臺北高等行政法院行政-TPBA,108,簡上,108,20200812,1

臺北高等行政法院判決
108年度簡上字第108號
上 訴 人 勞動部勞工保險局

代 表 人 鄧明斌（局長）

被上訴人 黃杜梅花
上列當事人間國民年金法事件，上訴人對於中華民國108年5月31日臺灣臺北地方法院107年度簡字第316號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄。

被上訴人在第一審之訴駁回。

第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。

事實及理由

一、本件上訴人代表人原為石發基，訴訟中變更為鄧明斌，業據上訴人新任代表人提出承受訴訟狀聲明承受訴訟（本院卷第45頁、第51至53頁），核無不合，先予敘明。

二、被上訴人於民國94年3月14日向上訴人申請敬老福利生活津貼，經上訴人審核符合請領資格，以逕行匯款入被上訴人指定帳戶方式，核發被上訴人94年3月至97年9月之敬老福利生活津貼在案（下稱前核給處分），而國民年金法自97年10月1日公布施行後，被上訴人續依國民年金法第31條規定，發給被上訴人97年10月至106年12月之老年基本保證年金。

因被上訴人之夫黃寶祥為支領月退休金的退休公務人員（退休前為臺灣汽車客運股份有限公司《下稱臺汽公司》第三運輸處技工），其於106年10月6日死亡後，被上訴人基於其遺族之身分，於106年11月9日依行為時公務人員退休法第19條第2項規定，申經交通部自107年1月1日起核給被上訴人月撫慰金，並經被上訴人領取在案，上訴人查得上情後，即以107年2月23日保國三字第F00000989439號函（下稱原處分），認被上訴人領取月撫慰金乙事，屬於國民年金法第31條第1項第2款規定情事而不符合請領老年基本保證年金資格，核定自107年1月起不予發給被上訴人老年基本保證年金。

被上訴人不服，遞經衛生福利部國民年金監理會爭議審定駁回其審議、衛生福利部駁回訴願，復據臺灣臺北地方法院（下稱原審法院）107年度簡字第316號行政訴訟判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，遂提起本件上訴。

三、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審之答辯及聲明、原審判決認定之事實及理由，均引用原判決書所載。

四、上訴意旨略以：

(一)老年基本保證年金為敬老福利生活津貼之延續，為照顧老人生活所規劃實施之補充性福利措施，其財源係由政府編列公務預算支應，並有排除條款及財產限制，應秉持福利資源不重複配置、政府財政負擔考量與公平性原則發放，並非所有長者均可享有；

社會保險經由被保險人繳納保費，於發生保險事故時獲得給付，具有社會互助之性質，二者本質不相同，是老年基本保證年金屬社會福利津貼性質，非社會保險給付。

(二)退休公務員之遺族依其固有權利按月領取原退休俸之半數或遺屬年金（月撫慰金），但所領取者為政府編列預算之給與，係接受國家無對價式之照顧，月撫卹金性質本為國家對軍公教與公營事業人員之生活照顧義務，於月退休金（俸）部分，採取擴大照顧範圍及於其遺眷至遺眷死亡，本質上仍屬月退休金（俸）之延伸，不因改由遺眷領取而改變原依國民年金法第31條第1項第2款規定應被排除之屬性；

故基於國民年金法第31條立法意旨與社會公平性考量，領取原退休俸之半數或遺屬年金（月撫慰金）之遺眷，不應為老年基本保證年金之發給對象。

況歷來實務判決均認為敬老福利生活津貼（老年基本保證年金），係以未受政府特別照顧者為發放對象，以維持基本生活保障；

至已受國家特別照護而領有月撫卹（慰）金者，其老年生活既已有基礎保障，自無理由重複領取敬老福利生活津貼（老年基本保證年金）。

(三)國民年金法第31條第1項第2款規定，性質上屬授益性法律，非負擔性法律，對條文規範明確性之要求較低，所指按月領取政府編列預算支付之退休給付，既未限定領取者需具軍公教或公營事業人員身份，自應包含領取月退休金之全數或半數（或月撫卹金）者。

又因法律制定時，各級政府機關、公營事業發給退休給與名稱不一，立法上如採列舉規定，難免有掛一漏萬之缺，主管機關應具有較寬廣之解釋空間，是內政部97年10月1日台內社字第0970163273號函，解釋軍公教或公營事業人員遺眷所領取同性質之遺屬年金（月撫慰金）列入排除對象，並未違反法令規定，應得援用。

本件被上訴人既已領取臺汽公司核給的月撫慰金，接受國家無對價式之照顧，老年生活已有基礎保障，原判決卻命上訴人應給付被上訴人自107年1月起之老年基本保證年金，顯與國民年金法第31條第1項第2款規定相悖，有行政訴訟法第243條規定之違背法令情形等語。

並求為判決：原判決廢棄；

被上訴人在第一審之訴駁回。

五、本院判斷如下：

(一)國民年金法第31條第1項規定的老年基本保證年金，與同法第30條所規定老年年金不同，並非社會保險給付，而屬國家福利措施：1.按國民年金法第1條規定：「為確保未能於相關社會保險獲得適足保障之國民於老年、生育及發生身心障礙時之基本經濟安全，並謀其遺屬生活之安定，特制定本法。」

第2條規定：「（第1項)國民年金保險（以下簡稱本保險）之保險事故，分為老年、生育、身心障礙及死亡四種。

(第2項)被保險人在保險有效期間發生保險事故時，分別給與老年年金給付、生育給付、身心障礙年金給付、喪葬給付及遺屬年金給付。」

第7條本文規定：「未滿六十五歲國民，在國內設有戶籍而有下列情形之一者，除應參加或已參加相關社會保險者外，應參加本保險為被保險人：……。」

第31條第1項第2款規定：「本法施行時年滿65歲國民，在國內設有戶籍，且於最近3年內每年居住超過183日，而無下列各款情事之一者，視同本法被保險人，得請領老年基本保證年金，每人每月新臺幣（下同）3,000元至死亡為止，不適用本章第3節至第5節有關保險給付之規定，亦不受第2章被保險人及保險效力及第3章保險費規定之限制：……二、領取軍人退休俸（終身生活補助費）、政務人員、公教人員、公營事業人員月退休（職）金或一次退休（職、伍）金。

但有下列情形之一者，不在此限：（一）軍人、政務人員、公教人員、公營事業人員領取一次退休（職、伍）金且未辦理政府優惠存款者，未領取公教人員保險養老給付或軍人保險退伍給付，或所領取公教人員保險養老給付、軍人保險退伍給付之總額，自年滿65歲當月起以新臺幣3千元按月累計達原領取總額。

（二）原住民領取一次退休（職、伍）金。」

2.由前開第7條本文強制納保及第3章關於繳納保險費等規定可知，國民年金保險作為我國社會保險制度的一環，原則上係針對未滿65歲國民經繳納保險費而成立保險關係後，基於參與保險期間有部分自我給付，方得依同法第30條提供老年年金給付。

相較於第31條第1項本文規定，則係針對本法施行時年滿65歲國民，在前雖未參與而無任何既存之保險關係，自亦未曾有自我給付（保險費）的情況下，另以「視同本法被保險人」、排除適用該法有關保險給付、被保險人及保險效力、保險費等限制規定的規範方式，核給性質並不相同的「老年基本保證年金」，此由給付名稱有別於同法第30條所規定「老年年金給付」，核給基準復無關一般社會保險給付所審酌的月投保金額、保險年資等因素（同法第30條老年年金給付即以之為計算基準），均可證明；

再參酌第31條規定於100年6月29日修正的立法理由，亦具體指明：「一、查國民年金老年基本保證年金之發放，乃係整併原敬老福利生活津貼之意旨……。」

更清楚可見同法第31條所規定「老年基本保證年金」，實係為因應臺灣老年人口快速成長，為照顧老人生活、增進老人福祉所核發的政府補助或津貼等補充性福利措施。

換言之，同法第31條所規定「老年基本保證年金」乃國家福利性給與，與同法第30條老年年金給付乃社會保險給付，二者本質不同，當先予區辨。

(二)國民年金法第31條第1項第2款有關排除不核給老年基本保證年金的事由，應在於核給對象有無「領取」所列退休給與事實背後，所表彰的資力等考量，而非領取者是否具備該款所列人員資格的問題：1.國民年金法第31條第1項第2款針對核給老年基本保證年金者，設有除該款但書所示情形外，原則上「領取軍人退休俸（終身生活補助費）、政務人員、公教人員、公營事業人員月退休（職）金或一次退休金」者，均排除不予核給的限制，由文義為分析，即可見係以老年基本保證年金的核給對象，有無事實上「領取」所列退休俸（終身生活補助費）、月退休（職）金、一次退休(職、伍金）等退休給與，作為判斷基準；

固然得領取前開退休給與之人，一般常見為具備軍人、政務人員、公教人員、公營事業人員資格者，但亦可能有雖不具此類資格，但依法仍得請領相同性質退休給與之人，例如公務人員退休資遣撫卹法第45條所定退休人員的遺族即屬之（另見下述）即屬之；

亦即，該款排除規定，主旨應在於審查核給對象有無另「領取」退休給與之事實，目的則在決定該人是否已受國家相當照顧而具備可自足老年基本經濟生活的情事，此時即欠缺重複給與屬福利措施的老年基本保證年金的必要，故該規定所指排除的核給對象，應不僅限於具備該款所列各該資格者，而重在有無領取所列給與的事實。

2.再者，由立法過程為檢視，國民年金法第31條第1項第2款規定於100年6月29日修正增設但書時，立法理由即清楚說明：「一、查國民年金老年基本保證年金之發放，……將軍人、政務人員、公教人員、公營事業人員領取一次退休（職、伍）金者，排除適用領取老年基本保證年金之範圍，係就已領取政府資源者予以排除；

惟未細究其領取之一次金金額是否可維持老年基本經濟生活，實際上仍有部分退休人員所領受之退休金額偏少，未必能保障該等退休人員老年基本經濟生活。」

此款規定尚且針對形式上已具備所列各該資格者，增列但書而進一步審究其前所領取一次性退休給與，是否足以保障老年「基本」經濟生活，再據以決定是否核給，亦再次證明取決標準當在於核給對象老年經濟生活是否已有基本保障的權衡，而非形式上資格之有無。

甚且，再由立法沿革上，此款規定乃承襲97年9月30日廢止前敬老福利生活津貼暫行條例第3條第1項第2款規定：「年滿65歲，在國內設有戶籍，且於最近3年內每年居住超過183日之國民，未有下列各款情事者，得請領敬老福利生活津貼……，每月新臺幣3千元：……二、領取軍人退休俸（終身生活補助費）、政務人員、公教人員、公營事業人員月退休（職）金或一次退休金。」

而來，基於敬老福利生活津貼制度係因應臺灣老年人口快速成長，在國民年金社會保險開辦前採取的過渡性措施，參照司法院釋字第485號解釋意旨，復清楚指明鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定，不得僅以受益人之特定職位或身分作為區別對待之唯一依據，益見國民年金法第31條第1項第2款所持標準，當解為核給對象一旦有領取其他來自政府預算支應的退休給與時，即屬基本經濟生活有所保障之人，應無再施予福利性照顧必要，如此亦才能力求國家福利資源的分配，能與受益人之基本生活需求相當，避免超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度照顧的問題。

是以，國民年金法第31條第1項第2款規定的適用，亦當採取核給對象是否有因「領取」其他來自政府所核給退休給與，依其資力致無過度照護必要的考量，方符合法律規定的本質，實不應解為僅限於具備所列軍人、政務人員、公教人員、公營事業人員等資格者，方排除不再核給老年基本保證年金。

(三)已故退休公務人員遺族依法領取的「遺屬年金（月撫慰金）」，本質上仍為國家核給退休公務人員月退休金的延續：1.公務人退休資遣撫卹條例第5條規定：「公務人員或其遺族依本法請領之給與，分為退休金、資遣給與、退撫基金費用本息、撫卹金、遺屬一次金或遺屬年金（以下統稱退撫給與）。」

第45條第1項本文、第5項規定：「（第1項）第43條第一項所定遺族為配偶、未成年子女、身心障礙且無工作能力之已成年子女或父母而不支領遺屬一次金者，得依下列規定，按退休人員亡故時所領月退休金之二分之一或兼領月退休金之二分之一，改領遺屬年金：……（第5項）亡故退休人員遺族依第一項規定擇領遺屬年金後，有死亡或其他法定喪失遺屬年金原因，致應終止領受遺屬年金時，應依前條規定計算亡故退休人員應領之一次退休金，扣除其與遺族已領之月退休金及遺屬年金後，若有餘額，由其餘遺族，按第43條規定之順序及比率領受之。」

第50條第2項、第3項規定：「（第2項）退撫新制實施前已審定支領或兼領月退休金人員於本法公布施行後亡故時，其遺族所領遺屬一次金照退撫新制實施前原規定給與標準支給。

（第3項）前項遺族符合第45條規定者，得改領遺屬年金。」

比對107年11月21日廢止前公務人員退休法第18條第4項本文（：「遺族為配偶、未成年子女、已成年因身心障礙而無謀生能力之子女或父母，如不領一次撫慰金，得依下列規定，按原領月退休金之半數或兼領月退休金之半數，改領月撫慰金：……」），及第19條第1項、第2項（：「（第1項）退撫新制實施前擇領或兼領月退休金人員，其所支月退休金及遺族一次撫慰金，均照退撫新制實施前原規定給與標準支給。

（第2項）前項支領月退休金人員於退撫新制實施後死亡者，其遺族符合前條第四項規定者，得改領月撫慰金」）規定內容，大致均同於現行公務人員退休資遣撫卹條例第45條第1項本文及第50條第2項、第3項規定本旨，僅係將「月撫慰金」名稱，更改為「遺屬年金」。

而無論由遺族「遺屬年金（月撫慰金）」計算基準為退休人員「月退休金」（或兼領月退休金）的1/2，或由現行公務人員退休資遣撫卹條例第45條第5項規定，尚且針對遺族因死亡等而終止領取時，可就亡故退休人員應領之一次退休金與退休人員、其遺族已領月退休金、遺屬年金相較之餘額，由其餘遺族領受，均可見公務人員遺族的遺屬年金（月撫慰金），實源自國家對已亡故退休人員所負擔退休給與照顧義務而來，給付數額的決定，更同樣繫於退休人員法定退休給與範圍，僅係基於事實需要而將領取主體由已亡故退休人員更改為其遺族，目的同樣在承接原本退休給與得用以對退休人員遺族履行的扶養、照護義務。

2.抑有進者，參照廢止前公務人員退休法針對公務人員遺族得領取月慰撫金規定，於82年1月20日修正時（條號為第13條之1第4項）立法理由係以：「一、為期照顧退休人員遺族生活，加強社會安全保障功能，修正條文增列第三項規定，支領月退休金或兼領月退休金人員死亡時，遺族如為父母、配偶或未成年子女者，如不願領取一次撫慰金，得改發原領月退休金之半數或兼領月退休金之半數，給與終身(如子女尚未成年，繼續給與至成年為止)，以示公允並符合各方殷望。

……」；

另該條項規定於99年8月4日修正增列配偶的婚姻存續條件時，立法理由更說明：「……五、據統計八十四年七月一日退撫新制實施後，支領月撫慰金之遺族以配偶為多數，約占百分之九十五左右之比例。

為避免退休人員支領月退休金與其遺族支領月撫慰金之年限合計過高，違反退撫基金繳費義務與給付權利對等原則，進而影響基金支付能力，……且為因應公務人員自願退休月退休金起支年齡原則上延後至60歲或55歲，而『撫慰金係自月退休金衍生而來』，其領取條件不宜較月退休金領取條件更為寬鬆，爰將配偶支領月撫慰金之年齡條件規定為55歲。」

上情在在可證公務人員遺族得領取的「遺屬年金（月撫慰金）」，確係基於國家給付公務人員退休給與的照顧義務，尚衍生擴大及於公務人員生前所照養的遺族之故，雖然遺屬年金的領取主體因退休人員亡故而更改，但仍無礙於遺屬年金本質仍屬已亡故退休人員所得領取法定退休給與的一部分。

從而，基於公務人員遺族地位而申領「遺屬年金（月撫慰金）」者，所領取仍為國家給付已故退休人員的退休給與性質，甚為明確，領取者縱非軍人、政務人員、公教人員、公營事業人員，應仍有國民年金法第31條第1項第2款規定的適用，可據以排除不予核發。

(四)準此，本件被上訴人前申經上訴人作成前核給處分，核發94年3月至97年9月之敬老福利生活津貼予被上訴人，國民年金法自97年10月1日施行後，並續依國民年金法第31條規定發給被上訴人97年10月至106年12月之老年基本保證年金，及被上訴人之夫黃寶祥於77年8月1日依廢止前公務人員退休法自臺汽公司辦理退休並支領月退休金，其於106年10月6日死亡後（屬退撫新制實施前擇領月退休金、於退撫新制實施後死亡之情形），被上訴人本於其遺族地位，依廢止前公務人員退休法第19條第2項規定申領月撫慰金（自107年7月1日起改稱遺屬年金），經交通部核准被上訴人自107年1月1日起至終身領取月撫慰金等情，為原審所確定之事實，並有交通部交通事業管理小組108年4月26日業管四人字第1082401071號函及所附交通部106年11月10日交管字第1065015596號函、108年5月7日業管四人字第1082401167號函暨檢附之臺汽公司77年6月6日人00-000-0-000號函等影本（原審卷第195至199頁、第233至243頁）在卷可證，兩造就此亦不爭執，自得採為本件裁判之基礎。

是則，被上訴人依廢止前公務人員退休法第19條第2項規定迄今仍有按月領取「遺屬年金（月撫慰金）」，依前揭規定意旨分析及說明，本質上仍為國家對其配偶黃寶祥所核給退休給與（月退休金）性質，被上訴人既有「領取」之實，即有國民年金法第31條第1項第2款排除規定的適用，被上訴人本人縱非軍人、政務人員、公教人員、公營事業人員，並無解於其因領取性質為退休給與一部分的遺屬年金，實質上老年經濟生活已有相當程度的保障，此退休給與又係來自國家之照顧，亦符合該排除規定所禁止重複領取國家資源的實質意義；

是上訴人據以適用而作成原處分，就前核給處分原本核定自107年7月1日後仍續行給付被上訴人老年基本保證年金之行政處分，改核定不予發給而發生前核定處分自此向後廢止的規制力，乃依國民年金法第31條第1項第2款規定所為，並合乎該規定所考量福利給與應與受益人之基本生活需求相當，並不超過達成目的所需必要限度，避免給予明顯過度照顧之意旨，並無違誤。

原判決理由所持國民年金法第31條第1項第2款規定屬於「退休公務人員遺族所取得之固有權利，並非繼承公務人員之財產上權利，故退休公務人員遺族取得之『遺屬一次金（一次撫慰金）』或『遺屬年金（月撫慰金）』，自非國民年金法第31條第1項第2款所定排除請領老年基本保證年金之對象」等見解（原判決第7頁第2至11行），違背國民年金法第31條第1項第2款規定文義及立法本旨，上訴人指摘原判決關於「訴願決定、爭議審定及原處分均撤銷」部分，有不當適用法律之違法，求予廢棄，即為有據。

又本件被上訴人有領取遺屬年金（月撫慰金）而合致國民年金法第31條第1項第2款規定等事證，既已明確，兩造就此亦不爭執，爰由本院將原判決此部分廢棄，並依上開事實自為判決，駁回被上訴人此部分在第一審之訴（即起訴時以訴之聲明第1項請求撤銷訴願決定、爭議審定及原處分部分）。

(五)此外，被上訴人在第一審起訴時尚以訴之聲明第2項，請求上訴人「應給付其自107年1月起之國民年金老年基本保證年金」部分，固據原判決在主文欄第2項列載予以判准，比對原判決內容，則未見有具體說明判斷所憑事證及理由，涉有理由不備之違法，上訴人求予廢棄原判決關於此部分，應有理由；

惟被上訴人此部分請求，既係以原處分（自107年7月1日起向後廢止前核定處分）經撤銷為前提，方有得續依前核定處分請求上訴人給付之餘地，而原處分並無違誤，被上訴人就此提起撤銷訴訟部分，並經本院自為判決而駁回在案，業如前述，則被上訴人以一般給付訴訟而請求上訴人給付自107年1月起之老年基本保證年金部分，自亦失所依附，且此部分事證亦臻明確，本院即依此事實自為判決，併予駁回被上訴人此部分在第一審之訴。

六、綜上，原判決將訴願決定、爭議審定及原處分均撤銷，並判命上訴人應自107年1月起給付被上訴人國民年金老年基本保證年金，既有上述違背法令之情事，且已影響判決之結果，上訴論旨指摘原判決違法情事，求予廢棄，為有理由；

又依原審調查證據結果而得確認之事實，本院已可自為判決，爰由本院將原判決廢棄，並自行改判駁回被上訴人在第一審之訴，以資適法。

七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 109 年 8 月 12 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林淑婷
法 官 林麗真
上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 109 年 8 月 12 日
書記官 李淑貞