量電信服務乃國人民生必須，且原告為我國用戶數最多的第一類電信行動寬頻業務特許事業，實施系爭方案當有事前規劃、事中應變、事後改善的完整規劃，被告以107年5月11日函通知通知原告立即改善，而非任令使用者權益持續受損，自屬合理及必要。

2.原告於行政訴訟起訴狀內自稱，其不待107年5月11日函即已採取改善措施等等，亦可證107年5月11日函要求立即改善，並非期待不可能。

況被告亦非於107年5月11日函送達原告後，即馬上認定原告仍未改善，而係經過107年5月12日至15日持續調查結果而為整體認定。

系爭方案期間僅有7 日，含括休息日及例假日，電信服務乃國人日常所須，不因休息日或例假日而停止使用服務。

原告以遇有例假日或休息日為由，主張立即改善違反期待可能性等等，亦非可採。

3.107年5月11日函係通知原告立即改善的行政處分，為原處分的先決處分。

原告既未曾對107年5月11日函提起行政爭訟，該函文已具構成要件效力，且無明顯重大瑕疵，被告即應受其拘束，最高行政法院95年度判字第2061號判決意旨參照。

原告訴請撤銷原處分，就107年5月11日函再行爭執，應不足取。

（三）原告主張其已採取改善措施，而非未為改善，無違第73條規定等等。

然依被告107年5月12日至15日調查，仍有實際撥打客服無法接通、部分門市大量排隊人潮等情，期間被告受理民眾因系爭方案行銷相關申訴達116 件，相關媒體亦報導原告諸多門市店點等候時間過久等情事，有被告調查紀錄及相關事證可稽，足見原告仍未改善。

至原告稱第73條所稱改善，不得擴張解釋為全部改善完成等等，無異是主張僅須從事部分改善即屬改善，而不論法令所欲避免或禁止的情形是否已排除，此一主張不符合法令所欲達成的目的，應不可採。

（四）原處分無裁量瑕疵：1.依國家通訊傳播委員會組織法第2條、第3條及第9條規定，被告職掌通訊傳播事業營運的監督管理，採合議制方式作成意思決定，其固得經委員會議決議授權內部單位分層負責或提供建議，惟對於具重要性的事項仍應由委員會議決議行之。

本件涉及通訊傳播事業處分案，被告由委員會議以合議制決議行之，且被告委員會議在不違反法定程序，並充分審議的前提下，非不得基於職權訂定電信法罰鍰處理要點，俾利主管業務單位提出建議，供委員會議審議。

該要點所附表一違法行為評量表及表二違法等級及罰鍰額度參考表，乃供主管業務單位擬具適當罰鍰建議，提請委員會議審議之用，尚非被告委員會議應受主管業務單位的建議拘束，且表一違法行為評量表內有關「本會委員會議決議酌加或酌減……違法者事後提供資料配合調查、有改正之意願、補救措施等，均得作為酌加或酌減其罰鍰之依據」等，僅屬例示性質，絕非以此限制被告委員會議的審議範圍及裁量權限，否則有違前開組織法的設計。

是以，本件主管業務單位雖提出裁罰90萬元的建議，惟被告107年5月23日第804 次委員會議審議時，委員審酌原告本次限時7日系爭方案的事前規劃、事中應變及事後改善（107年5月11日第1次命改善）都顯現相當缺失，對勞工權益、消費者權益及電信產業秩序等面向的影響，範圍遍及全國，違規情形嚴重，決議酌加110萬元罰鍰，共計200萬元，自不能謂有「就同一違規事實為重複評價」可言。

2.電信事業的營運及服務品質仰賴其從業人員有合理適當的勞務提供環境，若電信事業從業人員因工作不勝負荷致其勞動權益受損，將不利電信事業的營運及健全發展。

原告所提事業計畫書內亦詳載其人力發展及配置、人才培訓及教育訓練等相關勞工事項，足見電信事業從業人員享有合理工作的權益保障，亦為電信法第1條所定「健全電信發展，增進公共福利，保障通信安全及維護使用者權益」一環，且涉及公司治理及經營管理，屬行動寬頻業務管理規則第73條「營運不當」的態樣。

原處分審酌原告實施系爭方案事前規劃、事中應變、事後改善所顯現的缺失，認對其從業人員權益、消費者權益及電信產業秩序等面向的影響，決議酌加罰鍰，無原告指摘裁量濫用、違反不當聯結禁止原則可言。

3.至各地方勞動主管機關依勞動基準法對原告裁罰，依裁處書記載，乃因非法延長工時，使勞工處於高度精神壓力及工作超時的狀況，對勞工生理及心理造成威脅，為保障勞工健康，減少職業災害所為。

此與原處分係基於原告公司治理及經營管理的營運不當，對其從業人員權益、消費者權益及電信產業秩序等面向的影響而決議酌加罰鍰，乃自電信事業的營運及健全發展著眼，自與勞動主管機關裁罰目的有別。

原處分無違反不當聯結禁止或一行為不二罰原則。

（五）原告推出系爭方案前，於107年4月2日至30 日即曾推出「公教雙飽」優惠方案。

依原告查報，「公教雙飽」方案申辦數為325,737件，而系爭方案申辦數則達756,836件，且因系爭方案的條件更優於「公教雙飽」方案，故實施系爭方案時，可能會有先前已申辦「公教雙飽」方案的客戶再來申辦系爭方案，原告亦自陳於實施系爭方案前已評估申辦量將比「公教雙飽」方案高2、3倍。

兩案對照，「公教雙飽」方案實施期間約29日，系爭方案實施期間僅短短 7日，系爭方案實施期間更短，適用人數、範圍卻更大，原告無視其實施「公教雙飽」方案的情形，仍按照門市原先既有模式實施系爭方案，更可見原告欠未通盤考量既有客戶權益、評估申辦通路、客服的處理能量、維持新舊用戶所享服務品質及兼顧從業人員勞動權益等，原處分實屬有據。

（六）聲明求為判決：1.駁回原告之訴。

2.訴訟費用由原告負擔。

五、本院的判斷：

（一）原告違反行動寬頻業務管理規則第73條規定，符合電信法第63條的處罰要件：1.電信法第1條規定：「為健全電信發展，增進公共福利，保障通信安全及維護使用者權益，特制定本法；

本法未規定者，依其他法律之規定。」

第14條第6項規定：「第一類電信事業之營業項目、營業區域、技術規範與審驗項目、特許之方式、條件與程序、特許執照有效期間、事業之籌設、履行保證金之繳交方式與核退條件及營運之監督與管理及其他應遵行事項之管理規則，由交通部訂定之。」

第63條規定：「違反交通部依第十四條第六項所定管理規則者，處新臺幣三十萬元以上三百萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未改善者，得連續處罰至改善為止或廢止其特許。」

依電信法第14條第6項授權訂定的行動寬頻業務管理規則第2條第6款、第7款規定：「本規則名詞定義如下：……六、經營者：指依本規則取得特許執照經營行動寬頻業務者。

七、使用者：指向經營者註冊登記或與經營者訂定契約，使用該經營者提供之行動寬頻服務之用戶。」

第3條規定：「本規則之主管機關為國家通訊傳播委員會。」

第73條規定：「經營者營運不當或服務品質不佳，足以損害使用者權益時，應依主管機關之通知限期改善。」

2.依原告陳報資料顯示，其於107年5月8日至15日（共計8日）實施系爭方案前，曾於同年4月2日至30日（共計29日）實施「公教雙飽」優惠方案。

該「公教雙飽」優惠方案的申辦數為325,737件，而系爭方案申辦數則達147萬件。

又原告訴訟代理人於108年1月4 日審理時陳稱：原告實施系爭方案前已評估申辦量將比「公教雙飽」方案高2、3倍，但沒有預期全台各地的爆量申辦，推出系爭方案時是按各門市既有模式實施，因系爭方案的條件較「公教雙飽」優惠，已申辦「公教雙飽」方案的客戶也可能申辦系爭方案等等。

原告復未能依本院指示提出實施系爭方案前有關的準備計畫等。

凡此均顯示，原告實施為期僅有8 日的系爭方案前，雖已預估來客數將增加，但無相關準備，仍按各門市原有的人力、模式實施系爭方案，致系爭方案實施後產生的爆量申辦無法於短期間內消化，而有損害使用者權益，且無法立即改善的情形（詳下述）。

3.原告實施系爭方案後，因申辦戶於短期內激增，致生客服電話無法接通、電信門市及客服APP 軟體處理過久等營運不當情事，損害使用者權益，此有卷附新聞報導、照片、消費爭議申訴（調解）資料表、被告受理陳情案件移案表、申訴電子郵件、被告實施行政檢查訪談紀錄及實施陳述意見訪談紀錄等在卷可稽，堪認屬實。

被告乃以107年5月11日函通知原告立即確實改善，並提出改善措施。

原告雖已採取調度支援人力、擴充網路設備、增加互動式語音系統、設立專櫃分流、紙本收件等措施，然自107年5月12日至系爭方案結束（15日），仍有諸多使用原告行動寬頻服務的用戶（即行動寬頻業務管理規則第2條第7款的使用者）向被告申訴原告門市服務能量不足、客服及APP 軟體無法接通，耗費時間、精力，仍無法順利完成解約、申辦系爭方案或取得其他諮詢服務等，有消費爭議申訴（調解）資料表、被告受理陳情案件移案表及申訴電子郵件附卷可考。

又統計原告實施系爭方案期間，被告受理的申訴件數：5月8日18件、9日32件、10日42件、11日48件、12 日（周六）11件、13日（周日）6件、14日85件、15日55 件，總計297 件，有被告受理申訴原告案件數統計表在卷可查，顯見原告上開因應措施尚未能改善使用者權益受損情形。

被告認原告營運不當，損害使用者權益，以原處分裁處罰鍰，尚屬有據。

4.原告雖主張其資本額充實，財務結構健全，獲利穩定，公司治理完善，並無營運不當，門市申辦人潮過多，顯示原告推出系爭方案內容優惠，對消費者具吸引力，不應評價為營運不當等等。

惟按，行動寬頻業務管理規則第73條所稱營運不當，係屬不確定法律概念，理解上可含括經營者經營、管理業務不良、不允當等一切作為或不作為。

經營者營運不當，達到損害使用者權益的程度，即該當第73條所定要件。

原告推出系爭方案吸引客戶，自屬公司營運活動的一環，亦為市場自由競爭的常態，然如上所述，原告實施系爭方案前，並無相關準備，仍按各門市原有的人力、模式實施系爭方案，致使系爭方案實施，產生爆量的申辦戶數後，有限的門市及客服人力，無法即時、順利地為廣大使用原告行動寬頻服務的用戶辦畢解約、諮詢等有關事項，排擠原先處理例行業務的服務能量，造成使用者大量申訴，自已損害使用者權益。

原告辯稱原處分違反處罰法定、明確性原則等等，尚不可採。

5.原告雖主張：行動寬頻業務管理規則第73條係規定「限期」改善，而非文到「立即」改善，且只要有進行改善即可，不得擴張解釋為須改善完成，被告107年5月11日函違反上開文義，亦欠缺期待可能性等等。

惟行動寬頻業務管理規則第73條規定，係以損害使用者權益為要件，則被告通知原告改善，自應以避免或排除使用者權益持續受損為目的，尚非經營者只要採取相關措施，不問該措施是否有效、能否避免或排除使用者權益持續受損，即一概認為已有改善，否則通知改善的目的即告落空。

又該條所稱「限期」改善，自包括斟酌個案損害使用者權益的情節，要求經營者儘速、立即改善。

況被告亦非為107年5月11日函後，隨即於當日或翌日以原處分裁罰，而是觀察原告自107年5月12日至系爭方案結束（15日），期間仍持續有諸多使用者提出申訴，始作成原處分予以裁罰。

原告主張被告 107年5月11 日函違反法條文義等等，尚不可採。

再者，系爭方案實施期間僅有8 日，依原告所陳報申辦系爭方案的客戶數總計達147 萬，要在短時間內消化巨量的申辦案件，確有一定難度。

惟此適足以顯示原告實施系爭方案未有充足的事前評估及準備，且除原告採取的上述改善措施外，是否確無其他紓解申辦數量短期集中致減損服務能量的方法，尚有疑問，例如延長系爭方案的實施期間，緩解客戶於短期內集中申辦等，亦應審酌。

原告主張立即改善無期待可能性等等，仍不可採。

（二）原處分罰鍰金額有裁量瑕疵的違法情形，應予撤銷：1.行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」

行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」

行政訴訟法第4條第2項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」

第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」

依上開規定可知，行政機關行使裁量權並非毫無限制，首須符合法定的裁量範圍，不得逾越；

其次，裁量權行始雖未逾越法定的裁量範圍，然作成裁量與法規授權目的不合，或出於與授權意旨無關的其他因素考量，違反不當連結禁止原則、比例原則或平等原則等，均屬裁量濫用，而屬違法。

2.被告訂有電信法罰鍰處理要點：「1.國家通訊傳播委員會（以下簡稱本會）為處理違反電信法裁處罰鍰之案件，特訂定本要點。

2.本會裁處違反電信法罰鍰案件違法行為評量表（表一，以下稱評量表），適用於依電信法第六十一條至六十七條之一裁處罰鍰之案件。

3.主管業務單位於適用評量表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項並加計積分後，對照本會裁處違反電信法罰鍰案件額度參考表（表二），擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議審議。

4.本要點適用於違法行為日發生於中華民國九十七年七月四日後之電信事業罰鍰案件。」

所附表一評量表規定「考量項目」包括：（1） 「違法情節或營運型態」，其中「27.違反本會依電信法第14條第6項規定授權之第一類電信事業各項業務管理規則者」區分4 級：「普通」（初次違法者）5分、「嚴重」（逾越第1次命改善期限未改善者）20分、「很嚴重」（逾越第2 次命改善期限未改善者）40分及「非常嚴重」（逾越第3 次以上命改善期限未改善者）60分。

（2）「受處分人3年內受裁處次數（指因違反相同違法構成要件之行為所受裁罰次數）：20分」，計分方式：1次4分，5次以上均以20分計。

（3）「其他判斷因素：20分」，即依個案綜合其他判斷要素，如一行為違反數個行政法上義務、行為應受責難程度、所生影響、違反行政法上義務所得之利益、受處罰者之資力等，加減 1至20分。

業務單位加總上開3 項「考量項目」評分後，依表二裁處違反電信法罰鍰案件額度參考表所示：違反電信法第63條，積分10分以下（第1級），建議處罰鍰30 萬元；

11至20分（第2級）罰鍰60萬元；

21至30分（第3級）罰鍰90萬元；

31至40分（第4級）罰鍰120萬元；

41至50分（第5級）罰鍰150萬元；

51至60分（第6級）罰鍰180萬元；

61至70分（第7級）罰鍰210萬元；

71至80分（第8 級）罰鍰240萬元；

81至90分（第9級）罰鍰270萬元；

91 分以上（第10級）罰鍰300 萬元，提出建議罰鍰金額，再由被告委員會議酌加、酌減（違法者事後提供資料配合調查、有改正之意願、補救措施等，均得作為酌加或酌減其罰鍰之依據）或維持業務單位擬議的罰鍰數額，得出最終的裁處金額。

上開電信法罰鍰處理要點及所附表一、表二，係被告本其主管業務，為妥適行使裁量權，於電信法第63條規定罰鍰額度內，所定的裁罰基準，核屬行政程序法第159條所稱行政規則，依同法第160條規定，具有拘束訂定機關即被告的效力。

3.查原處分「理由及法令依據」欄記載：「五、查受處分人3 年內未具相同違法事證，違法情節列為『普通』等級……按違法情節、3 年內受裁處次數及其他判斷因素（受處分人係國內用戶數最多之行動寬頻業務經營者，市場影響力大、期間大量銷售旨揭方案，遠高於其人力與系統之負荷，衍生客服系統處理能量不足及整體服務品質低落、本會命立即改善後，無有效因應改善作為，致使用者權益受損情事持續、民怨頻傳，整體社會因此付出龐大外部成本，應受責難程度高）等考量事項，分別採計5分、0分、16分，合計積分21分，對照違法等級及罰鍰額度參考表，係屬第3級，對應電信法第63條罰鍰額度，處罰鍰90 萬元；

另審酌受處分人本次限時7日499元吃到飽資費方案之事前規劃、事中應變、事後改善（107年5月11日第1 次命其改善）都顯現相當缺失，對勞工權益、消費者權益及電信產業秩序等面向之影響，範圍更遍及全國，其涉及行動寬頻業務管理規則第73條規定：『經營者營運不當或服務品質不佳，足以損害使用者權益時……』之情形嚴重，爰經本會107年5月23日第804次委員會議決義酌加110萬元罰鍰，共計處罰鍰200 萬元」等等。

依此內容對照上開表一評量表內容可知，原告就（1） 「違法情節或營運型態」乙項，因係初次違法，而非經被告依電信法第63條裁罰並限期改善而仍不改善的情形，屬「普通」等級，列計5 分；

且原告3年內未曾因違反相同構成要件行為而受罰，故就（2）「受處分人3 年內受裁處次數」乙項，列計0分；

至（3）「其他判斷因素」乙項，則審酌原告為國內用戶數最多的行動寬頻業務經營者，市場影響力大、實施系爭方案，民怨頻傳，整體社會付出龐大外部成本，應受責難程度高等因素，於加減1至20分的範圍內，加計16分，合計21 分，被告主管業務單位乃依表二裁處違反電信法罰鍰案件額度參考表所示，建議裁處罰鍰90萬元。

經被告委員會議審酌原告違反行動寬頻業務管理規則第73條規定情形嚴重，對勞工權益、消費者權益及電信產業秩序的影響範圍遍及全國等等，酌予加重處罰110萬元，共計裁處200萬元。

4.被告委員會議於其主管業務單位建議裁罰90萬元外，另審酌原告違反行動寬頻業務管理規則第73條規定情形嚴重，對勞工權益、消費者權益及電信產業秩序的影響範圍遍及全國等等，酌加110萬元罰鍰，共計處200萬元，固非無見。

惟被告以對勞工權益的影響，作為加重處罰的審酌事項，容有疑問。

觀察行動寬頻業務管理規則第73條所定構成要件，並非經營者一有營運不當，即該當處罰要件，尚須其營運不當的程度，足以損害使用者權益，經通知改善，仍不足以停止或避免損害使用者權益時，始符合處罰的構成要件。

又行動寬頻業務管理規則第73條立法說明：「為保障使用者權益，維持我國通信服務品質，參考第三代行動通信業務管理規則第七十三條及行動通信業務管理規則第八十條規定，明定經營者若有損害使用者權益或其他營運不當情事時，應依主管機關通知限期改善。」

亦顯示本條規範目的是為了確保使用者權益，而非公司治理的良劣與否或原告所屬勞工的權益保障。

依此，被告將原告所屬勞工權益受影響的程度，列為加重處罰的審酌因素之一，應已違反法規授權裁量的目的與範圍，而有不當連結之違法。

況原告為改善其門市、客服服務狀況，以符合被告107年5月11日函通知立即改善的要求，有使勞工超時工作、女性夜間工作，違反勞動基準法第32條、第49條規定等情形，業經各地方政府裁罰，累計裁處書共15份，裁罰金額總計420萬元，此有臺北市政府勞動局107年10月17日北市勞動字第10760550261號裁處書（罰鍰20 萬）、高雄市政府勞工局107年5月15日高市勞條字第10733805500 號裁處書（罰鍰100萬）、屏東縣政府107年5月24 日屏府勞資字第10717632400號裁處書（罰鍰30萬）、連江縣政府107年5月31日府民勞字第1070020756號函（罰鍰2萬）、新北市政府107年5月31日新北府勞檢字第1073567068號裁處書（罰鍰100萬）、臺中市政府107年6月5日府授勞動字第1070121747號裁處書（罰鍰2萬）、臺南市政府107年6月5日府勞檢字第1070582915號裁處書（罰鍰104 萬）、南投縣政府107年6月12日府社勞資字第1070132567號裁處書（罰鍰2萬）、金門縣政府107年6月13日府社勞字第 1070042113號裁處書（罰鍰2萬）、臺東縣政府107年6月19 日府社勞字第107011824號裁處書（罰鍰10萬）、南投縣政府107年6月28日府社勞資字第1070146227號裁處書（罰鍰2萬）、新竹縣政府107年7月13日府勞資字第1070081284號處分書（罰鍰20萬元）、臺中市政府107年7月16日府授勞動字第1070165097號裁處書（罰鍰4萬）、澎湖縣政府107年7 月31日府社勞字第1070042500號裁處書（罰鍰18萬）及桃園市政府107年8月15日府勞檢字第1070199205號裁處書（罰鍰2 萬）附卷可參，可證勞工權益保障的督促已有權責機關進行。

倘原告一方面受有違反勞動基準法的制裁，另方面又允被告於適用電信法為本件裁罰時，以勞工權益保障作為應加重處罰的理由，形同重複評價，亦有違比例原則。

5.被告雖答辯：電信事業的營運及服務品質仰賴從業人員有合理適當的勞動環境，原告所提事業計畫書亦詳載人力發展及配置、人才培訓及教育訓練等勞工權益保障事項，屬行動寬頻業務管理規則第73條營運不當所應審酌，無違反不當聯結禁止原則等等。

然原處分認定原告營運不當的事由為客服電話無法接通、電信門市及客服APP 軟體處理過久，此等事實係損害使用者權益，無涉勞工權益保障事項，亦與原告所提事業計畫書的承諾無關。

又原告使勞工超時工作、女性夜間工作，違反勞動基準法規定，故屬不當，惟其目的係為消化實施系爭方案期間所生的爆量業務，正是為改善其服務狀況所採取的應變措施之一，此一應變措施的適法性，業由各地方主管勞動行政機關本其職權認定。

被告一方面以107年5月11日函要求原告立即改善，另方面又以原告未顧及勞工權益，影響公司治理等，為加重處罰的考量因素，除有違電信法罰鍰處理要點表一所示，被告委員會議就其主管業務單位建議裁罰數額，決議為酌加或酌減時，審酌「違法者事後提供資料配合調查、有改正之意願、補救措施等」的例示規定，亦違反行動寬頻業務管理規則第73條規定保障使用者權益的授權目的。

六、綜上所述，原告實施系爭方案，應有營運不當，足以損害使用者權益，經被告通知改善，未能改善的事實，而該當於電信法第63條的處罰要件，被告據以裁罰，應屬有據。

惟就裁罰金額部分，被告以勞工權益事項作為加重處罰的考量因素，違反行動寬頻業務管理規則第73條的授權意旨，屬不當連結及違反比例原則的裁量濫用，應屬違法。

原告訴請撤銷原處分，為有理由，應予准許，另由被告為適法的處分。

七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法、法律爭點及訴訟資料經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。

八、本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 5 月 16 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 林秀圓
法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 108 年 5 月 16 日
書記官 何閣梅