臺北高等行政法院行政-TPBA,108,訴,174,20191009,1

臺北高等行政法院判決
108年度訴字第174號
108年9月26日辯論終結
原 告 林以福

被 告 連江縣地政局
代 表 人 曹爾元（局長）
訴訟代理人 韋彰武
上列當事人間有關土地登記事務事件，原告不服連江縣政府中華民國107年12月11日府行法字第1070048159號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

一、原告之訴駁回。

二、訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、爭訟概要：本件行政訴訟起因於原告前於民國102年1月8日，向被告就坐落連江縣南竿鄉四維段206、233、721、788、845、877-1等地號（下合稱系爭土地）及坐落同鄉馬祖段113地號等共計7筆未登記土地，申請為所有權之總登記，經被告依序以102年連地新總字第3310、3330、3520、2920、2910、3320號（以上述地號對應為序），及107年連地登安字第10號等登記申請案，受理並為現場勘查測量後，認上述7筆指界土地量測面積合計逾1萬平方公尺，與本地民情未符，無全面占有使用之可能為理由，故依土地登記規則第57條第1項第2款規定，就其中系爭坐落四維段6筆土地部分登記申請案（下稱系爭申請），以107年7月6日地籍字第1070003503號函（下稱原處分）予以駁回。

原告不服，提起訴願遭決定駁回，於是向本院提起行政訴訟（就坐落馬祖段土地之107年連地登安字第10號登記申請遭駁回部分，由被告另為處分，不在本件行政訴訟審理範圍）。

二、原告主張要旨及聲明：

（一）系爭土地原為原告歷代家族占有使用之農業用地，曾在戰地政務期間被軍方占用，在其上種植林木，屬因不可抗力而不能耕作者，合於平均地權條例第26條之1第1項但書第5款規定，應視為由原告被繼承人繼續占有系爭農地為農業使用。

又馬祖地區自81年11月7日終止戰地政務，依連江縣補償軍事徵用民地（產）暫行辦法第13條規定，系爭土地本應優先依據軍事徵用法暨連江縣補償軍事徵用民地（產）暫行辦法相關規定，主動還地於民。

本件原告之父林全官死亡後，繼承人間已達成遺產分割協議，由原告繼承系爭土地之權利。

原告就系爭申請已出具「土地四鄰證明書」，證明原告自36年9月至62年7月31日前圈地占有作農牧使用，完成占有時效，即應給予正當合理之信賴保護，依內政部101年2月17日內授中辦地字第1016650259號函釋意旨，被告無須審查自62年7月31日以後至今之土地使用狀態，原告已時效取得系爭土地所有權，因馬祖地區地政機關於62年7月31日設立前無從辦理登記，在設立地政機關後，自得辦理時效取得所有權總登記，被告不得再於107年間現地勘驗審查至今之土地使用狀況，而為駁回處分。

且原告在公告重辦土地總登記期間提出申請，並經被告通知指界測量，發給測量複丈成果通知，既已重測查得土地所有權範圍，即應依土地法第47條、第48條、地籍測量實施規則第82條及土地登記規則第71條、第72條，內政部訂頒「土地法第46條之1至第46條之3執行要點」第4點、第10點、第14點及第17點等規定，將該測量結果無爭議部分予以公告徵求異議。

（二）原告登記文件並無錯誤，依最高行政法院82年度判字第1819號判決意旨，被告僅得為書面審查，不得介入裁斷私權爭執，被告未查得任何不利原告事證，就從事實質審查，並以原告占有土地面積不可能全面占有使用之臆測理由，駁回系爭申請，也未敘明否准登記所依據之法令，不符土地登記規則第57條第1項第2款規定，欠缺明確性，並有違經驗法則。

且原告所有系爭土地之財產權受憲法保障，而土地面積最高額限制已由土地法第28條與土地法施行法第7條所明定，被告僅為地方之地政機關，在無法律授權下，不得限制原告登記取得土地之面積，被告卻擅自訂頒「連江縣地政事務所受理未完成登記土地總登記作業原則」，違反比例原則限制民眾土地登記面積，侵害原告財產權。

又因土地法對土地取得面積有所規定，也無行政程序法之適用，被告不得再以行政程序法所定職權調查原則為由，駁回系爭申請。

況被告若認原告指界測量面積過大，依土地法第63條規定，應按實際測量所得面積登記，僅就超過2/10部分視為國有土地，並得由原占有人即原告優先繳價承領登記，不應逕為駁回。

（三）與系爭土地毗連之同段877-2地號土地，同為戰地政務期間配合軍方綠化政策種植樹木而為鄰地，經訴外人林承澤等人申請登記為其所有，已經被告審查無誤後公告，本件原處分卻無正當理由駁回申請而為差別待遇，違反行政程序法第6條規定。

又系爭土地周邊同段787、774、753、785、840、758、858等地號土地，前已由被繼承人林全官即原告之父登記取得所有權，同段799地號建地則為原告住家位置所在，坐落系爭土地下方30至40公尺處，更足證明系爭土地確實長期為被繼承人林全官占有供農業使用時效取得，並為原告所繼承。

（四）原告於102年1月8日提出系爭申請，被告本應在5年內行使調查權作成行政處分，卻怠為處分延宕逾5年，其公法上請求權已因時效完成而消滅後。

又依被告103年1月28日連地所字第1030000269號公告，本件重辦總登記處理期限為自102年4月1日起至105年10月1日止，計3年6個月，被告未在公告處理期限內作成行政處分，已怠於行使職務，逾期延宕1年9個多月後才於107年7月6日以原處分否准，有違行政程序法第8條規定之誠實信用原則，應給予原告正當合理之信賴保護。

（五）被告以土地總登記審議小組審議作成決議，其組織欠缺法律依據，所為決議不得作為行政處分准駁之依據。

而原處分作成前也未給予原告表示意見之機會。

又被告派員前往系爭土地勘驗並未通知原告，程序有瑕疵，不得以勘驗情形作為駁回理由（原告起訴至本院準備程序時，本有主張以無主物先占原始取得，且經累世繼承由原告取得系爭土地所有權為理由，但經審判長於言詞辯論時行使闡明權，探究原告主張之真意後，原告表明限縮其主張，僅依時效取得所有權而為本件請求）。

（六）聲明：1.訴願決定、原處分均撤銷。

2.被告應依原告102年1月8日就系爭土地總登記申請，作成按土地複丈結果通知書所載得申請未登記土地面積共1萬9,690.37平方公尺，作成准許登記原告為所有權人之行政處分。

三、被告答辯要旨及聲明：

（一）原告雖提出土地四鄰證明書為證，但必須確實可信，始得採為證據。

本件原告未對四鄰證明書所載，其父林全官於38年1月起至62年7月止，於系爭土地上為農牧使用，亦即系爭土地為其家族時效取得所有，後因戰地政務實施而遭軍方占用、中斷占有，依法得申請返還等情為舉證。

尤其連江縣於戰地政務期間，凡有軍事設施之需要，皆須先調查、造冊、上簽，俟奉准後再行發放補償金、動工使用。

若如原告所述，系爭土地遭軍方占用，勢有軍方徵用之事實，其祖先亦會列名於徵用補償清冊之上，並受領補償費在案。

因此，原告所述尚難採信。

本件被告本於實質審查權責，就系爭申請進行調查，因原告所指測面積由103年9月間第1次所指高達14萬5,812平方公尺，扣除所指範圍內已登記土地部分面積後，仍剩餘8萬3,435平方公尺，嗣經被告通知前來縮小其原指測面積，最後仍有1萬9,690.37平方公尺，與馬祖地區昔日耕作經驗顯未相符，無全面占有可能，故參酌當地民情、習慣後，依相關法令規定，並於說明欄記載所依據土地登記規則之法令，作成駁回處分，依法無誤。

（二）關於原告所指現地指界測量後所製發土地複丈成果，是被告恪遵地籍測量實施規則第215條第1項規定所提供之測量服務，核發之複丈成果僅應原告現地指界時主觀所主張之所有權範圍，測量後繪製於圖上，無從證明原告有該等土地所有權。

至於複丈結果通知書所載「得申請」之未登記土地面積，僅是指原告得依法送件申請登記，但仍須由被告依其申請按相關法令進行審查，才能核准。

（三）土地總登記或公有土地返還登記之申請，申請人與政府（行政機關）間並非基於債之法律關係，兩者既無債權人與債務人關係，當然無公法上請求權時效消滅之適用。

（四）原告雖認為被告總登記申請案審查小組第22次會議所為之決議紀錄，並無法令基礎，不得作為行政處分准駁之依據，但原告所持內政部101年2月17日所為之第4次專案小組會議決議，是因被告有實質審查需要而召開，豈非亦無法令基礎，而不得作為准許民眾申請之理由。

被告依內政部102年2月第4次會議決議，並參照內政部專案小組、縣府土地推動小組之模式，成立「連江縣地政事務所總登記申請案審查小組」，就爭議性較大案件，如系爭申請，經提交被告總登記申請案審查小組第22次會議開會討論後，作成駁回處分，乃依法行政，並無違誤。

（五）原告土地總登記申請事件，並非限制或剝奪人民權利，毋須通知原告陳述意見。

退萬步言，縱使有之，本案亦有行政程序法第103條第5項、第36條、第43條之適用，並無程序瑕疵。

（六）聲明：駁回原告之訴。

四、爭點：原告以繼承其父時效取得之系爭土地所有權為由，所提出之所有權總登記系爭申請，原處分予以否准，是否違法？

五、本院的判斷：

（一）前提事實：如爭訟概要欄所載之事實，有原告為系爭申請所提土地總登記申請書、申請登記清冊、土地四鄰證明書（見本院卷第97-101、145-149、163-167、94-95、69-73、113-118頁）、被告依原告指界測量之複丈成果通知（見同卷第102-111、150-161、168-181、81-89、125-135頁）、被告派員現勘紀錄（見同卷第77-79頁）、原處分（見同卷第21-22頁）、訴願決定書（見同卷第23-25頁）等在卷可供查對屬實。

（二）關於原告以時效取得系爭土地所有權之系爭申請，原處分駁回申請並無違誤：1.應適用之法令及法理的說明： (1)行政訴訟法第125條第1項雖規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」

另依同法第133條規定，行政法院於撤銷訴訟或於其他訴訟為維護公益者，固均應依職權調查證據。

但課予義務訴訟是原告請求法院判命行政機關依法作成授益性行政處分或應為特定授益內容之行政處分，性質上屬給付訴訟之一種，故原告就其主張符合依法申請給付授益性行政處分之請求權基礎的要件事實，尤其該要件事實在生活關係中所遺留之證據，是由原告掌握者，自應由原告就此關係權利存在之原因事實，負客觀舉證責任。

倘經行政法院依職權調查證據，原告卻未盡其協力義務，致權利存在與否之原因事實真偽仍有不明者，當由原告承擔敗訴之風險。

(2)土地法第51條規定：「土地總登記，由土地所有權人於登記期限內檢同證明文件聲請之。

如係土地他項權利之登記，應由權利人及義務人共同聲請。」

第54條規定：「和平繼續占有之土地，依民法第769條或第770條之規定，得請求登記為所有人者，應於登記期限內，經土地四鄰證明，聲請為土地所有權之登記。」

第55條規定：「（第1項）直轄市或縣（市）地政機關接受聲請或囑託登記之件，經審查證明無誤，應即公告之，其依第53條逕為登記者亦同。

（第2項）前項聲請或囑託登記，如應補繳證明文件者，該管直轄市或縣（市）地政機關應限期令其補繳。」

(3)行為時民法第769條規定：「以所有之意思，20年間和平繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」

第770條規定：「以所有之意思，10年間和平繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」

又民法物權編施行法第9條規定：「依法得請求登記為所有人者，如第3條第1項所定之登記機關尚未設立，於得請求登記之日，視為所有人。」

再時效取得土地所有權之占有，須主觀上出於所有之意思，在客觀上有排斥他人獨自支配管領該土地之事實，始足當之。

故地政機關對於時效取得土地所有權之申請案件，尚須實質調查申請人是否具備民法關於土地所有權取得時效之要件，而非徒以申請人已提出土地四鄰證明書之形式證明為已足。

無論依民法第769條或第770條規定，申請時效取得土地所有權登記，均須具備以所有意思占有他人未登記之土地達法定期間以上，否則，即難認符合時效取得登記之要件。

且我國土地登記制度係採實質審查主義，地政機關就土地總登記之審查除應審查申請書內各欄填寫是否齊全無誤外，尤應於土地權利之來歷、所繳各項證件審查其真偽，地政機關對於私權存在之爭執固無實體調查認定之權利，但就土地申辦登記之權利存否，仍須本於職權為實體審查，經審認確有瑕疵者，即應予以駁回，申請人倘不服，則得依土地法第56條規定訴請司法機關為終局裁判以確定其權利（司法院釋字第598號解釋理由、最高行政法院90年度判字第2445號判決意旨參照）。

(4)依土地法第37條第2項授權訂定之土地登記規則第57條規定：「（第1項）有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：一、不屬受理登記機關管轄。

二、依法不應登記。

三、登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執。

四、逾期未補正或未照補正事項完全補正。

（第2項）申請人不服前項之駁回者，得依訴願法規定提起訴願。

（第3項）依第1項第3款駁回者，申請人並得訴請司法機關裁判或以訴訟外紛爭解決機制處理。」

(5)馬祖地區於42年成立連江縣政府，當時未設有地政業務的單位或登記機關，直至61年縣政府設立民政科，掌理自治行政、地政等業務，迄至81年11月7日解除戰地政務，全縣僅完成約10分之1的土地總登記。

嗣被告於82年7月1日成立後，續辦剩餘土地的地籍測量及登記。

為解決馬祖地區土地問題，行政院籌組跨部會專案小組，分別於98年11月6日、99年1月11日、100年10月11日及101年2月9日召開4次研商解決馬祖地區土地相關問題專案小組會議，並於101年2月9日第4次會議決議：「馬祖地區未完成登記之土地，於連江縣地政機關（單位）成立（按即62年7月31日）前已具備民法第769條或第770條規定之條件者，依民法物權編施行法第9條規定（按即依法得請求登記為所有人者，如第3條第1項所定之登記機關尚未設立，於得請求登記之日，視為所有人），自時效完成得請求登記之日起視為所有人；

地政機關對該視為所有人之人申請所有權登記時，勿須審查其自得請求登記之日起以迄登記完成時有否和平繼續占有之事實，於經審查無誤後逕依土地法規定進行公告，公告期滿無人異議即予產權登記；

如有權利爭執之異議，則依土地法第59條第2項規定處理。

……。」

連江縣政府遂訂有「連江縣政府辦理馬祖地區尚未完成登記土地處理要點」，其第5點規定：「地政事務所受理中之土地總登記案件（含專案小組第二次會議決議受理案件）尚未完成登記者，應通知申請人限期檢具證明文件，選擇最有利方式主張權利。」

第11點規定：「受理之登記案件，經審查無誤後公告60日，公告期滿無人異議，即為產權登記。」

第12點規定：「土地權利關係人於前條公告期間內附具證明文件，以書面提出異議而生有權利爭執時，依土地法第59條第2項規定辦理調處。」

據以辦理包含系爭土地總登記申請。

上開要點內容可認屬執行上開土地法規定的細節性、技術性事項，得為執法機關所援用。

2.本件查無原告之父時效取得系爭土地所有權而得由原告繼承之事實，原處分駁回申請並無違誤：如前所述，被告就原告申請時效取得所有權登記之要件，尤其土地權利之來歷，即原告對系爭土地究竟有無時效取得所有權，應採實質審查而依職權調查之，且原告是請求被告依其申請作成時效取得系爭土地所有權總登記之授益性行政處分，不論是行政程序階段，或因遭被告作成否准申請之原處分而不服提起本件課予義務訴訟階段，關於原告申請所有權總登記之請求權基礎是否存在的要件事實，其在生活關係中所遺留證據是由原告掌握，應由原告就此時效取得系爭土地所有權之原因事實，負客觀舉證責任；

倘經本院依職權調查證據，原告仍未盡協力義務，致權利存在與否之原因事實真偽仍有不明者，當由原告承擔敗訴之風險。

原告主張被告僅得就系爭申請之文件為書面形式審查，不得為實質審查，容有誤會。

又經本院職權調查結果，原告固曾提出土地四鄰證明書、被告土地複丈結果、系爭土地周邊其他土地之總登記公告、由原告之父林全官以總登記取得的所有權狀、馬祖地區早期面貌照片，並聲請鄰人林中立為證。

然查： (1)依前引土地法第54條規定，依民法第769條或第770條時效取得所有權規定請求登記為土地所有人者，應經土地四鄰證明以提出申請，所謂經土地四鄰證明，自指土地四鄰得以證明其符合民法上開時效取得所有權之要件事實，而非申請人得提出土地四鄰出具之證明文書，即應一概認定時效取得事實為真。

原告主張其已提出系爭土地之土地四鄰證明書，被告就應准許之說，自難憑採。

至於原告提出訴外人劉天利、陳嫩金所出具之土地四鄰證明書（見本院卷第72-73、100-101、116-118、148-149、166-167頁），經核均係以事前繕打完妥之證明書格式，於101年12月27日交由劉天利、陳嫩金二人在其上蓋印私章而製作，內容上僅在土地地號、證明林全官（即原告之父）占有土地之開始時間，及二人身分證字號與住址上有所差異，其中關於所證明林全官占有系爭土地開始時間部分，劉天利出具之證明書是寫自「42年1月（證明人劉天利結婚月）開始」，陳嫩金則寫自「36年9月開始」；

其餘部分內容，證明書均一致記載為：「一、茲証明南竿鄉四維村林全官君於……開始至民國62年7月止，以所有之意思和平繼續占有未登記土地，座落四維段……地號土地，而其占有之始為善意並無過失，申請所有權登記，如有虛偽不實，證明人願負法律上一切責任。

二、被繼承人林全官確實在上列土地用作農牧使用。

三、特此證明屬實。

……」等語。

本院參酌此等證明內容，關於原告之父林全官如何以所有意思和平繼續占有系爭土地，占有之始為何是善意無過失等具體情節，均未為個案事實之細述，僅制式地將民法第770條時效取得所有權要件謄寫於證明書中，且劉天利、陳嫩金二人出具證明書時都居住在改制前桃園縣境內，原告並未提出相關佐證，足以證明該二人在所陳證原告之父占有期間，確均長久居住在連江縣南竿鄉而為四鄰，且經本院詢問是否要訊問該二人為證，原告亦表示其等或年邁或已死亡而難以到場為證（見本院卷第400頁），則原告所提此等如出一格且是否確為土地四鄰猶未可知之私文書，又無法證明該等私文書之真正，實難據以推認原告之父在36年9月至62年7月期間占有系爭土地時效取得所有權之事實。

(2)原告雖另提出70年10月間才由連江縣馬祖地區遷往改制前臺北縣中和市之鄰人林中立於108年6月25日所出具之數份土地四鄰證明書，並聲請林中立到場為證。

但查：A.證人林中立經本院提示包括系爭坐落連江縣南竿鄉四維段721、788、845等地號土地之空照圖（見本院卷第85頁）後，固證稱：原告之父前曾在照片上土地種地瓜，或有時種高粱、蠶豆、青菜等作物；

其在41、42年間當地念小學至50幾年間，約有10年間有在好幾塊地幫忙種地瓜澆水，數量比較多的地是2000多株，小的是幾百株，每平方公尺種3株地瓜，50幾年開始上班後就沒有幫忙，但原告之父仍有栽種，到60幾年、70幾年其離開馬祖地區之後都還有在種等語（見同卷第469-470、472-474頁）。

然：a.經本院請證人在圖上標示出原告之父前栽種作物之 範圍時，證人雖然在圖中標示出該段721地號土地 位置，卻另標示出該段760、761、1135、123-1等 不在原告申請總登記範圍之地號土地，也稱是原告 之父栽種作物的土地（見同卷第85頁證人藍色筆標 示處）。

b.且證人林中立標示所證原告之父土地上栽種範圍時 ，取出由證人事前在其上以螢光筆特予標明相關位 置之地籍圖，及被告函予原告之複丈成果通知等資 料，當庭相互對照參考，證人林中立更當庭自承： 是依原告給的複丈成果資料，並經原告告知應作證 原告之父栽種土地在哪裡，是哪幾筆地號，才依原 告給的資料，在空照圖上指認標示等語明確（見同 卷第470-472頁），且有其帶同由原告事前交付之 資料影本存卷可參（見同卷第481-497頁）。

可見 證人林中立證稱關於原告之父有在土地上長期占有 作農業使用之情，是依原告開庭前以圖籍資料特予 囑咐指明，方知應如何在庭指認土地範圍為證，而 非按親自見聞記憶之事實為證述，已難憑信為真實 。

c.以本院受命法官當次準備程序所提示之空照圖範圍 而言，系爭土地中面積最大之土地為同段845地號 土地，高達3,511.50平方公尺（見同卷第82頁複丈 結果情形表），但參照證人林中立前述之情，所種 植作物土地較大，僅得種2000多株地瓜，以其所稱 每平方公尺種3株地瓜換算，面積最大之土地也僅6 00、700平方公尺之譜，顯與原告指界複丈之情相 悖離。

d.另參酌原告陳稱系爭土地周邊，同段地號753、758 、774、785、787、799、840、858等8筆土地（下 稱其他8筆土地），前已由原告之父林全官長期占 有農用而登記時效取得所有權，並提出所有權狀為 證（見同卷第531、537-551頁）。

依此情節以觀， 證人林中立記憶中曾幫忙原告之父在南竿鄉四維村 土地上從事農務，亦有高度可能是原告之父前已時 效取得並完成登記之其他8筆土地範圍，而非系爭 土地。

e.綜上，證人林中立之證述，難以就原告主張其父在 系爭土地上有長期繼續占有而時效取得所有權之情 ，為有利之證明。

B.原告所提林中立於108年6月25日出具之數份土地四鄰證明書（見同前卷第413-429頁），其內除以書寫方式將各土地地號寫出，並由林中立在證明人欄蓋用私章外，其餘內容，均以打字一致性地記載下列內容：「一、茲證明南竿鄉四維村民林全官君，於民國41年8月開始至62年7月，就以所有之意思和平繼續占有未登記祖傳土地標示：連江縣南竿鄉四維段……地號，而其占有之始為善意並無過失，上列土地為林君家庭農場用地，申請所有權登記，如有虛偽不實，證明人願負法律上一切責任。

二、證明人確實親自觀察林全官君在上列地號農場用地，用作種植地瓜、蠶豆、南瓜、玉米、高粱等農作物使用，並以產銷農產品為生。

因戰地政務時期曾被國軍占用，改種植林木成為營區導致無法從事農業耕作；

惟林全官君家族確實都在上列地號土地務農為業。

……」等語，並打上林中立之身分證號、電話、地址等個人資訊，及證明書立據日期。

然而，證人林中立直到108年8月間準備程序到場為證時，仍稱：其需到馬祖當地，才能認出是哪些土地前由原告之父占有農用，且以往在該地生活時，土地尚未編定地號，故才需要原告庭前告知是哪幾筆地號需要為其作證等語（見同前卷第471-473頁），而證人林中立是自70年間即遷徙住所至新北市中和區（見同卷第439-445頁之戶籍資料）。

由此可徵，此等土地四鄰證明書可載明數筆系爭土地地號，而出證原告之父前有占有使用之事實，關於土地範圍之界定，應也是參照原告指示而記載，非以證人林中立親自見聞所出立，同樣難以為原告有利之證明。

(3)卷附被告依系爭申請所為之系爭土地複丈成果，只是被告依原告系爭申請意旨，至現場按原告所指明之土地位置與界址而繪製成之土地丈量成果，此參前開卷附複丈成果通知所附原告現場指界照片與通知書說明乃按原告申請意旨辦理即明。

則此等複丈成果通知所附圖示，只是在地籍上以精準圖示方式描繪原告主張之土地範圍，並不能用以證明此等範圍內土地確曾由原告之父長期和平繼續占有而時效取得所有權之事實。

再者，地籍測量實施規則第82條，及內政部所訂頒「土地法第46條之1至第46條之3執行要點」第4點、第10點、第14點及第17點等規定（下稱重測地籍相關規定），有關地籍調查通知土地所有權人辦理，地籍重測複丈於土地所有權人與關係人間無爭議應辦理登記等相關規定，是關於地籍重測複丈土地已查知有土地所有權人時，所應遵循之行政程序。

此與土地總登記由自稱為土地所有權人出面主張有土地所有權，受理機關僅依申請人所囑先完成測量而出具之複丈土地測量成果情節，顯然有異。

後者在土地所有權歸屬狀態仍有待登記機關審核查明之前提下，自不能比擬適用地籍重測相關行政程序。

簡言之，被告依原告申請所繪測之土地複丈成果圖資，無從證明原告時效取得系爭土地之所有權。

原告主張應依重測地籍相關規定之程序，直接將複丈成果辦理公告徵求異議，待無人異議即應辦理登記原告為土地所有權人，經核亦屬無據。

(4)原告言詞辯論期日提供連江縣馬祖村照片一張（見本院卷第561頁），依其當庭所述，是為證明馬祖地區土地在早期軍方占用以前，即使地形陡峭，也能以梯田方式耕作，並非無農用可能。

然原告也自承該照片並非系爭土地所在之四維村當時狀況照片（見同卷第557頁），且觀照片中顯示以梯田從事農用之位置，僅在山坡地勢較為平緩之處，且梯田切割農用面積零碎，即使加總也明顯未達原告系爭申請土地多筆動輒數千平方公尺之情。

依此，原告所舉馬祖村之照片，也難比附為原告系爭土地之情而為有利之證明。

(5)原告另舉系爭土地周邊其他土地因申請時效取得總登記，或經被告審查無誤後辦理公告徵求異議（見同前卷第533-535頁），或已認申請有理由而予登記並發予土地所有權狀（見同卷第537-551頁），主張被告無正當理由差別待遇而否准系爭申請等語。

但原告之父是否符合民法第769條或第770條所定時效取得系爭土地所有權之要件，應以原告之父在62年7月間以前，是否確實在10年或20年間有符合時效取得所有權要件之占有事實，依其個案情節而為認定。

至週邊土地完成時效取得要件並依其申請辦理，乃按其土地個案占有狀況而定，本不能作為系爭土地也當然應具備時效取得之證據。

原告主張週邊其他土地有辦理時效取得登記事宜，本件原處分否准即無正當理由差別待遇等語，已難認有據。

況：A.原告所稱同段877-2地號土地由其堂弟林承澤申請時效取得所有權，已經被告公告徵求異議，預計可順利完成登記，雖有提出相關公告為證（見同前卷第533-534頁）。

但原告當場自承877-2地號土地是原告申請就877-1地號為總登記，其堂弟出面相爭，原告就退讓將系爭877-1地號土地分割部分由其辦理等語明確（見同前卷第559頁）。

由此可見，系爭土地在62年間以前之10年或20年間，究竟是否均由原告之父排他獨自支配管領，更值懷疑。

B.依原告提出登記為其父所有之其他8筆土地所有權狀顯示，原告之父是於88年至90年間即完成所有權登記。

但倘若其他8筆土地與系爭土地時效取得所有權之長期占有情節完全相同者，為何原告之父於申辦其他8筆土地所有權總登記當時，不將系爭土地併入該次申請中？此與經驗法則顯相違背。

再者，依被告提出系爭土地之等高線圖與空照圖顯示（見同前卷第78-79、85、111、156-157、161、173-174、179-181頁），多筆系爭土地與其週邊土地均位於陡峭山坡地形上，即使可築梯田構造而作農業使用，因逐坡砌梯致田地面積零碎，以36至62年間農耕作業情形而論，幾無可能使用自動機械化設備提升農作效能。

是則，在須依靠人力務農條件下，即使能藉由其他親族共於農忙，面對當地土地需逐梯漸次耗時耕作之情，原告之父長期得以排他占有使用連江縣四維段土地，客觀上斷無可能超過一人農業機械化可耕作之合理面積。

然參酌在卷其他8筆土地之所有權狀顯示，該等土地面積合算總面積已高達4,037平方公尺，倘再加計原告系爭申請提出當時，一併連同同鄉馬祖段113地號土地計入，合計超過1萬9千多平方公尺之面積，則原告之父在同時段一人竟同時占有2萬多平方公尺之土地供其農業耕作使用，更顯與常情大相背離而難以置信。

C.綜上，原告所舉系爭土地週邊土地申請時效取得總登記之情節，不僅未能證明，反更佐證難以信其為真。

(6)綜合上述，原告就其時效取得系爭土地所有權之總登記要件事實，未能提出任何得使職權調查機關信其主張為真之證據，且如前所述，經本院職權調查結果，系爭土地所處地形態樣，以人力耕作梯田，原告之父在88、90年間又已申請時效取得其他8筆土地之情形下，如再加計本件系爭土地與同鄉馬祖段113地號土地，竟可達2萬多平方公尺，均由原告之父獨自長期排他占有使用，此顯與常情違背而難以採信。

再參照原告於申請行政程序、訴願程序，乃至本院訴訟程序中，也未舉出任何足以信服之事證，得令本院相信在何等限縮後之合理土地面積內，原告之父確有符合時效取得之長期排他占有系爭土地之事實，則本院縱盡職權調查之能事，也難認定系爭土地在何等特定範圍內，原告之父已經符合時效取得所有權之要件。

是故，本件原告聲明訴請本院判命被告應依系爭申請作成准許登記原告為系爭土地所有權人之行政處分，在前揭土地法與土地登記規則所架構之行政法法律關係下，經核並無理由。

(7)同理，原處分以系爭申請與馬祖段113地號土地量測面積合計逾1萬平方公尺，與當地民情未符，無全面占有之可能，因不合於法令規定，依法不應登記，故以土地登記規則第57條第1項第2款規定，以原處分駁回系爭申請，就結論而言，於法並無違誤。

至於原告雖另主張原處分有其他組織、程序與實體之諸般違法瑕疵，但查：A.土地法或土地法授權訂定之土地登記規則中，並未限定被告就土地總登記事件，在登記機關內部審核程序應經過特定組成型態之組織審議，方得對外作成是否准予登記之公行政決定。

被告為求對連江縣內總登記事件之判斷更為嚴謹，於內部設立「連江縣地政事務所總登記申請案審查小組」，委請外部專家參與具爭議性申請案件之審查，仍由被告以行政機關之地位對外作成是否准予申請登記之行政決定對外生效，並未變動系爭土地總登記決定事件之管轄權限，未違背行政程序法第11條所定之組織法定原則，核並無組織程序違法之疑慮。

原告以為法律或法規命令未就行政機關關於行政決定內部審議組織有所規定，被告就不得以上開審查小組審議系爭申請，否則違法之主張，容有誤會。

B.原處分是審究原告系爭申請是否有理由，應否給予積極授益性行政處分之否准決定，並非限制或剝奪原告既有狀態下所享有自由或權利之負擔處分，與行政程序法第102條規定作成處分前應給予當事人陳述意見機會之情形不同，且就憲法層次之聆聽審酌請求權之正當行政程序而言（就正當行政程序內涵，可參見司法院釋字第709號解釋），原告就系爭申請事件為供作成決定機關參酌之相關事實與法律上意見，也在其申請意旨中享有充分表達之機會，則上開正當行政程序之基本權，並未受原處分侵害，自難認原處分作成前未另外通知原告表示意見，程序上有何違誤。

C.原處分說明欄已載明其作成否准處分之法令依據即土地登記規則第57條第1項第2款規定，雖未另外記載該款所稱「依法不應登記」而認定系爭申請不應登記之判斷依據法令為何，但原告既依土地法、土地登記規則有關土地所有權總登記相關規定提出系爭申請，則由原處分整體客觀意旨觀之，應已足瞭解是因系爭申請情節未滿足時效取得土地所有權之要件，不合於民法第769條或第770條規定，不得依土地法第54條規定申請為土地所有權登記，因而否准其申請。

況上開依據之法令，已經被告於訴訟程序中予以追補，基於系爭申請事件應否准許，是登記機關依法無裁量權可言之羈束行政，行政法院於本件課予義務訴訟本應審查依法是否應依原告申請而為登記處分，則被告事後追補之法令依據為其理由，並未變更原處分同一性，自應容許之，難認原處分有因書面作成當時未完整記載相關法令依據，即謂應予撤銷，甚至應另為登記處分。

D.至原處分作成前，經被告派員於107年6月29日至現場勘驗，查得部分系爭土地之地形陡峭，現地多為林地或軍方使用之營地等情，且製有現勘紀錄表、勘查照片等。

經查該紀錄表內顯示雖然確未通知原告到場會同勘驗，與行政程序法第42條第2項規定之要求有所出入。

惟上開勘驗之行政調查程序縱使違法，至多僅生該次勘驗所得證據應排除作為行政處分證據基礎之證據排除效力。

但本件原處分決定之基礎，在於系爭土地面積過廣，依常情原告之父一人不可能於62年間以前長期占有使用，與土地現在使用狀況無涉，故此等勘驗程序瑕疵造成勘驗所得證據之排除，尚不影響原處分之效力。

原告主張勘驗程序違法，原處分就應撤銷，甚至應因此為准許申請處分之說，也難有據。

E.原處分是就原告主張之公法上土地總登記請求權是否依法有據而為准否之決定，並非被告本於對原告何等公法上請求權而作成對原告之請求給付決定，與行政程序法第131條行政機關公法上請求權消滅時效相關規定無涉。

再者，被告僅消極未於一定期間內作成是否准予系爭申請登記之處分，並未積極對外表示對系爭申請作成准予登記之表示，不足以使原告產生系爭申請必獲准許登記之信賴基礎，不合於信賴保護之要件。

原告主張被告自申請收件後起算已逾5年，或依誠信原則、信賴保護原則，即應將系爭土地登記所有權予原告部分，也顯有誤會，並不足採。

F.本件是因原告系爭申請，就其事實面之考量，不符合時效取得所有權之要件，而認原告並無土地法、土地登記規則所定土地總登記請求權，並非因原告系爭申請超過土地法或土地法施行法對土地私有面積之上限而否准所請。

原告主張系爭申請未超過法定私有面積上限，被告即應准許部分，也屬有誤，不足採信。

六、綜上所述，本件原告主張各節均不可採，原處分駁回原告系爭申請，並無違誤，訴願決定遞予維持，也屬妥適，原告仍聲明訴請撤銷訴願決定及原處分，並聲明請求被告應依其申請作成登記原告為系爭土地所有權人之行政處分，均無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

八、判決結論，本件原告之訴無理由，爰判決如主文。

中 華 民 國 108 年 10 月 9 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張 國 勳
法 官 楊 坤 樵
法 官 梁 哲 瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 108 年 10 月 9 日
書記官 林 苑 珍