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臺北高等行政法院判決
107年度訴字第968號
108年3月7日辯論終結
原 告 林明
被 告 經濟部
代 表 人 沈榮津（部長）
訴訟代理人 林錦楨
林元浩
周家慧
上列當事人間水利法事件，原告不服行政院中華民國107年5月2日院臺訴字第1070173050號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠被告前以原告受僱於訴外人陳君，未經許可在苗栗縣卓蘭鎮大埔園段212地號大安溪河川區域內採取土石外運，經被告所屬水利署第三河川局（下稱第三河川局）於民國100年7月9日會同臺中市政府警察局刑事警察大隊查獲，違反水利法第78條之1第3款規定，依同法第92條之2第7款規定及裁處時（即102年11月28日修正前）經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點（下稱裁罰要點）第7點及其附表一「經濟部水利署違反水利法案件罰鍰金額裁罰基準表」（下稱裁罰基準表）第7款第1、2、4目規定，以102年3月26日經授水字第10220268050號處分書（下稱罰鍰處分），處原告罰鍰新臺幣（下同）498萬元。
原告不服，經行政院102年10月2日院臺訴字第1020149049號訴願決定，以所提訴願已逾提起訴願之30日法定不變期間，為不受理之決定，原告對之未提起行政訴訟，亦未向行政院申請再審。
㈡原告於106年8月3日向被告申請行政程序重新進行，被告於106年11月9日以經授水字第10620213920號函（下稱原處分）復原告，以裁處時裁罰要點係考量應受處罰人之行為對河防安全之影響程度、應受責難程度及因違反行政法上義務所得之利益（諸如盜採數量、汛期施工、累犯等）依其情節輕重訂定之裁罰基準，而本案裁罰係依據裁處時水利法及裁罰要點第7點及裁罰基準表第7款規定計罰結果，裁處罰鍰498萬元，尚無違誤，有關判斷罰鍰處分合法與否，應以裁處時之法令為依據，而本案係依水利法及裁處時裁罰要點規定作成，罰鍰處分尚無違法亦無缺失，無所稱違反比例原則，原告申請為無理由，依行政程序法第129條規定予以駁回。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠按行政機關若認為行政程序重開不符合法定要件，而予以拒絕，性質上為程序法上之「重覆處置」，為新的處分，當事人得對該處分提起課予義務訴訟，請求行政機關重新進行程序，98年度高等行政法院法律座談會提案及研討結果法律問題15、臺中高等行政法院92年度訴字第87號判決參照。
原告對罰鍰處分向被告申請程序重開，遭被告以原處分拒絕，自得提起課予義務訴訟。
㈡本案具有行政程序法第128條之要件。
查罰鍰處分已因法定救濟期間經過而具不可爭性，且被告102年11月28日修正之裁罰要點已調降裁罰金額計算基準，並新增故意共同實施違反行政上義務之行為但未參與不法利益分配者、立即回復原狀者、受處分者屬低收入、中低收入戶資力較差者等減輕其裁罰金額之規定。
原告並非違法採取土石之主要行為人，且僅領取日薪1,500元，被告裁處原告法定最高罰鍰金額，已難謂符合比例原則。
縱採修正前之裁罰要點為裁罰基準，同案駕駛挖土機及負責把風巡邏之人，所受之裁罰金額均遠低於把風及駕駛推土機之原告，顯有失公平。
且原告之行為經臺灣苗栗地方法院檢察署檢察官為緩起訴處分（下稱緩起訴處分），顯見情節非重，被告裁罰原告水利法第92條之2第7款規定之法定最高額罰款，與司法院釋字第751號解釋揭示之比例原則相悖。
況與原告同案之刑事被告涂君於遭被告裁罰，提起訴願後，經訴願決定認定涂君僅為幫助犯，被告之裁罰有待酌之處乃撤銷被告所為之處分，顯見罰鍰處分並非毫無違失。
此外，罰鍰處分作成後法令已有修正，且有利於原告，原告依行政訴訟法第237條第2項及行政程序法第128條規定申請程序重開應屬有據。
為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應就原告106年8月3日申請案作成准予重開行政程序之行政處分。
⒊撤銷罰鍰處分。
三、被告答辯略以：㈠參照最高行政法院103年度判字第233號判決意旨，司法院解釋公布時業已確定之行政處分，倘處分相對人未就該號解釋之違憲法令聲請解釋者，則不容其以該號釋字為理由，主張行政處分作成適用法規有錯誤，而申請行政程序重新進行。
查罰鍰處分提起訴願之法定期間至102年5月3日屆滿，因原告逾法定期間提起訴願，業經行政院作成訴願不受理之決定，罰鍰處分已確定。
司法院釋字第751號解釋公布時罰鍰處分業已確定，原告非該號解釋之「聲請人」，且亦未證明其於該號解釋公布前，已就宣告違憲之同一法令聲請釋憲並經司法院受理。
是原告以該號解釋為由，主張其具有行政訴訟法第273條第2項規定之再審事由而申請程序重新進行，不符行政程序法第128條第1項第3款規定之要件，被告以原處分駁回其申請，核屬適法。
㈡依最高行政法院96年度判字第1506號判決，判斷行政處分合法基準時應以處分作成時之法律及事實狀態為基準，罰鍰處分係依作成時（即102年3月26日）有效施行之裁罰要點（即95年10月25日修正發布）第7點及裁罰基準表第7款規定作成，該裁罰要點係被告考量當時時空背景，盜採砂石案件頻繁，量與範圍均大，嚴重侵害國土及河防安全，重大危害公益，且所有參與盜採砂石者之行為環環相扣，缺一不可，即使單純把風者對盜採砂石是否成功具有重要貢獻，因此所有參與盜採之行為人，惡性皆屬重大，應受責難程度均高，為遏止不法以維護河防安全，保障國土及人民生命財產安全之目的所定之適法裁量基準，符合比例原則，況原告曾於92年11月4日盜採砂石而遭被告以93年1月19日經授水字第09320228090號處分書裁處罰鍰，原告於100年7月9日經查獲之盜採砂石行為屬於累犯，顯證原告之違規行為惡性重大，為遏止不法，被告依此裁量基準作成罰鍰處分，核屬適法。
又原告以罰鍰處分作成後始修正之裁罰要點為由，申請程序重新進行，乃屬其個人法律歧異見解，顯無理由。
另被告對訴外人謝建章、羅勵之裁罰，係依刑事先行原則，至臺灣高等法院臺中分院102年度上易字第750號刑事判決無罪確定後，方依行政罰法第26條規定對渠等裁罰，而斯時裁罰要點已經修正，故渠等與原告之裁處依據本即不同，被告均無不法。
㈢依最高行政法院99年度判字第192號判決，可知行政處分是否有適用法規顯有錯誤情事，處分相對人於該行政處分送達時即已知悉，並不發生知悉在後或發生在後之問題，是以行政程序法第128條第1項第3款規定及「適用法規顯有錯誤」之再審事由申請行政程序重新進行者，依行政程序法第128條第2項規定，除斥期間應為「自法定救濟期間經過後3個月」。
罰鍰處分係於102年5月3日已確定，原告於106年8月3日始向被告申請罰鍰處分之程序重新進行，已逾法定救濟期間經過後3個月之除斥期間。
此外，本件原告逾法定期間始對罰鍰處分提起訴願，經行政院作成不受理決定，已如前述，倘原告欲再為爭執者，自應循通常救濟程序向行政法院提起行政訴訟，或依訴願法第97條規定聲請再審，惟均未為之，反而遲至106年8月3日始向被告申請行政程序重新進行，顯不符法安定性原則。
原告主張程序重新進行無理由，被告以原處分駁回，核屬適法。
為此，求為判決：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有罰鍰處分（可閱覽原處分卷1第7頁）、行政院102年10月2日院臺訴字第1020149049號訴願決定（可閱覽原處分卷1第9至11頁）、原告106年8月3日聲請行政程序重新進行狀（可閱覽原處分卷1第12至14頁）、原處分（本院卷第17至18頁）、訴願決定（本院卷第19至26頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。
是本件爭執事項厥為：原告依行政程序法第128條規定申請重開行政程序，是否合法？原告請求撤銷罰鍰處分，是否有據？
五、本院之判斷：㈠按行政程序法第128條規定：「（第1項）行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。
但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。
二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。
三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。
（第2項）前項申請，應自法定救濟期間經過後3個月內為之；
其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算，但自法定救濟期間經過後已逾5年者，不得申請。」
第129條規定：「行政機關認前條之申請為有理由者，應撤銷、廢止或變更原處分；
認申請為無理由或雖有重新開始程序之原因，如認為原處分為正當者，應駁回之。」
乃係針對已不可爭訟之行政處分，在一定條件下，請求行政機關重新進行行政程序，以決定撤銷或廢止原行政處分。
而行政程序法第128條第1項第1款所謂行政處分所根據之事實或法律關係變更，指當事人所爭議者係原為合法之行政處分，於作成之後，事實或法律狀況產生有利於己之改變；
第2款所謂新證據，指行政處分作成時已存在但為當時所不知或未援用者，該新證據證明原行政處分所根據者係不正確之事實，係自始違法之行政處分；
第3款所謂其他具有相當於行政訴訟法第273條第1項各款事由，可知在此涉及當事人爭議者亦係行政處分之自始違法。
而行政程序重開係允許處分相對人或利害關係人具有一定要件時，得對於已具存續力之行政處分加以爭執，冀以改變原處分效力之程序，類似訴訟法上之再審程序。
在進行已確定之行政處分有無違誤之實體判斷前，自應先審究請求重開是否符合法定要件，如不符合重開要件，即無進一步審理原處分之違法性之可能。
次按行政訴訟法第273條第2項：「確定終局判決所適用之法律或命令，經司法院大法官依當事人之聲請解釋為牴觸憲法者，其聲請人亦得提起再審之訴。」
又按司法院大法官依人民聲請所為法令違憲審查之解釋，原則上應自解釋公布當日起，向將來發生效力；
經該解釋宣告與憲法意旨不符之法令，基於法治國家法安定性原則，原則上自解釋生效日起失其效力，惟為賦予聲請人救濟之途徑，司法院大法官依人民聲請所為之解釋，對聲請人據以聲請之案件，亦有效力，其受不利確定終局裁判者，得以該解釋為再審或非常上訴之理由，此觀司法院釋字第177號、第185號解釋自明（司法院釋字第592號解釋理由參照）。
而所謂「得以該解釋為再審或非常上訴之理由」，就行政訴訟事件而言，即係指聲請解釋之當事人得依該宣告特定法令違憲之解釋，主張原確定判決適用法規顯有錯誤而提起再審之訴。
申言之，對於解釋公布時尚在行政爭訟中未確定之行政處分，行政法院應受宣告特定法令違憲之解釋之拘束，不得再適用該違憲之法令，而應認定系爭依違憲法令作成之行政處分違法。
如果系爭行政處分於解釋公布時已經確定，則只有曾對系爭行政處分提起行政訴訟而受不利確定終局判決，並對該判決所適用之法令聲請違憲審查者，始得依該解釋，主張原確定判決適用法規顯有錯誤而提起再審之訴。
其他於解釋公布時已經確定之行政處分，既不受該解釋之影響，受處分人除不能主張原確定判決適用法規顯有錯誤而提起再審之訴外，亦不容重開行政程序，主張已經確定之行政處分適用法令錯誤，而申請撤銷或變更之（最高行政法院100年度判字第1836號判決參照）。
又非經實體判決確定之行政處分，符合上開規定者，雖得依上開規定申請重新進行行政程序，若經行政法院實體確定判決予以維持之行政處分，相對人或利害關係人得依再審程序謀求救濟，故不在重新進行行政程序之列（最高行政法院100年度判字第2094號判決參照）。
基於訴訟經濟及避免法院判決之既判力與行政處分之存續力產生衝突兩大原則，亦應將「法定救濟期間經過後」採取限縮性之解釋，僅限於「未於法定救濟期間提起救濟致處分確定之情形」，始得申請程序重開，固與行政程序法第128條第1項但書「未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者」之文義未盡相符，惟為防止濫訴及避免存續力與既判力之衝突，目前實務上對行政程序法第128條之限縮性解釋，仍較文義性解釋更能符合程序重開之立法意旨及規範目的，尚與法律保留原則無違（最高行政法院100年度判字第2163號判決參照）。
準此，如系爭行政處分於解釋公布時已經確定，則僅有曾對系爭行政處分提起行政訴訟而受不利確定終局判決，並對該判決所適用之法令聲請違憲審查者，始得依該解釋，主張原確定判決適用法規顯有錯誤而提起再審之訴，故非經實體判決確定之行政處分，符合上開規定者，固得依上開規定申請重新進行行政程序，惟若經行政法院實體確定判決予以維持之行政處分，相對人或利害關係人前既得依再審程序謀求救濟，即不在重新進行行政程序之列，其他於解釋公布時已經確定之行政處分，既不受該解釋之影響，受處分人除不能主張原確定判決適用法規顯有錯誤而提起再審之訴外，亦不容重開行政程序，主張已經確定之行政處分適用法令錯誤，而申請撤銷或變更之甚明。
㈡經查，原告係於106年8月3日始以司法院釋字第751號解釋作成後，其即有依行政訴訟法第273條第2項及行政程序法第128條規定申請程序重新進行之權利為由，向被告申請行政程序重新進行，求為撤銷罰鍰處分，此有原告出具之聲請行政程序重新進行狀在卷可憑（可閱覽原處分卷1第12至14頁）。
惟查，罰鍰處分係於102年4月1日寄存送達原告，則提起訴願之法定期間30日，扣除含在途期間2日，至102年5月13日即已屆滿，原告遲至102年7月2日始提起訴願，已逾法定不變期間，經行政院作成訴願不受理之決定，並於102年10月4日送達原告，此有第三河川局送達證書（可閱覽原處分卷1第8頁）、行政院102年10月2日院臺訴字第1020149049號訴願決定（可閱覽原處分卷1第9至11頁）及送達證書（不可閱覽之該案訴願卷第4頁）存卷可考。
而罰鍰處分並未經原告循序提起行政訴訟以受確定終局裁判即告確定，此為原告所不爭執，則原告自無從聲請司法院大法官就確定終局判決所適用之法律或命令牴觸憲法為解釋。
況司法院釋字第751號解釋係於106年7月21日公布，該號解釋並非依原告聲請所為之解釋，原告並非該號解釋之「聲請人」，此有該號解釋理由書附表（聲請人欄所示）在卷可查（可閱覽原處分卷1第69至73頁），且其亦未證明其於該號解釋公布前，已就宣告違憲之同一法令聲請釋憲並經司法院大法官決議認定符合法定要件而受理。
已確定之罰鍰處分，既不受該號解釋之影響，則原告自無可能依據該解釋主張已經確定之罰鍰處分有符合行政訴訟法第273條第2項規定之再審事由而得申請重開行政程序予以撤銷或變更之餘地。
從而，原告援引司法院釋字第751號解釋為由，主張其具有行政訴訟法第273條第2項規定之再審事由而依行政程序法第128條規定申請程序重新進行云云，顯屬無稽，並不足採。
原處分駁回原告申請程序重新進行，核屬於法有據。
㈢雖原告尚主張：被告102年11月28日修正之裁罰要點已調降裁罰金額計算基準，並新增故意共同實施違反行政上義務之行為但未參與不法利益分配者、立即回復原狀者、受處分者屬低收入、中低收入戶資力較差者等減輕其裁罰金額之規定，原告並非違法採取土石之主要行為人，且僅領取日薪1,500元，被告裁處原告近法定最高罰鍰金額，已難謂符合比例原則；
縱採裁處時之裁罰要點為裁罰基準，同案駕駛挖土機及負責把風巡邏之人，所受之裁罰金額均遠低於把風及駕駛推土機之原告，顯有失公平；
且原告之行為經緩起訴處分，顯見情節非重，被告裁罰原告水利法第92條之2第7款規定之法定最高額罰款，與司法院釋字第751號解釋揭示之比例原則相悖；
況與原告同案之刑事被告涂君於遭被告裁罰，提起訴願後，經訴願決定認定涂君僅為幫助犯，被告之裁罰有待酌之處乃撤銷被告所為之處分，顯見罰鍰處分並非毫無違失云云。
惟揆諸前揭說明，行政程序重開既係為允許罰鍰處分之相對人即原告於具有一定要件時，得對於已具存續力之罰鍰處分加以爭執，冀以改變罰鍰處分效力之程序，類似訴訟法上之再審程序，則在進行已確定之罰鍰處分有無違誤之實體判斷前，應先審究請求重開是否符合法定要件，如不符合重開要件，即無進一步審理罰鍰處分之違法性之可能。
是以，原告申請程序重新開始進行，既屬於法無據，已如前述，本院即無從進一步審理罰鍰處分是否違法之可能。
㈣至於罰鍰處分作成時所依據之裁處時裁罰要點，縱使並未如102年11月28日修正之裁罰要點明訂故意共同實施違反行政上義務之行為但未參與不法利益分配者、受處分者屬低收入、中低收入戶資力較差者等減輕其裁罰金額之規定，惟行政罰法第18條第1項已有規定，裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力，職是，被告於罰鍰處分之法定救濟期間經過後，仍非不得本於依法行政原則，主動依職權自我審查以究明罰鍰處分是否已合於法規義務之裁量？其對於原告及與之共同實施違反同一行政法上義務之行為人，因經歷緩起訴處分或刑事審判程序之不同，而分別適用修正前、後裁罰要點為裁處時，是否已有顧及法律適用的一致性，以符合平等原則？宜由被告依行政程序法第117條規定本於職權予以裁量，併此敘明。
六、綜上所述，原告所訴各節，並非可採，被告以原處分駁回原告重新開始程序之申請，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，原告其餘有關罰鍰處分是否違法之實體法主張，本院無從進一步審酌，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 3 月 28 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 林麗真
法 官 林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 108 年 3 月 28 日
書記官 黃玉鈴
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