臺北高等行政法院行政-TPBA,107,訴更一,97,20190314,1

臺北高等行政法院判決
107年度訴更一字第97號
108年2月14日辯論終結
原 告 黃明宗

訴訟代理人 郭詠晴 律師
被 告 新竹縣竹東鎮公所

代 表 人 羅吉祥
訴訟代理人 彭明慧
參 加 人 曾國洲

訴訟代理人 吳純怡 律師
上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服新竹縣政府中華民國104年11月18日縣府法訴字第1040189120號及105年10月11日府綜法字第1050079690號訴願決定，提起行政訴訟，經本院判決後，最高行政法院發回更審。本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、程序事項：被告機關代表人原為徐兆璋，嗣於訴訟繫屬中變更為羅吉祥，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：

（一）原告承租參加人所有坐落新竹縣竹東鎮下員段112-1及112-2地號土地，訂有耕地三七五租約（新竹縣竹東鎮竹山字第125-1號私有耕地租約，下稱系爭租約），租期至民國103年12月31日租約屆滿。

租約期滿後，參加人於104年2月4日以擴大家庭農場經營規模為由，向被告申請收回耕地自耕，原告亦於104年2月5日向被告申請續訂租約登記，經被告審認參加人申請下員段112-1地號土地不符合收回自耕規定、112-2地號土地則符合收回自耕規定，乃以104年8月7日竹鎮民字第1045006171號函（下稱原處分一，附有出租人須於期限內依法補償承租人之條件）通知參加人及原告。

（二）嗣參加人以104年8月27日申請書檢附對原告之郵局存證信函（湖口新工郵局存證號碼00185），表明已於期限內完成補償原告，被告認定參加人已合法補償原告，乃以105年6月15日竹鎮民字第1055004351號函（下稱原處分二），通知原告及參加人，下員段112-1地號土地不准參加人收回自耕、112-2地號土地則准參加人收回自耕，原告不服原處分一、二關於112-2地號土地（下稱系爭土地）部分，循序提起行政爭訟，前經本院105年度訴字第69號判決（下稱本院原判決）駁回，原告提起上訴，經最高行政法院107年度判字第475號判決（下稱上訴審廢棄判決）發回本院更為審理。

三、原告主張略以：

（一）依據上訴審廢棄判決發回要旨，本件應以103年12月31日租約終止日之前一年收入支出計算，以認定原告是否將因收回耕地致家庭生活失去依據。

原告於103年租期屆滿時全家收入為新臺幣（下同）1,253,188元，扣除支出1,792,978元後為負數：1.以103年臺灣省每人每月最低生活費10,869元，計算原告家庭人口共8人（原告、妻子張ＯＯ、母親王ＯＯ、子女黃ＯＯ、黃ＯＯ、黃ＯＯ、六弟黃ＯＯ及其女黃ＯＯ），合計1,043,424元。

2.原告之母王ＯＯ103年度聘請外籍看護費用313,382元應列計為醫療費用支出。

3.原告全家103年度健保費48,775元及人身保險費用119,345元（含勞工保險及商業保險）。

4.與原告同居之子女黃ＯＯ、黃ＯＯ、訴外人黃ＯＯ之103年度學費268,052元。

◎103年度收支計算式(8人)：收入1,253,188元－支出1,792,978元＝－539,790元收入：1,265,535元－12,347元(未與原告同住之蔡ＯＯ所 得)＝1,253,188元支出：(10,869元×12月×8人＝1,043,424元)＋313,382 元＋48,775元＋119,345元＋268,052元＝1,792,97 8元

（二）原告因公司裁員失業，目前在家照顧母親，除耕作外無其他收入，原告耕種之農穫均為自用，並未出售；

原告103年度至107年度每年耕地收入及支出略為；

1.收穫部分：每年2期，一期約產800台斤，2期共1,600台斤。

2.支出部分：每期成本整地工資1,500元、收割工資1,500元、秧苗950元、插秧工資750元、肥料1,290元、除草劑85元、苦茶粕200元。

（三）原告目前名下不動產計有竹東鎮下員段186-1、186-12、192-3、183-5地號土地；

上開土地乃繼承而得，均為面積狹小、無灌溉水或僅部分有水可灌溉、無法耕作使用之土地。

雖前開竹東鎮下員段186-12地號土地供原告之兄黃憲維開設機車行，惟其營收與原告無涉。

原告另有竹東鎮下員段112-4地號土地，乃係該地地主提前終止租約後分割予原告而得，目前與系爭土地均耕作中。

（四）另參加人是否確實擬收回系爭土地自耕，實有疑慮，且其未依耕第三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第3項準用第17條第2項規定補償被告(改良土地支付之費用、未收穫農作物之價額)，原處分及訴願機關認事用法顯有違誤。

並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分一、二關於系爭土地部分，被告並應作成准許原告與參加人就系爭土地自104年1月1日起續訂耕地三七五租約之行政處分。

四、被告聲明求以駁回原告之訴，並答辯略以：

（一）依行政法院歷年判決，均肯認減租條例第19條能否收回耕地自耕之審查，係以出租耕地歷年年底租約期滿處理工作手冊為依據（於本年為私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊，下稱工作手冊），已形成慣例，行政機關遵循工作手冊，以租約期滿前一年度為計算基準年度，作為計算出租人及承租人之收支審核標準及認定事實之準則，並無違誤。

（二）依據工作手冊之審查標準計算原告全家8口（將原告六弟黃ＯＯ及其女黃ＯＯ納入）103年收支情形計算收支，則原告家庭103年度總收入為1,567,084元，總支出為1,146,582元，總收支為420,502元，乃為正數，原告家庭生活當不致因因參加人收回耕地即導致其失家庭生活依據。

原告103年度收支計算式(8人)如下：收入1,567,084元－支出1,146,582元＝420,502元收入：1,253,188元＋84,000元(原告母親老農津貼)＋｛ （1-6月基本工資19,043元×6月）＋（7-12月基本 工資19,273元×6月）＝229,896元（黃ＯＯ基本工 資）｝＝1,567,084元支出：(10,869×12月×8人＝1,043,424元)＋健保費48,7 75元＋原告勞保費35,820元＋張ＯＯ勞保費10,008 元＋醫藥費8,555元＝1,146,582元

（三）另就原告爭計部分說明上開收支計算基準：依據工作手冊，原告家中16歲以上未滿65歲之人（包括其六弟黃ＯＯ），無法定原因致不能工作之情形，應認據有謀生能力，以基本工資核算全年所得；

而原告之母王ＯＯ之老農津貼84,000元得計入原告家庭總收入。

支出部分，除103年度臺灣省最低生活費（10,869元）外，尚得計入每戶房租支出、醫療及生育支出、災害損失支出、勞工保險及全民健康保險之支出費用等，惟可計入之費用須為維持家庭生活所必需者。

原告所主張之外籍看護費用、商業保險費及非義務教育之學費均不得計入。

（四）被告曾函請原告提供未失效能之土地改良支付費用證明文件，惟原告逾期仍未提供。

參加人則係依工作手冊所定期限通知原告於104年12月15日前收割完畢，始收回耕地。

原告未因參加人收回耕地自耕而損失尚未收穫農作物之價額。

是而，原處分一及二及訴願決定洵無違誤，聲明求為駁回原告之訴。

五、參加人略以：縱依上訴審廢棄判決意旨，以103年度核實調查原告家庭收支狀況，惟除原告之年度所得外，亦應調查渠等名下之動產、不動產，據以判斷原告是否失其家庭生活依據，以避免承租人實際上已符合現今社會基本經濟水平，卻仍以減租條例相繩出租人，而過度限制出租人之土地利用權限。

六、本院判斷如下：

（一）40年6月7日制定公布之減租條例，秉承憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲法第153條第1項改良農民生活之基本國策，就38年已開始實施之三七五減租政策提供法律依據。

其藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，期以合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向。

此68年前施行之減租政策，原本即是一場幾近革命的財富重新分配，對地主與佃農的經濟條件，獲得某種程度的調整，地主財富固然縮水，未淪為赤貧，而佃農獲得基本生活保障，也未暴發，二者經濟條件獲得調整，並未造成完全相反的改變，對於穩定農村產業關係，自有一定程度的貢獻。

然而，經過數十年的特殊保護，佃農的經濟情況獲得顯著改善，當財產的重新分配獲得具體成效之後，完全剝奪耕地出租人一方契約自由的手段，理應有所調整。

（二）其間，立法者雖體察減租條例政策已相當程度地阻礙了農業工業化及現代化，而於72年12月23日增訂減租條例第19條第2項，規定為出租人擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，放寬其財產權之限制。

但仍於同條項第3款規定，如出租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者，仍不得收回耕地；

同條第3項復且規定，出租人並應準用同條例第17條第2項第1款、第2款規定，補償承租人改良土地所支付之費用及尚未收穫農作物之價額（準用同條例第17條第2項第3款部分，業經司法院93年7月9日釋字第580號解釋宣告應自本解釋公布日起，至遲於屆滿2年時，失其效力﹔該部分迄今未經修正，應認已失效力）。

此後倏忽35年，減租條例第19條關於耕地租約之模式，不曾隨社會經濟結構及農業條件之變遷有任何修正，無視於若干佃農已因減租條例政策而逐漸累積財富，甚而成為新興地主，就其前以佃農身分所承租之耕地，仍享有犧牲出租人財產權所取得之強制締約保證，實有失衡。

（三）減租條例主管機關內政部為利於減租條例第19條規定之執行，依行政程序法第159條第2項第2款規定，逐年訂立有工作手冊，作為協助下級行政機關認定事實準則之行政規則。

其中「A、減租條列第19條第1項……第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前一年（即102年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。」

「B、出、承租人生活費用審核標準如下：……甲、出、承租人之生活費用，以租約期滿前一年(即102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準……並應由當事人提供該租約期滿前一年（即102年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。

乙、生活費用之計算標準，準用衛生福利部（原內政部）、臺北市政府、新北市政府、臺中市政府、臺南市政府及高雄市政府所分別公告之102年度臺灣省、臺北市、新北市、臺中市、臺南市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省10,244元/月；

……；

新北市11,832元/月；

……）。

丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：I、其本人及配偶租用房屋有證明者，……。

II、得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。

)III、得加計災害損失支出……。

丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計……。」

「C、出、承租人收益審核標準如下：……甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。

並應由當事人提供該租約期滿前1年（即102年）年底之戶口名簿……，以資佐證同戶情形。

乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌勞動部（原行政院勞工委員會）最近一次公布（102年）之『職類別薪資調查報告』所列各業受雇員工平均每人月薪資，核計其全年所得。

出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部（原行政院勞工委員會）最近一次公布之基本工資19,047元/月（註：102年4月2日公告修正發布，並自同年月1日生效；

至於102年3月31日以前之基本工資為新臺幣18,780元/月）核計基本收入。

至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5條之3規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：I、25歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）。

II、身心障礙致不能工作（須領有身心障礙手冊）。

III、罹患嚴重傷、病，必須3個月以上之治療或療養致不能工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。

Ⅳ、因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作（受照顧者須領有身心障礙手冊或應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。

主張無工作能力者，同一戶以1人為限。

Ⅴ、獨自扶養6歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。

Ⅵ、婦女懷胎6個月以上至分娩後2個月內，致不能工作；

或懷孕期間經醫師診斷不宜工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。

Ⅶ、受監護宣告。

……丁、出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計……。

」「F、出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限……。

而所稱『鄰近地段』，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里……，且出租耕地與自耕地均必須符合……一依都市計畫法編為農業區、保護區內依法供農、漁、牧使用之土地。

二依區域計畫法編定之農牧用地、養殖用地……。」

「G、查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄……。」

「H、審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、市、區）公所應彙整填載於『102年全年收支明細表』……，計算出收支相減後之數據，俾利審認。

該數據如為正數，表示足以維持一家生活；

如為負數，表示不足維持一家生活。」

為工作手冊六(三)5(2)審核標準A、B、C、F、G、H所分別規定。

（四）承上，工作手冊關於「出租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者」之認定，採取租約期滿前1年年底承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親該年度收入總和扣除同年度支出總和之比較，如為正數，表示足以維持一家生活，收回耕地，承租人不致失其家庭生活依據﹔如為負數，則為相反推論。

此論證方式，簡單明瞭，不失為行政機關審核之初步標準。

但：1.戶籍法「戶」之意涵與民法所稱之「家」，並非完全相同；

亦即於戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一「家」之參考，但尚非於戶籍法上之同一戶者即當然屬民法所稱之同一「家」，或非同一戶籍者即當然非屬民法所稱之同一「家」。

減租條例第19條第1項第2款規定，以出租人所有收益是否足以維持「一家」生活為要件，故此款要件之是否該當，自應以出租人「一家」，即與出租人以永久共同生活為目的而同居之親屬團體為範圍核實認定；

同條項第3款規定有關是否致承租人失其「家庭」生活依據者，所謂之「家庭」範圍亦然。

工作手冊以戶籍法之「戶」為單位，作為承租人「家庭」生活是否失其依據之標準，未盡核實。

2.工作手冊以承租人租約期滿前1年單一年度收入扣除支出之正負數，決定承租人是否因耕地收回而失其家庭生活依據，無法慮及承租人租約期滿時實際家庭生活狀態，應以租約期滿該年度收入扣除支出為判斷基準，此經上訴審廢棄判決予以指正，本院依行政訴訟法第260條第2項規定，受其法律判斷拘束。

又，承租人除當年度現金所得外，如另已累積資產可為家庭生活維持，且有自有耕地可供自耕，其身分即非佃農，不再有適用減租條例予以特別保障，藉以扶持為自耕農之必要，此攸關減租條例規範意旨之落實，有確實查明之必要，然未經工作手冊明定，乃有疏漏，本院予以補充。

3.準此，出租人為擴大家庭農場經營規模，申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，須收回之出租耕地與自耕地間之距離未超過15公里，此對照於農業觀念與科技進步就土地利用廣度及強度之影響，應屬適當。

而所謂「承租人不因出租人收回耕地致失其家庭生活依據」，應以租約期滿當年度（本案為103年）與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為收入與支出核算之範圍。

另與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬若為16歲以上，未滿65歲，而未具法定原因致不能工作，即認有工作能力，縱無固定職業、收入或其收入未達法定基本工資，亦須按法定基本工資，核計其全年之收入。

至於非屬維持基本生活之支出，如外勞看護費用、商業保險費、非義務教育之學費等，則非得予以扣除。

除此以外，亦應特別注意承租人是否另有土地等資產，於農業經濟結構上，已屬地主身分，足以立基於此為人格志業之適當發展，無庸再因其佃農身分受減租條例之特別保護。

（五）如事實欄所示，原告與參加人就系爭土地訂有三七五租約，租期至103年12月31日屆滿，租約期滿後，參加人申請收回自耕，原告則申請續訂租約登記，經被告審認參加人符合收回自耕，並已依法補償原告，乃以原處分一、二准許收回自耕等情，為兩造所不爭執，並有系爭租約、參加人私有耕地租約期滿收回耕地申請書、原告私有耕地租約期滿續訂租約申請書及原處分一、二等件影本在卷為憑，自堪引為裁判基礎。

兩造就參加人是否合於收回自耕之條件，雖有爭執。

然查：1.參加人申請收回之出租耕地與自耕地（竹北市華城段39地號）間之距離未超過15公里，自耕地現種植稻穀，此經被告實地會勘並測量，有距離測量記錄、會勘照片可稽，參加人並出具切結書承諾收回後自耕在案。

綜上各證據，揆諸首揭法文、工作手冊規定及說明，被告以此認定參加人確實為擴大家庭農場經營而申請收回自耕，乃為適當。

原告仍空言質疑參加人申請收回系爭土地與自耕地過遠，恐非收回自耕云云，顯然無視於臺灣農業已因科技化及現代化，得將農地大量整合期以有效運用之可能及必要，要屬無謂。

2.被告於審理中，依最高行政法院上訴審廢棄判決所指示，以原告主張現有8口共同生活為目的之家人（原告及配偶張ＯＯ、其母王ＯＯ、子女黃ＯＯ、黃ＯＯ，六弟黃ＯＯ及其女黃ＯＯ）計算其全家103年度收支情形（計算標準依103年度工作手冊所示)，已確認原告全家收入扣除支出仍為正數，其計算式詳如本判決被告答辯欄「103年度收支計算式(8人)」所示，茲不贅敘。

原告就被告上開計算，雖仍就其母親之老農津貼是否應計入收入，以及外籍看護費用、商業保險費、非義務教育學費是否應計入支出而為爭議；

惟老農津貼本屬國家對農民生活基本保障之給付，自屬收入之一部份，而外籍看護費用等等均屬基本生活需求外，因個人選擇藉以提升生活品質之支出，不得予以採計。

3.原告全家103年度收支差額既為正數，已然難認原告必然因參加人收回耕地而致家庭生活失去依據。

再者，依原告全國財產稅總歸戶財產查詢清單所示（附本院卷第259頁），原告名下有多筆土地，地目為田，財產價值高達16,250,956元；

而其名下坐落竹東鎮下員段186-12地號土地已開設機車行，有卷附現場照片為憑（附本院卷第277頁），儼然已為新興地主，大可藉此地利以維生（如耕作該等土地替代系爭土地以直接獲取食物，或出租該等土地予他人獲取租金等等），本質上即非減租條例擬予特別保護之承租人，絕無因參加人收回系爭土地自耕即致其家庭生活失其依據之可能。

（六）職是，參加人合於擴大家庭農場收回系爭土地自耕之要件，其收回亦不致使原告家庭生活失其依據，原處分一及二准許參加人收回自耕，並無違誤。

原告雖另爭執參加人未依減租條例第19條第3項準用同條例第17條第2項第1款、第2款規定，補償承租人改良土地所支付之費用及尚未收穫農作物之價額，因此不得收回自耕云云。

惟核，上開規範所謂應予補償者，均係指承租人實際支出及損失者而言，而此，本有待承租人主張；

本件原告就此完全無具體主張或證據，原難認有支出費用或作物損失，況出租人（即參加人）亦已於通知期限20日內表示同意耕地上尚未收穫農作物由承租人（即原告）收穫完成後返還土地自耕，此有申請收回自耕終止部分租約審核書及參加人提出郵局存證信函附原處分二（可閱覽資料卷第33至44頁）可參。

原告泛以參加人未補償，指摘准許收回自耕之處分有誤云云，亦屬無由。

七、綜上，原告主張均無理由。原處分一及二就系爭土地准許參加人收回自耕，合法有據，訴願決定遞予維持，亦無違誤﹔原告仍訴請撤銷，並訴請判決命被告應准其依減租條例之規範續租系爭土地，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 3 月 14 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林妙黛
法 官 楊得君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
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中 華 民 國 108 年 3 月 14 日
書記官 李芸宜