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臺北高等行政法院判決
108年度訴字第365號
108年10月3日辯論終結
原 告 張瑞蓮
被 告 經濟部
代 表 人 沈榮津（部長）
訴訟代理人 林克韋
曲天強
侯祥洪
上列當事人間水利法事件，原告不服行政院中華民國108年1月24日院臺訴字第1080162089號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告於民國107年4月30日在臺中市○○區○○○段暫編地號000大甲溪河川區域內公有地（下稱000土地）上查獲原告所有鐵皮房屋乙棟（下稱系爭房屋），認原告違反水利法第78條第4款規定，而依同法第93條之4規定，以 107年7月23日經授水字第10720326460號處分書，限原告於 107年8月31 日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施，如未履行，依行政執行法第29條規定代履行（下稱原處分）。
原告不服，經訴願遭駁回後，提起本件訴訟。
二、原告主張：㈠本件已於106 年間經臺灣臺中地方檢察署（下稱臺中地檢署）為不起訴處分確定，對被告應有約束力，原處分違反信賴保護原則。
㈡系爭房屋於75年完成，且事後屢有整修，而被告所屬水利署於91年3月28 日成立，改制前臺灣省政府水利處於68年5月13 日成立，均較系爭房屋完成時為晚，當時主管機關未有任何勸導或行文阻止，系爭房屋已於77年申請用電許可，如今一紙公文即要強制拆除，有違反法律不溯及既往原則。
㈢同為被告所屬水利署管轄，在大甲溪河川行水區內，仍有許多建物、工程或堆置物，權責機關卻有不同的處理標準，原處分已違反平等原則等等，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯：㈠臺中地檢署106 年雖對原告前手即訴外人廖○魁竊占行為為不起訴處分，惟刑法與水利法規範內容不同，被告依行政程序法第36條、第43條規定職權調查，並依調查結果認定原告違反水利法第78條第4款規定，與臺中地檢署的不起訴處分無關。
㈡原告於102年4月2 日自廖○魁受讓使用的000及000土地，自59年迄今均劃入河川區域內。
原告受讓時000 土地上即有系爭房屋。
原告雖非系爭房屋的起造人，但為現有使用並具實際管領力之人。
水利法第93條之4 規定應回復原狀之人，其責任內容是以物為中心的「狀態責任」，此與「行為責任」概念不同，並非以造成危險狀態的行為人為維護義務人（本院102年度訴字第529號判決參照）。
原告雖主張系爭房屋於75年即已建成，惟水利法授權訂定的臺灣省河川管理規則，於54年起即針對河川區域內施設建造物有相關規範，且依71年臺灣省河川管理規則第34條第2款規定，在河川區域內施設建造物者應向縣市管理機關申請許可；
79年臺灣省河川管理規則第17條第3款規定，在河川區域內的土地禁止工廠、房屋或其他足以妨礙水流的建造物。
又回復原狀是以排除危險狀態為目的的管制性不利處分，非裁罰性不利處分，無行政罰法關於裁罰時效的適用。
㈢原告主張：建物不影響河川行水功能、現河川區域內仍有許多建物及工程，被告卻為不同處理等等，均屬卸責之詞，對原告在河川區域內違法使用的事實不生影響等等，並答辯聲明：駁回原告之訴。
四、事實概要欄所載事實，有臺灣省政府59年5月5日府建水字第31859號公告、經濟部102年4月18日經授水字第10220203460號公告、大甲溪河川圖籍、河川公地位置圖、採證照片、被告水利署第三河川局107年4月30日行政調查紀錄、原處分及訴願決定在卷可參，是原告所有系爭房屋位在000 土地上，足堪認定。
五、本院的判斷：㈠水利法第78條第4款規定：「河川區域內，禁止下列行為：……四、建造工廠或房屋。」
第92條之3第5款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣60萬元以上3 百萬元以下罰鍰：……五、違反第78條第4款規定，建造工廠或房屋者。」
第93條之4規定：「違反……第78條…… 規定者，主管機關得限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物；
屆期不遵行者，得按日連續處新臺幣1萬元以上5萬元以下之罰鍰。」
第93條之5規定：「違反……第78條……情形者，主管機關得沒入行為人使用之設施或機具，並得公告拍賣之。」
依此，違反第78條第4款規定的行為人，可能受有罰鍰；
限期令回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物，以及沒入、拍賣行為人使用的設施或機具等不利益處分。
㈡原處分「違規內容」欄記載：「在河川區域內建造房屋」；
「處分理由或適用法令」欄勾選「違反水利法第78條第4款」及「依據水利法第93條之 4」。
依此等記載及勾選內容可知，被告認定原告的違章行為是在河川區域內建造房屋。
然系爭房屋原為000土地使用人蘇○春興建，於96年3月11日轉讓給廖○魁後，廖○魁再於102年4月2 日轉讓給原告使用，此有改制前臺灣臺中地方法院檢察署（現為臺灣臺中地方檢察署）檢察官106年度偵字第22107號不起訴處分書、臺中縣河川公地種植使用許可證各乙份及河川使用地占有使用權讓渡契約書兩份附卷可證，堪認實在。
依此，原告是繼受取得系爭房屋，非建造房屋的行為人。
又原告於107年4月30日行政調查時陳述：其於102年4月2 日自廖○魁承接系爭房屋，有寫讓渡契約書，承接時的狀況和現在一樣等等。
被告復未提出系爭房屋現況與原告102年4月2 日自廖○魁承接時有何增、改建，而可認定原告有建造行為的證據。
原告繼受取得系爭房屋，不符合水利法第78條第4款所定構成要件，原處分事實認定與法律適用均有錯誤。
㈢被告引用本院102年度訴字第529號判決，主張原告雖非系爭房屋起造人，但現為實際管領人，水利法第93條之4 規定的責任內容是以物為中心的狀態責任，與行為責任不同等等。
然而：1.司法院釋字第714號解釋理由書表示：「89年2月2 日制定公布之土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第48條規定：『第7條、第12條、第13條、第16條至第18條、第32條、第36條、第38條及第41條之規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。』
（下稱系爭規定）所列規定係課污染行為人就土污法施行後仍繼續存在之污染狀況，有避免污染擴大及除去之整治等相關義務，以防止或減輕該污染對國民健康及環境之危害，並對違反土污法所定前述義務之處罰及強制執行。
系爭規定將所列規定適用於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人（下稱施行前之污染行為人），使其就土污法施行後之污染狀況負整治義務等。
……依土污法第2條第12款規定，污染行為人指為該款所列各目行為之人。
是系爭規定係以為上開污染行為之行為人為規範對象。
至污染行為人之概括繼受人是否承受其整治義務，非屬系爭規定之規範範疇，自亦不生系爭規定未區分污染行為人與概括繼受人之整治義務是否違反平等原則之問題……。」
林錫堯大法官協同意見書補充：「……系爭規定既已明文規定適用於『本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人』，而非適用於『土地所有人或其他對物的狀態具有事實管領力之人』，立法意旨已甚明確，其規定之歸責型態，並非上述之狀態責任，而是行為責任。
自不宜以狀態責任之理論與指導原則，解讀系爭規定。」
2.最高行政法院106年度判字第685號判決：「按建築法……第97條之3第1項及第2項規定：『（第1項）一定規模以下之招牌廣告及樹立廣告，得免申請雜項執照。
其管理並得簡化，不適用本法全部或一部之規定。
（第2項）招牌廣告及樹立廣告之設置，應向直轄市、縣（市）主管建築機關申請審查許可，直轄市、縣（市）主管建築機關得委託相關專業團體審查，其審查費用由申請人負擔。』
……又依同法第95條之3『本法修正施行後，違反第97條之3第2項規定，未申請審查許可，擅自設置招牌廣告或樹立廣告者，處建築物所有權人、土地所有權人或使用人新臺幣4萬元以上20 萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，得連續處罰。
必要時，得命其限期自行拆除其招牌廣告或樹立廣告。』
規定可知……其處罰對象又為『建築物所有權人、土地所有權人或使用人』，而非行為人之規範。
……干涉行政上之義務人有『行為責任』及『狀態責任』二種。
所謂『行為責任』係指因自身行為（包含作為與不作為）肇致危險者，負有排除危險之義務；
而『狀態責任』則係以對物的狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，科予排除危險、回復安全之義務，而干涉行政上之責任人為何，則應依法律規定之意旨認定之。
建築法第95條之3 規定係以建築物為中心所課予之義務類型，其性質屬狀態責任。
亦即建築物所有權人、土地所有權人對於設置招牌廣告或樹立廣告係以狀態責任承擔行政義務；
而所謂使用人，即所有權以外，對招牌廣告等工作物具有事實上管領力而得加以使用者，亦屬狀態責任，從而應對招牌廣告等工作物所生之違反建築法秩序與安全負起排除義務；
倘若狀態責任之義務人符合行政罰法所定故意過失之處罰要件，並得由主管機關據以裁罰，以制裁行政法上義務違反之行為。」
3.依上舉案例可知，對於行政法上義務人的認定，究為行為責任或狀態責任，應依法律規定的歸責型態予以區分，不能逾越法律文義，擴張解釋，增加法律所未規定的義務，否則即有違反法律保留原則或處罰法定主義之虞。
依法條文義，水利法第93條之4及第93條之5所稱「行為人」，是指違反同法第78條規定之人，而第78條規定是依行為態樣為規範，包括：禁止「填塞」河川水路；
「毀損或變更」河防建造物、設備或供防汛、搶險用的土石料及其他物料；
「啟閉、移動或毀壞」水閘門或其附屬設施；
「建造」工廠或房屋；
「棄置」廢土或其他足以妨礙水流之物；
在指定通路外「行駛」車輛等行為。
因此，違反第78條規定所負的責任為行為責任，而非狀態責任。
此觀第93條之5 關於沒收、拍賣設施或機具的規定，顯是針對實施填塞、毀損、變更、毀壞、建造等違反行政法上義務行為的行為人所為規範，水利法第93條之 4即應為相同解釋，均屬行為責任。
4.本院102年度訴字第529號判決雖表示：「基於河川區域管理之必要，設施或建造物之所有人、使用人或持有人雖未必為原始起造人，但就設施或建造物存續為管理、施設，仍屬同法第93條之4 應回復原狀之行為人，蓋其責任內容，係屬以物為中心之『狀態責任』，此與一般『行為責任』之概念不同，並非以造成危險狀態之行為人為維護義務人，而係基於公益之目的（通常係基於公共安全之考量），而就對物有實際上管領能力之人，課予此種排除危險、回復安全狀態之義務。
故縱然河川區內設施或建造物之原始起造人，與存續中所有人已有不同，就設施或建造物為管理施設者，然仍不能解免其等依水利法第94條之3 規定，應回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物，以利河道安全之責」等等；
108年度訴字第61 號判決亦表示：「原處分所據之水利法第93條之4 規定，並不在對原告過去行為之非難，而在於其等違反同法第78條第4款、第78條之1規定行為所造成對水道安全危害狀態，應予除去，只須原告管領之各該工廠或房屋、植物，屬於同法第78條第4款、第78條之1第4款所明文禁止者，即得對其等課以除去違法狀態之特定行為義務，亦即該條文所指行為人當指違反前開禁止規定之人（包含初始建造、種植者及後續令危害狀態持續存在之管領人），如此解釋方能貫徹同法第78條第4款、第78條之1第4款所定之禁止效力，亦符合該規定重在防範危害之繼續存在甚或擴大之目的」等等，認為不僅建造工廠或房屋者，單純繼受工廠或房屋而有事實上管領力者，亦有回復原狀的義務。
然而，負有回復原狀義務的前提在於違反第78條規定，因買賣、贈與或繼承等原因而單純繼受工廠或房屋者，顯然不等同於第78條第4款規定的建造工廠或房屋者。
前引見解將兩者等同視之，固有擴大責任主體，防範危害繼續存在或產生脫法行為的用意，然此有待立法明定，仍不宜逾越法律文義，將行為責任擴張為狀態責任。
六、原告輾轉取得系爭房屋，非實施建造的行為人或共同行為人，原處分以原告違反水利法第78條第4款規定，而依同法第93條之4規定，限原告於107年8月31 日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施，即有違誤，訴願決定予以維持，亦屬有誤。
原告訴請撤銷訴願決定及原處分，即有理由，應予准許。
七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法、法律爭點及訴訟資料經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
八、原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 10 月 24 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張國勳
法 官 孫萍萍
法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 108 年 10 月 24 日
書記官 何閣梅
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