臺北高等行政法院行政-TPBA,108,訴,871,20191023,1

臺北高等行政法院判決
108年度訴字第871號
108年10月9日辯論終結
原 告 黃明
訴訟代理人 彭亭燕 律師
被 告 新竹縣政府
代 表 人 楊文科（縣長）住同上
訴訟代理人 廖瀅瀅
鄭雅文
上列當事人間農業發展條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國108年4月17日農訴字第1070735567號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：原告委託訴外人岱盈科技有限公司（下稱岱盈公司）於民國107年1月25日填具申請書並擬具經營計畫書，向被告申請於新竹縣○○鄉○○○段○○○段00○0○號土地（下稱系爭土地）籌設五福花園休閒農場（下稱系爭農場），案經被告辦理現場會勘及召開新竹縣107年度第3次休閒農場籌設審查會議後，認系爭農場僅種植梅樹，惟梅樹開花及採果加工期僅每年12月至隔年6月，該場無規劃其他可周年持續生產之作物及體驗活動，其經營休閒農場之合理性及必要性不足，未符農業發展條例第3條第5款規定為由，爰以107年10月17日府農輔字第1074016622號函（下稱原處分）駁回原告之申請。

原告不服，提起訴願，經行政院農業委員會（下稱農委會）108年4月17日農訴字第1070735567號訴願決定駁回，原告仍不服，循序提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張略以：

（一）農業發展條例第3條第5款以及休閒農業輔導管理辦法，均未規定休閒農場應規畫可周年持續生產之作物，原處分以系爭農場無可周年持續生產之作物為由駁回原告申請，顯係強加法規所未規範之限制於原告。

新竹縣北埔鄉、峨眉鄉之農產有梅子、文旦、白柚、蜜柚、製作柿餅之石柿、桶柑及東方美人茶等等。

原告申請籌設之系爭農場約6分地，是一個小型的農場，農場全區種植梅樹，在每年12月至隔年6月的梅樹開花及採果加工期，遊客可在農場賞梅或採摘梅子DIY加工做成脆梅、梅酒、梅醋、紫蘇梅及冰品等產品；

其他季節，農場亦可提供其他北埔鄉、峨眉鄉之農產品如文旦、白柚、蜜柚、石柿及桶柑等在農場DIY加工做成果醬、果乾，幫助在地小農行銷自家生產之農作物以增加收益。

再者，原告申請籌設之系爭農場位於峨眉大埔水庫邊，鄰近峨眉鄉之十二寮休閒農業區，有助於促進該區觀光產業之發展。

復且，一級農業生產之好壞與否與當年氣候息息相關，即使農民再努力，若在結果至收成階段不巧有天災到來即可能顆粒無收，原告既然為系爭農場籌設之申請，成敗原告自會承擔。

查系爭農場之籌設並無任何不合法之情，被告本應輔導、鼓勵人民籌設合法之休閒農場以促進青年返鄉，充實一級農業之從業人數，卻對有心籌設合法休閒農場設立之原告，先預設系爭農場經營恐有困難，而駁回原告之申請，原處分顯有未合，應予撤銷。

（二）原告係於107年1月25日向被告提出籌設休閒農場之申請，休閒農業輔導管理辦法自81年訂定後，歷經多次修正，在原告提出申請前之最近一次修正係於104年4月28日，嗣於原告107年1月間提出籌設休閒農場申請後之107年5月18日又再次修正。

查原告提出本件申請時應適用之休閒農業輔導管理辦法，乃為104年4月28日修正公布施行之休閒農業輔導管理辦法（下稱舊輔導管理辦法），嗣於107年5月18日修正公布新的休閒農業輔導管理辦法全文（下稱新輔導管理辦法），兩相比較之下，舊輔導管理辦法較有利於原告，且新輔導管理辦法並未禁止或廢止休閒農場之籌設，依據中央法規標準法第18條規定，本件原處分應適用舊輔導管理辦法（農委會107年5月29日農輔字第107071436號函亦同此意旨）。

且被告於其答辯狀中亦自承系爭農場籌設申請，適用修正前即舊輔導管理辦法第10條設置休閒農場面積不得小於0.5公頃之規定。

被告應不得以新輔導管理辦法第35條第2項第1款規定，認定本件申請之合理性及必要性不足而駁回原告之申請。

（三）退步言之，被告主張系爭農場有合理性及必要性不足而得以駁回之情，顯無理由，蓋系爭農場係以梅子及其加工製品為休閒農業體驗產品，被告僅以梅樹開花及採果加工期僅每年12月至隔年6月，恐難支持休閒農場之經營，即謂原告申設休閒農場經營之合理性及必要性不足，實難令人甘服。

又原告之經營計畫書第11頁中已敘明系爭土地農作面積為4,200平方公尺（占全場70.2％），被告未曾向原告表示上開記載有任何與現況不符之處，被告稱系爭土地具生產事實之種植面積範圍約為838.79平方公尺，約占本場14％，其依據為一張不清楚之google地圖，如何認定及計算依據均乏闕如，顯難以採信。

被告上開主張未曾令原告知曉，更無給予原告說明之機會，顯有未當。

再依舊輔導管理辦法第19條第11項亦即新輔導管理辦法第24條第2項規定：「休閒農場內非農業用地面積、農舍及農業用地內各項設施之面積合計未超過休閒農場面積百分之40。」

系爭農場之用地僅有一筆，且係農業用地，故無非農業用地，又系爭農場上並無農舍，查系爭農場之土地清冊為土地1筆，面積5,978平方公尺，系爭農場內擬設置之各項設施面積合計為1,213平方公尺，則計算系爭農場內之各項設施使用面積占農場面積之比率為20.29%（1,213/5,978=20.29%），並未逾農場面積40%，符合上開休閒農業輔導辦法之規定，原處分駁回原告之申請，實無理由。

縱認被告即使未引用該新輔導管理辦法第35條第2項第1款規定為駁回之依據，亦非不得以主管機關本有行政裁量權為由而能以相同內容作為裁量駁回之理由者，然被告未說明何以無周年持續生產之作物籌設休閒農場即屬顯不合理，亦未說明原告之經營計劃書中，何處內容顯不合理、又有何設施與休閒農業經營之必要性顯不相當，原處分顯有不當而不應維持。

（四）再查，系爭農場之面積未達可設置餐飲設施之面積，故原告經營計劃書中擬申請容許使用之設施並未有餐飲設施之配置，計畫書內記載可獲取餐飲服務之收入係誤載；

此部分原告之真意係紫蘇梅及話梅均可入菜做成特色且別具風味之料理，是以農場得以之吸引遊客前來體驗醃漬青梅，亦可出售以農場生產之青梅加工製成之紫蘇梅或話梅，而得獲取收入，並非計畫設置餐飲設施。

其次關於農場之人力配置部分，系爭農場為休閒農場，因平日會往休閒農場參觀之人潮不多，考量農場之經營，人力之配置應盡量為有效運用，且農場亦應規劃不對外開放之休園期間以整理園中林木及環境；

故原告規劃在營運初期，平日採預約制亦即有一定人數遊客預約始開放參觀，休假日始全面開放，則以我國年休假約115天左右來計算，農場之人力成本應尚能負擔。

又系爭農場未規劃餐飲設施，故亦無配置提供餐飲服務人員之必要。

另因系爭農場之出入口僅有一處，遊客入場同時即能決定是否入內停車，故無另行配置停車場收費人員之必要，另系爭農場因原則上係假日開放，開放期間警衛人員之安排，由農場負責人以其本身及目前規劃之環境維護人員擔任即得因應，若有不足，必要時再行聘僱臨時人員。

綜上，原告之經營計劃書雖有未盡完善之處，然非不能修正，被告107年9月28日審查會議之審查意見對系爭農場有提出修正意見，被告未令原告為改善或修正等補正行為即逕為駁回原告之申請，實有不當。

（五）綜上，原處分應予撤銷，爰起訴聲明：１、訴願決定、原處分均撤銷。

２、被告應依原告107年1月25日休閒農場籌設申請書作成核發休閒農場籌設同意文件之行政處分。

３、訴訟費用由被告負擔。

三、被告答辯略以：

（一）查原告於107年1月25日提出系爭農場籌設申請，適用休閒農業輔導管理辦法修正前（104年4月28日修正發布，即舊輔導管理辦法）第10條設置休閒農場面積不得小於0.5公頃之規定。

又查原告所送休閒農場經營計畫書第11頁，載明系爭農場種植梅子樹180棵，並提供遊客在農場採摘梅子及脆梅製作等農業體驗活動，案經被告於107年6月19日派員會同原告赴系爭農場勘查，發現該農場僅種植梅樹，且種植之梅樹多非成株且未具生產事實。

被告以梅樹開花及採果加工期僅每年12月至隔年6月，目前無規劃其他可周年持續生產之作物及體驗活動，恐難支持休閒農場之經營，不符農業發展條例第3條第5款規定為由據以駁回原告申請，係因系爭農場之初級農業生產規模不足，且經現勘發現種植之梅樹多非成株且未具生產事實，與農業發展條例第3條第5款、新輔導管理辦法第24條第2項及第15條第1項規定未符，又系爭農場並未規劃其他可周年持續生產之作物以提高農業生產規模，顯見該農場初級農業生產基礎薄弱，農業經營實績不足，難以進而加值發展為二、三級產業以支持休閒農場之經營，其申請顯有新輔導管理辦法第35條第2項第1款所定合理性及必要性不足而得予以駁回之情形，原告訴稱被告有強加法規所未規範之限制，不足可採。

況依農業發展條例第3條第5款規定，休閒農業經營應結合農林漁牧生產及農業經營活動，並以增進國民對農業及農村之體驗為目的，故休閒農場籌設應具備基本之一級農業生產事實，再進一步整合場內生產之農產品，轉型成為高附加價值之二級農產品加工產業及三級休閒農業產業，以彰顯休閒農場之農業資源特色，藉以吸引遊客前來農場消費，進而提高收入，而非以鄰近地區所生產之農作物作為場內農業資源，原告所訴難謂符合農業發展條例相關規定，原處分應予維持。

（二）次查，系爭農場經被告於108年8月29日以GIS查報定位外業系統量測全區實際種植面積合計為1,911.905平方公尺，僅佔系爭農場總面積之31.98％，未達60％，且依農委會梅子主題館網站「從採果變賞花，由外銷轉內需」所載，梅樹發育緩慢，從下種到有果可採，少說要7、8年。

查GIS查報定位外業系統空拍圖（103年8月10日拍攝），系爭農場6年前農地現況為雜木林，又查被告107年3月19日府農保字第1070032678號函說明二：「旨揭地號（峨眉鄉赤柯坪段十四寮小段69-8地號）前因違規使用山坡地應依本府106年6月5日府農保字第1060060938號函項目內容實施限期改正，…。」

顯見原告於106年前即開始於系爭農場進行山坡地違規開發利用行為，系爭農場之梅子樹應為近幾年開始種植，由現勘照片及空拍機拍攝之空拍圖顯示，現況梅子樹超過半數未具農業生產事實，未符合新輔導管理辦法第24條第2款規定。

（三）休閒農業輔導管理辦法係於107年5月18日修正發布，原告前於107年1月25日向被告提出系爭農場籌設申請書及經營計畫書，被告並於107年10月17日作出處分，原告雖於休閒農場輔導管理辦法修正前提出申請，惟被告審查期間休閒農場輔導管理辦法修正發布，依中央法規標準法第18條規定，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。

故本件原處分適用107年5月18日修正後之新輔導管理辦法第24條第2項（原為舊輔導管理辦法第19條第11項）及第35條第2項第1款（新增法條）規定。

而無論104年4月28日修正發布之舊輔導管理辦法或107年5月18日修正發布之新輔導管理辦法，其規範審查休閒農場申請案件准駁之意旨均相同，適用新法規或舊法規均不影響原處分，故被告以農業發展條例第3條第5款、舊輔導管理辦法第19條第11項（現為第24條第2項）、以106年12月8日農輔字第1060732292號函釋規定及新輔導管理辦法第35條第2項第1款規定駁回本件申請於法有據，原處分應予維持。

（四）綜上，被告所為原處分並無不法亦無不當，爰答辯聲明：１、原告之訴駁回。

２、訴訟費用由原告負擔。

四、兩造聲明陳述同前，因此本件主要爭點厥為，被告審認原告申請時提出之休閒農場經營計畫書後，以原告申請不符合農業發展條例第3條第5款規定，即經營休閒農場之合理性及必要性不足，且系爭農場初級農業生產（種植梅子樹）面積未達總面積60%最低標準，而駁回原告申請，是否違法？

（一）本件應適用之法律及本院見解：１、農業發展條例第3條第5款、第6款規定：「本條例用辭定義如下：……五、休閒農業：指利用田園景觀、自然生態及環境資源，結合農林漁牧生產、農業經營活動、農村文化及農家生活，提供國民休閒，增進國民對農業及農村之體驗為目的之農業經營。

六、休閒農場：指經營休閒農業之場地。」

２、依農業發展條例第63條第3項授權訂定修正前之休閒農業輔導管理辦法（104年4月28日修正發布，即舊輔導管理辦法）第8條規定：「……。

（第2項）休閒農業區得依規劃設置下列供公共使用之休閒農業設施：一、安全防護設施。

二、平面停車場。

……六、衛生設施。

七、休閒步道。

……十一、農業體驗設施。

十二、生態體驗設施。

十三、農特產品零售設施。

十四、其他經直轄市或縣（市）主管機關核准之休閒農業設施。

（第3項）得申設前項休閒農業設施之農業用地範圍如下：……」第10條規定：「設置休閒農場，其農業用地面積不得低於休閒農場面積百分之90，且不得小於0.5公頃，並應符合下列規定：……。」

第13條規定：「（第1項）申請籌設休閒農場，應填具申請書，並檢具下列文件：……。

二、經營計畫書。

（第2項）前項經營計畫書應包含下列內容及文件：……三、休閒農業發展資源。

四、發展目標及策略。

五、全區土地使用規劃構想……。」

第14條規定：「（第1項）申請籌設休閒農場，申請面積未滿十公頃者，由直轄市或縣（市）主管機關農業單位會同相關單位審查符合規定後，核發休閒農場籌設同意文件；

申請面積在十公頃以上者，應由直轄市或縣（市）主管機關審查後，報請中央主管機關核發休閒農場籌設同意文件。

（第2項）經主管機關准予籌設之休閒農場，於取得許可登記證前，其經營計畫書內容、面積範圍變更事項，應依下列程序申請核准：一、申請籌設面積未滿十公頃，其經營計畫書內容變更且面積仍未滿十公頃者：由直轄市或縣（市）主管機關農業單位會同相關單位審查符合規定後核准之。

二、申請籌設面積為十公頃以上，或變更後申請籌設面積為十公頃以上者：由直轄市或縣（市）主管機關審查後，報請中央主管機關核准之。

（第3項）經營計畫書定有分期興建者，得依核准之分期興建時程，於各分期設施完成後，申請核發或換發許可登記證。」

第19條第11項規定：「休閒農場內非農業用地面積、農舍及農業用地內各項設施之面積合計不得超過休閒農場總面積百分之40。

但符合申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第7條第1項第3款所定設施項目者，不列入計算。

其餘農業用地須供農業、森林、水產、畜牧等事業使用。」

有關主管機關如何審查休閒農場之籌設，中央主管機關農委會有下開函令供參照：⑴103年2月25日農輔字第1030205439號略以：……一、有關本案「農產品與農村文物展示(售)及教育解說中心」與「農業體驗設施」，其使用內容及設施強度應如何區分一節……惟須能符合前開「增進國民對農業及農村之體驗為目的之農業經營。」

及「符合休閒農業經營目的，無礙自然文化景觀。」

等規定，且其建築物高度應依現行建築管理法規辦理或不得超過10.5公尺。

二、有關休閒農場所提經營計畫書，為鼓勵休閒農業經營能兼顧創新發展，各項休閒農業設施之規格及基準，宜由各直轄市及縣(市)政府主管機關依相關規定，並審酌休閒農場所提經營計畫書及設施需求，就整體規劃、資源特色、休閒農場規模、經營項目與發展方向通盤考量，依實際情形、「合理性」與「必要性」審慎核處。

（詳本院卷第120頁）。

⑵99年3月26日農輔字第0990117512號函略以：「休閒農業輔導管理辦法」第19條第1項第5款、第6款及第9款所定「門票收費設施」、「警衛設施」及「衛生設施」等休閒農業設施，並未規範面積大小及數量，惟貴府於審查經營計畫書時應就休閒農場資源特色、農場大小、發展方向與經營項目整體規劃，依實際情形、「合理性」與「必要性」審慎核處，本案面積皆250平方公尺擬作為「門票收費設施」、「警衛設施」及「衛生設施」部分，其合理性請再酌。

（詳本院卷第119頁）３、嗣於107年5月18日修正發布全文45條之休閒農業輔導管理辦法（即新輔導管理辦法）第15條第1項規定：「申請設置休閒農場之場域，應具有農林漁牧生產事實，且場域整體規劃之農業經營，應符合本條例第3條第5款規定。」

第17條第1項規定：「設置休閒農場之農業用地占全場總面積不得低於百分之九十，且應符合下列規定：一、農業用地面積不得小於一公頃。

但全場均坐落於休閒農業區內或離島地區者，不得小於○‧五公頃。

……。」

第19條第1項規定：「申請籌設休閒農場，應填具籌設申請書並檢附經營計畫書，向當地直轄市、縣（市）主管機關申請；

跨越直轄市或縣（市）區域者，向其所占面積較大之直轄市、縣（市）主管機關申請；

申請籌設休閒農場面積在十公頃以上者，或由直轄市、縣（市）政府申請籌設者，向中央主管機關申請。」

第20條第1項規定：「前條第1項經營計畫書應包含下列內容及文件，並製作目錄依序裝訂成冊：……四、現況分析：（一）地理位置及相關計畫示意圖。

（二）休閒農業發展資源。

（三）基地現況使用及範圍圖。

（四）農業、森林、水產、畜牧等事業使用項目及面積，並應檢附相關經營實績。

（五）場內現有設施現況，併附合法使用證明文件或相關經營證照。

但無現有設施者，免附。

五、發展規劃：（一）全區土地使用規劃構想及配置圖。

（二）農業、森林、水產、畜牧等事業使用項目、計畫及面積。

（三）設施計畫表，及設施設置使用目的及必要性說明。

（四）發展目標、休閒農場經營內容及營運管理方式。

休閒農場經營內容需敘明休閒農業體驗遊程規劃、預期收益及申請設置前後收益分析。

（五）與在地農業及周邊相關產業之合作規劃。

六、預期效益：（一）協助在地農業產業發展。

（二）創造在地就業機會。

（三）其他有關效益之事項。

……」第24條第2項規定：「休閒農場內非農業用地面積、農舍及農業用地內各項設施之面積合計不得超過休閒農場總面積百分之40。

但符合申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第7條第1項第3款所定設施項目者，不列入計算。

其餘農業用地須供農業、森林、水產、畜牧等事業使用。」

第35條規定：「（第1項）休閒農場依本辦法辦理相關申請，有應補正之事項，依其情形得補正者，主管機關應以書面通知申請人限期補正；

屆期未補正者或補正未完全，不予受理。

（第2項）休閒農場申請案件有下列情形之一者，主管機關應敘明理由，以書面駁回之：一、申請籌設休閒農場，經營計畫書內容顯不合理，或設施與休閒農業經營之必要性顯不相當。

二、場域有妨礙農田灌溉、排水功能，或妨礙道路通行。

三、不符本條例或本辦法相關規定。

四、有涉及違反區域計畫法、都市計畫法或其他有關土地使用管制規定。

五、經其他有關機關、單位審查不符相關法令規定。」

⑴其中第19條、第20條之立法理由略以：「分別由舊輔導管理辦法第12條、第13條第4項、及第14條第1項移列並修正。」

「一、自舊法第13條規定條次調整。

二、休閒農場申請籌設應填具籌設申請書並檢附經營計畫書，已於修正條文第19條第1項規範，故第一項配合調整，敘明經營計畫書應包含之內容，並酌作文字修正。

三、配合休閒農場從場域至營運所需經營規劃，調整經營計畫書項目內容，以經營者基本資料、土地基本資料、現況分析及發展規劃予以重新整理，並增訂預期效益，請經營者先就休閒農場設置進行相關評估，以作為審核之參據。

另依本條例對休閒農場及休閒農業定義應結合農林漁牧生產為基礎，爰於第1項之現況分析、發展規劃及預期效益，增訂相關項目，以符規定。

……」⑵其中第24條之立法意旨略以：整併涉及休閒農業設施設置規定之舊輔導管理辦法第19條第3項、第4項、第8項及第11項，並酌作文字修正。

⑶其中第35條立法意旨略以：「一、為明確休閒農場申請案件之不予受理或駁回樣態，爰新增本條。

二、為避免休閒農場申請人怠於履行補正義務，致案件審查遲遲無法確定，爰於第一項明定是類情形得不予受理。

三、依本條例（按農業發展條例）第3條第5款及第6款規定，休閒農場係利用田園景觀、自然生態及環境資源，結合農林漁牧生產、農業經營活動、農村文化及農家生活，提供國民休閒，增進國民對農業及農村之體驗為目的之農業經營場域。

爰休閒農場之經營計畫應與農業經營密切相關，倘經營計畫內容與結合農業經營、發展休閒農業無關，或者場內相關設施之區位、量體等規劃與休閒農業發展需求顯不相當者，賦予主管機關裁量駁回之權力，爰增訂第2項第1款。

四、休閒農場之設置，應有助當地農業發展與升級轉型，故其規劃包括設置區位、場內設施、經營事項或方式等，倘有妨礙或阻隔場內、場外農田灌溉或排水之情形，或導致毗鄰土地形成袋地，或毗鄰土地所有權人無適當通路得進入其持有土地進行耕作，而有礙當地農業生產經營者，應不予同意設置，爰增訂第二款。

五、休閒農場申請案件，經審查有未符合本條例或本辦法規定，或於主管機關受理後，因情事變更，致案件內容未符合本條例或本辦法相關規定，且無法補正或改正者，自應予駁回，爰增訂第三款。

六、為確保休閒農場內之土地及相關設施使用之合法性，並避免違規行為人藉申請設置休閒農場名義，行土地或設施違規合法化之實，於第四款明定，倘休閒農場申請範圍及其經營規劃有違反土地使用管制相關規定者，應駁回而不予同意。

八、休閒農場申請內容並應符合其他相關法令規定，爰增訂第五款。」

４、農委會106年12月8日農輔字第1060732292號函（下簡稱系爭函）：「……二、依『農業發展條例』第3條第5項及第6項規定，休閒農場指利用田園景觀、自然生態及環境資源，結合農林漁牧生產、農業經營活動、農村文化及農家生活，提供農業及農村之體驗之農業經營場地。

故休閒農場之農業經營應切實結合農林漁牧一級生產之實績，進而加值發展二、三級產業。

三、有關前項所述休閒農場之農業經營須結合農林漁牧生產一節，於『休閒農業輔導管理辦法』（以下簡稱本辦法）第19條第11項並有規定：『休閒農場內非農業用地面積、農舍及農業用地內各項設施之面積合計不得超過休閒農場總面積40％。

但符合申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第7條第1項第3款所定設施項目者，不列入計算。

其餘農業用地須供農業、森林、水產、畜牧等事業使用。』

，本會106年10月3日農輔字第1060727045號函（以下簡稱本會106年10月3日函）第一點亦敘明，即場域範圍內應有60％以上之初級農業生產基礎。

……」（原處分可閱覽卷第79頁）。

５、參照前揭農業發展條例第3條第5款、第6款、舊輔導管理辦法第8條、第10條、第13條、第14條、第19條第11項，及新輔導管理辦法第15條、第17條、第19條、第20條、第24條第2項上揭規定及立法意旨併主管機關函釋，不論新舊輔導管理辦法：⑴申請設置休閒農場時，申請場域範圍內至少應有60%以上土地應作初級農業生產基礎使用（即扣除休閒農場內非農業用地面積、農舍及農業用地內各項設施之面積合計不得超過休閒農場總面積40％，之反面解釋且休閒農業設施等包含面積等則各有不同法規限制）。

而本件原告申請設置之休閒農場（種植梅子樹）至少應有農場總面積60%以上之土地做為初級農業生產（即種植梅子樹之生產）使用，應先敘明。

原告主張前開輔導管理辦法未規定初級農業生產面積應達60%以上、本件系爭農場之各項設施未逾總面積40％自屬合法云云，容有嚴重誤解而不足採。

⑵舊輔導管理辦法第14條僅規定人民申請籌設休閒農場由主管機關會同相關單位審查符合規定後，核發休閒農場籌設同意文件，然參照上揭農委會103年2月25日農輔字第1030205439號及99年3月26日農輔字第0990117512號函，均以人民申請籌設休閒農場時所提出之經營計畫書，應由地方主管機關審酌休閒農場整體規劃、資源特色、休閒農場規模、經營項目與發展方向及設施需求等通盤考量，依實際情形、「合理性」與「必要性」審慎核處。

因此依據舊法，地方主管機關於審查人民申請籌設休閒農場時，於經營計畫書內容顯不合理，必要性顯不相當時，本應予以駁回。

⑶新輔導管理辦法第35條第2項第1款（申請籌設休閒農場，經營計畫書內容顯不合理，或設施與休閒農業經營之必要性顯不相當，應以書面駁回）規定，參照前揭立法理由，僅是將舊法時之上開函釋法制化、明文化（人民申請籌設休閒農場時所提出之經營計畫書，應依實際情形審核是否具備「合理性」與「必要性」）；

進一步藉法制化、明文化，限制主管機關「裁量權」，核無新舊法比較有利、不利問題。

⑷原告以舊輔導管理辦法（按第14條）規定較新輔導管理辦法第35條第2項第1款有利，故被告原處分以新輔導管理辦法第35條第2項第1款（以原告申請合理性及必要性不足而駁回）駁回原告申請違法云云，參照上開說明，自顯有誤會，亦應敘明。

（二）兩造間對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有兩造提出之下列證據附本院卷及原處分卷（或訴願卷）可查，自足認為真實：１、107年1月25日，原告向被告提出「休閒農場籌設申請書」，該申請書略載以：「名稱：五福花園休閒農場；

坐落土地：新竹縣○○鄉○○○段○○○○段00○0○號共1筆土地；

總面積：5,978平方公尺」（原處分可閱覽卷第117至118頁）。

⑴107年2月12日，被告以府農輔字第1070018344號函請原告依該函說明事項修正經營計畫書（系爭農場種植梅子樹及蔬果之種植面積4,200平方公尺、現況種植照片，產量及產值及位置等及配置圖）後再行提出申請（原處分可閱覽卷第119頁）。

⑵107年3月19日，被告以府農保字第1070032678號函（本院卷第113頁）略以：系爭土地違規使用山坡地施工修復道路，違反水土保持法規定，限原告於107年5月31日前檢送依水土保持法第8條實施水土保持處理與維護完成後之照片，屆期未完成者，將再依水土保持法規定處分。

說明二則以：「旨揭地號（按系爭土地）前因違規使用山坡地應依本府106年6月5日府農保字第1060060938號函項目內容實施限期改正，並限於106年7月31日前完成。」

⑶107年5月15日，原告委託岱盈公司以水顧字第1070100094號函檢送系爭農場籌設申請書及經營計畫書（修訂1版）（原處分可閱覽卷第121頁）。

⑷107年6月19日，被告至系爭土地辦理現場勘查，會勘紀錄表附有現況照片並載以：「1.……現況種植梅子樹（未成具產值狀態之植株，後方全為原生草皮）梅子樹園後方設置衛生設施」「3.現況種植梅子樹（主要種植區域，但多未成具產值狀態之植株）……」「入口處右邊設置農特產品調理設施及農業體驗設施」等語，另於會勘意見處記載：「現狀種植梅子樹，並確認各項設施申設位置」等語（原處分可閱覽卷第62至65頁）。

⑸107年7月19日，原告委託岱盈公司以水顧字第1070100136號函（原處分可閱覽卷第127頁）檢送系爭農場籌設申請書及經營計畫書（修訂2版，詳參原處分可閱覽卷第1至61頁）。

其中經營計畫書基地現行利用狀況載明：本農場種植梅子樹180棵，為主要農作物。

農作面積約4,200平方公尺，年產量約7,000斤（詳原處分可閱覽卷第33頁）。

而擬申請容許用之設施或其他設施等計9項，詳原處分可閱覽卷第35至36頁）。

⑹107年9月28日，被告召開「新竹縣107年度第3次休閒農場籌設審查會」，決議：「……（三）第三案五福花園休閒農場『不通過』，請業者重新檢討經營計畫書內容之合理性及必要性後，再向本府提出申請。」

（會議紀錄詳原處分可閱覽卷第67至68頁），而該次會議之系爭農場（即五福花園休閒農場）申請籌設審查意見，計11項，審查結果為不通過（詳原處分可閱覽卷第69頁）。

２、107年10月17日，被告以府農輔字第1074016622號函（即原處分）原告略以：「依農業發展條例第3條第5款規定：……，查本場以梅子及其加工製品為休閒農業體驗產品，惟梅樹開花及採果加工期僅每年12月至隔年6月，目前無規劃其他可周年持續生產之作物及體驗活動，恐難支持休閒農場之經營，難謂符合農業發展條例上開規定，申設休息農場經營之合理性及必要性不足。

本案經本府107年9月28日召開新竹縣第3次休閒農場籌設審查會議決議『審查不通過』，請臺端重新檢討經營計畫書內容之合理性及必要性後，再向本府提出申請。」

等語（本院卷第12至13頁）。

原告不服原處分，提起訴願（原處分可閱覽卷第132頁），經農委會108年4月17日農訴字第1070735567號訴願決定駁回（本院卷第15至21頁），原告仍不服，循序提起本件行政訴訟。

３、本院審理時經指示兩造會同至系爭農場現勘，確認現況種植（梅樹）棵數、種植面積及原告提出之休閒農場經營計畫書相關休閒農業設施位置。

經兩造於108年8月16日（會勘紀錄表載以：「本次現勘確認現況種植株樹、種植面積設施位置，後續再綜整資料，現況多處雜草叢生」，詳本院卷第95頁）、108年8月29日會勘後，依休閒農場稽查會勘紀錄表（本院卷第96頁）記載：「本次現勘再次確認種植面積（以GIS系統量測）及取樣部分植株測量高度及樹徑、樹距。

原108年8月16日現勘現況多處雜草已割除」。

依據上開現勘結果：⑴被告以空拍機拍攝系爭農場全區俯瞰圖，並以GIS查報定位外業系統量測種植面積及取樣部分梅子樹測量高度、樹徑及行株距後，系爭農場全區實際種植梅子樹212棵，面積計為1,911.905平方公尺，實際種植面積佔系爭農場總面積（5,978平方公尺）之31.98%（詳本院卷第97頁至105頁照片、對照表、計算方式即被告提出附件三-GIS查報定位外業系統計算各區種植面積圖）。

且核與被告107年6月19日現勘，種植梅樹範圍多了本院卷第107頁對照圖C區、D區及G區；

且原會勘種植梅樹區域即上開對照圖示A區、B區、E區、F區亦有補植梅樹情況。

⑵依據現勘照片（詳本院卷第97至102頁）所示，現況種植之梅子樹超過半數未達可開花結果之成株樣態，葉片量少，多僅剩枝條。

經現勘時實地測量，梅子樹高多介於1.3-1.7公尺間，種植區B區及E區有約30棵樹高約1.8-2.8公尺。

另最大顆之梅子樹主幹直徑不超過13公分、多數為小棵之梅子樹主幹直徑為6-7公分。

⑶本件依據原告提出之休閒農場經營計畫書相關設施位置圖詳如本院卷第116頁休閒農業設施位置圖。

其中農業體驗設施、農特產品調理設施及衛生設施等，申請設立後之位置，將佔掉部分梅樹種植區域（詳本院卷第117頁至118頁）。

另原告於108年8月16日現勘時當場指出「停車場設置」位置及農路路徑（本院卷第117頁至118頁）則與原處分卷第61頁原告所送設施規劃構想配置圖不完全相符（按停車場預計位置坡度甚大，根本不能停車）。

（三）經查，本件系爭農場種植梅子樹（初級農業）生產面積，經兩造（本院審理時經本院指示）會勘後載明實際種植梅子樹212棵，面積1,911.905平方公尺，占系爭農場總面積（5,978平方公尺）之31.98%，核未達最低標準60%，參照前揭法律規定（舊輔導管理辦法第19條第11項、新輔導管理辦法第24條第2項）及本院見解，本件原告申請籌設休閒農場，顯與農業發展條例第3條第5款規定之休閒農場定義不符，原處分據以駁回原告申請，經核未違法。

1、原告雖主張不知被告計算依據為何云云，然被告使用空拍機拍攝系爭農場全區俯瞰圖，並以GIS查報定位外業系統量測種植面積及梅子樹高度、樹徑及行株距等明確，因此原告前揭主張核無足採。

２、又上開初級農業生產面積，至少應占休閒農場總面積60%以上，乃法令（輔導管理辦法）明文規定，因此，縱然被告於本院審理時始明確為上揭抗辯，此仍屬依「法」認定事實，初不因是否給予原告說明意見機會，而會有不同事實認定及適用法律。

況查，參照訴願理由書理由二亦明揭本件系爭農場未達最低標準60%以上之初級農業生產基礎（因此原告訴願欠缺合理性及必要性）等語，因此原告此部分主張（未予說明機會，設施未逾法定40%）云云，顯無理由。

（四）原告申請所提出經營計畫書內容顯不合理，且設施與休閒農業經營之必要性顯不相當，因此原處分駁回原告申請亦未違法。

１、經查，原告於107年1月25日提出本件申請時，新輔導管理辦法雖尚未實施，然不論新、舊輔導管理辦法，被告等主管機關於審核人民申請籌設休閒農場具體案件時，均應就所提出之經營計畫書中休閒農場整體規劃、資源特色、休閒農場規模、經營項目與發展方向及設施需求等通盤考量，且依實際個案審慎考量「合理性」與「必要性」詳如上述本院法律見解，因此原告主張原處分適用新法審酌違法云云，亦有誤會，亦詳如上述。

２、次查本件原告申請案（經營計畫書內容），有下列之合理性及必要性欠缺：⑴承上述事實，系爭農場於108年8月29日會勘後確認實際種植梅子樹面積僅佔全場之31.98%，實際種植梅子樹212棵，且現況梅子樹仍有超過半數未具農業生產事實，即初級農業生產面積未達農場範圍之60%，與原告所送經營計畫書第25頁（原處分卷第37頁）記載「農業使用面積70.2%」「種植梅子樹180棵」不符。

⑵依據被告提出之網路維基百科（本院卷第108頁）記載：梅子樹為落葉喬木，樹高4-10米；

梅花開花期在晚冬，一月下旬及二月分，果實於初夏（4-6月）成熟。

又依行政院農業委員會--梅子主題館網站「從採果變賞花，由外銷轉內需」（詳本院卷第110至111頁）記載，梅樹發育緩慢，從下種到有果可採，少說要7、8年，15-20年產量才可達到高峰。

而依前述108年8月29日會勘梅子樹之事實【詳如理由（二、３、⑵）所示】，本件系爭農場之梅子樹尚無法生產梅子，更不可能加工製品或為休閒農業體驗產品，而梅子樹可供賞花及採果、加工及體驗時間期短（原處分以梅樹開花及採果加工期僅每年12月至隔年6月，目前無規劃其他可周年持續生產之作物及體驗活動，核與上開資料相符），因此，原處分以經營計畫書內容恐難支持原告申請籌設休閒農場之經營，不符合農業發展條例有關休閒農業及休閒農場定義及不具正當性及合理性等，即屬有據。

⑶原告雖主張籌設之系爭農場在梅子樹開花採果以季節，可提供新竹縣北埔鄉、峨眉鄉的文旦、白柚、蜜柚及北埔峨眉特產石柿、桶柑等在農場DIY教室教學加工成果醬、果乾，幫助在地小農增加收益云云。

然參照農業發展條例第3條第5款、第6款及（新、舊）輔導管理辦法規定及說明（詳本件應適用法律及本院見解）可知，申請籌設休閒農場之場域，應具有農林漁牧生產事實，並以結合場內農林漁牧生產，經營休閒農業。

原告前揭主張結合非本案申請籌設之系爭土地之農業生產（新竹縣北埔鄉、峨眉鄉的文旦、白柚、蜜柚等），供系爭農場之遊客體驗，顯與前開休閒農場之規定不符，因此原告此部分主張，核不能為其有利認定。

⑷系爭農場面積僅5,978平方公尺，不得設置餐飲設施，但原告於其經營計畫書內農場收入來源（原處分卷第41頁），餐飲服務收入預估收入20萬元（其他為門票收入、梅子收入、梅花盛開收門票抵消費收入、梅子採摘及DIY體驗收入），因此原告提出經營計畫書內容顯不合理，必要性亦顯不相當。

再對照系爭農場經營各項工作執行人員（詳原處分卷第39頁），原告僅列農場負責人1人，農產產銷2人（必要時臨時工）及環境維護1人。

然：①既有餐飲服務收入，但未預估服務人員。

②有門票收入並有警衛設施，但未預留服務人員。

③有農業體驗設施，農特產品調理設施，未預留導覽及服務或調理人員。

④有設置停車場亦無管理人員。

以上均足證原告提出經營計畫書內容顯不合理，必要性亦顯不相當。

⑸原告經營計畫書的停車場位置於108年8月29日會勘後，發現是一個陡坡，無法做停車場使用；

故前開會勘時，原告當場指示已改變停車場位置，因此原告提出經營計畫書內容顯不合理，同時必要性亦顯不相當。

⑹加上108年8月29日兩造會同現勘後，發現經營計畫書中之農業體驗設施、農特產品調理設施及衛生設施等位置，現有部分種植梅樹。

因此原告提出經營計畫書內容顯不合理，必要性亦顯不相當。

⑺再參照本件經營計畫書內所有建築物設施面積均為45平方公尺，且未敘明設置面積為何相同，亦有不合理，必要性顯不相當疑慮。

⑻其他如聘僱人員與收入收支恐難平衡，無實質農業生產計畫、農業體驗及環保規劃、遊艇遊憩規劃是否可行等詳如原處分可閱覽卷第69頁之五福花園休閒農場（按系爭農場）申請籌設審查意見表。

⑼因此，綜合上述，本件原處分以原告申請系爭農場籌設案，經被告審查不通過，並請原告重新檢討經營計畫書內容之合理性及必要性後，再向被告提出申請，參照前揭本院法律見解，經核自未違法。

（五）原告又主張被告未依新輔導管理辦法第35條第1項（休閒農場依本辦法辦理相關申請，有應補正之事項，依其情形得補正者，主管機關應以書面通知申請人限期補正；

屆期未補正者或補正未完全，不予受理）規定命原告補正，而被告未予原告補正機會即逕駁回本件原告申請，故原處分不合法云云。

然查，如前述本院認定之事實，本件原告提出申請後被告於107年2月12日請被告提出修正經營計畫書等命原告補正，而原告亦分別於107年5月15日、107年7月19日提出修訂1版、2版之系爭農場籌設經營計畫書在案。

因此本件原告主張被告未限期補正云云，上開事實顯有誤解。

況查，本件原告又主張被告審查不應適用新輔導管理辦法（即不適用第35條命補正規定），因此原告上開主張，更無理由。

（六）新輔導管理辦法第35條將舊法時期（第14條）及相關主管機關函釋法制化、明文化，以限制被告等主管機關「裁量權」（核無新舊法比較有利、不利問題）詳如上述，又原告提出申請案（經營計畫書內容），復有前列之合理性及必要性欠缺事證如上述，因此原告主張被告行使裁量權及原處分未說明（否准原告申請）裁量權行使之合理性必要性云云，亦有誤會而不足採。

再查舊輔導管理辦法施行期間，中央主管機關即頒布前揭103年2月25日農輔字第1030205439號、99年3月26日農輔字第0990117512號函，即釋明有關各主管機關審查經營計畫書時應就休閒農場資源特色、農場大小、發展方向與經營項目整體規劃，依實際情形、審慎核處「合理性」、「必要性」，原告主張不理解「合理性」、「必要性」認定依據云云，亦無足採。

五、綜上，本件原告申請籌設系爭農場，經被告辦理現場會勘及召開會議後，審查認為系爭農場種植梅子樹（初級農業生產面積），未達最低標準60%，及經營計畫書欠缺合理性及必要性，乃以原處分否准（請原告重新檢討經營計畫書內容之合理性及必要性後，再向被告提出申請）原告之申請，理由雖與本院前揭認定事實不完全相符，但結論相同，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。

原告仍持前詞訴請撤銷並求為判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。

又本件事證已己明，兩造間其餘攻擊防禦方法及提出證據，雖經審酌亦不影響前開判斷結果，爰不一一敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 10 月 23 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林惠瑜
法 官 鄭凱文
法 官 洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 108 年 10 月 23 日
書記官 陳德銘