臺北高等行政法院行政-TPBA,108,訴,668,20200102,1

臺北高等行政法院判決
108年度訴字第668號
108年12月18日辯論終結
原 告 陳章

張書菁

武維馨
共 同
訴訟代理人 劉禹劭 律師
被 告 臺北市政府都市發展局

代 表 人 黃景茂（局長）住同上
訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠
吳偉銓
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月24日府訴三字第1086102109號、108年4月9日府訴三字第1086101443號、108年4月10日府訴三字第1086101448號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：

（一）原告甲○所有之臺北市○○區○○○路000號8樓之1建築物（權利範圍2分之1）、原告乙○○所有之同號7樓之8建築物、原告丙○○所有之同號6樓建築物（下合稱系爭建築物），領有94使字第0023號使用執照，位於都市計畫商業區；

依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫圖說（下稱83年都市計畫），及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書（下稱105年都市計畫），均明訂系爭建築物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。

嗣被告查得系爭建築物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃分別以106年5月24日北市都築字第10634118000號函通知原告甲○；

以同日北市都築字第10634117800號函通知原告乙○○；

以106年5月17日北市都築字第10633925000號函通知原告丙○○略以，系爭建築物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；

如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建築物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理。

（二）嗣被告查得系爭建築物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃分別以107年2月14日北市都築字第10730187800號函通知原告甲○；

以同日北市都築字第10730187600號函通知原告乙○○；

以107年2月9日北市都築字第10730186700號函通知原告丙○○，將派員至系爭建築物現場勘查，如系爭建築物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據。

惟屆期未獲原告配合無法進入，被告乃分別以107年3月13日北市都築字第10732333600號函通知原告甲○；

以同日北市都築字第10732333400號函通知原告乙○○；

以107年3月12日北市都築字第10730194100號函通知原告丙○○，就系爭建築物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。

嗣被告審認原告並未提出系爭建築物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建築物違規作為住宅使用，違反系爭建築物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱大彎北段裁處作業原則）等規定，分別以107年11月27日北市都築字第10760416631號、同日北市都築字第10760416611號、同日北市都築字第10760416521號裁處書（下合稱原處分）各處原告甲○（及其共有人等3人）、原告乙○○、原告丙○○新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。

原告均不服，提起訴願，亦分別經臺北市政府108年4月24日府訴三字第1086102109號、108年4月9日府訴三字第1086101443號、108年4月10日府訴三字第1086101448號訴願決定駁回，原告仍不服，循序提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張略以：

（一）原處分違反法律保留原則及授權明確性原則：查被告裁罰原告係以原告違反大彎北段地區建築物不得做為住宅使用之規範為由，並以都市計畫法第79條第1項前段、大彎北段裁處作業原則等為據。

然查相關規定實無限制「不得做為住宅使用」之明文規定，原處分及訴願決定違反法律保留原則，應予撤銷。

（二）原處分違反法律不溯及既往原則，依法應予撤銷：綜觀建築法及臺北市土地使用分區管制自治條例（下稱「分區管制自治條例」）第3條、第35條、第36條等規定，僅在第2種及第3種工業區有不允許作為住宅使用之限制，至於第1種商業區、第2種商業區、第3種商業區及第4種商業區，均未見不允許作為住宅使用之限制。

查原處分所據之法令依據為：105年都市計畫、臺北市政府106年10月5日府都築字第10637816000號令發布之「大彎北段裁處作業原則」規定、臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告之「都市計畫法第79條」等，然查大彎北段地區商業宅買賣之時點落於95年到100年之間，前揭105年都市計畫等法令規範皆屬新法規範。

然被告卻以105年都市計畫作為裁罰理由與法令依據，有違法律溯及既往原則。

實則，原告購買系爭建築物之時點既皆在105年11月9日公告前，被告即不得以嗣後之公告作為裁罰依據。

且原告申請變更為住家用稅率之事實係於新法規範制訂前早已終結者，依司法院釋字第574號、第620號解釋意旨，自有禁止法律溯及既往原則之適用，原處分以新法規範為據，欲對該法規生效前業已終結之事實開罰，當有違法治國原則之要求，依法應予撤銷。

（三）原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、比例原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等，依法應予撤銷：１、查臺北市政府81年5月19日以文號府工都字第81030112號公告「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」，並自81年5月22日零時起生效，其中並未規範商業區以及娛樂區不得作為住宅使用之限制，又絕大多數商業區內之建物均得作為住宅使用。

次查被告作成原處分前，並未審酌自身在核照、發照之作業程序，如有依照法規要求確實做稽查，豈有可能完全不知情。

再者，根據都市計畫法第1條、都市計畫書圖製作要點第2條等規定可知，都市計畫書是公部門辦理都市計畫擬定及變更時，呈報上級機關所檢附的資料，其對象自非一般民眾。

一般民眾購買不動產時，並無法充分了解都市計畫內容之義務與規定，只能參考臺北市土地使用分區管制規則，概略了解所在土地使用分區之規定，根本無法得知大彎北段有「不得做住宅使用」之特別限制（按：若為一般商業區，並無「不得做住宅使用」之特別限制）。

事實上，被告是為準備開罰，才於107年6月26日公布「大彎北段執照查詢專區」，並製作「大彎北段土地使用分區不得做住宅使用告知單」，但於此之前，市府部門關於大彎北段商業區之資訊均未完整揭露，亦未充分告知民眾，公部門不能期待人民於當時購置不動產行為時，能遵守未來修訂之法令函示增修之規定。

況被告亦無視系爭建築物係經稅捐處同意變更為住家用稅率等情，無視原告長久以來無可計數之信賴行為，僅含糊以「住宅違規使用」等寥寥數語，未一體注意對原告有利之諸多事證，遽為不利原告之決定，違反行政程序法第9條、第36條、第43條等規範，自屬違誤。

２、又查，原處分未能說明原告在現況之下，究竟應如何依法辦理變更稅率，反倒係以誘導原告配合規避檢查之方式為之，業已然嚴重違反行政程序法第4條及第5條所明定之依法行政原則及行政行為明確性原則。

再查，原處分稱無法進入原告建築物查勘、原告未提出具體事證、未變更房屋稅率云云。

惟都市計畫法並未賦予被告有強制進入私人所有建物勘查之法源依據，亦未課予人民有任何配合領勘、現勘之義務。

且事實上原告並未受被告合法通知將辦理領勘、現勘事宜，又按臺北市政府原訂有臺北市稅捐稽徵處房屋使用情形變更申報案件處理作業要點之相關規定，並未強制要求一律房屋使用情形變更者均須赴現場勘查，被告僅以系爭建築物係按住家用稅率課徵房屋稅，即認有違反都市計畫法情事，有未盡舉證責任之違誤，顯非適法。

３、此外，人民的居住自由及隱私權分受憲法第10條及第22條保障，分別為司法院釋字第454號、第585號解釋所揭示。

姑不論原告所有建物使用現況為何，被告自稱已函知原告配合接受查勘，實係竟無視憲法保障人民居住自由及隱私權之意旨，未思考其他可能對原告侵害較小之行政手段，意欲侵門踏戶，強命原告接受配合被告之勘查，顯已違反行政程序法第7條及第9條之比例原則及有利及不利一體注意原則。

又根據行政罰法第5條規定係採「實體從舊、裁罰從輕」原則。

而依據都市計畫法79條規定，其中並無級距之差別，被告擅以級距劃分裁罰金額，以較高金額裁罰受處分人亦應屬違法。

４、另從被告前法定代理人許志堅於議會接受質詢時，面對議員詢問大彎北段住宅問題時之具體說明可知，被告早已知悉不肖建商於大彎北段地區興建住宅，並廣告銷售住宅，但被告未有任何作為，臺北市政府相關局處就大彎北段之問題視若無睹，各大小建商申請建築執照、使用執照時，臺北市政府依法本應確實稽核申請文件及實地勘察，然所有相關處室竟未發現任何違法之處，致廣大消費者（包括原告在內）在不知情狀況下，誤信建商、房仲廣告，認為系爭建築物本可做房屋使用，此皆應一併考慮，斟酌一體注意原則，實應撤銷原處分。

（四）原處分違反信賴保護原則，依法應予撤銷：１、查原告購買系爭建築物時，當初與賣方交涉購買時，從未被告知系爭建築物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，尤其，原告當初接收到的建案資訊，都是一般住宅之行銷手法，包括室內設計圖採住家格局規劃、該建案的樣品屋直接擺設床、廚房、衛浴空間等居家使用知相關設施。

據此可知，原告確為不知情者，而非有何故意欺瞞臺北市政府之情。

且原告使用系爭建築物，繳納相關水費、電費，電信費，皆係以住家用費率計費，而非以營業用費率計費。

再查，原告前之所以申請變更為住家用稅率，實係因稅捐處的法令宣導說明（此為稅捐處的行政指導），非原告本即計畫要申請變更。

況且，原告申請變更稅率後，稅捐處不但未告知系爭建築物所在區域有不得作為住宅使用之特別限制，甚至積極地同意原告依法變更，屬於足使人民信賴之國家行為，自屬信賴基礎。

２、又系爭建築物建案之建商當初申請建照、使照時，被告依法本應確實稽核申請文件及實地勘察，然被告公務員竟然都沒有發現任何違法之處，當建商在大彎北段區域推出大小建案，於各大媒體上放送廣告，鼓吹良好居住環境時，被告依然不覺，則原告信賴臺北市政府相關單位之把關（此亦屬原告之堅強信賴基礎），始安心購置系爭建築物，此亦構成具體信賴行為，且與信賴基礎有因果關係。

３、此外，原告取得之所有權狀上，原本均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，而依據81年5月19日府工都字第81030112號「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」，大彎北段地區亦無（不得做住宅使用）之文字限制，原告理解系爭建築物可作為正常住家使用及所應遵循之法律意旨，原告對其寄予信賴，自值保護。

況且，原告並無行政程序法第119條所規定之各項情形，原處分之情形亦非不適用信賴保護原則。

事實上，被告係於106年9月7日，為預備開罰做準備，始開始於建物執照上加註「不得作為住宅使用」之字樣，並以此作為裁罰依據，自有疏失違法。

４、臺北市政府一方面藉由稅捐處審定系爭建築物可合法申請住家用稅率，另一方面又藉由被告認定系爭建築物所在區域不得作為住宅使用為由，恣意開罰。

被告以行政機關之強制力，毫不審酌原告之權益是否因此而受損害，濫行職權，無視其先前數次成為原告信賴基礎之行為，違反誠信原則及禁反言原則，對原告極不公平，為維護法之安定性及信賴保護原則，原處分當應予以撤銷。

此外，信賴保護原則並不限於「授益行政處分之撤銷或廢止、行政法規之廢止或變更」之情形，凡攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，皆有適用。

尤其，稅捐處與被告，皆屬臺北市政府轄下之行政機關，其法效力、權利義務皆歸臺北市政府，其竟然右手核定可合法申請住家用稅率，左手又恣意開罰，違反信賴保護原則。

是以，訴願決定書稱「非屬授益行政處分之撤銷或廢止、行政法規之廢止或變更，無信賴保護原則之適用」云云，毫無可採。

（五）本件實為違法性認識錯誤，都市計畫法第79條等規定對人民所為之規制，也並無任何期待可能性可言。

（六）綜上，原處分誠有未洽，認事用法亦顯有違誤，爰起訴聲明：１、如附表所示原處分及訴願決定均撤銷。

２、訴訟費用由被告負擔。

三、被告答辯略以：

（一）查系爭建築物其坐落土地均為臺北市○○區○○段00○00○號土地。

次查，依83年都市計畫，明定街廓編號A8區係「供一般商業使用」，而非供住宅使用。

該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，A8區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用。

而系爭建築物所坐落臺北市○○區○○段00○00○號土地，即係位於街廓編號A8區，故系爭建築物確實不得供住宅使用。

又臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年都市計畫），明定「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請基地總容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。

街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」

；

另臺北市政府105年都市計畫，維持92年都市計畫關於系爭建築物所在A8街廓不得供住宅使用之規定，明定「（四）本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別。」

且系爭建築物坐落土地臺北市○○區○○段00○00○號土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」。

從而，系爭建築物確不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之83年都市計畫及92年都市計畫所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形，被告依都市計畫法第79條第1項前段及大彎北段裁處作業原則之規定，以原處分處原告各6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，並無違法。

（二）查本件係原告違反83年都市計畫及92年都市計畫，將位於都市計畫商業區之建築物作為住宅使用，被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。

次查，本件土地使用分區管制規定，原83年發布即不得作住宅使用，被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告任何得將系爭建築物作為住宅使用之信賴基礎。

至原告雖稱接收到的建案資訊都未載明不得作為住宅使用，反而係一再強調住家使用類似字眼等語，惟查：建商出示之室內設計圖、於樣品屋擺設床、廚房、衛浴空間等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外所為具有法效性之行政行為，依最高行政法院106年度判字第427號判決意旨，不得作為信賴基礎，原告主張並不符合信賴保護原則之要件。

再查，原告申請房屋稅稅率變更為住家用稅率，雖經稅捐處同意，然房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」，惟實際上原告將系爭建築物作為住宅使用，不代表該使用方式即為合法。

且稅捐處對於系爭建築物是否為合法使用，並無任何置喙之權限，故稅捐處從未對原告之系爭建築物為合法住宅使用之處分，自無拘束被告之效力可言。

另原告稱其繳納相關水費、電費及電信費，係以住家用費率計費而非以營業用費率計費等語，惟如上所述，各該繳費基準之認定與系爭建築物得否合法作為住宅使用係屬二事，原告亦不得以此作為信賴基礎。

又建商申請之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。

原告稱其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，然法律已有明確規定之事項，人民本即應遵守，而非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。

另被告106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原告等人應恪守規定，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。

是以，原告之主張與信賴保護原則無涉，且被告並無提供原告任何信賴基礎，不符合信賴保護原則之要件，原告主張原處分違反信賴保護原則，不足採納。

（三）查83年都市計畫已明定系爭建築物所在A8街廓係商業區，為供一般商業使用，未容許供住宅使用；

92年都市計畫亦明定A8街廓不准許住宅使用；

嗣105年都市計畫關於「不准許住宅使用」之規定並無變更，而係延續原管制要點之內容。

因此，關於系爭建築物所在商業區不得為住宅使用，係於83年都市計畫及92年都市計畫即已規定，系爭建築物於101年8月29日、94年3月17日、95年4月18日登記為原告甲○、乙○○、丙○○所有後，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。

另臺北市政府106年10月5日府都築字第10637816000號令發布之大彎北段裁處作業原則，僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義務之依據。

又臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條之規定，都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用。

故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。

原告稱大彎北段地區商業宅買賣之時點落於105年之前，105年都市計畫屬新法規範，作為裁罰理由與法令依據有違法律不溯及既往原則等語。

然如前述，83年都市計畫及92年都市計畫已明定系爭建築物所在商業區係供一般商業使用，不准許作住宅使用，且105年都市計畫就此部分並無變更，故原告主張原處分違反法律不溯及既往原則，並非可採。

至原告雖主張綜觀建築法及臺北市土地使用分區管制條例之規定，第1種至第4種商業區均未見不允許作為住宅使用之限制等語，惟查：系爭建築物所坐落之使用分區為商業區（供一般商業使用），其係屬依都市計畫法第32條第1項及分區管制自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用區域，故原告主張本件應適用商業區之法律關係等語，容有誤會。

再者，依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之第3款規定，均已明定第1種至第4種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定，附此敘明。

（四）查被告為確認系爭建築物之使用情形而辦理現場會勘事宜，雖都市計畫法未有相關規定，然依內政部101年4月10日台內營字第1010802709號函釋之意旨，被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且被告係採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使用強制力，未違反行政程序法第7條之比例原則及同法第9條之有利及不利一體注意原則。

次查，被告107年3月9日、107年3月8日、107年3月7日日現場使用情形訪視表影本記載，被告所屬人員至系爭建築物訪視時現場大門深鎖，管理員亦表示住戶不在，且不方便配合讓訪視人員進入；

而原告嗣後未依被告通知陳述意見，亦未提出系爭建築物未作為住宅使用之具體事證。

故被告係斟酌調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建築物作為住宅使用，並無違誤。

再查，被告已通知原告甲○、乙○○、丙○○，將於107年3月9日、107年3月8日、107年3月7日派員至系爭建築物現場會勘。

依原處分卷附之送達證書影本所示，該函係於會勘日前已送達，故原告甲○、乙○○、丙○○主張並未受被告合法通知將辦理領勘、現勘事宜，顯非事實。

復查，依大彎北段裁處作業原則第5點規定，因原告甲○、乙○○、丙○○、丁○○所有之系爭建築物面積分別為34.10、19.26、19.26平方公尺，屬級距一。

是被告依都市計畫法第79條第1項前段及大彎北段裁處作業原則等規定，以原處分處原告各6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，經核於法並無不合，亦與行政程序法第9條、第36條、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無違。

依臺北市政府95年1月3日府都規字第09419619501號函，有關臺北市土地使用分區管制規則（已修正為自治條例）第93條及第94條「合法使用」定義如下：「臺北市土地使用分區管制規則第93條、第94條係為保障原有合法使用者之權益，並達到都市計畫之使用目的而訂定，有關合法使用係指行為符合行為時之使用管制規定依法申請者，或領有本府營利事業登記證者。

…」查系爭建築物位於83年都市計畫之A8街廓商業區，早已載明未容許供住宅使用，而原告甲○、乙○○、丙○○係分別於101年8月29日、94年3月17日、95年4月18日產權登記所有，是以原告自不能以長年有違法情節，主張就系爭建築物得依該條例繼續違法使用，故原告主張原處分違反誠信原則，不足採納。

另原告主張都市計畫法第79條並無罰鍰級距之差別，被告擅以級距劃分裁罰金額，以較高金額裁罰原告亦屬違法等語。

惟查：大彎北段裁處作業原則係依據主要建物面積、是否已裁罰而仍未改善等情節輕重，課予不同之處罰，為合義務性之裁量，並無違法。

況系爭建築物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法相關規定審核，其使用執照核准系爭建築物之用途均無住宅，原告執此主張原處分違反誠信原則、禁反言原則及法安定性原則，難謂有理。

綜上，原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等。

（五）經查原告在被告做成原處分之前，被告曾發文建物所有權人（及原告），告知系爭建築物已涉違規作為住宅使用，違反都市計畫法相關規定，倘若繼續作為住宅使用，原處分機關將依相關規定辦理，並告知相關違反之法令及裁罰規定內容。

嗣再通知建物所有權人（即原告）將於指定之期日至系爭建築物現場勘查以確認是否仍違規作為住宅使用併告知已涉違反之法律規定內容，復再發文予建物所有權人（即原告）於文到後10日內檢附系爭建築物使用現況之具體事證為陳述意見在案。

之後被告始就系爭建築物仍違規作為住宅使用者之違規情形，對原告作成限期內不得違規作為住宅使用及處6萬元之裁罰處分。

換言之，原告至遲在受到被告通知系爭建築物有違規作為住宅使用情事之時，而原告之後猶未改善違規使用情形，於斯時原告主觀上即有仍繼續要將系爭建築物違法作為住宅使用之故意存在。

更遑論在之後原告都有可決定不作為違規使用之決定權，惟原告均捨此而不為，致使違法狀態仍持續中，自難認原告主觀上不具有將系爭建築物違規作為住宅故意。

是以原告主觀上對於系爭建築物繼續作為住宅使用一事且已違反都市計畫法相關規定均已有所認識，而仍繼續違法作為住宅使用，原告主觀均具有故意之違法，從而原處分對原告為處6萬元罰鍰之裁罰性處分，自屬合法。

（六）查受處分人主觀上有無故意或過失，抑或是否具有不法意識，亦均應以行政處分作成時之事實及法律為判斷基準為是。

對於被告在對原告作成原處分前，曾於行政指導函、領勘函及10日陳述函通知原告，皆於說明內提醒並告知原告該分區都市計畫書規定不准作住宅使用，則原告經被告機關合法通知後，原告猶繼續將系爭建築物「違法作為住宅使用情形迄今」之事實，此時原告實難謂無不法意識，本件並無違法性認識錯誤。

次查，本件違規事實是一繼續違規之事實，故原告在嗣經被告告知有違規情形後，仍未改善違法情形，決意違法狀態持續下去，原告應可認定在經被告告知有違規情形後，猶未改善違規情形，原告自斯時起主觀上應具有違法故意及具有不法意識。

則倘若一律可主張欠缺違法故意及不具有不法意識而免責，無異鼓勵違法、輕率，視被告做成處分前之行政指導於無物，實未符合社會良性及公允之期待。

查本件違規係違規行為繼續或違規狀態的繼續，而有裁處權時效疑義一節，依行政罰法第27條第1項、第2項前段規定，本件原告甲○、乙○○、丙○○係分別於101年8月29日、94年3月17日、95年4月18日取得系爭建築物，依原告所述當時買入即作為住宅使用，縱已在系爭建築物作住宅使用超過3年，惟其迄107年11月27日、107年11月27日、107年11月27日為原處分時，仍於系爭建築物作為住宅使用，而違背土地分區管制之使用，其違規行為仍繼續進行中，自無裁處權罹於時效消滅之可言。

（七）綜上，原處分並無違法，爰答辯聲明：１、駁回原告之訴。

２、訴訟費用由原告負擔。

四、兩造聲明陳述同前，因此本件主要爭點厥為：㈠原處分適用法律有無違法即有無違反法律保留及授權明確性原則？有無違反法律不溯及既往？㈡原處分裁罰有無逾3年裁罰權時效？㈢本件原處分有無違反信賴保護原則（誠信原則）？行政自我拘束原則（禁反言原則）？有利不利應一體適用原則？比例原則？㈣本件原告違規是否無故意過失？應否適用行政罰法第8條但書減輕或免除處罰？

（一）本件實體爭點應適用之法律及本院見解：１、都市計畫法第3條規定：「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。」

第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」

第5條規定：「都市計畫應依據現在及既往情況，並預計二十五年內之發展情形訂定之。」

第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」

第23條第1項規定：「細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」

第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。

（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」

第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」

第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。

不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」

⑴參照上開規定可知，都市計畫是指在一定地區內有關都市生活的經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫的發展，並對土地使用作合理的規劃，且應依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形訂定之。

⑵再參照都市計畫法第15條第1項、第17條至第21條、第22條第1項第3款、第23條等規定，亦足知都市計畫之市鎮計畫，應先擬定主要計畫書，主要計畫公布實施後，應繼續完成細部計畫。

細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就「土地使用分區管制」表明之。

其主要計畫及細部計畫，均應送由該管政府或鄉鎮（縣轄市）都市計畫委員會審議，在審議前應公開展覽，於公開展覽期間，任何公民或團體均得提出意見，由都市計畫委員會審議，審議結果並應報請上級政府核定後發布實施。

⑶參照司法院釋字第513號解釋意旨（及釋字第742號解釋理由），在實施都市計畫範圍內土地之使用分區管制，既應依前開法定程序確定，任何有關之公民或團體，亦均有機會知悉土地使用分區管制之狀況並提出意見，故在該主要（及細部）計畫確定後，即應依其計畫實施，都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力，即主要計畫及細部計畫是屬法規性質，應先敘明。

因此都市計畫經法定審議程序者，其區域內土地的使用分區及其使用管制，將隨都市計畫之公告發布實施生效而確定。

而直轄市政府為規範都市計畫區域內各土地使用分區的使用管制程度，而依都市計畫法公告發布實施之都市計畫（包括主要及細部計畫），及併同都市計畫頒行的管制要點均屬於都市計畫法第79條第1項所稱直轄市政府依本法所發布的命令，因此對於都市計畫範圍內土地或建築物的使用違反使用管制命令者，核構成都市計畫法第79條第1項所稱違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令要件（參照最高行政法院104年度判字第373號判決意旨即採相同見解）。

２、臺北市都市計畫施行自治條例第10條規定：「（第1項）本市都市計畫地區範圍內劃定下列使用分區，分別限制其使用。

一、住宅區。

二、商業區。

……（第2項）除前項使用分區外，必要時得劃定其他使用分區或特定專用區。

」第10條之1第2款規定：「前條各使用分區使用限制如下：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。」

３、臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（即大彎北段裁處作業原則）第2點規定：「適用範圍：依據臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告『修訂臺北市「基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點」（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案』內所劃設之商業區及娛樂區（詳附件1）」第3點規定：「都發局經橫向聯繫他機關（如臺北市稅捐稽徵處等），查得恐有供作住宅使用之情形者，由都發局通知建物所有權人說明使用事實，法令規定及倘於文到3個月後經查違規作住宅使用屬實者，將依違反都市計畫法第79條第1項規定裁處。」

第5點規定：「為有效遏止違規住宅使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準如附表所示。」

上開大彎北段裁處作業原則乃臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額以及管制行為範圍內，針對大彎北段商業區作住宅使用違規事件，就違法情節態樣（依建物面積分級距）、以及經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為三階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件違規情事，得適用相同裁罰原則及管制措施，為細節性、技術性之規定，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被告據以裁罰以及作成管制處分，予以尊重。

（二）兩造間對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有兩造提出之下列證據附本院卷及原處分卷（或訴願卷）可查，自足認為真實：１、83年6月1日，臺北市政府以府都二字第83027894號公告「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫圖說（即83年都市計畫），其中附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計劃地區土地使用分區與都市○○○○○○○○○○街○○號A8區之商業區（供一般商業使用）為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用，不得供作住宅使用（被告證物卷第23頁），附表一「基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表」中，A8區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用（被告證物卷第26頁）。

２、92年1月7日，臺北市政府以府都二字第09126159700號公告「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（即92年都市計畫），其中記載：（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請基地總容積樓地板面積之2分之1以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第3種商業區之使用組別。

街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第1種商業區之使用組別（被告證物卷第34頁）。

３、105年11月9日，臺北市政府以府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書（即105年都市計畫），其中記載：（四）本計畫區街廓編號A3-A11之「商業區（供一般商業使用）」，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第3種商業區之使用組別（被告證物卷第16頁）。

４、106年5月24日，被告以⑴北市都築字第10634118000號函通知原告甲○（原處分卷第1至3頁）；

⑵以北市都築字第10634117800號函通知原告乙○○（原處分卷第61至63頁）；

106年5月17日，被告以北市都築字第10633925000號函通知原告丙○○（原處分卷第89至91頁），前揭函文均略以：系爭建築物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免違規受罰；

倘現況實際已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建築物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理。

５、107年2月14日，被告以北市都築字第10730187800號函通知原告甲○（原處分卷第19至20頁）；

同日以北市都築字第10730187600號函通知原告乙○○（原處分卷第67至69頁）；

107年2月9日，被告以北市都築字第10730186700號函通知原告丙○○（原處分卷第95至97頁）；

將派員至系爭建築物現場勘查，如系爭建築物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據。

惟屆期系爭建築物均大門深鎖，均未獲原告配合無法進入，此有被告現場使用情形訪視表為憑（原處分卷第29至32頁、第71至74頁、第99至102頁）。

６、107年3月13日，被告以北市都築字第10732333600號函通知原告甲○（原處分卷第33至35頁），同日被告以北市都築字第10732333400號函通知原告乙○○（原處分卷第75至77頁）；

107年3月12日，被告以北市都築字第10730194100號函通知原告丙○○（原處分卷第103至105頁）；

就系爭建築物涉及違反都市計畫法規定，請原告於文到次日起10日內檢附具體事證並陳述意見，逾期未提出陳述書，將逕依都市計畫法第79條第1項規定辦理。

惟原告均逾期未陳述意見。

７、107年11月27日，被告分別以北市都築字第10760416631號、同日北市都築字第10760416611號、同日北市都築字第10760416521號裁處書，依都市計畫法第79條規定各處原告甲○（及其共有人等3人）、原告乙○○、原告丙○○6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用（原處分卷第49至53頁、第83至86頁、第111至114頁）。

前揭原告均不服，提起訴願，分別經臺北市政府108年4月24日府訴三字第1086102109號、108年4月9日府訴三字第1086101443號、108年4月10日府訴三字第1086101448號訴願決定駁回（本院卷第29至54頁），前揭原告仍不服，循序提起本件行政訴訟。

８、94年3月17日，原告乙○○因買賣而登記為系爭建築物（面積19.26平方公尺）所有權人；

95年4月18日，原告丙○○因買賣而登記為系爭建築物（面積19.26平方公尺）所有權人；

101年8月29日，原告甲○因贈與而登記為系爭建築物（面積34.10平方公尺）所有權人（權利範圍2分之1）（被告證物卷第7至19頁）。

９、被告分別函請稅捐處提供臺北市中山區大彎北段商娛區按住家用稅率課徵房屋稅或自用住宅用地稅率課徵地價稅建物門牌資料，經稅捐處分別以106年3月9日北市稽財丙字第10633878900號、106年11月17日北市稽財丙字第10633384900號函復被告，檢附之清冊記載系爭建築物之門牌號碼（本院卷第156至158頁），並記載本件原告所有系爭建築物均按住家用稅率課徵房屋稅；

且主動剔除使用執照登載用途為集合住宅等語。

10、臺北市政府於104年4月29日以府都築字第10433041900號公告，將都市計畫法第79條有關權限，委任被告辦理（詳原處分卷第6頁乙證2）

五、本院查原處分並未違法，原告之訴並無理由，應判決駁回。

（一）原告所有供作住家使用之系爭建築物坐落臺北市○○區○○段00○00○號土地，即位於街廓編號A8區，為兩造所不爭執，被告並提出都市設計管制要點圖附被告提出證物卷第30頁可查，自足認為真實。

查83年都市計畫、92年都市○○○○000○○市○○○○○○○○街○○號A8區為商業區供一般商業使用，同時不得作住宅使用，且持續不變；

另查，上開都市計畫均經臺北市都市計畫委員會審議（審議前公開展覽，於公開展覽期間，任何公民或團體均得提出意見，由都市計畫委員會審議）並應報請上級政府核定後公告發布實施等情亦據被告陳述明確，並有被告提出之上開83年都市計畫、92年都市計畫、105年都市計畫（載明經臺北市何年何次都市計畫審議委員會決議通過）可稽，均足認為真實，因此參照前揭本院法律見解，臺北市政府為規範都市計畫區域內各土地使用分區的使用管制程度，而依都市計畫法公告發布實施之上開83年、92年、105年都市計畫，有關原告所有系爭建築物（位於街廓編號A8區）位於商業區供一般商業使用，且不得作住家（宅）使用之規定，核屬臺北市（直轄市）政府依都市計畫法第79條第1項所發布的命令，應先敘明。

１、再查，本件原告所有系爭建築物目前仍做住家使用，且仍適用自用住宅稅率等業經原告於言詞辯論時陳述明確。

核與被告抗辯稱經查悉稅捐處核定原告所有系爭建築物按住家用稅率課徵房屋稅，乃於106年5月17日起先分別以行政指導函通知原告確保建築物合法使用，以免受罰，嗣再於107年2月9日起通知原告定期現場勘查，因原告等未能配合而無法完成會勘，嗣再函請原告表示意見未果後，始為原處分【詳細本院認定事實經過詳如前述四、（二）４、５、６、７】；

並提出稅捐處106年3月9日北市稽財丙字第10633878900號、106年11月17日北市稽財丙字第10633384900號為據，自堪認為原告自94年3月17日、95年4月18日、101年8月29日因買賣或贈與而取得系爭建築物所有權後，即違反臺北市政府依都市計畫法第79條第1項所發布的命令（系爭建築物僅位於商業區僅供一般商業使用，同時不得作住家（宅）使用），應足證明。

又查，原告為系爭建築物之所有權人，本負有遵守臺北市政府公告發布實施之都市計畫（包括主要及細部計畫）即依都市計畫法所發布的命令，換言之有遵守臺北市政府所發布之都市計畫細部計畫案管制要點中關於商業區不得作住宅使用之使用管制命令義務；

因此原告經被告行政指導、現場勘察等程序後，仍不改正系爭建築物違法為住家使用之違法狀態，核其違反都市計畫法第79條第1項前段所為，自屬故意。

被告依都市計畫法第79條第1項及大彎北段裁處作業原則為原處分（對主觀有責之違反行政法上義務人即本件原告裁處罰鍰，並作成管制處分即限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現）核未違法。

又本件原告所有系爭建築物面積均為前開大彎北段裁處作業原則規定之級距一，被告據以裁罰法定最低罰鍰，自未違法。

故原告空言主張原處分違反比例原則云云，核無理由，亦應先敘明。

２、本件83年都市計畫係經臺北市政府擬定，由內政部依前述規定以83年5月5日台（83）內營字第8302817號函核定在案，此經83年都市計畫公告依據詳載明確（詳被告提出之證物卷第21頁83年都市計畫公告之依據即明），參照都市計畫法第23條第1項規定，系爭83年都市計畫係經臺北市政府擬定，由內政部以83年5月5日台（83）內營字第8302817號函核定；

而系爭92年、105年都市計畫因屬細部計畫案，由臺北市政府自行擬定、核定及公告。

核均符合都市計畫法相關規定，因此原告空言主張本件83年、92年、105年都市計畫發布違法云云，亦有誤會而不足採。

３、原告雖主張原處分違反法律保留原則及授權明確性原則云云，然本件臺北市政府前揭83年都市計畫、92年都市計○○○000○○市○○○○○○○○○○○○○街○○號A8區為商業區供一般商業使用，不得作住宅使用從未變更。

次查，上開都市計畫又均經臺北市都市計畫委員會審議合法審議通過並依法公告又詳如上述，因此原告主張依都市計畫法第79條第1項等規定，系爭建築物所在街廓編號A8區並無限制「不得作住宅使用」云云，容有對上開（83年、92年、105年）都市計畫有關商業區並不得作住宅使用之「法規性質之規範」認知有誤解；

因此原告此部分主張，並無理由。

４、承上述說明，原告主張原處分違反法律保留、授權明確性原則云云，亦有誤解，而顯無足採。

（二）原告主張系爭83年、92年都市計畫關於「土地或建築物使用限制」之內容，顯然欠缺都市計畫法之授權，違反法律不溯及既往且應屬無效云云均無理由。

１、有關本件83年、92年、105年都市計畫，針對原告所有系爭建築物（位於街廓編號A8區）位於商業區供一般商業使用，且不得作住家（宅）使用之規定，核屬臺北市政府依都市計畫法第79條第1項所發布的命令，詳如上述，因此本件原告此部分主張並無理由，應先敘明。

２、臺北市政府依據都市計畫法第32條及第85條（「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；

在省由內政部訂定，送請行政院備案。」

）授權制定臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定：「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」

因此，臺北市土地使用分區管制自治條例（100年7月22日修正前名稱為「臺北市土地使用分區管制規則」，均稱「分區管制自治條例」）乃係依都市計畫法第85條規定制定。

足證都市計畫範圍內之土地依都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，再予劃分，亦得視實際需要，就各使用區，分別予以不同程度之使用管制，揆諸其立法目的，當係使都市計畫細部計畫透過細部計畫書及細部計畫圖表明「土地使用分區管制」，期能發揮因地制宜之功效。

３、次查，臺北市政府所訂定之「分區管制自治條例」（含修正前「臺北市土地使用分區管制規則」）固然對於商業區區分第一種至第四種商業區之使用管制規定，仍不妨礙臺北市政府於擬定都市計畫細部計畫時，視個別都市計畫區域之實際需要，就特定商業區作「更嚴格」之使用管制，以達前述都市計畫法第32條關於土地使用分區管制因地制宜之立法目的，此可參諸都市計畫法臺灣省施行細則第35條第4項規定：「前項土地使用分區管制要點規定之土地及建築物使用，都市計畫擬定機關得視各都市計畫區實際發展需要，訂定較本細則嚴格之規定。」

意旨即明，同理上開「分區管制自治條例」雖未明文，但參照前述都市計畫法第32條之規定及立法意旨，自亦應為相同解釋，即系爭83年、92年（及95年）都市計畫為臺北市政府視本件系爭建築物所在地域實際需要，就本件特定商業區作「更嚴格」（禁止作一般住家使用）之使用管制，自符合該法意旨，並未違法。

４、況查，本件83年、92年、105年都市計畫性質屬法規性質且係對特定商業區作「更嚴格」（禁止作一般住家使用）之使用管制，均詳如上述。

原告提出同屬授權命令臺北市都市計畫施行自治條例第10條等及土地使用分區管制規則等法規，核與本件83年、92年、105年都市計畫並不衝突。

因此原告主張臺北市都市計畫施行自治條例第10條，及分區管制自治條例第3條（第21條至24條）、第35條、第36條等規定，主張第一至第四種商業區，均未見不允許作作為住宅使用之限制，本件原處分依據之法規違法或未經合法授權云云，核均無足採。

５、同理，本件83年、92年、105年都市計畫，均針對原告所有系爭建築物（位於街廓編號A8區）位於商業區供一般商業使用，且自83年間起即禁止作一般住家使用管制迄今未變更詳如上述；

因此原告自行認定原處分僅依據105年都市計畫規定，而本件原告購買系爭建築物時間自94年間到105年間不等，故原處分違反法律不溯及既往原則云云，自有嚴重誤會而無足採。

同理原告主張申請變更為住家用稅率之事實發生在105年都市計畫之前，原處分依據105年都市計畫（新法）裁罰，自屬對該法規生效前業已終結之事實開罰，當有違法治國原則之要求云云，同上述，亦顯不足採。

（三）原告主張買受並作為住家使用系爭建築物之行為，係延續建商所規劃建造之建物格局、設備等，僅為狀態之繼續而非行為之繼續，故原處分逾越3年裁處時效，自屬違法云云。

惟：１、行政罰法第27條（第1項、第2項）規定之行政罰之裁處權，雖因3年期間之經過而消滅。

但上開行政罰裁處權時效期間是自違反行政法上義務之行為終了時起算，且行為結果發生在後者，自該結果發生時起算。

２、查本件原告所違反都市計畫法第79條第1項規定，應負行政法上之責任乃是狀態責任，即原告所有系爭建築物（位於街廓編號A8區）供作住家（宅）使用，而違反83年、92年、105年都市計畫規定即系爭建築物應保持供一般商業使用（且不得作住家使用）之義務；

換言之，即課予都市計畫範圍內土地及建築物之所有權人、使用人或管理人等有事實上管領力之人，負有就物之使用保持合於都市計畫法與依都市計畫法所發布命令之管制秩序狀態（以本件言即原告所有系爭建築物不得作住家使用）的義務，並非行為責任義務。

因此本件原告自取得系爭建築物所有權持續將系爭建築物作住宅使用迄今，即持續違反都市計畫法上開規定之狀態保持義務，迄本件言詞辯論終結時仍未終了，核無逾越裁處權時效問題。

故原告誤會都市計畫法第79條第1項規定認屬行為責任義務，進而主張原告取得系爭建築物即作住宅使用時，行為就已終了，原處分逾越裁處權時效云云，自無理由。

（四）原告主張本件原處分有無違反信賴保護原則（誠信原則）、行政自我拘束原則（禁反言原則）、有利不利應一體適用原則、比例原則云云，均無理由。

１、按參照司法院釋字第525號解釋，信賴保護原則之主張，須符合：①信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之行政行為。

②信賴表現：即人民基於上述法效性行為所形成之信賴，開始規劃其生活或財產之變動，並付諸表現在外之實施行為。

③信賴在客觀上值得保護，即當事人之信賴必須無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形等要件，參照最高行政法院106年度判字第427號判決意旨亦採相同見解。

⑴經查本件系爭建築物所在地區，早經83年都市計畫，即公告不得供作住宅使用迄今未變更，且上開83年、92年、105年都市計畫，有關原告所有系爭建築物（位於街廓編號A8區）位於商業區供一般商業使用，且不得作住家（宅）使用，屬臺北市（直轄市）政府依都市計畫法第79條第1項所發布的命令並經合法發布公告，原告本不能諉為不知。

⑵又在臺北市都市計畫法規定下，原告與其他所有臺北市民均同享都市計畫所預估及塑造適於都市生活之生活環境，自然亦負有應注意並遵守都市計畫與土地使用分區管制之規制內容義務。

而上開83年、92年、105年都市計畫均經依法律規定程序公告發布，而為公開之政府資訊，原告身為購屋者，有心查詢時自非難事。

且查，原告所有系爭建築物之使用執照存根及所有權標示部資料亦載明使用分區為「商業區」、主要用途為「商業用」，亦足證原告購買系爭建築物之初，已然知悉系爭建築物坐落商業區，當受商業區使用限制。

再查，有關「分區管制自治條例」雖未明文限制商業區完全任禁止為一般住宅使用，即原告未必明知該商業區就土地及建物使用之是否有本件更嚴格之限制（詳如上述），但「商業用」是否得為自用住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，然而，原告於商業區為自用住宅之使用，可能構成違反使用限制之認知下，仍未進行必要之查詢，逕行將系爭建築物充為自用住宅使用，乃具容任違規結果發生之未必故意或間接故意。

⑶且查自106年5月17日起，被告分別以行政指導函通知原告其所有系爭建築物所在之土地使用分區都市計畫規定不得作住宅使用【詳前述理由四（二）４】，因此原告主張其無故意，且其信賴基礎為「分區管制自治條例」云云，自有誤會而不足採。

２、再查土地登記主要之目的，乃在為促進私法上交易安全，使私權買賣雙方在物權法（私法）交易秩序能有公示效力。

至於房屋稅則是以土地地上房屋價值及其實際使用（是否作住宅、營業實際使用）情形，定其課徵（不同）稅率，核與都市計畫管制內容無涉。

且系爭建築物是否應受都市計畫管制，本無從就土地登記或房屋稅所顯示之資訊加以判斷，地政機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於土地登記資訊，轉載於不動產物權證明書狀之公法上義務；

而稅務機關也無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，因此原告以建物使用執照、土地登記簿上並未註記商業區或不得供住宅使用之資訊，稅務機關就其自行申請核定系爭建築物之自用住宅稅率為詞，主張有信賴基礎云云，亦不足採。

同理，原告以系爭建築物買賣當事人間契約約定就系爭建築物做住宅使用之合意，亦不能認有信賴基礎。

原告亦不能執上揭理由，脫免其違反本件違反都市計畫法之主觀責任。

３、承上，原告主張系爭建築物建商申請建造、使照，臺北市政府公務員未加審查把關，且監察院介入調查（略以，以審計部查核顯示，截至103年10月底止，該區核發使用執照之建案計77件，2,684戶，依房屋稅課稅資料及商業登記資料勾稽查核結果，疑似違規移作住宅使用者，計1,606戶，包含43件建案，占總戶數及總建案數之59.84%及55.84%，違規情節嚴重，而作成監察院糾正文）後糾正文指出臺北市政府於本案中，在在顯示應為而不為消極放任，拖延經年，坐視違規事態擴張蔓延，肇玫現令難以收拾、進退失據之困境等語。

然查，被告為臺北市都市計畫之主管機關，對於都市脈動與都市計畫目標間之拉扯與影響，未適時掌握與檢討，且一方面消極放任稽查作業執行，對本件違規縱容延宕，以本件該區（大彎北段）違反使用分區限制之人數眾多，且多長期於此住居安身立命，已然形成某區塊的新秩序，甚至成為安定社會的力量，如依法裁罰管制，如何輔導安置該區居民，以維持基本品位及生活，自係極為棘手；

而如繼續坐視放任違規，那就是選擇性執法，犧牲全民之利益以成就特定少數人之福祉，法治國以人類社會生活共同體的法安定性與正義為追求之理念，即蕩然無存，乃有目前進退失據之困境；

另一方面，就該區域自臺北市政府83年6月1日公告擬訂「基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」迄北市府105年11月9日公告，長達20年未依都市計畫法第26條第1項為通盤檢討，既未評估原計畫規劃內容、管制規定是否符合都市發展實況，當然也不可能落實計畫內容，確保良好的生活環境，以致都市計畫制度所寓有之思考及目標淪為施政口號，其管制成為單純管控人民權利之手段，確實極為可議。

但是，被告（及臺北市政府都市計畫主管機關）縱有如原告所指諸多失職之處，畢竟從未對外作出任何足使人民產生該商業區可供自用住宅使用該等信賴之表示，因此原告主張本件可適用信賴保護原則云云，因無信賴基礎而無理由。

４、末查，本件臺北市政府於104年4月29日已將都市計畫法第79條有關權限，委任被告辦理【詳如理由四（二）10所示】，並承上述，原告以相同事實指摘原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則及有利不利事項一律注意原則及比例原則云云，其實際理由，無非以臺北市政府、地政機關、稅務機關及被告（查處）之失職而己，並不能合法化本件違規事實，更不能認本件原處分違反上開原刖，因此原告此部分空泛主張，難以採據為原告之訴有理由，應併敘明。

（五）原告主張本件違規無故意或過失，且實屬違法性認識錯誤，都市計畫法第79條規定對原告言，並無期待可能性，原處分未依行政罰法第8條但書減輕或免除處罰，即有違法云云，核無足採。

１、有關本件原告違規將系爭建築物作一般住宅使用，具有未必故意，詳如上述。

因此原告此部分主張本無所據。

２、再按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」

其中，違反行政法上義務之行為，乃行政罰之客觀構成要件，故意或過失則為行政罰之主觀構成要件，二者分別存在而個別判斷。

又故意，包括直接故意與不確定故意，所謂不確定故意（即未必故意），指行為人對於構成行政罰之事實，預見其發生，且其發生不違背本意而言。

本件原告為系爭建築物之所有權人，本負有不得違反被告所發布之系爭83年都市計畫案管制要點中關於商業區不得作住宅使用之使用管制命令義務。

再參照前述理由（四）１、２理由所示，本件原告有不確定故意即未必故意，亦經證明，因此原告主張無故意過失、無期待可能性之上開主張云云，並無理由。

六、綜上，本件被告以原告所有之系爭建築物作住宅使用迄今，違反臺北市政府依都市計畫法發布之系爭83年、92年及105年都市計畫與土地使用分區管制要點，爰依都市計畫法第79條第1項前段及「大彎北段裁處作業原則」等規定，以原處分處原告罰鍰，並限期停止違規使用，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。

原告執前詞訴請撤銷如其聲明所示為無理由，應予駁回。

又本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，雖經審酌，亦不影響判決之結果，爰不逐一論述。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段判決如主文。

中 華 民 國 109 年 1 月 2 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林惠瑜
法 官 鄭凱文
法 官 洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 109 年 1 月 2 日
書記官 陳德銘